| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 1. Форми прямої демократії як елементи системи місцевого самоврядування |
||
|
Новий Федеральний закон вніс зміни до складу суб'єктів, що мають право ініціювати референдум: представницький орган самостійно не вправі його ініціювати, тільки спільно з головою муніципального освіти і головою місцевої адміністрації. У число даних суб'єктів включені виборчі та інші громадські об'єднання, статути яких передбачають участь у виборах і референдумах. Найбільш важливі вимоги до проведення місцевого референдуму закріплені у Федеральному законі "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації": безпосереднє регулювання питань організації та проведення місцевих референдумів здійснюється законодавством суб'єктів Російської Федерації , і новий Федеральний закон зберіг дане положення справ. Таким чином, з точки зору процедур місцевий референдум буде проводитися і раніше, однак його значення, як і в цілому ступінь участі населення у вирішенні питань місцевого значення, як видається, до деякої міри зменшені. Це є ще одним доказом того, що реформа місцевого самоврядування може призвести до трансформації змішаної форми взаємовідносин держави і місцевого самоврядування в адміністративну. Муніципальні вибори - також одна з організаційних форм здійснення місцевого самоврядування, тобто елемент системи місцевого самоврядування, що представляє собою голосування населення муніципального освіти з питання про обрання депутатів, членів виборного органу місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування. Муніципальні вибори проводяться на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Новий Закон не вніс будь-яких істотних змін у цей інститут місцевої прямої демократії. Муніципальні вибори призначаються представницьким органом муніципального освіти у строки, передбачені статутом муніципального освіти. У випадках, встановлених федеральним законом, муніципальні вибори призначаються відповідною виборчою комісією муніципального освіти або судом. Гарантії виборчих прав громадян при проведенні муніципальних виборів, порядок призначення, підготовки, проведення та підбиття підсумків муніципальних виборів встановлюються, як це мало місце і до прийняття нового Закону, зазначеним спеціальним федеральним законом та прийнятими відповідно до ним законами суб'єктів Російської Федерації. Виборні органи місцевого самоврядування обираються громадянами Російської Федерації, які проживають на території муніципального освіти, на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Виборні органи місцевого самоврядування обираються на основі будь-якої з виборчих систем, залежно від законодавства суб'єкта Російської Федерації: за мажоритарною системою абсолютної або відносної більшості, за пропорційною системою, по одномандатних або багатомандатних виборчих округах. Порядок підготовки і проведення виборів органів місцевого самоврядування визначається також статутами муніципальних утворень, які в цих питаннях повинні відповідати законам суб'єктів Російської Федерації. Нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування встановлюються особливості підготовки і проведення виборів з урахуванням місцевих умов. Право обирати до органів місцевого самоврядування належить кожного проживає на території муніципального освіти, яка досягла на день виборів 18 років. Пасивне виборче право регулюється законами суб'єктів Російської Федерації з урахуванням вимог федерального законодавства. Як правило, до органів місцевого самоврядування може бути обраний громадянин Російської Федерації, постійно або переважно проживає на території муніципального освіти, який на день виборів 18 років. Не можуть обирати і бути обраними громадяни, визнані рішенням суду недієздатними, та громадяни, які у місцях позбавлення волі за що набрало законної сили вироком суду. Будь-які прямі або непрямі обмеження прав громадян на участь у виборах до органів місцевого самоврядування залежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і соціального стану, освіти, ставлення до релігії, переконань, належності до громадських об'єднань, інших обставин забороняються. Громадяни беруть участь у виборах на рівних підставах. Кожен громадянин має один голос. Громадяни беруть участь у виборах безпосередньо і особисто. Передача голосу іншій особі не допускається. Голосування з виборів до органів місцевого самоврядування здійснюється таємно. Контроль за волевиявленням громадян не допускається. Участь громадян у виборах є добровільним і вільним. Ніхто не має права впливати на громадянина з метою примусити його до участі чи неучасті у виборах, а також на його вільне волевиявлення. Організація виборів до органів місцевого самоврядування та контроль за дотриманням виборчих прав громадян покладаються на виборчі комісії. При підготовці та проведенні виборів виборчі комісії в межах своїх повноважень, визначених державними та обласними законами, нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування, незалежні від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, громадських та інших органів і організацій. Рішення виборчих комісій, прийняті в межах їх повноважень, обов'язкові для державних органів, органів місцевого самоврядування, муніципальних підприємств, установ і організацій, а також для їх посадових осіб. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування сприяють організаційно-технічного забезпечення підготовки і проведення виборів. Громадянам та громадським об'єднанням гарантується вільне проведення передвиборної агітації відповідно до чинного законодавства. Громадяни, громадські об'єднання вправі в будь-яких допускаються законом формах і законними методами здійснювати діяльність, що спонукує виборців до голосування за або проти того чи іншого кандидата. Кандидатам, виборчим об'єднанням, виборчим блокам гарантуються рівні умови доступу до державних і муніципальних засобів масової інформації. Фінансування заходів, пов'язаних з організацією та проведенням виборів до органів місцевого самоврядування, здійснюється за рахунок коштів відповідних місцевих бюджетів. Кандидати створюють власні виборчі фонди для фінансування передвиборної агітації. Особи, які перешкоджають шляхом насильства, обману, погроз або іншим шляхом вільному здійсненню громадянами України права обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, вести передвиборну агітацію, а також члени виборчих комісій, посадові особи, члени ініціативних груп громадян або кандидати, які вчинили підлог виборчих документів, завідомо неправильний підрахунок голосів, порушили таємницю голосування або допустили інші порушення виборчих прав громадян, несуть встановлену законодавством відповідальність. Для проведення виборів утворюються виборчі округи і дільниці. Законодавство суб'єктів Російської Федерації визначає порядок висування кандидатів, порядок участі виборчих об'єднань у виборчій кампанії, порядок збору підписів на підтримку кандидата. У законах суб'єктів Російської Федерації містяться норми про реєстрацію кандидатів, про статус кандидата, його права та обов'язки, встановлюються порядок і строки проведення передвиборної агітації. У багатьох законах суб'єктів Російської Федерації детально прописані норми про фінансування виборчої кампанії, порядок обліку грошових коштів та фінансової звітності, порядок проведення голосування, встановлені вимоги до виборчого бюлетеню, закріплений порядок визначення результатів виборів і їх опублікування. Виникають у сфері муніципальних виборів спори вирішуються судами. Аналіз наведених законодавчих позицій, які регулюють інститут муніципальних виборів, дозволяє стверджувати, що громадські риси зберігаються в природі місцевого самоврядування, воно як і раніше залишається пов'язаним з населенням муніципальних утворень, і в зв'язку з цим його природа не може бути охарактеризована як виключно державна. Федеральний закон 1995 передбачав і ряд інших форм прямої демократії, які населення має право використовувати для вирішення питань місцевого значення: це збори (сходи) громадян, народна правотворча ініціатива та звернення громадян до органів та посадових особам місцевого самоврядування. Зборів (сходи) громадян за Законом 1995 були формою безпосередньої демократії, через яку населення і міських, і сільських поселень (міста, сільради, селища, села тощо) здійснювало місцеве самоврядування. Норми нового Федерального закону розрізняють поняття зборів і сходу громадян. Сход згідно ст. 25 Федерального закону 2003 р. - це форма прямої демократії, за допомогою якої жителі реалізують повноваження представницького органу місцевого самоврядування, в тому числі і віднесені до його виключної компетенції. Сходи можуть скликатися тільки в невеликих муніципальних утвореннях з чисельністю жителів не більше 100 осіб. Схід громадян правомочний при участі в ньому більше половини жителів поселення, що володіють виборчим правом. Сход громадян може скликатися головою муніципального освіти самостійно або з ініціативи групи жителів поселення чисельністю не менше 10 чоловік. Новий Закон досить докладно регламентує права та обов'язки посадових осіб місцевого самоврядування при проведенні сходу. Так, забезпечення його проведення покладається на главу місцевої адміністрації. Участь у сході громадян виборних осіб місцевого самоврядування є обов'язковим. Закон встановлює, що на сході громадян головує голова муніципального освіти або інша особа, яка обирається сходом громадян. Рішення сходу громадян вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більше половини учасників сходу громадян. Рішення, прийняті на сході громадян, підлягають обов'язковому виконанню на території поселення. Рішення, прийняті на сході громадян, підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню). Як видається, нормативне регулювання даного питання не відрізняється повнотою і створює ряд проблем його реалізації, особливо в сільських поселеннях. Насамперед, нелогічний підхід Закону до визначення максимальної чисельності жителів муніципального освіти, які вправі проводити сходи. С.А. Авакьян цілком справедливо вказує на те, що "не зовсім зрозуміло, чому сходи проводяться в поселеннях із чисельністю жителів, що володіють виборчим правом, не більше 100 чоловік. Але чому так? А якщо їх 200 чоловік, а якщо їх 300 осіб, вже не можна проводити сходи? " "*". Неясно, чим принципово відрізняється муніципальне утворення, в якому проживає 101 виборець, від населення, в якому їх "всього" 100. І цілком природно, що в такій "прикордонної" ситуації цілком можливі постійні коливання: сьогодні їх 98, через місяць - 102, ще через місяць - знову менше 100 і т.д. За логікою Федерального закону 2003 таке муніципальне освіта повинна буде знаходитися в стадії постійної трансформації системи своїх органів: створюють представницький орган, розформовують його, потім знову повинні створювати і т.д. Абсолютно ясно, що невірний сам підхід: саме в таких ситуаціях очевидні прогалини Закону, не враховує особливості міських і сільських поселень; міські поселення - більші, жителі в них розміщені компактно, кількість жителів щодо постійно, коливання чисельності незначні щодо тих меж, які визначені Федеральним законом. У сільських поселеннях ситуація інша, тому в таких випадках за основу слід брати й інші критерії, наприклад майнові: кількість дворів, сільських господарств в поселенні і т.п. --- "*" Проблеми реалізації та перспективи розвитку конституційної моделі російського місцевого самоврядування: Стенограма "круглого столу" від 5 листопада 2003 / / Архів Незалежного інституту виборів. В цілому, як видається, новий Закон кілька звузив можливості населення муніципальних утворень по безпосереднього вирішення питань місцевого самоврядування. Напряму такі питання, як прийняття статуту муніципального освіти і внесення до нього змін і доповнень, затвердження місцевого бюджету та звіту про його виконання, прийняття планів і програм розвитку муніципального освіти, затвердження звітів про їх виконання, визначення порядку управління та розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності, і т.д., можуть вирішуватися тільки в муніципальних утвореннях, в яких проживає не більше 100 чоловік. Закон більш детально регламентує і процедурні питання, що стосуються проведення сходу. Це означає, що держава позначає свій інтерес до більш детальної регламентації всіх місцевих справ. А це в черговий раз приводить до висновку про те, що дуалістична модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування видозмінюється державою в напрямку адміністративної моделі. Збори громадян згідно зі ст. 29 нового Федерального закону проводяться з метою обговорення питань місцевого значення, інформування населення про діяльність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування. Зборів проводяться не на всій, а на частині території муніципального освіти. Відповідний перелік питань повинен містити статут муніципального освіти. Ініціатором зібрання можуть виступати населення муніципального освіти, або представницький орган місцевого самоврядування, або глава муніципального освіти. Порядок проведення зборів новий Закон не регулює. Збори громадян може приймати звернення до органів місцевого самоврядування та посадовим особам місцевого самоврядування, а також обирати осіб, уповноважених представляти збори громадян у взаємовідносинах з органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування. Звернення, прийняті зборами громадян, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування, до компетенції яких віднесено вирішення містяться у зверненнях питань, з направленням письмової відповіді. Підсумки зборів громадян підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню). Населення відповідно до статуту муніципального освіти має право на правотворчу ініціативу в питаннях місцевого значення. Проекти правових актів з питань місцевого значення, внесені населенням до органів місцевого самоврядування, підлягають обов'язковому розгляду на відкритому засіданні за участю представників населення, а результати розгляду - офіційному опублікуванню (оприлюдненню). Право жителів міста на правотворчу ініціативу здійснюється шляхом внесення проекту рішення з питань місцевого значення в представницький орган місцевого самоврядування. Проект рішення в порядку реалізації правотворчої ініціативи може бути внесений на розгляд, якщо в його підтримку створеної ініціативною групою мешканців міста зібрано певне число підписів від кількості виборців (визначається в статуті муніципального освіти). У ряді муніципальних утворень передбачено, що проект рішення в порядку реалізації правотворчої ініціативи розглядається представницьким органом місцевого самоврядування за обов'язкової наявності висновку виконавчого органу місцевого самоврядування. Проекти рішень з питань місцевого значення, внесені населенням, підлягають обов'язковому розгляду на засіданні представницького органу місцевого самоврядування за участю представників населення міста, а результати розгляду підлягають офіційному опублікуванню (оприлюдненню). Новий Федеральний закон підтвердив описане вище право жителів муніципального освіти. Згідно ст. 26 Федерального закону 2003 році з правотворчої ініціативою може виступити ініціативна група громадян, що володіють виборчим правом, в порядку, встановленому нормативним правовим актом представницького органу муніципального утворення. Закон, і це його гідність, визначив граничну чисельність ініціативної групи громадян - вона не може перевищувати 3% від числа жителів муніципального освіти, що володіють виборчим правом. Ще однією перевагою Закону є те, що реалізувати дане право жителі муніципального освіти можуть і в тому випадку, якщо спеціальний нормативний акт з даного питання в муніципальній освіті відсутня. У такій ситуації правотворча ініціатива здійснюється безпосередньо на основі норм Федерального закону 2003 Закон встановлює терміни розгляду проекту нормативного акта, внесеного в порядку правотворчої ініціативи: він підлягає обов'язковому розгляду органом місцевого самоврядування або посадовою особою місцевого самоврядування, до компетенції яких належить прийняття відповідного акта, протягом трьох місяців з дня його внесення. З даного положення Закону випливає також, що громадяни мають право звернутися в порядку правотворчої ініціативи не тільки в представницький орган місцевого самоврядування, а й в інші органи і до посадових осіб муніципального освіти, наділеним правом видання місцевих нормативних правових актів. У всіх випадках представникам ініціативної групи громадян повинна бути забезпечена можливість викладу своєї позиції при розгляді зазначеного проекту. У разі якщо прийняття муніципального правового акта, проект якого внесений до порядку реалізації правотворчої ініціативи громадян, відноситься до компетенції колегіального органу місцевого самоврядування, зазначений проект повинен бути розглянутий на відкритому засіданні цього органу. Рішення, прийняті за результатами розгляду правового акта, внесеного в порядку правотворчої ініціативи, мають бути вмотивовані. Офіційне мотивування доводиться до громадян - ініціаторів проекту в письмовому вигляді. Аналіз норм нового Закону, які регулюють порядок реалізації правотворчої ініціативи, дозволяє стверджувати, що громадські риси зберігаються в природі місцевого самоврядування, воно як і раніше до деякої міри здійснюється населенням муніципальних утворень, і в зв'язку з цим в його природі наявні громадські риси, вона не може бути охарактеризована виключно як державна. Згідно ст. 33 Конституції Російської Федерації громадяни Російської Федерації мають право звертатися особисто, а також направляти індивідуальні та колективні звернення до державні органи та органи місцевого самоврядування. Суб'єкти Російської Федерації розвивають і конкретизують ці положення Конституції Російської Федерації, встановлюючи правові та організаційні основи порядку розгляду звернень громадян до органів місцевого самоврядування та до посадових осіб місцевого самоврядування. Відповідно до Конституції Російської Федерації і законодавством Російської Федерації кожен громадянин Російської Федерації має право звернутися особисто, а також через свого законного представника, засоби зв'язку і масової інформації до органів місцевого самоврядування та до посадових осіб місцевого самоврядування з питань, віднесених законодавством до їх компетенції. Органи та посадові особи зобов'язані приймати і у відповідності зі своїми повноваженнями у встановлені цим Законом порядку та строки розглядати звернення громадян, давати на них відповіді і вживати необхідних заходів щодо реалізації прийнятих рішень. Пропозиції, заяви і скарги громадян, що надходять з редакцій газет, журналів, телебачення, радіо та інших засобів масової інформації, а також виступи і опубліковані у пресі матеріали, пов'язані з пропозиціями, заявами, скаргами, розглядаються органами та посадовими особами в порядку і в строки , передбачені законодавством. Звернення громадян можуть бути викладені в письмовій або усній формі. Видами звернень є пропозиції, заяви і скарги громадян. Пропозиції - звернення громадян, спрямовані на поліпшення порядку організації та діяльності органів місцевого самоврядування, на вирішення питань економічної, політичної, соціально-культурної та інших сфер діяльності муніципального освіти і населення. Заяви - звернення громадян з приводу реалізації належного їм права, закріпленого Конституцією Російської Федерації і законодавством Російської Федерації. Скарги - звернення громадян з приводу порушеного діями (бездіяльністю), рішеннями юридичних або фізичних осіб (посадових осіб, державних службовців) права або законного інтересу. Органи та посадові особи зобов'язані прийняти звернення, розглянути звернення по суті у встановлений законом термін, об'єктивно та своєчасно перевірити всі доводи і факти, наведені у зверненні, у разі потреби вжити заходів до припинення неправомірних дій, що посягають на права і свободи громадян, у разі необхідності зажадати додаткові матеріали, зажадати пояснення у посадових осіб, прийняти вмотивоване і засноване на законі рішення за зверненням та забезпечити його реальне виконання, повідомити заявника у встановлений цим Законом строк у письмовій або усній формі про результати розгляду звернення і прийняте по ньому рішення. В результаті розгляду звернення громадян орган або посадова особа приймає одне з таких рішень: - Про повне або часткове задоволення звернення, поновлення порушеного права громадянина; - Про відмову в повному або частковому задоволенні звернення, якщо відсутні законні підстави для оскарження. Дані положення повною мірою зберігають свою силу і з урахуванням нових положень Федерального закону 2003 Ця форма прямої демократії не піддалася модифікації. Разом з тим не можна не відзначити, що норми ч. 3 ст. 32 нового Федерального закону, які зобов'язують посадових осіб місцевого самоврядування розглядати звернення громадян у порядку, що встановлюється законами суб'єктів Російської Федерації, не цілком узгоджуються з положеннями Конституції Російської Федерації і Федерального закону від 2 травня 2006 р. N 59-ФЗ "Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації "" * ". Пункт "в" ст. 71 Конституції Російської Федерації встановлює, що регулювання прав і свобод людини і громадянина належить до сфери виняткового ведення Російської Федерації, а норми названого Федерального закону про порядок розгляду звернень даний порядок належним чином регулюють. Таким чином, як видається, не існує необхідності і, по суті, предмета правового регулювання у суб'єктів Російської Федерації в даній області. Федеральним законом від 1 грудня 2006 р. N 198-ФЗ "Про внесення зміни до статті 32 Федерального закону" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації " норми Федерального закону 2003 р. були змінені: з 1 грудня 2006 р . розгляд звернень громадян в органах місцевого самоврядування здійснюється в порядку і строки, передбачені Федеральним законом "Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації". При цьому федеральному законодавцеві слід рекомендувати розвинути зазначені положення, надавши суб'єктам Російської Федерації можливість встановлення додаткових гарантій реалізації права громадян на звернення до органів місцевого самоврядування. Насамперед, відповідними актами можуть бути скорочені терміни роботи із зверненнями в органах місцевого самоврядування. Далі, в нормах федерального законодавства нічого не говориться про можливість направлення громадянами звернень в електронній формі, по комунікаційних мереж (наприклад, через Інтернет). Нормативні акти суб'єктів Російської Федерації можуть закріпити можливість направлення звернень громадянами в такій формі до органів місцевого самоврядування та обов'язковість їх розгляду у загальному порядку, якщо вони відповідають вимогам, що пред'являються до письмовими зверненнями. Підписуватися такі звернення можуть в порядку, встановленому Федеральним законом від 10 січня 2002 р. N 1-ФЗ "Про електронний цифровий підпис" . --- "*" Збори законодавства Російської Федерації. 2006. N 19. Ст. 2060. Російська газета. 6 грудня 2006 N 274. Російська газета. 12 січня 2002 N 6. Суб'єкти Російської Федерації могли б прийняти власні правові акти про адміністративні правопорушення, що містять норми про адміністративну відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування за порушення права громадян на звернення. Ще одна важлива проблема, пов'язана із зазначеним правом, виникає у зв'язку з положенням абз. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закону 2003 р., яке встановлює, що іноземні громадяни, які постійно або переважно проживають на території муніципального освіти, володіють при здійсненні місцевого самоврядування правами відповідно до міжнародних договорів Російської Федерації і федеральними законами. Але Федеральним законом регулюється право на звернення виключно громадян, у той час як очевидно, що на місцевому рівні повинні надаватися гарантії захисту прав і негромадянам, оскільки Закон допускає можливість їх постійного мешкання в Російській Федерації і навіть говорить про можливість за певних умов їх участі у здійсненні місцевого самоврядування. Важливе питання, обійдений Законом про порядок розгляду звернень, - діяльність муніципальних підприємств, установ та інших подібних організацій. Жителі муніципальних утворень в повсякденному житті стикаються з ними навіть частіше, ніж з органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Але право на звернення до них не встановлюється Федеральним законом, так як предмет його регулювання - тільки звернення громадян до органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а зазначені організації та їхні співробітники до них не відносяться. Видається за доцільне врегулювати це питання, причому саме на рівні суб'єктів Російської Федерації, що мають чітке уявлення про особливості діяльності в муніципальних утвореннях даних структур. Нарешті, Федеральний закон про порядок розгляду звернень практично не регулює інститут колективного звернення громадян (ч. 1 ст. 2 Закону говорить лише про можливість подачі колективного звернення). Але на місцевому рівні повинні достатньо широко застосовуватися форми прямої демократії: публічні слухання, збори, конференції і т.п. Питання про те, яким чином в рамках цієї діяльності приймати колективні звернення, як вони повинні оформлятися, чи існують особливості їх розгляду (як видається, ці відмінності повинні бути, з урахуванням більшої ступеня суспільної значущості колективного звернення в порівнянні з індивідуальним), Федеральний закон про порядок розгляду звернень не регламентує. На ці та інші проблеми, як вимагають правового врегулювання, було б доцільно вказати суб'єктам Федерації в нормах Федерального закону 2003 р., що визначають загальні питання, пов'язані із зверненнями громадян до органів місцевого самоврядування. Крім названих, норми нового Федерального закону встановили ряд особливих форм прямої демократії, тільки за допомогою яких можуть вирішуватися певні питання місцевого значення. Це голосування з відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування, голосування з питань зміни кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти, публічні слухання, конференції громадян (зібрання делегатів) та опитування громадян. Новий Федеральний закон закріплює за населенням кожного муніципального освіти право відкликання депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування або виборного посадової особи місцевого самоврядування. Частина 2 ст. 24 Федерального закону вказує, що підстави відкликання визначаються статутом муніципального освіти, але при цьому в якості таких Федеральний закон визнає тільки конкретні протиправні рішення або дії (бездіяльність), причому питання про протиправність може вирішити тільки суд. Це положення принципово відрізняється від норми ст. 48 Федерального закону 1995 р., яка регулювала питання відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням. Відповідно до неї відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням могла наступити в результаті втрати довіри. Це означає, що, по суті, саме наявність або відсутність довіри ставало критерієм застосування або незастосування заходів відповідальності. Термін "довіру" носить неправовий характер, їм позначають "впевненість у чиєїсь сумлінності, щирості, в правильності чого-небудь і засноване на цьому відношення до кого-небудь, чого-небудь" "*". Тобто Закон 1995 допускав, що такого роду відповідальність не обов'язково настає в результаті неправомірних дій посадових осіб місцевого самоврядування. І в зв'язку з цим дія цієї норми дозволяло говорити про наявність на рівні місцевого самоврядування свого роду "усіченого" імперативного мандата. "Усіченого", оскільки Федеральний закон 1995 не вводив інших обов'язкових елементів імперативного мандата: наказів виборців і звітів виборних осіб перед ними. Хоча, як показала практика, багато муніципальних освіти (наприклад, у Волгоградській області) самостійно ввели ці форми прямої демократії, і на території таких муніципальних утворень діяв "класичний" імперативний мандат. --- "*" Ожегов С.І. Словник російської мови. М., 1981. Новий Федеральний закон в ще більшому ступені звужує сферу застосування даного інституту, оскільки підставою відповідальності згідно з його нормами стає не наявність або відсутність довіри, а протиправність діяння або рішення. Як відомо, "протиправність" означає порушення норми права, невідповідність результатів діяльності вимогам і дозволу, містяться в нормах права. Протиправне поведінка може виступати як в активній формі, тобто у вигляді дії, так і в пасивній - у вигляді бездіяльності. Отже, даний вид відповідальності застосовується, по суті, в тих же випадках, що і відповідальність посадових осіб місцевого самоврядування перед державою (хоча наслідки, безумовно, можуть бути різні: у разі відповідальності перед державою можливо не тільки відмова від посади, а й застосування інших несприятливих передбачених законом заходів примусу у встановленому порядку у разі настання кримінальної, адміністративної або дисциплінарної відповідальності). Проте збереження, хоч і в урізаному вигляді, права населення на відгук виборного посадової особи означає, що держава зберігає громадські риси в природі місцевого самоврядування, його зв'язок з населенням муніципальних утворень. Умови, що стосуються порядку відкликання, регулюються нормами законодавства, що описують проведення місцевого референдуму. Власне процедура відкликання визначається статутом муніципального освіти. Загальним процедурним вимогам, які ставляться Федеральним законом 2003 р., є забезпечення відкликає особі можливості дати виборцям пояснення з приводу обставин, що висуваються в якості підстав для відкликання. Депутат, член виборного органу місцевого самоврядування або виборна посадова особа місцевого самоврядування вважається відкликаним, якщо за відкликання проголосувало не менше половини виборців, зареєстрованих в муніципальному освіту (виборчому окрузі). У випадках, передбачених Федеральним законом, з метою отримання згоди населення при зміні кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти проводиться голосування з питань зміни кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти, яке також розглядається як окрема організаційна форма вирішення питань місцевого значення. Воно також проводиться за правилами, встановленими для місцевого референдуму. Голосування вважається таким, що відбувся, якщо в ньому взяло участь більше половини жителів муніципального освіти або частини муніципального освіти, що володіють виборчим правом. Згода населення на зміну кордонів муніципального освіти, перетворення муніципального освіти вважається отриманим, якщо за нього проголосувало більше половини взяли участь у голосуванні жителів. Новий Федеральний закон передбачає більш широке залучення населення в консультативні процедури, використовуючи які органи місцевого самоврядування зможуть більш повно враховувати інтереси населення при прийнятті тих чи інших рішень. В якості таких процедур Закон вводить публічні слухання, конференції громадян та опитування. Згідно ст. 28 Федерального закону 2003 публічні слухання проводяться для обговорення проектів муніципальних правових актів з питань місцевого значення. Їх організаторами вправі виступати жителі муніципального освіти, представницького органу муніципального утворення або голова муніципального освіти, хоча право призначення слухань належить тільки представницькому органу місцевого самоврядування і главі муніципального освіти. Незважаючи на консультативне значення, використання даної процедури в ряді випадків Закон визначає як обов'язкове. До таких випадків, зокрема, належать обговорення проекту статуту муніципального освіти, проекту правового акта про внесення змін і доповнень до статуту муніципального освіти, проект місцевого бюджету та звіт про його виконання, проекти планів і програм розвитку муніципального освіти, питання про перетворення муніципального освіти. Діючі правові норми, що регулюють даний інститут, представляються далеко не безперечними. Наприклад, відповідно до ч. 4 ст. 28 порядок організації та проведення публічних слухань визначається тільки статутом муніципального освіти або нормативними правовими актами представницького органу муніципального утворення (інших можливостей Закон 2003 р. не передбачає). Встановлюється і вичерпний перелік вимог до правовому акту, що регламентує проведення публічних слухань: він повинен передбачати завчасне оповіщення жителів муніципального освіти про час і місце проведення публічних слухань; жителі повинні мати можливість ознайомитися з проектом муніципального правового акта; повинні бути прийняті також всі необхідні організаційні заходи, забезпечують участь у публічних слуханнях жителів муніципального освіти; нарешті, результати слухань публікуються (оприлюднюються). Але становища іншого федерального акту - Містобудівного кодексу Російської Федерації "*" - містять цілий ряд додаткових вимог до проведення публічних слухань, що не кореспондуючих нормам Федерального закону 2003 Так, згідно з ч. 2 ст. 39 Містобудівного кодексу питання про надання дозволу на умовно дозволений вид використання земельної ділянки або об'єкта капітального будівництва підлягає обговоренню на публічних слуханнях. Для обговорення даного питання вводяться особливі суб'єкти публічних слухань: по-перше, громадяни, що проживають в межах територіальної зони, в межах якої розташована земельна ділянка або об'єкт капітального будівництва, стосовно до яких запитується дозвіл, по-друге (у разі, якщо умовно дозволений вид використання земельної ділянки або об'єкта капітального будівництва може зробити негативний вплив на навколишнє середовище), правовласники земельних ділянок і об'єктів капітального будівництва, схильних до ризику такого негативного впливу. У підготовці та проведенні публічних слухань бере участь особливий суб'єкт (невідомий Федеральному закону 2003 р.) - Комісія з підготовки проекту правил землекористування і забудови (колегіальний орган, до складу якого на умовах рівного представництва входять представники федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації та органів місцевого самоврядування). Вона інформує учасників про проведення слухань, веде облік пропозицій та зауважень, включає їх до протоколу публічних слухань. Для проведення даного виду публічних слухань встановлюється особливий термін: один місяць з моменту опублікування повідомлення. Нарешті, підсумком таких публічних слухань є висновок з питання надання дозволу на умовно дозволений вид використання земельної ділянки або об'єкта капітального будівництва, що підлягає офіційному опублікуванню і є одним з документів, необхідних для надання власне дозволу. Як видно, норми федерального законодавства не узгоджені між собою. Очевидно, що публічні слухання з питання використання землі або нерухомості повинні по-особливому регулюватися на рівні муніципальних утворень, але такої вимоги федеральне законодавство не містить. Ряд питань: наприклад, яке мінімальне число жителів муніципального освіти (або його частини) має брати участь у слуханнях, які правові наслідки тягне затвердження або незатвердження ув'язнення, - явно вимагають регламентації на рівні федерального закону. Результатом такої неузгодженості та пробельности може стати або припинення забудови територій муніципальних утворень, або ігнорування думки населення при прийнятті відповідних рішень. --- "*" Містобудівний кодекс Російської Федерації. Федеральний закон від 29 грудня 2004 р. N 191-ФЗ (в редакції Федеральних законів від 22 липня 2005 р. N 117-ФЗ, від 31 грудня 2005 р. N 199-ФЗ, від 31 грудня 2005 р. N 210-ФЗ, від 3 червня 2006 р. N 73-ФЗ, від 27 липня 2006 р. N 143-ФЗ, від 4 грудня 2006 р. N 201-ФЗ) / / Збори законодавства Російської Федерації. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16; Російська газета. 27 липня 2005 N 162, 31 грудня 2005 р. N 297, 8 червня 2006 р. N 121, 29 липня 2006 р. N 165, 8 грудня 2006 р. N 277. В цілому, наскільки ефективною може стати ця форма здійснення місцевого самоврядування, покаже практика її реалізації. Однак враховуючи той факт, що найбільш важливі форми місцевої прямої демократії - референдум і муніципальні вибори - часто ігноруються громадянами, навряд чи можна чекати більший ефект від цієї нової процедури. Конференція громадян по суті своїй і типам розглянутих питань нічим не відрізняється від зборів громадян. Закон врахував абсолютно очевидний факт: у великих муніципальних утвореннях досить складно проводити збори, що охоплюють більшість жителів муніципального освіти, тому передбачив можливість того, що питання, які відносять до компетенції зборів жителів муніципального освіти, будуть вирішувати не вони безпосередньо, а їх представники - на конференціях або зборах делегатів. Порядок проведення конференцій регулюється статутами муніципальних утворень. Підсумки конференції публікуються або оприлюднюються. Закон закріпив на федеральному рівні в якості форми здійснення місцевого самоврядування та опитування громадян. Слід зазначити, що багато суб'єктів Російської Федерації і самі муніципальні освіти вже врегулювали дане питання у своїх нормативних актах. Мета опитування - консультативна: виявлення думки населення і його врахування при прийнятті рішень органами місцевого самоврядування та його посадовими особами. Більш того, ст. 31 нового Федерального закону вказує, що органам державної влади належить враховувати думку населення, висловлену в ході опитування. Це зайвий раз підкреслює той факт, що держава має намір безпосередньо займатися вирішенням питань місцевого значення, що надає природі російського місцевого самоврядування виразний державний характер, хоча і з збереженням окремих громадських рис. В опитуванні громадян мають право брати участь жителі муніципального утворення, які мають виборчим правом. Порядок призначення і проведення опитування громадян визначається статутом муніципального освіти і (або) нормативними правовими актами представницького органу муніципального утворення. Рішення про призначення опитування громадян приймається представницьким органом муніципального освіти. Закон закріплює ряд обов'язкових вимог до змісту даного нормативного акту. Мешканці мають бути проінформовані про опитування не менше ніж за 10 днів до його проведення. Даний перелік форм прямої демократії, за допомогою яких населення має право вирішувати питання місцевого значення, не є вичерпним. І нормами Федерального закону 1995 р., і нормами Федерального закону 2003 встановлено, що поряд з передбаченими формами громадяни мають право брати участь у здійсненні місцевого самоврядування та в інших формах, що не суперечать Конституції Російської Федерації і законодавству Російської Федерації. Безпосереднє здійснення населенням місцевого самоврядування та участь населення у здійсненні місцевого самоврядування грунтуються на принципах законності та добровільності. Державні органи та їх посадові особи, органи місцевого самоврядування та посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані сприяти населенню у безпосередньому здійсненні населенням місцевого самоврядування та участі населення у здійсненні місцевого самоврядування. Аналіз даних форм організації місцевого самоврядування дозволяє зробити висновки про те, що федеральна реформа місцевого самоврядування призвела до трансформації тих елементів системи місцевого самоврядування, які дозволяють населенню безпосередньо вирішувати питання місцевого значення. З одного боку, їх роль зменшилася, коло вирішуваних питань обмежився, стало очевидно переважання консультативних форм над імперативними. З іншого боку, вплив населення на органи місцевого самоврядування у разі ефективного використання інституту імперативного мандата збережеться, органи місцевого самоврядування не повністю "відриваються" від населення муніципальних утворень і не стають остаточно складовою частиною державного апарату. Хоча тенденція, як видається, саме така. Дуалістична модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування безперервно тяжіє до змін, і ці зміни можуть бути спрямовані або в сторону децентралізованої моделі, або в бік адміністративної. Проведене дослідження щодо форм прямої демократії дозволяє стверджувати, що нове федеральне законодавство орієнтує "рух" даної моделі саме в останньому згаданому напрямку. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 1. Форми прямої демократії як елементи системи місцевого самоврядування " |
||
|
||