| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 1. Поняття і принципи місцевого самоврядування. Моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування |
||
|
--- "*" Відомості З'їзду народних депутатів СРСР і Верховної Ради СРСР. 1990. N 16. Ст. 267. Починаючи з того періоду під місцевим самоврядуванням, як правило, розуміють забезпечення за допомогою владних механізмів щоденних потреб населення. Але це повсякденне розуміння. З юридичної точки зору місцеве самоврядування є найважливішим елементом демократичного державного устрою. У тому числі як невід'ємний елемент системи "стримувань і противаг": видається, що різні інтереси повинні поєднуватися і "балансуватися" не тільки на рівнях державної влади, а й на рівні муніципальних утворень. Відображати, артикулювати ці інтереси якраз і має місцеве самоврядування. З точки зору І.І. Овчинникова, "поняття місцевого самоврядування можна розкривати як мінімум у двох аспектах: як право громадян, місцевого співтовариства на самостійне завідування місцевими справами і як одна з основ конституційного ладу, основний принцип організації влади, який разом з принципом поділу влади (поділ влади по горизонталі) визначає систему управління (поділ влади по вертикалі). У всіх розвинених країнах місцеве самоврядування визнається і закріплюється конституцією чи законом як інституту, який не може бути ліквідована. Самоврядування як форма організації влади принципово недоторканно, що відображено в ст. 12 Конституції Російської Федерації. Тому місцеве самоврядування - один з найважливіших інститутів, необхідний елемент демократичної організації державного і суспільного життя будь-якої держави, яка вважає себе правовою "" * ". Дане визначення місцевого самоврядування не можна визнати повним, оскільки воно не вказує на функціональну сутність місцевого самоврядування. Сама назва свідчить про те, що воно являє собою особливий різновид соціального управління, саме такого, при якому об'єкт управління теоретично може повністю збігатися з суб'єктом. Хоча, об'єктивно розглядаючи останнє твердження, не можна не відзначити, що подібне досяжно в дуже рідкісних випадках, як правило, в невеликих муніципальних утвореннях. У великих же, наприклад, містах форми здійснення місцевого самоврядування з функціональної точки зору практично нічим не відрізняються від способів здійснення державного управління. Проте функціональні особливості місцевого самоврядування становлять невід'ємну частину його поняття, а саме як діяльності місцевого населення, органів і посадових осіб за рішенням (самостійного і під свою відповідальність) питань місцевого значення та (стосовно органам та посадовим особам місцевого самоврядування) за рішенням окремих делегованих їм державних повноважень. --- "*" Овчинников І.І. Теоретико-правові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації (системний аналіз концепції і методології правового регулювання): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 17 - 18. Ефективна реалізація принципу самостійності припускає наявність у системі місцевого самоврядування, у певних його суб'єктів, спеціальних повноважень, які дозволяють їм або самостійно вирішувати питання в інтересах населення муніципального освіти, або брати участь у виробленні і прийнятті рішень на рівні державної влади, якщо цими рішеннями зачіпаються інтереси місцевого самоврядування. Будь-яке держава повинна у своїй діяльності орієнтуватися на інтереси громадян. Місцеве самоврядування повинно функціонувати виходячи з цієї ж мети. Проблема полягає в тому, що інтереси держави в цілому і окремих його територій можуть не збігатися. У такій ситуації можливі конфлікти між державою та місцевим самоврядуванням. Держава володіє незмірно більшої "міццю" порівняно з будь-яким муніципальним освітою. Тому вкрай важливо чітко визначити "правила гри", встановити норми, що регулюють взаємодію державної влади та місцевого самоврядування, закріпити способи вирішення конфліктів. При цьому не слід забувати, що місцеве самоврядування повинне займатися переважно вирішенням питань місцевого значення (які, як правило, мають найбільший вплив на повсякденне життя громадян). І держава, якщо вона бажає звільнити себе від "плинності", від вирішення повсякденних, "господарсько-побутових" питань життя кожної людини, повинна створити всі необхідні умови для нормального функціонування місцевого самоврядування. Ключовими з них є: - визначення територіальних меж юрисдикції місцевого самоврядування; - закріплення прав населення безпосередньо вирішувати питання місцевого значення (встановлення форм прямої демократії, за допомогою яких населення муніципального освіти висловлює свою волю, встановлення відповідних процедур); - врегулювання статусу органів місцевого самоврядування, в тому числі визначення меж їх повноважень (має поєднуватися з конституційним повноваженням держави та її суб'єктів встановлювати лише загальні принципи організації місцевого самоврядування); - закріплення правових основ економічної взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування (оскільки інтереси більшості жителів муніципального освіти лежать саме в господарській сфері). Розвинуте місцеве самоврядування підвищує ефективність державної влади, оскільки звільняє її від необхідності концентруватися на вирішенні незначних (у загальнодержавному масштабі) питань, що виникають на місцевому рівні. У багатьох країнах місцеве самоврядування в економічному сенсі повністю залежить від держави. На утримання місцевого самоврядування та рішення їм питань місцевого значення багато країн виділяють великі кошти. Очевидно, що поточні потреби людей, такі як світло, дороги, тепло та інше, вимагають державного фінансування, незалежно від того, існує на даній території місцеве самоврядування чи ні. Перевага ж органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вони формуються самим населенням муніципальних утворень зі свого складу. Вони досконально знають всі місцеві проблеми, приймають на себе зобов'язання щодо їх вирішення і несуть відповідальність безпосередньо перед своїми виборцями. Після розпаду соціалістичної системи, а потім і системи Рад місцева влада в Російській Федерації була організована по-новому. Питання, пов'язані з безпосереднім забезпеченням життєдіяльності населення, відійшли до відання органів місцевого самоврядування. Але при цьому, як відзначають дослідники, "місцеве самоврядування в останнє десятиліття, будучи затвердженим в якості однієї з основ конституційного ладу, опинилося на узбіччі державних турбот. Незважаючи на численні програми державної підтримки місцевого самоврядування, муніципалітети, у всякому випадку значна їх частина, хиріли . Конституційні принципи самостійності місцевого самоврядування привели на ділі не тільки до відокремлення місцевого самоврядування від держави, але, на жаль, і до відокремлення держави від самоврядування. Держава фактично усунулася, зокрема, від турбот житлово-комунального господарства, вирішивши, що свою роль у значною мірою виконало, передавши житло у власність громадян, і остаточно її виконає, наполігши на приватизації житлово-комунального господарства "" * ". Складно погодитися з твердженням про повну відділенні державою від себе місцевого самоврядування, але в багатьох випадках держава дійсно відкладало вирішення проблем організації та здійснення місцевого самоврядування у "довгий ящик". --- "*" Васильєв В.І. Державна влада і місцеве самоврядування: продовження суперечки / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. М., 2004. С. 6. З точки зору теорії права, ідеї побудови правової демократичної держави ця позиція була цілком з'ясовна. Норма ст. 12 Конституції Російської Федерації, що закріплює відділення органів місцевого самоврядування від органів державної влади, розглядалася через призму теорії природного права і тісно пов'язаної з нею теорії "природних прав громади". Теорія ця заснована на "природному" процесі формування громад, що виникають незалежно від держави і окремо від нього. Внаслідок цього громада є особливим, відмінним від держави суб'єктом, вона наділена "особливими", невідчужуваними правами (за аналогією з "природними" правами людини). Практика швидко показала неповноту даної теорії, неможливість її послідовної реалізації. У всі періоди становлення місцевого самоврядування в Російській Федерації за ним закріплювалися державні повноваження, причому повноваження цих органів місцевого самоврядування були зобов'язані виконувати (інша справа, що відповідальність за відмову від їх реалізації не була передбачена). У своїй діяльності будь-які органи місцевого самоврядування використовують у разі необхідності апарат примусу. Все це "дає підставу говорити про вельми відносному характері його (місцевого самоврядування. - Н.П.)" відділення "від держави. Але хоча в сучасному муніципальному праві - як російському, так і зарубіжному - все виразніше відбивається близькість місцевого самоврядування та державної влади , в доктрині продовжують отримувати підтримку ідеї про місцеве самоврядування як структурі громадянського суспільства, про місцевому співтоваристві як суб'єкті місцевого самоврядування тощо " "*". Даною позиції дотримується, наприклад, Т.М. Говоренкова ; на це вказує у своїх дослідженнях І.І. Овчинников . --- "*" Васильєв В.І. Державна влада і місцеве самоврядування: продовження суперечки / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 7. Див: Говоренкова Т.М. Не вислизнула б удача і цього разу / / Муніципальна влада. 1997. N 1. Див: Овчинников І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. М., 1999. С. 20. Тим часом відмінності самоврядних структур та інститутів громадянського суспільства досить очевидні, вони неодноразово виявлялися і обгрунтовувалися в теорії муніципального права. Так, І.І. Овчинников вказує на наступні відмінності органів місцевого самоврядування від громадських об'єднань: органи місцевого самоврядування формуються по імперативному приписом держави, в той час як громадські об'єднання формуються певними верствами населення за добровільним принципом; в сферу діяльності громадських об'єднань за загальним правилом не входить вирішення державних справ, в той час як органи місцевого самоврядування можуть наділятися окремими державними повноваженнями; сфера діяльності громадського об'єднання може не обмежуватися територією певної адміністративно-територіальної одиниці на відміну від органів місцевого самоврядування, які завжди мають чітку територіальну прив'язку "*". --- "*" Див: Овчинников І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. С. 97. До прийняття в 2003 р. нового Федерального закону про місцеве самоврядування спроба реалізації дуалістичної моделі, максимально наближеною до ідей "господарського" самоврядування, тривала більше десяти років. На основі норм федеральної Конституції був прийнятий базовий Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (далі - Закон 1995 р., Федеральний закон 1995 р.), ряд спеціальних законів, численні підзаконні акти, сформовані законодавство суб'єктів Російської Федерації та правова база в муніципальних утвореннях. Але, незважаючи на численність правових норм (їх сукупність склала особливу галузь російського права - муніципальне право Російської Федерації), ефективним, працездатним місцеве самоврядування в Росії не стало. І це дало об'єктивні підстави до перегляду основ місцевого самоврядування з позиції посилення державних рис у його природі. Саме з урахуванням цього був розроблений і прийнятий в 2003 р. новий Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Еволюція поглядів на роль місцевого самоврядування не могла не привести і до переоцінки тих принципів, на яких має будуватися взаємодія державної влади та місцевого самоврядування. У ст. 3 Конституції Російської Федерації, як відомо, закріплений принцип народовладдя в Російській Федерації. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Російській Федерації визнається її багатонаціональний народ. Дане положення є основоположним для пояснення демократичної природи місцевого самоврядування. Здійснення влади на місцевому рівні, що розуміється як рішення місцевих питань, вимагає наявності постійно діючих органів місцевого самоврядування, які формуються за допомогою демократичних процедур і знаходяться під контролем населення. Це і є один із способів здійснення народом належної йому влади в Російській Федерації. Крім того, в особливо важливих випадках населення має право безпосередньо вирішувати ці питання за допомогою інститутів прямої демократії. Інший базової нормою Конституції, на якій засновано місцеве самоврядування, є, як уже зазначалося, ст. 12 Конституції Російської Федерації. Цією статтею місцеве самоврядування визнається як одна з основ конституційного ладу і гарантується державою. Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Ряд дослідників оцінюють дану норму як свідчення "усвідомлення" державою "соціальної цінності місцевого самоврядування, що забезпечує здійснення народом своєї влади, реалізацію прав громадян на участь в управлінні справами держави і ряду інших основних прав, що дозволяють територіальним співтовариству громадян мати, користуватися і розпоряджатися муніципальної власністю, створюють передумови до єднання суспільства, людини і держави, зміцненню Федерації як цілого, службовця формою вирішення національних питань "" * ". --- "*" Постатейний коментар до Конституції Російської Федерації / За заг. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 95. Однак у науці муніципального права існує й інша позиція: її суть полягає в тому, що природа самоврядування досі неясна. Конституційна норма, яка міститься в ст. 12, про те, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади ", а також норми Федерального закону" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "1995 г. свідчать про прагнення відокремити органи місцевого самоврядування від органів держави, показати їх суспільну природу. Однак таке рішення носить скоріше політичний характер і дуже важко перекладається на мову конкретних юридичних формул. Таким чином, конституційна формула статусу місцевого самоврядування насправді містить в собі протиріччя, які є наслідком неадекватного юридичної відображення його політичної природи "*". --- "*" Див: Овчинников І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. С. 11 - 15. Як видається, наявність даної норми дозволяє зробити висновок про панування доктрини природного права при формуванні в 1993 р. концепції нового місцевого самоврядування. "Природне походження" даного права передбачає неможливість населення відмовитися від нього по своїй волі (так само як і з примусу держави). На підтвердження цієї позиції можна навести, наприклад, той факт, що Конституційний Суд визнав невідповідними Конституції Російської Федерації, її ст. ст. 3 (ч. 2), 12, 32 (ч. 2), 130, 131, 133 положення п. 3 та п. 4 ст. 81 Статуту (Основного Закону) Курської області, що передбачають можливість для населення муніципального освіти через референдум більшістю голосів відмовитися від реалізації права на організацію місцевого самоврядування, оскільки тим самим допускається припинення здійснення місцевого самоврядування на частини території суб'єкта Російської Федерації "*". Норма про визнання та гарантованості місцевого самоврядування була включена до Конституції, в тому числі і з метою дотримання вимог Європейської хартії місцевого самоврядування, прийнятої Радою Європи 15 грудня 1985 (ратифікована Федеральним законом від 11 квітня 1998 р. N 55-ФЗ "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування "). --- "*" Див Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 30 листопада 2000 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Статуту (Основного Закону) Курської області в редакції Закону Курської області від 22 березня 1999 року" Про внесення змін і доповнень до Статуту (Основний Закон) Курської області "/ / Російська газета. 19 грудня 2000 N 239. Збори законодавства Російської Федерації. 1998. N 15. Ст. 1695. Як політико-правова категорія місцеве самоврядування являє собою таку форму організації, в якій реалізуються закономірності, властиві кожному соціальному управлінського процесу взагалі та державного управління зокрема. Будучи загальним поняттям, що відбиває процес становлення та реалізації народовладдя на місцях, воно в реальній дійсності може будуватися на основі різних принципів і втілюватися в різних організаційно-правових формах (міське і сільське самоврядування, дворівнева і інші моделі самоврядування і т.д.) "* ". А з функціональної точки зору місцеве самоврядування слід визначити як самостійну і під свою відповідальність діяльність населення щодо вирішення питань місцевого значення, а також по реалізації окремих державних повноважень. --- "*" Див: Овчинников І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. С. 12. Із закріпленням у федеральному законодавстві останнього визначення місцевого самоврядування не згодна А.А. Акмалова. На її думку, воно створило передумови, з одного боку, для невиправданого розширення прав місцевого самоврядування: навряд чи можна погодитися з правами представницького органу місцевого самоврядування на встановлення місцевих податків і зборів, а також порядку управління і розпорядження муніципальної власністю "*". З іншого боку, це визначення наклало жорсткі обмеження на органи державної влади. Нарешті, дане визначення місцевого самоврядування, на думку А.А. Акмалова, суперечить міжнародним, зокрема європейським стандартам. Як доказ останнього дослідник вказує на розбіжності положень федерального законодавства та ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування: "Неважко помітити, що трактування російськими законодавцями правової природи місцевого самоврядування має принципову різницю: (1) це право населення, а не тільки органів місцевого самоврядування; (2) поряд з державними справами, визнається існування питань місцевого значення - власної компетенції і т.д. " . --- "*" Акмалова А.А. Особливості місцевого самоврядування в Російській Федерації. Теорія питання і досвід регулювання. М., 2002. С. 57. Там же. С. 57 - 58. З викладеними аргументами не можна погодитися з наступних підстав. У всіх випадках, у тому числі і оспорюваних автором, йдеться про здійснення зазначеним у законі колом суб'єктів певного виду управлінської діяльності - діяльності самостійної і під свою відповідальність. Можливо, більш правильним було б визначення місцевого самоврядування як форми народовладдя, але таке визначення вже містить Конституція Російської Федерації, і Федеральний Закон 2003 р. його не скасовує, при тому що для визначення загальних принципів організації місцевого самоврядування набагато більше значення має функціональна складова реалізації влади на місцевому рівні. А вона як раз-таки і полягає в заведовании місцевими справами, тобто вирішенні питань місцевого значення (хоча і, безумовно, не тільки в цьому). Слід відзначити і той факт, що право на встановлення місцевих податків і зборів за місцевим самоврядуванням закріплено в ч. 1 ст. 132 Конституції Російської Федерації. І вилучення цієї норми із Закону 2003 ніяким чином не вплинуло б на визначення функціональних особливостей реалізації місцевої влади, а виключно - на обсяг її компетенції. Що стосується закріплення за органами місцевого самоврядування права на визначення порядку управління і розпорядження муніципальної власністю, то воно, будучи прямо прописано в тій же ч. 1 ст. 132 Конституції Російської Федерації, логічно випливає з ст. 8 Конституції, яка встановлює принцип визнання і рівного захисту приватної, державної, муніципальної та інших форм власності. Суб'єкти права муніципальної власності має право володіти абсолютно тими ж правомочностями власника, що і суб'єкти права державної чи приватної власності. А до числа цих правомочностей, як відомо, належить і володіння, і користування, і розпорядження об'єктами власності. Сукупність двох останніх правомочностей як раз і об'єднується терміном "управління", так як припускає можливість визначення порядку та використання і подальшої долі майна або майнового права. Заборона на делегування окремих державних повноважень інакше як шляхом прийняття спеціального закону також виглядає цілком обгрунтованим. Як відомо, державна влада може і повинна накладати на себе самообмеження з тим, щоб не порушувати права і законні інтереси будь-яких суб'єктів права, у тому числі і суб'єктів муніципального права. Принцип детального розмежування повноважень і джерел їх фінансування між рівнями влади, послідовно реалізований державою в даний час, вимагає введення таких механізмів, які дозволили б рівням публічної влади нижчого рівня відчувати себе, по-перше, захищеними від довільного перекладання на них невластивих їм завдань і функцій, а по-друге, у разі передачі повноважень з одного рівня на інший повинна бути гарантована передача та необхідних для їх реалізації матеріальних і фінансових ресурсів. Як видається, встановлення правила, згідно з яким наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями можливо тільки за допомогою закону, є досить вдалим вирішенням цієї складної проблеми. Далі, слід підкреслити, що послідовна реалізація принципу детального розмежування повноважень між рівнями влади логічно обумовлює заборону на втручання в їх виконання іншим рівням влади в звичайних умовах. Тому норма про заборону на здійснення питань місцевого самоврядування органами державної влади та їх посадовими особами також виглядає абсолютно обгрунтованою і правомірною. Нарешті, трактування Європейської хартії місцевого самоврядування, як відомо, неоднозначна. Наприклад, на думку А.А. Замотаєва, "слова ... перекладені на російську як" органи місцевого самоврядування ", у французькій версії звучать як" collectivites locales ", а в англійській -" local authorities "... Їх можна перевести словами" місцева влада "," місцеве начальство "," влада на локальній території ". Для більшої чіткості перекладу слід вказати, що французький термін є множиною вирази, можливими перекладами якого на російську є" колектив сусідів "," спільність місцевих жителів "," громада ", а англійське" authorities "- множиною слова, яке можна перекласти як" влада "," авторитет "," повноваження ". Таким чином, в даному випадку мова йде не стільки про установи, скільки про місцеве населення, об'єднаному з метою здійснення владних повноважень для захисту інтересів, обумовлених в основному фактором проживання на певній, відокремленої-яким чином (локальної) території, тобто про населення як суб'єкті влади. У зв'язку з чим представляється більш прийнятним використовувати в російській версії Хартії в якості перекладу "local authorities" і "collectivites locales "поняття" місцеве співтовариство "" * ". --- "*" Замотаєв А.А. Місцеве самоврядування як елемент державного устрою / / Відомості Верховної Ради. 1996. N 6. У будь-якому випадку слід пам'ятати про те, що Хартія містить лише мінімальні гарантії місцевого самоврядування. Її норми зовсім не вимагають їх детальної імплементації в національному законодавстві. Якщо національне законодавство містить більш широкі гарантії самостійності місцевого самоврядування, ніж це передбачено Хартією, то це повністю відповідає якщо не букві, то духу даного міжнародно-правового документа. Аж до останнього часу ключовим поняттям у визначенні місцевого самоврядування, виведеним з вищевикладених конституційних норм, була "самостійність". Якщо взяти за основу лексичне значення терміна "самостійність", то він висловлює таке якісне стан суб'єкта, при якому він позбавлений будь-яких обмежень і нікому не підпорядковується "*". Але ст. 12 Конституції Російської Федерації, як відомо, встановила межі самостійності місцевого самоврядування, в якості яких виступають межі повноважень, визначені державою. Таке обмеження самостійності повною мірою свідчить про похідному характері природи муніципальної влади: вона залежить від державних встановлень і обмежується їх рамками. Тому й сам термін "самостійність" не може тлумачитися лише в його власному лексичному значенні. --- "*" Короткий тлумачний словник російської мови. М., 1988. С. 179. Таким чином, як видається, значення даного терміну, зафіксоване його вживанням у зазначеній статті Конституції Російської Федерації, чи не свідчить про повну автономію самоврядування, відсутності будь-яких зв'язків місцевого самоврядування та державної влади. Однак в окремих випадках самостійність розумілася практично як повна "автономія" місцевої влади "*" в тих межах, які для неї встановлені Конституцією і законодавством. Органи державної влади повинні встановлювати лише загальні принципи, в іншому ж місцеве самоврядування самостійно в межах власних повноважень. Тобто органи місцевого самоврядування мають право на власний розсуд вирішувати питання місцевого значення: визначати структуру своїх органів, організацію їх роботи, формувати бюджет, володіти, користуватися і розпоряджатися муніципальної власністю, приймати загальнообов'язкові рішення тощо Свої права, в разі необхідності, органи місцевого самоврядування мають право захищати у суді. При цьому рішення, прийняті органами місцевого самоврядування, не потребують будь-погодження або затвердження органами державної влади, не можуть бути скасовані або припинені ними. --- "*" Див, наприклад: Костюков О.М. Введення в муніципальне право. Омськ, 2002. С. 146 - 147. Однак на практиці реалізація принципу повної самостійності місцевого самоврядування призвела до негативного стану, який був охарактеризований А.А. Сергєєвим як "абсолютизація самостійності органів місцевого самоврядування, заперечення необхідності законодавчого регламентування їх діяльності" "*". Значення держави в такій ситуації неминуче зменшувалася. Всі правомочності органів місцевої влади повинні бути перераховані в законі про загальні принципи організації місцевого самоврядування, тобто, згідно розповсюдженою у вказаний період доктрині, державна влада може впливати на місцеве самоврядування лише за допомогою загального регулювання, і цього цілком достатньо для забезпечення єдності державної влади. --- "*" Сергєєв А.А. Система правових основ місцевого самоврядування. Воронеж, 1999. С. 65. Практика довела хибність цієї теорії. Досить швидко з'ясувалося, що норми Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 28 серпня 1995 р. залишив велику кількість прогалин, що не заповнювалися ні органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, ні органами місцевого самоврядування. Неврегульованість певних сфер суспільних відносин породжувала вкрай несприятливі політичні, соціальні та інші наслідки. Тому слідом за рамковим Законом стали прийматися і інші: про місцеві фінанси, про муніципальну службу і т.д. Для того щоб (хоча б формально) дотримати вимоги ст. 72 Конституції Російської Федерації, ці закони декларували встановлення лише "загальних принципів": основ муніципальної служби, фінансових основ місцевого самоврядування тощо, але, по суті, вони, звичайно ж, містили не загальні принципи, а детальне, абсолютно конкретне правове регулювання питань муніципальної служби, фінансових прав органів місцевого самоврядування та ін В обгрунтування цього з'явилися інші теорії: ряд дослідників стали трактувати принцип самостійності лише як формальність, свого роду "технічну" норму, що визначає взаєморозташування окремих елементів державного апарату. Так, на думку І.І. Овчинникова, "Конституція Російської Федерації, закріплюючи місцеве самоврядування в якості одного з елементів конституційного ладу, гарантує організаційну відособленість місцевого самоврядування, його органів у системі управління суспільством і державою. Відповідно до ст. 12 Конституції Російської Федерації органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Отже, вони можуть розглядатися як структурний підрозділ державної системи управління "" * ". --- "*" Овчинников І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. С. 68. З цим висновком не можна погодитися. Слідуючи подібній логіці, легко припустити, що будь-який елемент, який не має відношення до якої-небудь цілісній системі, може розглядатися як її структурний підрозділ. Мова в даному випадку зовсім не йде про те, що місцеве самоврядування ніяким чином не пов'язане з системою державної влади. Але воно не є ні підсистемою, ні структурним елементом власне державної влади. Місцеве самоврядування - це особливий соціально-політичний феномен, один з різновидів публічної влади. І Конституція, і федеральне законодавство послідовно визначили сферу діяльності органів місцевого самоврядування та встановили механізми їх взаємовідносин з органами державної влади. Ці механізми не припускають (у звичайних ситуаціях) ні підлеглого положення органів місцевого самоврядування по відношенню до органів державної влади, ні можливостей адміністративного впливу з боку органів державної влади на органи місцевого самоврядування, ні навіть (у звичайних ситуаціях) можливостей втручання органів державної влади в діяльність органів місцевого самоврядування. Все це прямо вказує на те, що органи місцевого самоврядування є самостійною частиною апарату публічної влади, досить тісно пов'язаної (у зв'язку з публічно-правовим характером реалізованих повноважень) з системою органів державної влади, але в той же час юридично відокремленої від них. Практика ж встановлення тотального контролю державної влади над місцевим самоврядуванням призводить до не менш негативних наслідків, оскільки створює передумови для втручання органів державної влади в компетенцію місцевого самоврядування. Держава, зрозуміло, було не вправі повністю відсторонитися від сфери місцевого самоврядування. Цього і не відбувалося: воно встановлювало державний контроль за місцевим самоврядуванням, насамперед через судові механізми і прокуратуру; воно багато в чому визначало рівень забезпеченості органів місцевого самоврядування матеріальними і фінансовими ресурсами, хоча найбільш послідовні прихильники "незалежного" самоврядування вимагали (зрозуміло, абсолютно неправомірно) від держави практично відмови і від цих функцій: "з метою зміцнення і збереження територіальної цілісності Росії як федерації виникає об'єктивна необхідність виведення органів самоврядування з-під диктату органів державної влади. Міста, сільські населені пункти, нинішні райони не є економічно замкнутими і самодостатніми утвореннями і прагнуть до "розширення" зв'язків, зміцнювальних "державність". Тому федеральна влада, надаючи і гарантуючи відповідно до Конституції певну самостійність місцевому самоврядуванню, створює опору федеративній державі у вирішенні питань, що становлять загальнонаціональні та регіональні інтереси, і сприяє консолідації всіх структур влади "" * ". З цією тезою абсолютно неможливо погодитися. Звичайно, не у всіх російських регіонах ситуація була однаковою, однак у багатьох випадках до взаємин місцевої та державної влади термін "диктат" був малопріменім. Місцеве самоврядування повсюдно самостійно формувало свої органи, регулювало умови місцевого життя, розпоряджалося наявними ресурсами і т.п. --- "*" Кокорєв Д.А. Зіставлення правових особливостей міського самоврядування Росії з основними моделями місцевого самоврядування / / Право: теорія і практика. 2003. N 10. С. 11. Частина 1 ст. 130 Конституції Російської Федерації в розвиток положень основ конституційного ладу Російської Федерації встановила, що місцеве самоврядування забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю. Саме в цьому і полягає, як уже зазначалося, соціальна функція місцевого самоврядування. Конституція Росії назвала і головний суб'єкт місцевого самоврядування - населення. Саме воно, спільнота громадян, яке проживає на території муніципального освіти, колективно має реалізувати своє право на місцеве самоврядування. Причому це "комплексне" право на місцеве самоврядування деталізується через систему абсолютно конкретних прав і свобод людини, закріплених в гол. 2 Конституції Російської Федерації. Конституція Російської Федерації визначила територіальні межі місцевого самоврядування. Стаття 131 встановила, що місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Тим самим Конституція встановила поселенський принцип місцевого самоврядування, виділивши дві їхні головні різновиди - міста і села. Саме на цьому підході повною мірою заснований новий Федеральний закон 2003 р., який розвиває, насамперед, поселенські принципи організації місцевого самоврядування. Питання про те, на яких територіях повинно здійснюватися місцеве самоврядування, неодноразово розглядалося Конституційним Судом. Загалом його правова позиція полягає в наступному: перелік територій муніципальних утворень є відкритим, і ці території встановлюються відповідно до законів суб'єктів Федерації з урахуванням історичних та інших місцевих традицій "*". --- "*" Див: Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 3 листопада 1997 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності пункту 1 статті 2 Федерального закону від 26 листопада 1996 року" Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування "у зв'язку із запитом Тульського обласного суду" / / Відомості Верховної Ради України. 1997. N 45. Ст. 5241. Конституція Російської Федерації в найзагальнішому вигляді визначила сферу діяльності місцевого самоврядування: це питання місцевого значення. Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 г. назвав близько 30 предметів відання місцевого самоврядування, Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 2003 р. - близько 40. Слід зазначити, що ч. 2 ст. 6 Федерального закону 1995 допускала розширення цього переліку: муніципальні освіти має право приймати до свого розгляду інші питання, віднесені до питань місцевого значення законами суб'єктів Російської Федерації, а також питання, не виключені з їх ведення і не віднесені до відання інших муніципальних утворень і органів державної влади. Дане положення було скориговано у Законі 2003 р. (можливість закріплення питань місцевого значення в законах суб'єктів Російської Федерації була виключена) внаслідок нової концепції розмежування повноважень, суть якої в тому, що всі повноваження всіх рівнів влади мають бути чітко визначені і розподілені за рівнями. Нарешті, в ст. 8 та ст. 132 Конституції Російської Федерації визначено економічна і фінансова основи місцевого самоврядування: муніципальна власність, місцеві бюджет і податки. Муніципальна власність визнається і захищається нарівні з іншими формами власності. Ці конституційні положення розвиваються в інших нормах російського законодавства. Право муніципальної власності регулюється нормами Цивільного кодексу Російської Федерації (ст. 125 та ін.) "*". Дуже важливо при цьому зазначити положення ч. 3 ст. 212 Цивільного кодексу Російської Федерації, що встановлює, що особливості набуття та припинення права власності на майно, включаючи майно, що перебуває у власності муніципального освіти, можуть встановлюватися лише законом. Розвивають норми Конституції про ресурсної основі місцевого самоврядування та норми федеральних законів про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації як 1995, так і 2003 --- "*" Цивільний кодекс Російської Федерації (частина перша). Федеральний закон від 30 листопада 1994 р. N 51-ФЗ (в редакції Федеральних законів від 20 лютого 1996 р. N 18-ФЗ, від 12 серпня 1996 р. N 111-ФЗ, від 8 липня 1999 р. N 138-ФЗ, від 16 квітня 2001 р. N 45-ФЗ, від 15 травня 2001 р. N 54-ФЗ, від 21 березня 2002 р. N 31-ФЗ, від 14 листопада 2002 р. N 161-ФЗ, від 26 листопада 2002 N 152-ФЗ, від 10 січня 2003 р. N 15-ФЗ від 23 грудня 2003 р. N 182-ФЗ, від 29 червня 2004 р. N 58-ФЗ, від 29 липня 2004 р. N 97-ФЗ, від 29 грудня 2004 р. N 192-ФЗ, від 30 грудня 2004 р. N 213-ФЗ, від 30 грудня 2004 р. N 217-ФЗ, від 2 липня 2005 р. N 83-ФЗ, від 21 липня 2005 р. N 109 -ФЗ, від 3 січня 2006 р. N 6-ФЗ, від 10 січня 2006 р. N 18-ФЗ, від 3 червня 2006 р. N 73-ФЗ, від 30 червня 2006 р. N 93-ФЗ, від 27 липня 2006 р. N 138-ФЗ / / Відомості Верховної Ради України. 1994. N 32. Ст. 3301; 1996. N 9. Ст. 773; 1996. N 34. Ст. 4026; Російська газета. 14 липня 1999 N 134, 28 квітня 2001 р. N 84, 31 травня 2001 р. N 103, 26 березня 2002 р. N 53, 3 грудня 2002 р. N 229, 29 листопада 2002 р. N 227, 15 січня 2003 р. N 5; 27 грудня 2003 N 261; 1 липня 2004 р. N 138; 30 грудня 2004 р. N 290; 31 грудня 2004 р. N 292, 6 липня 2005 р. N 144; 26 липня 2005 р. N 161; 11 січня 2006 р. N 1, 17 січня 2006 р. N 6, 8 червня 2006 р. N 121, 7 липня 2006 р. N 146, 29 липня 2006 р. N 165. Всі названі норми Конституції Російської Федерації в тій чи іншій мірі справили вплив на становлення моделі взаємовідносин місцевого самоврядування та державної влади. Однак при їх застосуванні досить часто виникали питання, і здебільшого вирішувати їх доводилося Конституційному Суду Російської Федерації. Безсумнівно, в цілому ряді випадків правові позиції Конституційного Суду Російської Федерації мали визначальний вплив на становлення сучасної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Основними елементами, включеними Конституційним Судом Російської Федерації в цю модель, є наступні: - Допустимість створення органів державної влади замість органів місцевого самоврядування за умови врахування думки населення відповідної території "*". Цей елемент повинен розглядатися у системному зв'язку з розглянутим вище принципом, що забороняє припинення здійснення місцевого самоврядування на частини території Російської Федерації. Таким чином, створення органів місцевого самоврядування замість органів державної влади має означати виключно зміна рівня, на якому здійснюється місцеве самоврядування, але не його скасування; --- "*" Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 24 січня 1997 р. N 1-П "У справі про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки від 17 квітня 1996 року" Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці "/ / Відомості Верховної Ради України. 1997 . N 5. Ст. 708. - Можливість регулювання місцевого самоврядування федеральним законом в тих випадках, коли відповідні відносини повинні регулюватися законом суб'єкта Федерації, але цей закон не прийнятий "*"; --- "*" Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 3 листопада 1997 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності пункту 1 статті 2 Федерального закону від 26 листопада 1996 року" Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування "у зв'язку із запитом Тульського обласного суду" / / Відомості Верховної Ради України. 1997. N 45. Ст. 5241. - Правомірність дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування за умови, що процедура застосування цієї санкції визначена федеральним законом і рішення про її застосування прийнято у формі закону "*". --- "*" Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 16 жовтня 1997 р. N 14-П "У справі про перевірку конституційності пункту 3 статті 49 Федерального закону від 28 серпня 1995 року" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "/ / Відомості Верховної Російської Федерації. 1997. N 42. Ст. 4902. - Право органів місцевого самоврядування безпосередньо застосовувати федеральні нормативні акти, якщо суб'єкт Російської Федерації не прийняв власний нормативний акт або якщо він (нормативний акт суб'єкта Російської Федерації) суперечить федеральному закону "*"; --- "*" Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 3 листопада 1997 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності пункту 1 статті 2 Федерального закону від 26 листопада 1996 року" Про забезпечення конституційних прав громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування "у зв'язку із запитом Тульського обласного суду" / / Відомості Верховної Ради України. 1997. N 45. Ст. 5241. - Неправомірність встановлення федеральними органами державної влади термінів проведення виборів (після проведення первинних виборів до органів місцевого самоврядування) "*"; --- "*" Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 30 травня 1996 р. N 13-П "У справі про перевірку конституційності пункту 1 статті 58 та пункту 2 статті 59 Федерального закону від 28 серпня 1995 року" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "/ / Відомості Верховної Ради України. 1996. N 23. Ст. 2811. - Право Російської Федерації, як суверенної держави, передбачити адекватні заходи відповідальності органів місцевого самоврядування і виборних посадових осіб місцевого самоврядування, в тому числі дострокове припинення повноважень відповідного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування. Дострокове припинення повноважень - за умови, що воно супроводжується одночасним призначенням нових виборів і, як різновид відповідальності, пропорційно ступеня вчиненого порушення та значущості захищаються інтересів, - саме по собі не може розглядатися як неправомірне втручання органів державної влади в діяльність місцевого самоврядування "*"; --- "*" Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 16 жовтня 1997 р. N 14-П "У справі про перевірку конституційності пункту 3 статті 49 Федерального закону від 28 серпня 1995 року" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "/ / Відомості Верховної Російської Федерації. 1997. N 42. Ст. 4902. - Відсутність відмінностей у правовому статусі муніципальних утворень. Муніципальні освіти незалежно від розмірів території та чисельності населення, а також своєї структури і місця в системі територіального устрою користуються одними і тими ж конституційними правами і гарантіями. Між ними немає відносин підлеглості, і отже, органи одних муніципальних утворень не має права застосовувати санкції щодо органів і посадових осіб інших муніципальних утворень "*"; --- "*" Там же. - Неправомірність пропозиції органами державної влади суб'єктів Російської Федерації та їх посадовими особами кандидатур на посаду голів муніципальних утворень у разі, якщо глава муніципального освіти обирається представницьким органом місцевого самоврядування зі свого складу. Зазначені органи та посадові особи також не вправі вносити пропозиції про звільнення глави муніципального освіти від займаної посади "*"; --- "*" Див: Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 24 січня 1997 р. N 1-П "У справі про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки від 17 квітня 1996 року" Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці "/ / Відомості Верховної Ради Федерації. 1997. N 5. Ст. 708; Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 15 січня 1998 р. N 3-П "У справі про перевірку конституційності статей 80, 92, 93 і 94 Конституції Республіки Комі та статті 31 Закону Республіки Комі від 31 жовтня 1994 "Про органи виконавчої влади в Республіці Комі" / / Відомості Верховної Ради України. 1998. N 4. Ст. 532. - Закріплення терміну повноважень депутатів представницького органу місцевого самоврядування тільки в статуті муніципального освіти. Він не повинен закріплюватися в будь-яких нормативних актах суб'єктів Російської Федерації, не виключаючи і їх конституції (статути) "*". --- "*" Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 30 листопада 2000 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Статуту (Основного Закону) Курської області в редакції Закону Курської області від 22 березня 1999 року" Про внесення змін і доповнень до Статут (Основний Закон) Курської області "/ / Відомості Верховної Ради України. 2000. N 50. Ст. 4943. Крім того, методологічне значення для визначення принципів побудови моделі взаємовідносин держави і місцевого самоврядування мають Визначення Конституційного Суду Російської Федерації від 2 листопада 2000 р., що містить положення про те, що місцеве самоврядування реалізується на основі поєднання державних і громадських почав, не змінює природу місцевого самоврядування і не зачіпає право громадян на самостійне вирішення питань місцевого значення "*", і Визначення від 4 лютого 1999 р., в якому для характеристики органів державної влади та органів місцевого самоврядування використовуються як одні й ті ж правові терміни, так і різні. Наприклад, поняття "публічна влада" підкреслює спільність природи державної влади та місцевого самоврядування, тоді як поняття "державна природа" використовується для характеристики виключно органів державної влади суб'єктів Російської Федерації . --- "*" Визначення Конституційного Суду Російської Федерації від 2 листопада 2000 р. N 236-О "За запитом Верховного Суду Кабардино-Балкарської Республіки про перевірку конституційності пункту" е "статті 81 Конституції Кабардино-Балкарської Республіки, статті 2 та пункту 3 статті 17 Закону Кабардино-Балкарської Республіки "Про місцеве самоврядування в Кабардино-Балкарській Республіці" / / Відомості Верховної Ради України. 2001. N 2. Ст. 214. Визначення Конституційного Суду Російської Федерації від 4 лютого 1999 р. N 1-О "Про припинення провадження у справі про перевірку конституційності ряду положень Конституції Республіки Хакасія, Закону Республіки Хакасія" Про органи влади району, міста республіканського значення в Республіці Хакасія " та Закону Республіки Хакасія "Про Уряд Республіки Хакасія" у зв'язку із запитом Верховного Суду Республіки Хакасія "/ / Відомості Верховної Ради України. 1999. N 8. Ст. 1092. Вищевказані рішення Конституційного Суду Російської Федерації надали важливе, багато в чому вирішальний вплив на формування конституційної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Не слід забувати про те, що Конституційний Суд Російської Федерації у всіх своїх рішеннях грунтується на нормах Конституції Російської Федерації. Отже, всі особливості взаємин державної влади та місцевого самоврядування, які були сформульовані Конституційним Судом Російської Федерації, випливають з Конституції Російської Федерації. Виходячи з цього цілком логічно припустити, що така модель взаємин (будучи заснованої на федеральної Конституції) не може коригуватися федеральними законами. І в цьому полягає одна з найголовніших проблем нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Як буде показано нижче, новий Федеральний закон істотно змінює модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування, форми і методи взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, і такі зміни неминуче вступають в колізію з нормами Конституції Російської Федерації і правовими позиціями Конституційного Суду Російської Федерації . Особливо проблемною в цьому плані є трактування Конституційним Судом принципу самостійності місцевого самоврядування. Конституційний Суд вказав, що Конституція Російської Федерації прямо передбачає підконтрольність державі реалізації органами місцевого самоврядування переданих їм державних повноважень і передбачає контроль за законністю при вирішенні ними питань місцевого значення, тобто при здійсненні власне повноважень місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15). Форми і способи такого контролю, його механізм і порядок здійснення не можуть порушувати гарантії самостійності місцевого самоврядування, встановлені Конституцією Російської Федерації та прийнятими відповідно з нею федеральними законами, і суперечитиме принципу поділу влади. У нормах законодавства не може бути проголошений державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування як загальний принцип відносин між органами державної влади та муніципальними утвореннями. Не допускається без встановлення будь-яких його меж державний контроль за доцільністю в діяльності органів місцевого самоврядування. Особливо підкреслена неприпустимість державного контролю за доцільністю використання коштів, матеріальних ресурсів і власності, переданої муніципальному освіті державною владою "*". Норми нового Федерального закону вступають у протиріччя з приводяться позиціями. --- "*" Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 30 листопада 2000 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Статуту (Основного Закону) Курської області в редакції Закону Курської області від 22 березня 1999 року" Про внесення змін і доповнень до Статут (Основний Закон) Курської області "/ / Відомості Верховної Ради України. 2000. N 50. Ст. 4943. Ситуація ускладнюється тим, що норми нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", вступаючи в такі протиріччя, ніяким чином не порушують норми Європейської хартії місцевого самоврядування. Пов'язано це з тим, що норми Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована Росія 11 квітня 1998 г.) встановлюють мінімальні гарантії самостійності місцевого самоврядування. Конституція Російської Федерації (ст. ст. 12, 130, 131, 132 і 133) і федеральні закони, розвиваючи положення Європейської хартії, закріпили більш високий, ніж це передбачено міжнародними зобов'язаннями Росії, рівень гарантій самостійності місцевого самоврядування "*". Слід зазначити, що деякі вчені саме в цьому бачать проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації: "Прагнучи повернутися в цивілізоване русло соціального життя, нове російське держава вчинила стратегічну помилку, проголосивши розвиток інституту місцевого самоврядування як мета найближчих років, мало не сьогоднішнього дня. Чи не був прийнятий до уваги досвід зарубіжних держав, з усією непохитністю доводить поступовість процесу затвердження місцевого самоврядування та необхідність присутності держави в цьому процесі. Звичайно, історія багатолика, з неї можна почерпнути приклади будівництва держави на базі самоврядних структур - так би мовити, "знизу "Але цей досвід не для нас. Ми будуємо місцеве самоврядування" зверху ". І нам корисні ті історичні приклади, які схожі з нашими умовами" . --- "*" Там же. Васильєв В.І. Державна влада і місцеве самоврядування: продовження суперечки / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 7. Представляється, що викладена В.І. Васильєвим проблема побудови місцевого самоврядування "зверху" або "знизу" є трохи надуманою. На рівні місцевого самоврядування (як, втім, і на рівнях державної влади) перетинаються інтереси індивідів, їх окремих груп і нації в цілому, представленої органами та посадовими особами держави. Місцеве самоврядування в цій ситуації може виступати або засобом обстоювання інтересів окремих груп індивідів, або засобом впливу держави на зазначених суб'єктів, або (досить проблематичний варіант) і тим і іншим одночасно. Залежно від того, наскільки сильні групові інтереси (інтереси жителів відповідної території) і наскільки держава зацікавлена у впливі на ці групи, наскільки воно залучено в рішення місцевих завдань, вибудовується баланс суспільних (у вузькому сенсі суспільних - громадянського суспільства, місцевого співтовариства) і державних інтересів на муніципальному рівні. У попередні роки завданням держави було, по суті, "самозбереження", недопущення відділення державно-територіальних одиниць, збереження вертикалі виконавчої влади, створення механізмів контролю за використанням державних ресурсів на федеральному рівні і рівні суб'єктів Російської Федерації. У період, коли основні суперечки велися між федеральною владою і "регіональної" (тобто державною владою суб'єктів Російської Федерації), федеральна влада відстоювала самостійність місцевого самоврядування, захищаючи його від впливу суб'єктів Російської Федерації, які "стягували на себе" повноваження і ресурси і "зверху", тобто з федерального рівня, і "знизу", тобто з рівня муніципальних утворень. Особливо слід відзначити розроблені в той період теорії про те, що саме місцеве самоврядування, відокремлене від суб'єктів Російської Федерації, є гарантом цілісності Федерації, оскільки економічні інтереси муніципальних утворень виходять далеко за межі суб'єктів Російської Федерації "*". У місцевому самоврядуванні бачили оплот проти феодального абсолютизму, вказує Г.В. Барабашев . Але дані теоретичні побудови в сучасних російських умовах подаються не цілком коректними: як показала вітчизняна практика, органи та посадові особи місцевого самоврядування не в змозі ефективно впливати на органи та посадових осіб суб'єктів Російської Федерації, і, навпаки, навіть у ситуації формального відділення місцевого самоврядування від держави влади суб'єктів Російської Федерації завжди знаходили можливості і впливу, і прямого тиску на місцеве самоврядування, аж до персонального визначення складу його органів. Що ж стосується економічних інтересів муніципальних утворень, то навряд чи їх варто брати до уваги в умовах, коли більше 90% муніципальних утворень є дотаційними, тобто їх економічне функціонування залежить від трансфертів, направляються ним суб'єктами Російської Федерації. При цьому, безумовно, сама проблема суверенізації всій внутрішнього життя в Російській Федерації була надзвичайно болюча: прагнення до відокремлення, замкнутості місцевого життя не є ідеєю, яка витікає зі змісту конституційних положень. Самостійне рішення населенням питань місцевого життя не адекватне відособленості місцевого життя . --- "*" Кокорєв Д.А. Зіставлення правових особливостей міського самоврядування Росії з основними моделями місцевого самоврядування / / Право: теорія і практика. 2003. N 10. С. 11. Барабашев Г.В. Муніципальні органи сучасного капіталістичного держави (США, Великобританія). М., 1971. С. 11. Див: Овчинников І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. С. 69 - 70. До справжнього моменту ситуація змінилася. Перераховані вище проблеми взаємовідносин з суб'єктами Російської Федерації в основному вирішені: законодавство суб'єктів Російської Федерації приведено у відповідність з федеральним; договори, що закріплюють особливі права суб'єктів Федерації, здебільшого скасовані; змінилася система формування влади на рівні суб'єктів Російської Федерації, зокрема це стосується заміщення посади глави суб'єкта Російської Федерації. Тому цілком логічно, що держава перейшла до "встраиванию" місцевого самоврядування в нову вертикальну систему більш централізованої влади. У цій ситуації той фактор, що муніципальні освіти об'єктивно позбавлені прагнення до ослаблення єдиної державності, територіального відокремлення дає додаткові переваги "*", але особливої ролі при цьому, як видається, не грає. З точки зору теорії муніципального права неминуче виникає питання про те, чи можна "вмонтувати" місцеве самоврядування в державну владу, чи дозволяє природа місцевого самоврядування це зробити. Таким чином, ключовим у природі місцевого самоврядування стає питання про співвідношення його з державною владою. --- "*" Див: Овчинников І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. С. 70. Аналіз теорій місцевого самоврядування, як це буде показано нижче, приводить до суперечливих висновків: якщо виходити з того, що місцеве самоврядування спочатку має державну природу, то питання про "вбудовуванні" не виникає взагалі, місцеве самоврядування зобов'язано функціонувати як підсистема державної влади. Якщо ж розглядати місцеве самоврядування як інститут громадянського суспільства (громадська теорія), то таке "вбудовування" неможливо: громадянське суспільство тільки тоді і є цивільним, коли воно має інтереси, відмінні від державних, тобто стоїть окремо від держави, а не зрощується з ним. Представляється, що виходячи з сучасних російських реалій цю проблему слід вирішувати з позиції з'єднання в природі самоврядування "громадських" і "державних" почав (це, зокрема, як буде показано нижче, дозволяє зробити теорія дуалізму місцевого самоврядування). Грунтуючись на такому синтезі, можна стверджувати, що місцеве самоврядування "встраїваємость" і має бути "вбудовано" в державну владу, але лише до певної міри. Питання в тому, щоб правильно визначити ступінь цієї "встраїваємость". Якщо місцеве самоврядування повністю відокремити від вирішення державних завдань, воно стане справді суспільним, але державі доведеться створювати територіально "дублюючу" його систему влади для вирішення державних питань на місцевому рівні, що економічно неефективно. Якщо ж самоврядування буде повністю підпорядковане державної влади (наприклад, останнім часом висловлюються пропозиції про призначення голів муніципальних утворень главами суб'єктів Російської Федерації), то в результаті ми можемо отримати не місцеве самоврядування в його конституційному розумінні (як форму народовладдя, що забезпечує самостійну діяльність населення за вирішення питань місцевого значення), а місцевий рівень державного управління, який буде, безумовно, ефективний у вирішенні завдань, поставлених державою, але при цьому мало буде враховувати інтереси жителів окремих територій, що нівелює саму специфіку місцевого самоврядування. Метою ж взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування має стати розвиток демократичних принципів організації та здійснення місцевого самоврядування в інтересах як держави, так і місцевих спільнот. У зв'язку з цим більш коректної виглядає позиція В.Є. Чиркина щодо того, що "завдання зміцнення державної влади не може бути вирішена без зміцнення місцевого самоврядування, але не на базі його подальшого відокремлення, а на основі підвищення розумної централізації, зміцненні державних почав в управлінні на місцях" "*". --- "*" Чиркин В.Є. Організаційні форми місцевого самоврядування: Росія і зарубіжний досвід / / Журнал російського права. 1997. N 8. С. 104. Аналізуючи вплив держави на розвиток місцевого самоврядування, слід погодитися з позицією дослідників про те, що роль держави в побудові взаємин з місцевим самоврядуванням в значній мірі визначається станом (сутністю, особливостями) самого цієї держави. Хоча при цьому не можна не враховувати, що в цілому розвиток місцевого самоврядування обумовлено складною сукупністю об'єктивних і суб'єктивних факторів. Роль кожного з них залежить від реальної ситуації, часу і місця. Такі фактори розрізняються залежно від того, на якому етапі свого розвитку знаходиться місцеве самоврядування. Розглядаючи питання про те, яку роль у розвитку місцевого самоврядування має відігравати і відіграє російська держава на сучасному етапі, А.А. Акмалова вказує, що для відповіді на нього важливо виявити не тільки те, наскільки відповідають в цьому плані належне і суще, але і чи відповідає діяльність держави у сфері місцевого самоврядування тому значенням, яке ця діяльність має, і чи здійснюється декларована державою політика в галузі місцевого самоврядування на практиці. Взаємодія державної влади і місцевого самоврядування здійснюється в трьох сферах. По-перше, це прийняття державних нормативів і стандартів у галузі медицини, освіти, комунального обслуговування, безпеки, а також застосування цих нормативів у муніципальних утвореннях, причому вони повинні бути націлені на вирішення завдань розвитку людського потенціалу території та місцевого співтовариства. По-друге, це підтримка місцевого самоврядування з боку держави і створення умов для сталого самостійного розвитку муніципальних утворень, які повинні бути орієнтовані на ефективне і узгоджене функціонування федеральних, регіональних і муніципальних органів влади, державних і громадянських інститутів з метою забезпечення конституційних прав і свобод громадян Росії, підвищення життєвого рівня та добробуту її багатонаціонального народу. Нарешті, по-третє, метою державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації є забезпечення подальшого розвитку місцевого самоврядування та підвищення його діяльності як необхідних умов становлення економічно і соціально розвиненої демократичної держави "*". --- "*" Акмалова А.А. Особливості місцевого самоврядування в Російській Федерації. Теорія питання і досвід регулювання. С. 228 - 248. Всі ці положення свідчать про те, що держава і місцеве самоврядування, на думку дослідника, повинні взаємодіяти як абсолютно самостійні суб'єкти. Це такий тип взаємодії, при якому один суб'єкт, що володіє великими ресурсними можливостями, надає економічну, організаційну та іншу допомогу іншому, слабшому суб'єкту. Представляється, що такий підхід є дещо спрощеним. Місцеве самоврядування і державну владу більш коректно розглядати, як це буде доведено нижче, лише як різні форми реалізації єдиної (що належить багатонаціональному народу Російської Федерації) системи влади. Держава повинна вживати заходів, необхідних для розвитку місцевого самоврядування. Але тільки лише цим воно не може обмежуватися. Держава зобов'язана, почавши з встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування, визначити ступінь своєї участі у місцевих справах, в ряді випадків воно може безпосередньо (через органи державної влади) вирішувати питання, що виникають у сфері місцевого самоврядування; воно повинно чітко визначити компетенцію місцевого самоврядування та його відповідальність за реалізацію власних повноважень, розробити механізми участі місцевого самоврядування у вирішенні питань державного значення, передбачивши для цього необхідні правові форми і конструкції. Нарешті, виходячи з положень ст. ст. 2, 18 та інших Конституції Російської Федерації, що закріплюють, що права і свободи людини визначають зміст і зміст діяльності та державної влади, і місцевого самоврядування, держава повинна контролювати місцеве самоврядування, стежити за тим, щоб воно не порушувало права і законні інтереси громадян. Крім того, в число основних форм взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування повинні включатися наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями; укладання договорів та угод; створення координаційних та консультативних органів, спільних робочих груп, реалізація права законодавчої ініціативи у представницькому органі державної влади суб'єкта Російської Федерації і напрям пропозицій і звернень органів місцевого самоврядування до органів державної влади "*". --- "*" Див: Шугріна Е.С. Муніципальне право. М., 2004. С. 355 - 363. Отже, створення дієвого механізму взаємодії держави і муніципальних утворень в умовах проголошеного Конституцією Російської Федерації принципу самостійності місцевого самоврядування і раніше є одним з ключових і найбільш актуальних на сьогоднішній день питань. Представляється, що вирішити його можна тільки після того, як буде на теоретичному рівні виявлена природа російського місцевого самоврядування. Г.В. Атаманчук називає такі принципові риси, що дозволяють виявити природу місцевого самоврядування: місцеве самоврядування - це явище демократії і форма народовладдя; місцеве самоврядування - це прикордонне явище між державою і суспільством, що з'єднує їх між собою; суспільні форми, за допомогою яких організується місцеве самоврядування, зчленовується з притаманними їм владними повноваженнями, відображеними у владній силі управлінських рішень; нарешті, місцеве самоврядування - це засіб реалізації ініціативи та практичного здійснення самодіяльності, втілення творчої енергії та відповідальності населення за місцем проживання, а також одна з форм реалізації прав і свобод людини і громадянина "*" . --- "*" Атаманчук Г.В. Теорія державного управління. М., 1997. С. 133. Як вже було зазначено, визначаючи місцеве самоврядування, ст. 3 Конституції Російської Федерації говорить про нього як про форму народовладдя. Сама категорія "народовладдя" є досить широкою за своїм змістом, оскільки означає насамперед можливість народу, населення країни управляти справами держави як безпосередньо, так і через систему спеціальних органів. Загальновизнано, що влада народу - це так звана публічна влада, і вона має певні різновиди. Насамперед, безумовно, слід виділити державну владу як форму публічної влади. Цю владу у нас уособлює Російська Федерація - держава. У взаєминах як усередині країни, так і поза її вона представлена системою органів державної влади, які розділені "по вертикалі": на федеральні органи державної влади та органи державної влади суб'єктів Російської Федерації, - і "по горизонталі": на "гілки" - законодавчу , виконавчу і судову. Крім цієї системи органів, державну владу в Російській Федерації може здійснювати і її народ за допомогою форм прямої демократії. Рішення, що приймаються даної владою, є загальнообов'язковими, їх виконання (у разі потреби) забезпечується спеціальним апаратом примусу, тобто даний тип влади можна охарактеризувати як ієрархічний, що підкоряє. Іншою формою народної влади є так звана суспільна влада. Ця влада реалізується в діяльності інститутів громадянського суспільства. На відміну від державної влади вона не володіє апаратом примусу: громадські об'єднання, громадяни самостійно вирішують питання про виконання тих чи інших її встановлень і добровільно їм слідують. Суспільна влада заснована на методах громадського впливу, і тому її можна охарактеризувати як влада координуючу. У теорії муніципального права неодноразово ставилося питання про принципову неприпустимість відділення місцевого самоврядування від системи державної влади, оскільки місцеве самоврядування - це пряме продовження державної влади, а органи місцевого самоврядування - це різновид органів державної влади. Так, Г.В. Барабашев характеризував концепцію недержавної природи місцевого самоврядування як міф, який створений на основі застарілої західної концепції місцевого самоврядування. На його думку, місцеве самоврядування - це державна влада особливого роду (1). З цього випливає висновок про те, що поняття "публічна влада", "муніципальна влада" і "державна влада" - це збігаються поняття. Послідовно цю точку зору відстоюють М.А. Краснов (2), Н.В. Постовий (3), Г.Н. Чеботарьов і ряд інших вчених. Так, наприклад, на думку Н.В. Постового, "у світі сформувалися дві основні концепції місцевого самоврядування, що відрізняються ставленням останнього до держави: англосаксонська - по ній місцеве самоврядування звільняється від державних функцій; європейська континентальна - по ній місцеве самоврядування задіяно на реалізацію державних функцій. Історія місцевого самоврядування в Росії свідчить про те , що воно завжди брало участь у здійсненні значної частини державних функцій і теоретично обгрунтовувалося державної теорією самоврядування "(4). --- (1) Барабашев Г.В. Місцеве самоврядування в Росії. Теорія і практика / / Держава і право. 1993. N 6. С. 145. (2) Див: Краснов М.А. Введення в муніципальне право. М., 1993. (3) Див: Постовий Н.В. Місцеве самоврядування. Проблеми і перспективи. М., 2002. (4) Постовий Н.В. Місцеве самоврядування. Проблеми і перспективи. С. 5. З викладеною позицією неможливо погодитися, оскільки в ній, по-перше, не проводиться як таке розмежування між "публічними" і "державними" функціями органів місцевого самоврядування, і, по-друге, правова природа місцевого самоврядування, по суті, ув'язується з функціональним аспектом : виконують або не виконують вони державні повноваження, у той час як для розкриття природи цього явища, як видається, необхідно виявлення сутнісних характеристик феномена муніципальної влади, в якості яких виступають поняття "воля" і "вплив". Тим часом, як буде доведено нижче, саме визнання того факту, що у більшості громадян будь-якої держави є особливі, так звані "публічні", інтереси, відмінні від державних, дозволило відокремитися такому соціально-політичному феномену, як місцеве самоврядування. У Великобританії, наприклад, місцеві органи влади були частиною адміністративної системи країни протягом багатьох століть. І до цих пір складовою частиною їх компетенції є так звані "обов'язкові справи", які ставляться до компетенції графств парламентськими актами "*". До цих "обов'язковим справах" відносяться і пожежна служба, і поліцейський нагляд, та інші повноваження. --- "*" Вобленко Н.А. та ін Основи муніципальної діяльності: Навчальний посібник: У 3 кн. Обнінськ, 1999. Кн. 2. С. 97. Таким чином, з точки зору класифікації, запропонованої Н.В. Постовим, його власна посилка про те, що в англосаксонській моделі місцеве самоврядування "звільнено від державних функцій", невірна. Це протиріччя легкоустранімих, якщо допустити, що "публічні" інтереси відрізняються від "державних", а саме є більш широким за обсягом поняттям. Тоді, залежно від того чи іншого підходу, охорона громадського порядку на місцях, наприклад, може бути питанням державного, а може бути і питанням місцевого (але при цьому публічно-правового, а не приватного) характеру. На думку багатьох вчених, в числі яких був і Г.В. Барабашев, серед сучасних муніципальних систем саме системи англосаксонського типу (насамперед Англії та США) найближче стоять до ідеалів місцевого самоврядування. У науці муніципального права висловлювалася думка про те, що і в Росії був зроблений вибір на користь англосаксонського типу місцевого самоврядування. Так, на думку А.А. Акмалова, "взаємодія місцевого самоврядування і держави (держави та місцевого самоврядування) у Російській Федерації було обумовлено вибором англосаксонської муніципальної системи. Відповідно до неї, органи місцевого самоврядування не входять до системи державних органів та взаємодія з ними не передбачає адміністративної опіки" "*" . --- "*" Акмалова А.А. Методологія дослідження місцевого самоврядування в Російській Федерації. М., 2003. С. 45. Висловлену думку представляється досить спірним. Російська держава дійсно закріпило за місцевим самоврядуванням широку ступінь автономії, проте, на відміну від англосаксонської системи, зберегло і можливість адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та визначило цілу сферу - саме область делегованих повноважень, в якій державна і місцева влади діють як єдине ціле. Дані властивості не притаманні англосаксонському типу самоврядування, і тому більш коректним представляється висновок про те, що при побудові моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування за зразок приймалася англосаксонська система, проте в російську модель були включені і елементи інших, насамперед німецької, систем. Разом з тим англосаксонський тип місцевого самоврядування слабо пов'язаний з російськими традиціями, що було відразу відзначено рядом дослідників (С.А. Авакьян, А.І. Ковлер, Є.І. Колюшін та ін.) Крім того, що ігнорувався російський досвід, а також позитивний потенціал французького і німецького досвіду, серйозні перешкоди для впровадження англосаксонського типу таїлися в ментальності суспільства. Така ментальність неминуче повинна відображатися в законодавстві, місцевому правотворчості, а також у відносинах державних і муніципальних органів. Вона носить функціональний характер, серйозно впливає на життя співтовариства і його ставлення до інших політико-правових явищ "*". --- "*" Акмалова А.А. Моделі місцевого самоврядування. М., 2001. С. 37 - 38. Отже, муніципальна влада - влада особливого роду, вона не є буквально продовженням державної влади на місцях, але має ряд ознак, притаманних державної влади. До них відносяться: чітко виражений інституалізовані характер; наявність специфічного відокремленого апарату, здійснює ці владні функції; безперервність у часі, універсальність, загальність; підстав на законах та інших нормативних актах; здійснення влади на певній території по відношенню до всіх перебуває на ній юридичним і фізичним особам; можливість використання засобів законодавчо институализированного насильства; встановлення і збір податків; самостійне формування бюджету. Разом з тим відсутня сувора ієрархія і підпорядкованість органів місцевого самоврядування; вони діють не від імені держави; питання місцевого значення вирішуються ними з урахуванням особливостей розвитку території муніципального освіти; їх матеріально-фінансову базу складають муніципальна власність і місцевий бюджет; в органів місцевого самоврядування практично відсутні політичні функції "*". --- "*" Овчинников І.І. Теоретико-правові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації (системний аналіз концепції і методології правового регулювання): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 25. Муніципальна влада - це особливий публічно-правовий феномен, об'єднує її з державною владою те, що, як і державна влада, влада муніципальна забезпечує підпорядкування собі суб'єктів муніципально-правових відносин. Але при цьому муніципальна влада відрізняється від влади державної тим, що володіє якісно отделяющими її ознаками. По-перше, наявністю особливого суб'єкта - населення муніципальних утворень. Його особливість пов'язана з тим, що в особі цього населення має місце збіг об'єкта і суб'єкта муніципальної-правового регулювання. Дане положення було вперше сформульовано Ю.Є. Волковим ще в 1965 р. "*", в той час як для державного управління характерно розбіжність, а іноді і протиставлення суб'єкта й об'єкта управління. Крім того, на місцевому рівні суб'єктом управління є не державні органи чи посадові особи, які призначаються зверху, а виборні представники місцевих громад . --- "*" Див: Основні теорії місцевого самоврядування: походження і розвиток. М., 1996. С. 25. Шугріна Е.С. Муніципальне право. С. 9. По-друге, можна говорити про особливу інституалізації муніципальної влади: апарат, який реалізує муніципальної-владні повноваження, відокремлений і спирається на спеціальне законодавство про місцеве самоврядування. Якісною відмінністю місцевого самоврядування від державного владарювання є також і те, що місцеве самоврядування не володіє власним апаратом примусу. Цей апарат в необхідних випадках запозичується у держави. Ця позиція поділяється не всіма дослідниками. Так, точка зору Н.В. Постового полягає в тому, що органи місцевого самоврядування "є в широкому сенсі слова продовженням державного управління на місцях, так як публічні повноваження притаманні і органам державної влади, та органам місцевого самоврядування, тобто державні початку самоврядування закладені в виконуваних ним функціях". Крім того, вважає Н.В. Постовий, "державність місцевого самоврядування відповідно до ст. 9 Європейської хартії (місцевого самоврядування. - Н.П.) проявляється в тому, що держава регулює розподіл фінансових коштів між органами місцевого самоврядування, надаючи їм субсидії на фінансування певних проектів і т.д. При умови наявності держави в суспільстві місцеве самоврядування стає залежним від держави. Такий висновок підтверджує саме життя. Приймає держава реальний закон про становлення місцевого самоврядування - воно є, не приймає - самоврядування бути не може. Особливо це характерно для сучасного періоду в Росії, коли люди звикли до організуючою ролі держави, до команди зверху "" * ". --- "*" Постовий Н.В. Місцеве самоврядування. Проблеми і перспективи. С. 109. Навряд чи можливо погодитися з висловленими аргументами. Як вже було показано, будь-яке державне повноваження носить публічний характер, але не всякий публічний інтерес обов'язково має державне значення. А що стосується залежності місцевого самоврядування від держави, то, як видається, її наявність зовсім не може свідчити на користь державної чи недержавної природи місцевого самоврядування. І громадянське суспільство, і будь-який індивід залежать від держави. Природа держави така, що воно може встановити тотальний контроль за будь-якими суб'єктами, які у межах його юрисдикції, поставити їх в абсолютну залежність від своєї волі. І питання, таким чином, полягає зовсім не в тому, яка природа тих чи інших суб'єктів права, є чи не є вона державною, а в тому, накладає на себе держава самообмеження, вибудовуючи модель взаємин з цими суб'єктами, чи ні. Таким чином, "публічність" - це якраз те спільне, що об'єднує місцеве самоврядування і державну владу. Ю.А. Тихомиров справедливо вказав на те, що в даний час "належить по-новому осмислити поняття публічності в суспільстві, не зводячи його до забезпечення державних інтересів. Це - спільні інтереси людей як різного роду спільнот, об'єднань, це - об'єктивувалися умови нормального існування і діяльності людей , їх організацій, підприємств, суспільства в цілому, це - колективна самоорганізація і саморегулювання, самоврядування "" * ". Сенс місцевого самоврядування полягає в особливому способі децентралізації управління в державі. Ця влада відрізняється від державної влади, оскільки здійснюється органами, що не входять до системи органів державної влади. Але це публічна влада, рішенням якої підпорядковується населення муніципальних утворень. --- "*" Тихомиров Ю.А. Публічне право. М., 1995. С. 35. З цього випливає, що муніципальна влада є різновидом і соціальної, і публічної влади, що діє в межах муніципального утворення, заснованої на нормах права і реалізованої зазвичай від імені місцевої громади органами місцевого самоврядування. Муніципальна влада може бути також визначена як форма суспільних відносин, в яких згідно з нормами, що регулює статус місцевого співтовариства, діяльність одних суб'єктів направляє, змінює або стабілізує діяльність інших суб'єктів у відповідності зі своїми інтересами, цілями і в рамках загальнодержавної політики "*". Нарешті, слід підкреслити справедливість позиції ряду вчених, що вказують, що "феномен влади неможливо уявити без свідомого вольового поведінки людей, їх діяльності, в процесі якої тими чи іншими способами досягається зміна стану або поведінки учасників політичного процесу" . --- "*" Овчинников І.І. Теоретико-правові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації (системний аналіз концепції і методології правового регулювання): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 25. Югов А.А. Правові основи публічної влади в Російській Федерації. Єкатеринбург, 1999. С. 11. Публічний характер муніципальної влади неодноразово наголошував Конституційний Суд Російської Федерації, зокрема в Постанові від 24 січня 1997 р. N 1-П "У справі про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки від 17 квітня 1996 р." Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці " "*", у Постанові від 2 квітня 2002 р. N 7-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Закону Красноярського краю" Про порядок відкликання депутата представницького органу місцевого самоврядування "та Закону Коряцького автономного округу" Про порядок відкликання депутата представницького органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування в Корякском автономному окрузі "у зв'язку з скаргами заявників А.Г. Злобіна і Ю.А. Хнаева " і в ряді інших рішень. Так, Конституційний Суд прямо вказав:" Місцеве самоврядування, що становить одну з основ конституційного ладу Російської Федерації, є вираженням влади народу, служить для самостійного рішення населенням в межах своїх повноважень питань місцевого значення (стаття 3, частини 2 і 3; статті 12 і 130, частина 1, Конституції Російської Федерації). Відповідно до статті 130 (частина 2) Конституції Російської Федерації місцеве самоврядування - як публічна (муніципальна) влада - здійснюється громадянами шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні та інші органи місцевого самоврядування ". --- "*" Збори законодавства Російської Федерації. 1997. N 5. Ст. 708. Вісник Конституційного Суду Російської Федерації. 2002. N 3. Вісник Конституційного Суду Російської Федерації. 2002. N 3. Вперше поняття "публічної влади" як форми влади, яка об'єднує державну владу і місцеве самоврядування, з'явилося в Постанові Конституційного Суду РФ від 15 січня 1998 р. N 3-П "У справі про перевірку конституційності статей 80, 92 - 94 Конституції Республіки Комі від 31 Жовтень 1994 "Про органи виконавчої влади в Республіці Комі" "*". Конституційний Суд вказав, що поняття "органи влади" саме по собі не свідчить про їх державну природі. Публічна влада може бути і муніципальної. Отже, в Російській Федерації існує дві рівноправні різновиди публічної влади - державна влада та місцева (муніципальна) влада. Кожен рівень влади має своїми специфічними ознаками. Органи державної влади вирішують питання державного значення; органи місцевого самоврядування вирішують питання місцевого значення. --- "*" Збори законодавства Російської Федерації. 1998. N 4. Ст. 532. Як видається, положення про рівноправність державної і муніципальної влади сформульовано не цілком коректно. Ці форми влади не можуть бути рівноправні, оскільки державну владу відрізняє така ознака, як суверенність, і, крім того, сфери дії цих влади різні: державна влада поширюється на всю територію країни, а муніципальна влада в кожному конкретному випадку обмежена територією окремого муніципального освіти. Не можна не згадати і про те, що саме держава визначає загальні принципи організації місцевого самоврядування і тим самим, по суті, формує модель взаємовідносин з місцевим самоврядуванням. Безумовно, все це означає, що муніципальна влада залежить від влади державної, вона отримує рівно таку ступінь самостійності, яку визначить для неї державна влада. Будь-який інший підхід означає посягання на суверенність державної влади. Муніципальна влада як сукупність форм і методів управління територією призначена для задоволення жителями міських і сільських поселень своїх потреб. Муніципальна влада, в тому сенсі, як її визначив Конституційний Суд, це досить загальне поняття, що означає будь-яку місцеву владу. У свою чергу місцеве самоврядування в Росії в якості інституту публічної влади активно і безпосередньо бере участь у діяльності інститутів громадянського суспільства, є в якійсь мірі однією з основ його формування та розвитку, і в цьому його відмінність від держави - основного політичного інституту російського суспільства. Суспільство формує державу як свою головну установу, як механізм, що забезпечує реалізацію принципів народовладдя з метою висловлення у формі законів загального інтересу. Тому громадянське суспільство не може бути повністю відокремлено від держави. Цілком логічно, що багато хто з громадських протиріч, що виникають у процесі задоволення соціальних потреб, можуть успішно вирішуватися інститутами громадянського суспільства. Але здійснюючи цю діяльність, громадянське суспільство не може не взаємодіяти з системою місцевого самоврядування. Як зазначає Н.С. Тимофєєв, "громадянське суспільство, так само як і місцеве самоврядування, реалізує свою суть не тільки за рахунок визнання суспільством і державою, а переважно за рахунок соціальної та економічної активності громадян" "*". На його думку, місцеве самоврядування відокремлене від громадянського суспільства, вони мають різні цілі: "Якщо рушійною силою громадянського суспільства є конкуруючі відносини між индивидуалами та їх об'єднаннями, то у місцевого самоврядування активність громадян спрямована на досягнення реалізацію загального місцевого інтересу, забезпечення соціальної злагоди, гідного рівня життєзабезпечення " . Видається, що ця точка зору не цілком обгрунтована: діяльність інститутів громадянського суспільства може бути спрямована і на забезпечення соціальної злагоди (прикладом інституту, що має таку мету, є Громадська палата Російської Федерації та громадські палати суб'єктів Російської Федерації), і на досягнення гідного рівня життєзабезпечення (ця сфера - предмет діяльності профспілок). Можна сказати, що, навпаки, діяльність місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства багато в чому взаємопов'язана. У Доповіді Громадської палати Російської Федерації про стан громадянського суспільства було особливо відзначено, що саме місцеве самоврядування є "одним з фундаментів громадянського суспільства усюди, тому що вона починається з будинку, двору і міста" . В цілому ж населення, громадяни в процесі повсякденної діяльності трансформують свою волю або в суспільні запити, що розвиваються далі в діяльності інститутів громадянського суспільства, або в публічну владу, в форму управління, вирішальну питання в інтересах населення. --- "*" Тимофєєв Н.С. Місцеве самоврядування в системі державних і суспільних відносин. Історія і сучасність. Досвід Росії. М., 2005. С. 162. Там же. Доповідь Громадської палати Російської Федерації про стан громадянського суспільства в Російській Федерації. 22 грудня 2006 / / Архів Громадської палати Російської Федерації. Отже, висновок А.А. Акмалова про те, що "специфіка правової природи місцевого самоврядування - це з'єднання природної основи та штучної адміністративно-територіальної надбудови в природі місцевого самоврядування, єдність його публічно-правового та приватноправового характеру" "*", видається не зовсім коректним і незавершеним. Слід вказати, що специфіка правової природи місцевого самоврядування як така визначається домінуванням або державних, або громадських (але не приватноправових) його складових. При цьому ступінь "одержавлення" місцевого управління безпосередньо залежить від ступеня децентралізації державної влади. Питання, що виникають на місцях, цілком можуть вирішуватися органами місцевого державного управління: у цьому випадку приватноправові і суспільні функції, здійснення яких не властиво державним органам, повинні виключатися зі сфери їх ведення: наприклад, житлово-комунальні послуги в разі наявності на нижньому рівні влади системи місцевого державного управління можуть надавати приватні підприємства, жителі можуть реалізувати свої громадські ініціативи в рамках форм територіального громадського самоврядування і т.д. --- "*" Акмалова А.А. Моделі місцевого самоврядування. С. 67. Однак природа російського місцевого самоврядування, як видається, така, що, залишаючись у цілому інститутом публічної влади, воно "вбирає" в свою природу ряд громадських рис. Наявність цих рис, наявність особливого - муніципального - рівня управління, наявність особливої сфери суспільних відносин, пов'язаних з вирішенням питань місцевого значення, якраз і дозволяє відокремити місцеве самоврядування від держави, виділити його в самостійне утворення з унікальною природою: в чому державної, але з елементами суспільного. Незважаючи на те що місцеве самоврядування і державна влада в Російській Федерації тісно взаємопов'язані, саме тим, що мають спільне джерело - влада народу, і Закон 1995 р., і Закон 2003 виходять з того, що публічна влада, здійснювана в муніципальних утвореннях, є особливою, що відрізняється і від державної, і від суспільної. Відмінності місцевого самоврядування від суспільної влади побачити нескладно. Муніципальна влада - не просто координуюча, її рішення є загальнообов'язковими на території муніципального освіти. Окремі жителі муніципального освіти не мають права самостійно вирішити питання про виконання тих чи інших її встановлень і добровільно їм слідувати або не слідувати. Але у муніципальної влади є і певні риси подібності з владою суспільної. Так, у багатьох випадках ця влада може здійснюватися безпосередньо населенням. Депутати, виборні посадові особи обираються жителями, як правило, з "свого кола". Ті завдання, які вирішує місцева влада, пов'язані зазвичай із задоволенням повсякденних потреб людей. Місцева влада, як і суспільна, будується на принципах самоорганізації та саморегуляції. Місцева влада не володіє власним апаратом примусу. Але чи можна вважати місцеве самоврядування формою суспільного управління, тобто частиною громадянського суспільства? Скоріше ні, оскільки за своєю природою органи місцевого самоврядування не є повністю недержавними структурами, такими як громадські, релігійні об'єднання, органи територіального громадського самоврядування та інші інститути громадянського суспільства. Місцеве самоврядування є обов'язковим елементом структури держави. Муніципальної влади іманентно властиві (і домінують у ній, як було показано вище) риси державної влади. Тому певна самостійність у вирішенні питань місцевого значення, складова необхідний ознака місцевого самоврядування, не може існувати поза єдиної державної економічної, соціальної, ідеологічної та іншої політики. Місцеве самоврядування не може перебувати поза системою державно-владних відносин і бути абсолютно незалежним від держави. Багато об'єктивні тенденції, властиві сучасному становищу місцевого самоврядування в державному механізмі, свідчать про загальні для демократичних держав принципах - децентралізації управління, самоорганізації громадян, законності, здійсненні публічно-владних повноважень на рівні, що дозволяє досягти найбільшої їх ефективності "*". --- "*" Овчинников І.І. Теоретико-правові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації (системний аналіз концепції і методології правового регулювання): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 23. Загальновідомо, що в широкому сенсі під державною владою розуміється здійснення на певній території (у демократичних державах, в основному, за допомогою механізму правового регулювання) управління і контролю в суспільстві, засноване на примусі. Видається, що і місцеве самоврядування цілком "вписується" в це визначення. У нього наявна територія - муніципальне утворення, населення, органи і ряд посадових осіб місцевого самоврядування наділені правом приймати нормативні акти, починаючи з вищого нормативного акта муніципального освіти - статуту. Метою видання цих актів якраз і є управління муніципальним освітою (вирішення питань місцевого значення та здійснення окремих державних повноважень) та здійснення контролю за населенням муніципального освіти, хоча і в суворо визначених законом випадках. Тому цілком справедливо твердження про те, що розвиток місцевого самоврядування пов'язано з проблемами публічної влади в державі, яка існує як державна - централізована - влада (державні органи та посадові особи) і як муніципальна - децентралізована - влада (безпосередньо населення і утворені ним органи). Таким чином, в даний час видається необхідним скоригувати визначення муніципальної влади в Російській Федерації як суспільно-державної "*". Враховуючи тенденції розвитку законодавства про місцеве самоврядування, виходячи з кола завдань, що вирішуються місцевою владою, дану владу слід охарактеризувати як державну, але з окремими рисами суспільної. Наявність вищеназваних громадських чорт не дозволяє повністю ототожнити муніципальну владу з державною (а органи місцевого самоврядування з органами державної влади). Муніципальна влада в силу присутності зазначених громадських рис залишається самостійною формою публічної влади. Однак за методами діяльності та кола вирішуваних завдань вона щільно змикається з владою державною. --- "*" Див: Авакьян С.А. Конституційне право Росії: Навчальний курс. Т. 1. М., 2006. С. 339. Все викладене призводить до наступного визначення муніципальної влади. Муніципальна влада - це форма публічної влади, реалізована на рівні муніципальних утворень допомогою системи владних відносин, спрямованих на реалізацію прав і свобод населення муніципальних утворень, вирішення питань місцевого значення, здійснення окремих державних повноважень і забезпечують общеобязательность своїх рішень шляхом застосування в рамках закону заходів державного примусу . З урахуванням даного визначення можливо обгрунтувати теоретичні та методологічні основи вивчення нової моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. При цьому термін "модель" видається цілком коректним застосовувати в трактуванні, запропонованої А.А. Акмалова: "Поняття" модель "в юридичній літературі і нормативних правових актах найчастіше вживають для того, щоб визначити існування різноманітності одного і того ж політико-правового явища. Його застосовують і до усталених і визначеним явищам з їх вираженими особливостями, і до явищ, що перебуває в стадії становлення. В останніх випадках поняття моделі застосовується і в пошуковому, експериментаторських варіанті. Таке трактування найбільш повно відображає ту ситуацію, яка склалася в Росії в теорії місцевого самоврядування, коли дослідники в основному знаходяться на стадії накопичення фактів. Але при цьому, безумовно , слід враховувати, що будь-яка модель - це єдність загального та особливого, об'єктивного і суб'єктивного, абстрактного і конкретного, організаційно-структурного та функціонального; це динамічна структура, що з'єднує владні повноваження місцевого самоврядування і громадянську самодіяльність населення, а також те, що найбільш важливими вимогами до моделі є її дієвість, раціональність та ефективність, стійкість і динамізм, різноманіття ". Крім того, необхідно пам'ятати про те, що модель - це, як правило, абстракція, логічна схема, що володіє тим або іншим ступенем формалізації. Застосування теоретично виділених принципів моделі до реальних взаєминам державної влади та місцевого самоврядування може призвести до надмірного спрощення і, як результат, спотворення дійсності. Модель завжди відносна, і логічні побудови повинні коректуватися реальним різноманітністю взаємозв'язків державної влади та місцевого самоврядування. Нарешті, модель як логічний метод вивчення відображає сутність політико-правового феномена в статиці, і, щоб відобразити його в динаміці, треба говорити про процес реалізації особливостей місцевого самоврядування на окремих територіях. Аналіз моделі місцевого самоврядування передбачає також виявлення можливостей гармонізації форм місцевого самоврядування та системи держави, їх адекватності особливостям державного будівництва в кожному суб'єкті Російської Федерації "*". --- "*" Див: Акмалова А.А. Моделі місцевого самоврядування. С. 17 - 58. Модель - це завжди сукупність теоретичних (статусних) основ і практичних методів їх реалізації. Будь-яка модель взаємовідносин держави і місцевого самоврядування формується на основі принципу детермінованості, який в даному випадку означає наявність особливих завдань, що виділяються за допомогою сформованого спеціального механізму і інституалізувати засобів їх реалізації. А оскільки будь-яка модель - це діяльнісна система, то саме процес цієї діяльності дозволяє чітко визначити ті сфери суспільних відносин, в яких на практиці здійснюється взаємодія державної влади та місцевого самоврядування. У підході А.А. Акмалова і Е.Н. Логунцева присутній також справедливе вказівку на те, що будь-яка модель - це система, яку можна представити у вигляді такої сукупності взаємодій: суб'єкт - керуючий вплив - об'єкт "*". --- "*" Див: Акмалова А.А. Моделі місцевого самоврядування. С. 46 - 47; Логунцев Е.Н. Конструювання влади на місцевому рівні / / Міське самоврядування. 2001. N 2. С. 24 - 27. Таким чином, під моделями взаємин державної влади та місцевого самоврядування слід розуміти відокремлені і мають свою специфіку конструкції, що дозволяють узагальнити і чітко визначити ознаки, що характеризують особливості взаємодії суб'єктів державної влади з суб'єктами місцевого самоврядування. Кожній моделі взаємовідносин притаманний особливий, який відрізняє її від інших явищ того ж роду, комплекс сутнісних, юридичних, функціональних, організаційних, соціально-економічних та інших характеристик. 1. Адміністративна модель. При ній органи місцевого самоврядування прямо підпорядковані органам державної влади (аж до того, що і формування місцевих органів здійснюється або безпосередньо державними органами, або за їх активної участі). У цьому варіанті місцева влада, по суті, повністю "вбудована" в систему державної влади і є її продовженням. Послідовна реалізація даної моделі призводить до фактичного скасування місцевого самоврядування та заміні його системою місцевого державного управління. 2. Децентралізована модель. При ній органи місцевого самоврядування повністю відокремлені від системи державної влади, формуються виключно місцевими громадами і вирішують виключно питання місцевого значення. Місцева влада в цьому варіанті є самостійною в тих межах, в яких це допускає держава, і пов'язано в своїй діяльності лише низкою загальних принципів, закріплених в законодавчих актах держави. 3. Дуалістична модель. При ній місцева влада контролюється державою в тій мірі, в якій вона бере участь у вирішенні державних завдань. Поза цієї сфери і в межах компетенції, визначеної державою, місцеве самоврядування є самостійним. При такому варіанті співвідношення державної влади і місцевого самоврядування останнє можна розглядати як володіє дуалістичної природою: з одного боку, воно є "продовженням" держави, з іншого - суспільним інститутом. Про особливості адміністративної моделі взаємовідносин місцевого самоврядування та державної влади вельми гостро відгукувався Л.А. Веліхов: "Наказова форма, властива переважно чисто бюрократичному, так званому" поліцейській державі ", в даний час серед цивілізованих держав ніде не зустрічається. Відсталість, відірваність від населення та місцевих потреб, формалізм, канцелярська тяганина, аж до перманентних чиновницьких зловживань, звичайно супроводжували цього бюрократичному увазі організацій міського господарства "" * ". --- "*" Веліхов Л.А. Основи міського господарства. Загальне вчення про місто, його управлінні, фінансах і методі господарства. М., 1928. С. 234. Друга модель на практиці не зустрічається в світових муніципальних системах. Мабуть, найбільшою мірою до цієї моделі наближаються взаємини муніципальної та державної влади в окремих штатах США. За словами А. Токвіля, "муніципальні установи складають силу вільних націй. Нація може створити систему вільного управління, але без муніципальних інститутів вона не може зберегти дух свободи" "*". У якомусь сенсі ряд муніципальних утворень в США представляє собою "міні-держави" зі своєю системою правових актів, землею, власністю, фінансами, органами правопорядку, розвиненою системою управління, заснованої на широкому використанні форм прямої демократії. У цьому немає нічого дивного: "для американської ліберальної думки природно уявлення про" республіках в мініатюрі "- самоврядних невеликих поселеннях з інститутами прямої демократії, імперативним мандатом і виборністю муніципальних посадових осіб" . --- "*" Токвіль А. Про демократію в Америці. М., 1995. С. 45. Шугріна Е.С. Муніципальне право. С. 401. Третя модель взаємовідносин в тому чи іншому вигляді постійно була присутня в Російській Федерації. Послідовне правове оформлення цієї моделі почалося з Конституції Російської Федерації 1993 р.: "Положення російської Конституції 1993 р., що визначають правовий статус місцевого самоврядування, розроблялися в умовах зіткнення двох методологій, заснованих відповідно на громадської теорії самоврядування, яка передбачає свободу місцевих колективів та недержавну природу їх управлінської діяльності, і на державній теорії, що виходить з відсутності якісних відмінностей державного та муніципального управління. У підсумку конституційна модель місцевого самоврядування знайшла якості правового дуалізму - самостійного рівня публічної влади та форми самоорганізації громадян на місцевому рівні "" * ". Правове оформлення ця форма отримала в нормах Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 г. Саме при аналізі даного Закону в природі російського місцевого самоврядування чітко простежуються і риси суспільного інституту (самоорганізація, саморегуляція, самоконтроль), і домінуючі ознаки форми публічної влади. На сьогоднішній день можна стверджувати, що послідовне реформування місцевого самоврядування в значній мірі нівелює в ньому зазначені риси суспільного інституту (наприклад, Федеральний закон 2003 заборонив населенню приймати за допомогою референдуму вищий нормативний акт муніципального освіти - статут). Як вже зазначалося, інтереси суспільних інститутів і держави не тільки не збігаються, але й можуть протистояти, що неминуче веде до конфліктів, а конфлікти погіршують управління будь-якою системою. Тому держава з метою підвищення ступеня керованості територій вбудовує місцеву владу в державну, у зв'язку з чим і "позбавляє" місцеве самоврядування рис, притаманних суспільної влади. Отже, можна зробити висновок про те, що в даний час в наявності формування тенденції втрати місцевим самоврядуванням "подвійної природи"; в найближчому майбутньому воно може стати виключно рівнем державної влади, хоча і з окремими рисами, властивими суспільним інститутам. --- "*" Сергєєв А.А. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: правова теорія і соціальна практика / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 41. Моделювання взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування призводить до утворення юридичних конструкцій. Під конструкцією (від лат. Constructio) розуміється "пристрій, взаємне розташування частин; спорудження складного пристрою, а також окремі частини, його складові; поєднання слів, що розглядається з боку їх граматичних зв'язків" "*". Конструкції набувають юридичне значення тоді, коли входять у зміст права, коли з правових норм шикуються певні структурні споруди, моделі, побудови, що дозволяють тим або іншим чином пояснити правову дійсність, конкретні юридичні явища, досягти поставлених цілей, необхідних правових результатів . Юридичні конструкції можуть розглядатися в трьох значеннях: як один із засобів юридичної техніки відображення правових норм в законах та інших нормативних актах; як елемент змісту права; як прийом наукового пізнання, засіб тлумачення норм права і встановлення юридично значимих фактів. Ознаки муніципальної-правових конструкцій проявляються в їх активної цілеспрямованої ролі у вирішенні конкретних правових ситуацій, наступності, повноти, послідовності, простоті, стабільності. Роль муніципальної-правових конструкцій розкривається у властивих їм функціях: інтерпретаторскій, що пояснює, демонстраційної, нормотворчої, правозастосовної . --- "*" Словник російської мови. Т. 2. М., 1986. С. 92. Костюков О.М. Муніципальне право як галузь російського права. М., 2003. С. 131. Див: Костюков О.М. Муніципальне право як галузь російського права (предмет, принципи, режими, конструкції, система): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Єкатеринбург, 2003. С. 26 - 28. Методологічні вимоги до вивчення моделей взаємин державної влади та місцевого самоврядування пов'язані з виділенням загального і особливого у місцевому самоврядуванні "*" і полягають у наступному: --- "*" Детальний і послідовний аналіз спільного та особливого в місцевому самоврядуванні був проведений А.А. Акмалова в дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук "Особливості правового регулювання та організації місцевого самоврядування в Російській Федерації (теоретико-методологічний аспект)" (М., 2003). 1. Взаємовідносини місцевого самоврядування та державної влади повинні аналізуватися виходячи з визнання загального в природі державної і муніципальної влади і наявності особливого в природі місцевої влади по відношенню до влади державної. 2. Поєднання загального і особливого в рамках моделі взаємовідносин дозволяє дати визначення природі місцевого самоврядування, законодавчо визначити особливості взаємодії органів державної влади та суб'єктів місцевого самоврядування, в ідеалі - сформувати на основі єдності методології таку модель взаємовідносин, яка дозволила б, з одного боку, побудувати уніфіковану систему взаємин, а з іншого - допускала б можливість її адаптації до конкретних умов здійснення місцевого самоврядування в окремих муніципальних утвореннях. 3. Будь-яка модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування характеризується рядом іманентно властивих їй властивостей, таких як цілісність, структурність, функціональність, і певним, вираженим набором атрибутивних ознак, які, залежно від ступеня їх універсальності або індивідуальності (слід відразу обмовитися, що ступінь ця повинна бути, як мінімум, достатній для збереження якісних характеристик моделі), виявляються в тих чи інших формах. 4. Особливості федеративної природи Росії як держави зумовлюють домінування системного підходу у вивченні моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування: загальне визначається Федерацією, особливе - суб'єктами Російської Федерації і муніципальними утвореннями. Але взаємодіють вони в рамках однієї моделі, тому й існування їх можливо лише в рамках єдиної взаємозв'язку. 5. Модель взаємин місцевого самоврядування та державної влади може бути виявлена і вивчена повною мірою лише за умови поєднання дослідження її загальних (атрибутивних) ознак з особливостями - тими локальними формами взаємин, які зумовлюються специфікою окремо взятих муніципальних утворень і одержують відображення на практиці. Таким чином, у главу кута має бути поставлено не тільки теоретичне визначення особливостей тієї чи іншої моделі, а й дослідження практики її реалізації. Актуальним завданням сьогоднішньої науки муніципального права може стати перегляд методологічних основ теорії дуалізму правової природи російського самоврядування. Слід відразу обмовитися, що такий варіант був би вкрай небажаним, оскільки "саме місцеве самоврядування здатне створити, в кінцевому рахунку, органічне поєднання влади і свободи, зовнішнього (вертикального) управління і внутрішньої самоорганізації населення. Тим самим стає можливим подолати наші традиційні, авторитарні по своєю суттю, уявлення про демократію як виключно державній формі організації влади "" * ". Проте тенденція до ослаблення громадських почав в природі самоврядування очевидна. Аж до останнього часу вчені говорили про громадських засадах в організації місцевого самоврядування як ключових, вирішальних: "В організації місцевого самоврядування в сучасній Росії в значній мірі зросла частка самоорганізуючих регуляторів. Навіть поверхневе знайомство з законодавством про місцеве самоврядування дозволяє стверджувати, що ключові питання його становлення вирішуються або повинні вирішуватися за участю населення муніципального освіти " . --- "*" Бондар Н.С. Права людини і місцеве самоврядування в Російській Федерації. Ростов н / Д, 1998. С. 39. Видрін І.В. Незаслужені закиди / / Вибори: законодавство і технології. 2002. N 3. С. 2. Оцінюючи хід реформи місцевого самоврядування, дослідники вказують на явне зниження значення основних рис, притаманних суспільної влади, насамперед таких як самоорганізованість і саморегуляція: "При аналізі положень концепції з реформування місцевого самоврядування, розмежування повноважень між рівнями влади та нової редакції Федерального закону мимоволі напрошується висновок про те, що всі запропоновані заходи спрямовані не на забезпечення конституційних прав громадян, зміцнення і розвиток держави, економічне зростання, лібералізацію суспільства і створення соціальної держави, а на реалізацію інтересів чиновників, забезпечення їм можливості керувати "всім і вся", в тому числі на підвищення "керованості" громадянами. Апріорі передбачається, що чиновник розумніші, а громадянин повинен виконувати запропоноване йому владою (читай - чиновниками) "" * ". Не можна погодитися з подібною різко негативною оцінкою нового Федерального закону. Як вже зазначалося, він не усуває повністю громадські ознаки муніципальної влади, він лише в досить розумною мірою послаблює їх і підсилює державну складову в природі місцевого самоврядування, оскільки в основі своїй місцеве самоврядування носить публічний характер. Тим самим місцеве самоврядування підпорядковується інтересам держави, і залежність місцевого самоврядування від органів державної влади (насамперед суб'єктів Російської Федерації), яка на практиці завжди зберігалася, закріплюється юридично. У цьому і полягає принципова відмінність Федерального закону 2003 від Федерального закону 1995 р., який, навпаки, прагнув створити умови для розвитку громадських почав у місцевому самоврядуванні, внаслідок чого вільно чи мимоволі були ослаблені державні риси місцевого самоврядування та їх зв'язку з органами державної влади. Саме тому вчені відзначали, що "місцеве самоврядування - це не тільки область громадянської самостійності громадської активності населення, а й специфічний рівень влади" . Тобто в главу кута ставилася саме громадська складова. Але подібна концепція не може бути реалізована без розвинених інститутів демократії, без активного громадянського суспільства. --- "*" Савранська О.Л. Благими намірами вистелена дорога в пекло (про підготовлювану реформу місцевого самоврядування) / / Проблеми місцевого самоврядування. 2002. N 4. С. 9. Кутафін О.Е., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації. М., 1997. С. 5. Росія не мала цих передумов (не має вона їх і зараз), тому спроба розвинути в ній суспільно-державне місцеве самоврядування не відбулася: "Будь-яку правову концепцію слід оцінювати не тільки з позицій її прогресивної ролі у формуванні суспільної свідомості, але і з точки зору її відповідності сформованої соціальної практиці. Характерний Чи згаданий дуалізм для місцевого самоврядування, існуючого нині в Росії? Про дійсному чи тільки про бажане говорить вітчизняна юридична наука? .. Практика явно не підтверджує, що місцеве самоврядування є самоорганізацією громадян і тим якісно відрізняється від державного управління ... можна назвати юридичним романтизмом уявлення про те, що реальне російське місцеве самоврядування сьогодні є самоорганізацією і самодіяльністю населення. Більш того, не слід вважати, що відповідні ідеї муніципальної-правової теорії можна буде втілити в життя в історично короткі терміни. На жаль, для цього поки немає необхідних соціальних та економічних передумов "" * ". Очевидно, що саме в силу цих міркувань Г.В. Атаманчук висловив тезу про те, що в реальному російської дійсності місцеве самоврядування відсутня . З цим положенням не можна погодитися. Безумовно, місцеве самоврядування, створене "на папері", прописане в нормах Конституції Російської Федерації і федерального законодавства, істотно відрізняється від місцевого самоврядування, "що вийшло" на практиці. Однак не можна заперечувати реалізацію на практиці багатьох положень зазначених правових актів: і про формування органів місцевого самоврядування населенням, і про самостійні місцевих бюджетах (хоча і далеко не у всіх муніципальних утвореннях), і про формування муніципальної власності і т.д. Принципово неможливою виявилася реалізація тих положень федерального законодавства, які підкреслювали переважання рис суспільної влади над державною в природі місцевого самоврядування. Як справедливо вказав С.А. Авакьян, "цілком очевидно, що місцеве самоврядування є варіантом публічної влади, і в цьому плані воно не може бути ні штучно, ні як-небудь ще відокремлене від державної влади", "не треба створювати собі і населенню ілюзій, ніби воно здійснює місцеве самоврядування безпосередньо і лише ". --- "*" Сергєєв А.А. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: правова теорія і соціальна практика / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 42 - 43, 45. Див: Матеріали парламентських слухань у Державній Думі 19 січня 2001 / / Проблеми законодавства в галузі місцевого самоврядування. М., 2001. С. 42. Матеріали парламентських слухань у Державній Думі 19 січня 2001 / / Проблеми законодавства в галузі місцевого самоврядування. С. 18 - 19. Теоретична модель дуалізму місцевого самоврядування була в тій чи іншій мірі реалізована лише в невеликих муніципальних утвореннях, переважно сільського типу, тобто там, де не надто велике населення змогло реально самоорганізуватися і вирішувати питання місцевого значення безпосередньо або через представників. Що ж до міст і районів, то в них місцеве самоврядування виявилося істотно не відрізняється від державної влади. За практично однаковому законодавством проводилися вибори органів державної влади та органів місцевого самоврядування. При цьому саме населення муніципальних утворень часто дані вибори ігнорувало. Місцеві референдуми на практиці проводилися вкрай рідко, така форма прямої демократії на місцевому рівні, як сход, виявилася практично нездійсненною навіть у невеликих муніципальних утвореннях. Територіальне громадське самоврядування, по суті своїй, також не відбулися. Теорія самодіяльної публічної влади, що функціонує на місцевому рівні, активно розроблялася ще в радянський період: цілий ряд вчених, що займалися питаннями посилення демократичних інститутів в житті радянського суспільства, намагалися побудувати модель місцевої державної влади, яка функціонувала б як система соціального управління: соціум, во- перший, формує за допомогою інститутів прямої демократії систему необхідних йому соціальних норм (і зобов'язує своїх членів дані норми дотримуватися) і, по-друге, обирає повністю підконтрольні йому органи, що реалізують дані норми. Підсумком створення цієї системи мало стати (крім широкого залучення громадян до управління місцевими справами) об'єднання суб'єкта і об'єкта соціального управління "*". Саме на основі цих "напрацювань" радянської науки і була створена наприкінці 80-х - початку 90-х рр.. XX в. перша модель самостійного місцевого самоврядування. Не можна не відзначити, що багато ідей радянських учених можуть бути використані і в процесі нинішньої реформи місцевого самоврядування. Як і раніше актуальною є проблема залучення населення муніципальних утворень в муніципальне управління, проблема регулярного використання на місцевому рівні форм прямої демократії та т.п. Як відзначають дослідники, "сьогодні в правовій системі Російської Федерації необхідно закріпити механізми, які забезпечать: 1) стійкість і стабільність муніципальної влади; 2) її ефективність (тобто здатність якісно і своєчасно виконувати соціальні обов'язки); 3) формування цієї влади шляхом вільного і усвідомленого волевиявлення населення; 4) максимально можливе збіг інтересів муніципальної влади та інтересів більшості населення; 5) реальну підконтрольність муніципальної влади населенню і неможливість зловживання цією владою на шкоду населенню; 6) інформаційну відкритість дій і рішень муніципальної влади, зрозумілість для населення їх змісту " . Безперечно, вирішувати перераховані завдання необхідно. Але при цьому не можна не відзначити, що основою розвитку місцевого самоврядування повинна стати, насамперед, його економічна складова. Зростання економічної бази муніципальних утворень повинен випереджати економічне зростання держави, доходи муніципальних утворень повинні рости швидше, ніж доходи держави. Тільки за цих умов місцеве самоврядування перестане бути "нахлібником", постійно вимагає дотацій і розподіляє їх непрозоро і неефективно, тільки в цьому випадку і у населення з'явиться реальна зацікавленість в управлінні місцевими справами. Декларована державою "одноканальна" система оподаткування досі не відбулася: місцеві податки, втім, не вилучаються, як раніше, у вищестоящі бюджети, але джерельна база муніципалітетів явно недостатня, тому як і раніше доводиться "отщеплять" доходи від регіональних і федеральних податків і зборів. Як наслідок, місцева влада існує не на гроші жителів муніципальних утворень, а в основному на трансферти, тому вона і залежить не від жителів, а від держави, і новий Закон попросту юридично це оформляє. Ситуацію потрібно змінити таким чином, щоб і населення, і місцева влада усвідомлювали, що саме на ті гроші, які платять громадяни та юридичні особи, які перебувають на території муніципального освіти, вони існують. Тоді в їх рішеннях і буде реально знаходити відображення воля жителів кожного муніципального освіти. --- "*" Див про це: Тихомиров Ю.А. Управління справами суспільства. М., 1984. С. 193 - 213. Сергєєв А.А. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: правова теорія і соціальна практика / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 47. Наступним кроком повинна стати відкритість і підконтрольність населенню всіх ресурсів, використовуваних органами та посадовими особами муніципальних утворень. Наприклад, всі матеріали, звіти і т.п. про витрачання коштів місцевого бюджету повинні бути опубліковані. У будь-якого жителя муніципального освіти має бути право задати питання по суті будь-яких публічних видатків, що здійснюються місцевою владою, і цьому праву повинна кореспондувати обов'язок (підкріплена санкціями) відповідних органів або посадових осіб місцевого самоврядування дати відповідну відповідь, пояснення. Видається, що тільки за умови введення цих механізмів можна буде побудувати ефективне місцеве самоврядування, яке буде діяти в інтересах і громадянського суспільства, і держави одночасно. Поки ж відокремлене і від громадянського суспільства, і від держави місцеве самоврядування часто діє виключно виходячи зі своїх цілей, які, як правило, зводяться до приватних комерційних інтересам його посадових осіб, тобто з місцевого самоврядування витягується так звана "адміністративна рента". І держава намагається цьому перешкодити, що, загалом, не може не вітатися. Але проблема полягає в тому, що перешкоди ці держава створює у вигляді адміністративних ж бар'єрів на шляху розвитку місцевого самоврядування: це і фактичне вбудовування його в систему державних органів, і розвиток адміністративного контролю, і встановлення (збереження) повної фінансово-економічної залежності більшості муніципальних утворень від суб'єктів Російської Федерації і держави, і посилення відповідальності місцевого самоврядування перед державою. Немає жодних сумнівів, що прийняти Федеральний закон в ще більш жорсткому варіанті не дозволила ст. 12 Конституції Російської Федерації, яка закріпила принцип самостійності місцевого самоврядування в межах своїх повноважень і його організаційної відособленості від державної влади. Не випадково у висновках групи експертів з приводу проблем законодавства про місцеве самоврядування прямо прозвучала думка про те, що ця стаття "перешкоджає широкому, чи не санкціонованою законодавчо застосуванню механізмів адміністративного впливу органів (посадових осіб) державної влади на органи (посадових осіб) місцевого самоврядування" " * ". Проте, всупереч конституційному принципу самостійності місцевого самоврядування та прямою вказівкою норми ст. 72 Конституції Російської Федерації, новий Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" відмовився від "рамкового" регулювання місцевого самоврядування, тобто закріплення тільки загальних принципів його організації, як це вимагає п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституції Російської Федерації. Цей факт, безсумнівно, ще породить велику кількість правових проблем. Так, Конституційний Суд Російської Федерації послідовно дану норму відстоював (це було розглянуто вище), наприклад, забороняючи суб'єктам Російської Федерації втручатися у формування органів місцевого самоврядування, регулювати питання їх організації та пр. Встановлене Конституцією Російської Федерації право місцевого самоврядування на судовий захист, як це буде показано нижче, дійсно стало частиною повсякденної практики. --- "*" Доповідь Управління Президента Російської Федерації з питань місцевого самоврядування "Про проблеми відповідності норм законодавства Російської Федерації вимогам міжнародних договорів Російської Федерації у сфері місцевого самоврядування". М., 2000. С. 13. Однак встановлені на федеральному рівні "рамки" виявилися незаповненими. Суб'єкти Російської Федерації часто дублювали федеральне регулювання, тобто залишали його "рамковим", а муніципальні освіти не мали ресурсів, насамперед кадрових, для розробки і прийняття належних нормативних актів. Прогалини в муніципальному законодавстві існували практично у всіх сферах, що підлягають правовому регулюванню: і в області територіальних основ місцевого самоврядування, і в області компетенції, і в регулюванні питань організації та діяльності місцевого самоврядування. Природно, що в ряді випадків органи державної влади і посадові особи суб'єктів Російської Федерації намагалися вирішити цю проблему. Але, по суті, не маючи можливостей (або здібностей) вирішувати її за допомогою механізму правового регулювання, вони вдавалися до різних способів, що дозволяє їм "стягувати" до бюджетів суб'єктів Російської Федерації доходи муніципальних утворень, в результаті чого останні виявлялися позбавленими фінансової бази і потрапляли під контроль (насамперед економічний) з боку перших. Тим самим, як відзначають дослідники, "відбувалася підміна нормативного регулювання місцевого самоврядування суб'єктивним і, по суті, неправовим адмініструванням з боку регіональної виконавчої влади ... Залежність органів і посадових осіб місцевого самоврядування не стільки від волі і думки населення, скільки від фінансового диктату виконавчої влади суб'єкта Федерації в чому девальвувала то, в ім'я чого замислювалася самостійність російського місцевого самоврядування "" * ". --- "*" Марченко О.В. Метод муніципальної-правового регулювання суспільних відносин: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Єкатеринбург, 2004. С. 54 - 55. Місцеве самоврядування потребує вирішення цілого ряду та інших проблем, які перешкоджали ефективному його здійсненню на основі норм Федерального закону 1995 У Зокрема, до цих проблем відносяться: - Невизначеність територіальної організації місцевого самоврядування; - Розмитість структури органів місцевого самоврядування; - "Віддаленість" органів місцевого самоврядування від населення; - Нечіткість у визначенні компетенції муніципальних утворень і т.д. Ці складні питання не були врегульовані не тільки на федеральному рівні (оскільки вони не належать до загальних принципів організації місцевого самоврядування згідно концепції Закону 1995 р.), але, як показала практика, суб'єкти Російської Федерації не вирішували ці питання і в своїх нормативних актах. У зв'язку з викладеним, необхідність проведення реформи місцевого самоврядування стала очевидною. Але реформування, якщо проводити його на принципах, закладених у Конституції Російської Федерації, мало забезпечити реальну фінансову і господарську самостійність місцевого самоврядування, підготувати для органів місцевого самоврядування кваліфіковані муніципальні кадри, заповнити правові прогалини в законодавстві і створити несуперечливу і загальнодоступну систему нормативних актів на рівні місцевого самоврядування. Представляється, що тільки такі заходи могли б забезпечити ефективність (а це не те ж саме, що "керованість") місцевої влади та її реальну відповідальність перед населенням. Але держава пішла по іншому шляху. Як вже зазначалося, місцеве самоврядування включається в систему державної влади, формально залишаючись самостійним відповідно до норм Конституції. У главу реформи було поставлено перерозподіл повноважень і посилення відповідальності за їх невиконання. За кожним з рівнів влади (федеральним, суб'єктів Російської Федерації та місцевих) передбачається закріплення чіткого кола повноважень, втручатися у виконання яких інших рівнів влади в звичайних умовах заборонено. У ході реформи виділяються дві основні групи повноважень органів місцевого самоврядування. Перша група - це повноваження, що фінансуються з місцевого бюджету (питання місцевого значення). Федеральне (регіональне) регулювання таких повноважень, по суті, повинна носити виключно "рамковий" характер. Друга група - це повноваження, що фінансуються цільовим чином з федерального бюджету чи бюджету суб'єктів Російської Федерації. Федеральним органам державної влади та органам державної влади суб'єктів Російської Федерації надаються широкі права з контролю за здійсненням цих повноважень. У разі їх неналежного виконання вони вилучаються у органів місцевого самоврядування і здійснюються безпосередньо федеральними органами державної влади або органами державної влади суб'єктів Російської Федерації. Реформа включає зміну регулювання міжбюджетних відносин. При проведенні цих перетворень слід враховувати, що "реалізовувати реформи місцевого самоврядування ми повинні еволюційним шляхом, злагоджено і без потрясінь ... Настільки масштабна реформа повинна здійснюватися по етапах, з дуже точним прорахунком наслідків на кожному етапі її просування. Всі етапи повинні бути строго "синхронізовані" із змінами за іншими напрямами розвитку російської державності. І насамперед, в уточненні міжбюджетних відносин. Ніякі зміни в законодавстві про загальні принципи місцевого самоврядування не матимуть ефективної реалізації, якщо не будуть повною мірою забезпечені фінансово-бюджетними коштами "" * ". З метою здійснення повноважень за кожним рівнем влади, в тому числі і за рівнем місцевого самоврядування, закріплюються власні джерела доходів. У тих випадках, коли один рівень влади делегує іншому виконання ряду повноважень, потрібно і одночасна передача фінансових ресурсів для їх реалізації. У ході реформи вся система муніципальних утворень має бути перебудована: кордони більшості муніципалітетів змінені переважно таким чином, щоб кілька дрібніших поселень (зараз кожне з них - самостійний муніципалітет) були об'єднані в одне муніципальне освіту. Місцеве самоврядування повинно стати уніфікованим у всій країні і складатися з наступних видів муніципальних утворень: --- "*" Мокрий В.С. Коментар до концепції розмежування повноважень у системі публічної влади в Росії / / Управа. 2002. N 7. - Міські поселення; - Сільські поселення; - Міські округи; - Муніципальні райони. Критерії кожного з видів цих муніципальних утворень повинні бути чітко вказані в законі. Відповідальність за їх створення несуть суб'єкти Російської Федерації. Залежно від виду, кожне муніципальне утворення наділене власною компетенцією. На федеральному рівні закріплюється єдина структура органів місцевого самоврядування. У неї входить представницький орган, голова муніципального освіти, місцева адміністрація, контрольний орган і виборча комісія. Представницький орган обирається населенням або формується з представників поселень. Глава муніципального освіти обирається населенням або представницьким органом, причому в першому випадку він не має права входити до складу представницького органу, а в другому - не має права очолювати місцеву адміністрацію. Реформа, як вже було зазначено, передбачає підвищення відповідальності за прийняті рішення. Так, у глави суб'єкта Російської Федерації з'являється широкий перелік підстав для відмови від посади глави муніципального освіти: прийняття протиправного акта, вчинення дій, які призвели до порушення прав і свобод людини, створення загрози єдності правового та економічного простору країни, нецільове витрачання коштів федерального чи регіонального бюджету та т.п. Прийняття муніципального правового акта, що суперечить Конституції Російської Федерації та чинному законодавству, може призвести до розпуску представницького органу місцевого самоврядування (ця норма вже повною мірою була реалізована у Федеральному законі 1995 р.). На термін до одного року глава муніципального освіти, органи місцевого самоврядування можуть бути тимчасово усунені від справ главою суб'єкта Російської Федерації: вводиться інститут "виконання повноважень органів місцевого самоврядування органами державної влади". З ініціативи глави суб'єкта Російської Федерації та на підставі рішення арбітражного суду в муніципальній освіті може бути введена "тимчасова фінансова адміністрація". Вона вводиться в тому випадку, якщо прострочена заборгованість досягла 30% від власних доходів території. Керівник тимчасової фінансової адміністрації має право не тільки вносити зміни до місцевого бюджету, а й, по суті, прийняти новий. Тимчасова фінансова адміністрація контролює виконання цього бюджету та вживає заходів з реструктуризації простроченої заборгованості. Отже, голова муніципального освіти може перетворитися на формальну фігуру, а в практику управління муніципальними утвореннями в ході реформи будуть введені приватноправові методи (насамперед, запозичені з законодавства про банкрутство: мабуть, тимчасова фінансова адміністрація повинна буде діяти в якомусь сенсі по аналогією з цивільно-правової процедурою зовнішнього управління). Таким чином, у глав суб'єктів Російської Федерації з'являються нові механізми впливу на голів муніципальних утворень. Стає очевидним, що федеральна влада відмовляється від протиставлення місцевого самоврядування державної влади на рівні суб'єктів Російської Федерації ("мери" перестають бути противагою "губернаторам"). Найбільші переваги від такої реформи отримує федеральний центр. Місцеве самоврядування потрапляє в залежність від державної влади на рівні суб'єктів Російської Федерації. Суб'єкти ж Федерації, отримавши серйозні механізми впливу на місцеву владу, самі підпадають під вплив точно таких же механізмів з боку федеральної влади. Видається, що може виникнути як альтернатива головам суб'єктів Російської Федерації "феномен тимчасових фінансових адміністраторів", які в разі успіху їх "антикризових" заходів зможуть претендувати і на пости глав суб'єктів Російської Федерації за підтримки федерального центру (який їх буде призначати і, очевидно, їм сприяти). Серйозною проблемою на шляху реформи залишається питання про співвідношення конституційної моделі місцевого самоврядування та моделі, яка буде побудована на основі норм нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 2003: розвиває чи новий Федеральний закон норми Конституції Російської Федерації або , навпаки, здійснює, по суті, їх приховану ревізію. Відповідно можна виділити дві точки зору з даного питання. Перша заснована на нормах ст. 55 і ст. 71 Конституції Російської Федерації: "Федеральний законодавець в силу пункту" в "статті 71 та частини 3 статті 55 Конституції володіє широкими повноваженнями з регулювання права громадян на здійснення місцевого самоврядування та обмеження цього права в конституційно значимих цілях. Тим самим федеральний законодавець як би отримує можливість розвивати конституційну модель місцевого самоврядування, інтерпретувати принципи організації муніципальної влади, встановлені Конституцією Російської Федерації "" * ". Тобто ця позиція обгрунтовує прийняття Федерального закону необхідністю розвитку конституційних положень про місцеве самоврядування, підняття на новий рівень статусу місцевого самоврядування в системі народовладдя. Вона повністю виправдовує нове, набагато більш вузьке зміст конституційного принципу самостійності місцевого самоврядування, що надається йому федеральним законодавством. Дана позиція видається не зовсім коректною. Пункт "в" ч. 1 ст. 71 Конституції Російської Федерації говорить не про регулювання місцевого самоврядування, а про захист прав і свобод людини і громадянина, регулюванні громадянства в Російській Федерації, регулювання та захисту прав національних меншин. Та й взагалі, не можна ототожнювати право на місцеве самоврядування виключно з суб'єктивним правом громадянина. З ст. 3 Конституції Російської Федерації слід, що місцеве самоврядування - це, перш за все, форма народовладдя. Виходячи з цієї ж логіки непридатна і ч. 3 ст. 55 Конституції Російської Федерації, яка допускає обмеження саме суб'єктивних прав громадян. Крім того, таке обмеження допускається лише в строго обмежених випадках, а саме з метою захисту основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, прав і законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни і безпеки держави. Чи передбачає це, що місцеве самоврядування в його нинішній формі зазіхає на суспільну мораль? --- "*" Сергєєв А.А. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: правова теорія і соціальна практика / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 59. Протилежна точка зору на дану проблему виглядає більш обгрунтованою. Досить просто порівняти норми Конституції і Федерального закону 2003 р., щоб побачити цілий ряд невідповідностей. Так, всупереч п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституції Російської Федерації новий Закон визначає, що перелік питань місцевого значення регулюється тільки в ньому самому. Закон встановлює, що органи державної влади в окремих випадках має право безпосередньо здійснювати повноваження органів місцевого самоврядування, що порушує ст. 12 Конституції Російської Федерації, що містить гарантії права місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах своїх повноважень. Включення в систему місцевого самоврядування ряду обов'язкових органів, безсумнівно, зажадає істотних витрат з місцевого бюджету. Тим самим порушується ст. 132 Конституції Російської Федерації, що гарантує самостійність місцевого самоврядування при формуванні та витрачання місцевих бюджетів. Само жорстке закріплення структури органів місцевого самоврядування явно порушує ст. 131 Конституції Російської Федерації, яка стверджує, що вона (структура) визначається населенням самостійно і, безумовно, виходить за рамки регулювання загальних принципів організації місцевого самоврядування. Введення жорсткого переліку видів муніципальних утворень порушує ч. 2 ст. 131 Конституції Російської Федерації, яка встановлює: "Зміна меж територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування, допускається з урахуванням думки населення відповідних територій". Як вже зазначалося, Конституційний Суд вказав, що для такого врахування думки населення необхідно проведення місцевого референдуму. І це далеко не всі протиріччя. Але в цьому зв'язку, звичайно, не можна не відзначити і недоліки самої конституційної норми. Навряд чи можна знайти переконливе обгрунтування необхідності такого жорсткого закріплення в Конституції Російської Федерації співвідношення державної влади і місцевого самоврядування: на різних етапах історичного розвитку держави воно може і має бути різним, моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування не є щось задане, постійне, вони змінюються , модифікуються. З усього сказаного випливає, що оптимальна модель взаємовідносин місцевого самоврядування та державної влади в Російській Федерації досі не створена, хоча вона будується вже більш ніж десятиліття. Після прийняття в 2003 р. нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" стало можливим стверджувати, що діюча модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування піддана істотних змін і що ці взаємини будуть чітко, до деталей, врегульовані федеральним законодавством. Під впливом цих змін повинна змінитися і природа місцевого самоврядування в Російській Федерації: посиляться її державні риси, будуть ослаблені суспільні. По суті, справедливо стверджувати, що підсумком цього процесу може стати одержавлення місцевого самоврядування, його перетворення в модель місцевого державного управління. При цьому некоректно вважати, що цей процес носить абсолютний, безповоротний характер. Проблема, як видається, полягає в іншому: ефективність моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування залежить не від державної чи суспільної природи останнього, а від того, наскільки чітко ця природа враховується при визначенні компетенції місцевого самоврядування. Якщо місцеве самоврядування розглядається як підсистема державної влади, ефективним воно буде лише в тому випадку, якщо буде вирішувати питання виключно державного значення. Справедливо і зворотне: місцеве самоврядування може бути виключно суспільним, але в такій ситуації на місцевому рівні необхідно буде існування системи місцевих органів державної влади, оскільки місцеве самоврядування повинне буде вирішувати виключно питання суспільного значення. Найбільш складно створити ефективну модель взаємовідносин в ситуації, коли місцеве самоврядування розглядається одночасно і як державне, і як суспільне. У таких умовах дуже важливо чітко і послідовно визначити державні повноваження місцевого самоврядування і закріпити положення про те, що при вирішенні цих питань місцеве самоврядування - це частина держави. З іншого боку, так само чоток повинен бути і перелік функцій, виконуваних місцевим самоврядуванням як суспільним інститутом. І держава не повинна втручатися у вирішення цих питань, виключаючи, безумовно, суверенні прерогативи держави, такі як, наприклад, забезпечення дії Конституції і законів. Та модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування, яка була обрана сьогодні російськими законодавцями, в першу чергу авторами Конституції Російської Федерації (а вона, нагадаємо, характеризується як дуалістична, тобто поєднує в собі риси адміністративної та децентралізованої), постійної бути не може . Вона завжди тяжіє до зміщення то до першого з розглянутих моделей, то до другої (децентралізованої). Ця тенденція зовсім чітко простежувалося в період з 1995 по 2000 рр.., Коли прийнятий Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" в прагненні в максимально можливій мірі надати місцевому самоврядуванню громадський характер надав органам місцевого самоврядування практично повну самостійність, якою останні не забарилися скористатися, вводячи власні податки і беручи "місцеві закони" (тобто, по суті, замінюючи собою державну владу). Реалії нашого суспільства виявилися такими, що держава не змогло обійтися без безпосереднього щоденного участі у вирішенні на місцях завдань місцевого державного управління. Відсутність достатніх матеріальних ресурсів, загальні принципи здійснення державного управління диктували необхідність передачі (швидше, навіть залишення, оскільки раніше органи місцевого самоврядування були місцевими органами державної влади) обов'язків щодо вирішення цих питань на рівні місцевого самоврядування. Але Федеральним законом 1995 держава поставила себе в такі рамки, в яких воно не в змозі було здійснювати ефективний контроль за місцевим самоврядуванням в цій галузі. Тому з кінця 90-х рр.. XX в. система почала еволюціонувати у бік адміністративної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Податковий, Бюджетний кодекси послідовно ставили ресурсну базу місцевого самоврядування під повний контроль держави. А в 2003 р. були змінені і загальні принципи організації місцевого самоврядування, причому змінені таким чином, що держава (як це буде показано нижче) вийшло навіть за конституційно встановлені принципи організації місцевого самоврядування та конституційно встановлені рамки правового регулювання місцевого самоврядування. Викладене дозволяє зробити висновок про те, що в майбутньому в Російській Федерації може повною мірою утвердитися адміністративна модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Такий розвиток моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування здається цілком логічним. Отже, незмінним у взаємовідносинах держави і муніципальних утворень залишилося визначення органами державної влади загальних принципів організації місцевого самоврядування; забезпечення общеобязательности рішень органів місцевого самоврядування для населення; залишилася "подвійна" компетенція місцевого самоврядування: окремі державні повноваження і питання місцевого значення. Держава забезпечує судовий захист місцевого самоврядування, здійснює контроль за законністю дій і рішень місцевого самоврядування, включаючи адміністративний контроль у сфері делегованих повноважень. Принципові зміни торкнулися регулювання територіальних основ місцевого самоврядування, структури і компетенції органів місцевого самоврядування, тобто визначення меж його самостійності, економічних і фінансових основ місцевого самоврядування. Нижче ці зміни будуть детально проаналізовані. На закінчення слід зазначити, що питання про природу місцевого самоврядування, який обговорюється світовим науковим співтовариством вже багато десятиліть, навряд чи коли-небудь отримає універсальне рішення. Державна і громадська складові природи місцевого самоврядування постійно еволюціонують, змінюються, залежать від конкретної історичної обстановки та економічних передумов. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 1. Поняття і принципи місцевого самоврядування. Моделі взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування " |
||
|
||