| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 4. Реформи місцевої влади кінця ХХ - початку XXI ст. |
||
|
Перший етап. Він пов'язаний з реформами 1988 - 1990 рр.. Істотним поштовхом до їх початку послужило усвідомлення суспільством ряду недоліків готівкової представницькому-управлінської системи, серед яких назвемо два основних. Перший полягав у формальному характері представницьких інститутів - депутати місцевих Рад не відчували себе в органах влади справді народними обранцями внаслідок заорганізованості і безальтернативності виборів, зрощення партійного і державного апаратів в умовах однопартійного політичного механізму. Другий недолік - низький рівень професіоналізму в діяльності органів влади та управління - при зрощенні представницьких і виконавчих органів останні домінували над представницькими органами, не дозволяли їм ефективно контролювати і спрямовувати свою діяльність, отже, не мали і стимулів для саморозвитку. Усвідомленням даних негативних обставин обумовлена спроба вищої ланки партійно-державної номенклатури вивести представницькі органи під щільної "опіки" органів виконавчо-розпорядчих. Саме в цей час панівним став політичне гасло "Даєш всю владу Радам!". Реалізувати цей політичний девіз спробували шляхом модернізації виборчого законодавства. 27 жовтня 1989 був прийнятий Закон "Про вибори народних депутатів місцевих Рад народних депутатів РРФСР" "*". Даний акт у відомому сенсі став новаторським документом. Він містив ряд нововведень, які, наприклад, доповнили принципи виборчого права принципами гласності, альтернативності і змагального характеру. У Законі було розширено перелік суб'єктів, що висувають кандидатів у депутати за рахунок груп виборців за місцем проживання. Закон істотно скоротив депутатський корпус. Наприклад, в Московський міський Рада обиралося 500 депутатів (до цього 1000 чоловік). --- "*" Відомості РРФСР. 1989. N 44. Ст. 1306. Проходили в 1990 р. на хвилі демократичних перетворень вибори до місцевих Рад змінили соціальний склад депутатського корпусу на користь технічної інтелігенції, службовців. Число депутатів-робітників істотно скоротилося. Було вирішено в рамках Рад створити власні постійно діючі керівні органи - президії, що складалися виключно з депутатів, а також обирати в Радах голів (їх заступників), звільнених від роботи в виконавчо-розпорядчих органах. Виконкоми перестали бути внутрішніми керівними органами Рад, зберігши статус виконавчо-розпорядчих органів загальної компетенції. Речі про організаційне поділі представницької і виконавчої влади поки не йшло. У Радах і виконкомах упор був зроблений на принцип колегіальності "*". --- "*" Див: Відомості СРСР. 1989. N 20. Ст. 373. Як і раніше зберігалося супідрядність нижчестоящих та вищих органів влади і управління. Виконкоми були безпосередньо підзвітні як своєму Раді, так і вищестоящому виконкому. Союзний законодавець, змінюючи первісну редакцію Закону від 9 квітня 1990 р. "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" незабаром після його вступу в дію, встановив, що рішення місцевих Рад, їх виконавчих і розпорядчих органів, прийняті в межах своєї компетенції , обов'язкові для виконання відповідно нижчестоящими Радами, їх виконавчими і розпорядчими органами (п. 3 ст. 6) "*". --- "*" Известия. 1991. 18 берез. У систему місцевих органів влади і управління все ще включалися крайові, обласні, т.п. органи в силу положень законодавства союзних республік. Водночас вищеназваний союзний Закон, що не характеризує місцеві органи як органи недержавні, не визначав їх і як органи державні. Другий етап. Перехід до другого етапу був обумовлений наростанням критичних оцінок колегіальних почав в управлінні, що і послужило поштовхом до законодавчо-нормативним змінам, втіленим у Законі РФ від 6 липня 1991 р. "Про місцеве самоврядування в Російській Федерації" і в Постанові Верховної Ради РРФСР про порядок його введення в дію "*". На цьому етапі відбулося різке звуження дії колегіальних начал. У сфері виконавчо-розпорядчої діяльності виконкоми пішли в небуття - правонаступниками виконкомів стали голови місцевих адміністрацій, які очолили останні на основі принципу єдиноначальності. В системі місцевих Рад відбувалося створення так званих малих Рад. Малі Поради замислювалися як складаються з депутатів "великих Рад" їх постійно діючі органи, що здійснюють між сесіями "великих Рад" їх функції в чітко окреслених межах. --- "*" Відомості РРФСР. 1991. N 29. Ст. ст. 1010, 1011. Одночасно компетенція представницьких і виконавчих органів все більш розмежовувалась. Розширювався набір заходів, що грали роль "стримувань і противаг" між Радами та адміністраціями. Серед них: а) затвердження Радами структури місцевих адміністрацій за поданням голів адміністрацій, б) скасування актів адміністрації Радами у разі суперечності даних актів закону і рішенням самих місцевих Рад; в) право глави адміністрації оскаржити рішення Ради в судовому порядку "*". --- "*" Див: Видрін І.В., Кокоть О.М. Рада та адміністрація: спірні питання статусу та взаємовідносин / / Російський юридичний журнал. 1993. N 1. На цьому етапі намітився новий перерозподіл владних можливостей між представницькими і розпорядчими органами. Формально-правові та неформальні можливості Рад знову стали звужуватися, а виконавчо-розпорядчий апарат, місцеві чиновники відновлювали колишній вплив, що на тлі усиливавшегося тоді політичного та соціально-економічної кризи виглядало цілком закономірно - в періоди криз пріоритетне становище професійного управлінського апарату, що спеціалізується на виконавчо -розпорядчих функціях, об'єктивно задано. Закон про місцеве самоврядування від 6 липня 1991 визначив, що органами місцевого самоврядування є представницькі та виконавчі органи, створювані в районах, містах, районах у містах, селищах, сільрадах (ст. 10), тобто в низових адміністративно-територіальних одиницях. Крайові, обласні Ради народних депутатів, крайові, обласні адміністрації, слідом за відповідними органами республік у складі РФ, перестали характеризуватися як місцеві. Вони були протиставлені органам місцевого самоврядування як органи державної влади. Хоча і на цьому етапі все ще не декларувалася недержавна природа органів місцевого самоврядування. Закон про місцеве самоврядування від 6 липня 1991 передбачив розробку і прийняття на місцях положень (статутів) про місцеве самоврядування, ніж стимулював активізацію місцевого правотворчості. Разом з Законом про крайовому, обласному Раді народних депутатів і крайової, обласної адміністрації він змінив характер взаємовідносин органів місцевого самоврядування та органів державної влади і управління. У його ст. 7 визначалося, що органи місцевого самоврядування не вправі самостійно приймати до свого розгляду питання, віднесені до компетенції державних органів. Державні органи також не вправі були самостійно приймати до свого розгляду питання, віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування, за винятком випадків, передбачених законом (ч. ч. 3, 4 ст. 7). У ч. 2 ст. 9 було зазначено, що органи державної влади та управління регіонів усіх типів, за винятком республік, не вправі приймати не передбачені законодавством рішення, що регламентують діяльність місцевих органів. Проте державні органи зберігали право скасування не відповідають законодавству актів місцевих органів. Зберігалася і підзвітність місцевих адміністрацій вищестоящим виконавчо-розпорядчим органам у межах компетенції останніх. Водночас, зміцнюючи самостійність місцевих органів по відношенню до органів регіональним, законодавство про місцеве самоврядування не виправила підпорядкування між органами місцевого самоврядування різного рівня. Третій етап змін місцевої влади (осінь 1993 р.) виявився найбільш трагічним. У країні, за винятком ряду республік у складі Росії, відбувся повний злам представницької влади, а її функції на місцях були передані влади виконавчої - відповідним місцевим адміністраціям "*". Ленінське гасло "Ради - працюючі корпорації" (тобто органи, що поєднують в собі нормотворчість і виконання законів) був відновлений з точністю до навпаки. Суспільство втратило дієві важелі впливу на корпорацію державних і місцевих чиновників. Разом з скасуванням представницьких органів місцевого самоврядування у формі Рад почалося формування нової представницької влади на місцях - дум, муніципальних комітетів, зборів представників і т.д. Їх утворення було передбачено Указом Президента РФ від 26 жовтня 1993 р. "Про реформу місцевого самоврядування в Російській Федерації" , яким було затверджено Положення про основи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації на період поетапної конституційної реформи. --- "*" Див: Указ Президента РФ від 9 жовтня 1993 р. "Про реформу представницьких органів влади та органів місцевого самоврядування в Російській Федерації" / / Російська газета. 1993. 12 жовтня. Російська газета. 1993. 29 жовтня. Термін повноважень виборних органів встановлювався на два роки. Було вирішено, що представницька влада повинна формуватися не в усіх адміністративно-територіальних одиницях. Так, у міських і сільських поселеннях з кількістю жителів до 5 тис. чоловік місцеве самоврядування могло здійснюватися безпосередньо населенням через збори, сходи і виборних голів місцевого самоврядування. У міських і сільських поселеннях з населенням до 50 тис. осіб виборним органом місцевого самоврядування визнавалося збори представників і глава місцевого самоврядування. На територіях, що включають кілька міських і сільських поселень, спільним рішенням органів місцевого самоврядування міг бути створений єдиний орган місцевого самоврядування відповідних територій. Наприклад, в районах міг утворюватися орган місцевого самоврядування, що формується з представників органів самоврядування міських і сільських поселень. Було також встановлено, що представницький орган працює, як правило, на незвільнена основі і скликається на засідання головою місцевого самоврядування. Останній отримав право підписувати рішення виборного органу місцевого самоврядування. Слід визнати, що дозвіл політико-державної кризи осені 1993 р., частиною якого була криза місцевої влади, прийняттям нової російської Конституції в грудні 1993 р. стало найменш болючим виходом з глухого кута - події могли розвиватися і за гіршим сценарієм. Четвертий етап. З прийняттям нової Конституції РФ стала поступово відновлюватися і представницька влада на місцях, хоча закладені в Конституції принципи місцевого самоврядування, що увібрали в себе позитивний зміст попереднього законодавства, спочатку серйозно спотворювалися в нормативних актах суб'єктів Федерації. Так, в Тимчасовому положенні про місцеве самоврядування Свердловської області від 25 січня 1994 "*" значно урізалися повноваження місцевих представницьких органів, передбачалося вилучення зі сфери місцевого самоврядування районів і міст обласного підпорядкування з адміністративно підлеглими їм територіями (ст. ст. 5, 9 , 10). --- "*" Обласна газета. 1994. 2 берез. З прийняттям Федерального закону від 28 серпня 1995 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" активізувався процес відновлення самоврядних почав на місцях і їх вдосконалення на основі Конституції РФ 1993 р. На основі цього Закону склалася нова організаційно-територіальна структура місцевого самоврядування, що представляє собою симбіоз громадської та державної теорій місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування наділені публічно-владними повноваженнями (прояв державної теорії), але не розглядаються як органи державної влади і не знаходяться в підпорядкуванні останніх (прояв громадської теорії). П'ятий етап. Початкова його точка - внесення Президентом РФ у Державну Думу проекту нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", підготовленого комісією під керівництвом Д.Н. Козака. Дана комісія була створена Президентом РФ для підготовки пропозицій щодо детального і обгрунтованого розмежування предметів ведення, повноважень, об'єктів власності між Російською Федерацією, її суб'єктами, муніципальними утвореннями. Як вже говорилося вище, згаданий Федеральний закон був прийнятий 6 жовтня 2003 Масштабність законодавчо закріплених змін дозволяє говорити про проведення чергової реформи місцевого самоврядування. Мабуть, саме названа масштабність підштовхнула розробників, законодавця не обмежуватися підготовкою нової редакції Закону від 28 серпня 1995 р., а прийняти новий Закон з тією ж назвою. До речі, такий прийом слід оцінити як нетрадиційний. Він допустимий, але лише у вигляді винятку, оскільки при цьому не просто змінюється, а ламається склалося муніципальне законодавство, відповідна правозастосовча практика. Не випадково Закон від 6 жовтня 2003 передбачив значний за часом перехідний період, протягом якого його положення будуть діяти поряд з положеннями Закону від 28 серпня 1995 г. Перехідною період необхідний для впровадження нових форм самоврядування, плавної реорганізації наявних муніципальних інститутів, забезпечення наступності дореформеної і пореформеної муніципальної влади. Муніципальна реформа спрямована на конкретизацію фінансової основи місцевого самоврядування, наближення муніципальної влади до населення, уточнення правового статусу, насамперед повноважень, видів муніципальних утворень, формалізацію декількох моделей місцевого самоврядування, розвиток форм територіального громадського самоврядування. Конкретизація фінансової основи припускає, по-перше, визначення фінансових джерел муніципальної самостійності в рамках податкового, бюджетного законодавства. Що взяти за основу: власні муніципальні податки, міжбюджетне регулювання або те й інше в певній пропорції? По-друге, чітке розмежування в рамках цивільного, адміністративного, земельного законодавства об'єктів публічної власності різного рівня. Це одне з головних напрямів реформи. Наближення муніципальної влади до населення повинен забезпечити вводиться там, де він відсутній, поселенський рівень місцевого самоврядування (муніципальні освіти міських і сільських поселень). Водночас передбачений і другий територіальний рівень у вигляді муніципальних утворень муніципальних районів. Великі міста отримують статус міських округів, що володіють повноваженнями і міського поселення, і муніципального району. Таким чином, передбачається, що суб'єкти Федерації, місцеве населення повинні мати обидва зазначених рівня. Раніше суб'єкти Федерації вправі були мати дворівневу територіальну модель самоврядування, але могли обирати і інші варіанти. Наскільки новий підхід доцільний, покаже час. Тут треба брати до уваги, що ряд суб'єктів РФ вже обрали територіальну модель самоврядування, в якій акцент був зроблений на поселенський рівень. Підсумок - прагнення багатьох з них, їх муніципальних утворень відмовитися від даної схеми і вийти на укрупнення муніципальних утворень на районному рівні. Головна причина - фінансово-економічна та матеріальна неспроможність дрібних територій в умовах мобілізаційно-наздоганяючої економіки. Передбачивши різний правовий статус муніципальних утворень різного типу, рівня і місця розташування з більш детальним, ніж раніше, викладом питань місцевого значення, законодавець здійснює те, про що багато говорили теоретики і практики. Муніципальні освіти значно відрізняються один від одного за чисельністю населення, соціально-економічному, культурному потенціалу, іншими показниками. Очевидно, що в силу цього і їх правовий статус, коло завдань повинні відрізнятися. Однак у Законі від 28 серпня 1995 р. таке розходження не було закладено. У той же час видається необхідним і далі рухатися в цьому напрямку. Зокрема, слід комплексно відобразити у федеральному законодавстві територіальні, організаційні, фінансово-економічні особливості здійснення місцевого самоврядування в районах Крайньої Півночі, розширивши відповідні правотворчі повноваження і суб'єктів РФ. Сильна сторона Закону від 6 жовтня 2003 р. - допущення, нехай і мінімальну, вибору населенням різних моделей формування та організації місцевої влади. До цього часу домінувала одна модель, що включає представницький орган місцевого самоврядування і, як правило, главу муніципального освіти. Тепер передбачені різні схеми формування (виборів) органів місцевого самоврядування, в тому числі варіант непрямих виборів представницького органу місцевого самоврядування муніципального району. Закон від 6 жовтня 2003 стимулює розвиток організаційно-правових форм громадського самоврядування жителів, в тому числі уточнення публічно-правового та цивільно-правового статусу органів територіального громадського самоврядування (отосі). Роботу в цьому напрямку слід продовжувати. Зокрема, необхідно органічно вписати в модель місцевого самоврядування форми самоорганізації корінних нечисленних народів Росії "*". --- "*" Див про це: Забезпечення прав і свобод корінних нечисленних народів Півночі. СБ наукових статей / За ред. Г.Н. Чеботарьова. Тюмень, 2003. В цілому Закон від 6 жовтня 2003 р. зберіг підхід, що представляє собою симбіоз державної і громадської теорій місцевого самоврядування. Однак державна його складова посилена. Таким чином, очевидно, що реформа націлена на зміцнення державного контролю за органами місцевого самоврядування. Можливі альтернативні варіанти муніципальної реформи. З реформуванням місцевого самоврядування не може не виникнути запитання про можливі альтернативи муніципальної реформи. Перш за все слід оцінити намір кардинально перебудувати територіальні основи місцевого самоврядування. Думається, що воно має не тільки позитивний початок. Обраний підхід не вписується в історичну логіку розвитку законодавства про місцеве самоврядування. Логіка ж ця така. Радянське законодавство будувалося як законодавство про статус місцевих органів влади різного рівня. Пострадянська модель базувалася на виділенні в якості первинного об'єкта регулювання замість місцевих органів влади низових територій. У результаті - погіршення правового визначення статусу, в тому числі компетенції, органів місцевої влади. Сильна сторона пострадянського підходу - продукування компетенції муніципальних територій, акумулюючих інтереси і волю первинного суб'єкта самоврядування - населення. Період з початку 90-х рр.. XX в. до прийняття Закону від 6 жовтня 2003 р. - етап формування в суб'єктах Федерації територіальних основ місцевого самоврядування, формування та стабілізації статусу муніципальних утворень, уточнення того, що законодавець іменує сьогодні питаннями місцевого значення. Здавалося б, наступний крок у розвитку вітчизняного місцевого самоврядування після стабілізації його територіальних основ повинен бути зроблений в напрямку деталізації статусу та компетенції органів місцевого самоврядування, з'єднання сильних сторін сучасній і радянській моделей законодавчого регулювання місцевого життя з паралельним дозованим уточненням склалася територіальної схеми самоврядування. Замість цього законодавець віддав перевагу почати заново перебудовувати територіальні основи місцевого самоврядування. Очевидно, що у відомому сенсі це повернення до початку 90-х рр.. минулого століття. Завдання деталізації статусу органів місцевого самоврядування, розмежування та узгодження компетенції різних органів місцевого самоврядування, органів місцевого самоврядування та державних органів, до якої ми впритул підійшли на початку XXI в., Знову відкладається, оскільки її вихід на перший план передбачає стабілізацію форми правління на місцях, а вона неможлива без стабільної територіальної схеми місцевого самоврядування. Логіка законодавчого розвитку така: законодавство про політико-територіальних формах самоврядування - законодавство про політико-організаційних формах самоврядування - тонка настройка компетенційних схем. Висновок же полягає в тому, що запущена реформа в законодавчо-історичному контексті регулювання місцевого самоврядування таїть у собі, на жаль, елемент контрпродуктивність. Можливе вдосконалення пропонованого в Законі від 6 жовтня 2003 підходу передбачає позбавлення закладеної в ньому дворівневої моделі територіального устрою місцевого самоврядування якості абсолютною. Стосовно до суб'єктів Федерації, в яких на момент прийняття згаданого Закону діяла поселенська модель, цей Закон міг би діяти в частині установи муніципальних районів, міських округів. Стосовно до суб'єктів Федерації, в яких базовою одиницею місцевого самоврядування був район, необхідність зміцнення поселенських почав місцевого самоврядування могла б досягатися не за рахунок обов'язкового установи в поселеннях самостійних муніципальних утворень, а шляхом розвитку мережі так званих внутрімуніціпальних утворень (аналог передбачених Законом від 28 серпня 1995 м. внутрішньоміських муніципальних утворень), а також створення муніципальним освітою - районом своїх органів в окремих поселеннях району. Навіщо в кожному населеному пункті, що відповідає критеріям поселення, створювати самостійне муніципальне утворення? На першому етапі тут можна було б створювати територіальні органи місцевого самоврядування муніципального району. До речі, такий підхід якраз і передбачає створення повноцінної системи поселенських муніципальних утворень. Причому не заново і на порожньому місці, а на підготовленій організаційно-матеріальній основі. Ряд положень Закону від 6 жовтня 2003 р. витрати з положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування. Так, ст. 3 Хартії встановлює, що поради або зборів (тобто представницькі органи місцевого самоврядування) можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-який інший формі прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом. Таким чином, згідно Хартії установа виконавчих органів місцевого самоврядування, тим більше мають статус самостійних, не обов'язково. Даної моделі відповідає і радянська схема з колегіальними виконкомами як внутрішніми керівними органами відповідних представницьких органів самоврядування. Згідно ст. 6 Хартії місцеві органи влади повинні мати можливість, не порушуючи більш загальних законодавчих положень, визначати свої власні внутрішні адміністративні структури, які вони мають намір створити, з тим щоб ті відповідали місцевим потребам і забезпечували ефективне управління. Однак у Законі від 6 жовтня 2003 р. в порушення ст. ст. 3 і 6 Хартії передбачено, що наявність у структурі органів місцевого самоврядування не тільки представницького органу муніципального утворення, а й глави муніципального освіти, місцевої адміністрації (виконавчо-розпорядчого органу муніципального утворення) є обов'язковим, за винятком випадків, передбачених цим Законом. Думається, що було б правильніше закласти в Законі кілька моделей організації місцевої влади з вказівкою на право самих муніципальних утворень обирати одну з них або будь-яку іншу модель. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 4. Реформи місцевої влади кінця ХХ - початку XXI ст." |
||
|
||