Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
« Попередня Наступна »
Пешине Н.Л.. Державна влада і місцеве самоврядування в Росії: проблеми розвитку конституційно-правової моделі, 2007 - перейти до змісту підручника

§ 3. Теоретичні основи побудови моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування

Теорія місцевого самоврядування має величезне значення в сучасній Росії, оскільки навіть в принципі неможливо побудувати ефективну систему соціального управління в відсутність теоретичних основ. Ще більше значення слід приділити аналізу досвіду реалізації теорій місцевого самоврядування на практиці, оскільки тільки таким чином можна виявити невдачі, пояснити їх причини і запропонувати заходи щодо усунення виявлених помилок і недоліків теорії.
Кінець XIX в. ознаменувався для Росії бурхливим розвитком самоврядування, що зв'язується з земськими і міськими реформами, проведеними в 60 - 70-е і 90-е рр.. XIX в. У цю епоху на Заході були створені основні теорії місцевого самоврядування, передумови розробки яких були закладені в роботах Ж.-г. Туре (1790 - доповідь щодо законопроекту про реформу місцевого самоврядування), а також у нормах французьких конституцій XVIII в. і Конституції Бельгії 1831 Головна мета всіх теорій самоврядування - визначити співвідношення індивіда і держави, місцевої та центральної влади. Два основних погляду на місцеве самоврядування стали джерелами цих теорій: уявлення про місцеве самоврядування як особливому суб'єкті, що відрізняється від держави, і, навпаки, розгляд місцевого самоврядування як інституту, нерозривно пов'язаного з державою, що є, по суті, його продовженням. Проведені приблизно в цей час реформи російського самоврядування зв'язуються саме з перенесенням основних принципів цих теорій на російський грунт. В цілому, не можна не відзначити, що дореволюційна російська політична думка досить активно розвивалася в напрямку побудови власних теорій місцевого самоврядування, як запозичуючи ідеї західних вчених, так і в процесі аналізу становлення та розвитку вітчизняного самоврядування. Нижче розглядаються основні положення даних теорій та їх розвиток у працях російських вчених-государствоведов.
Теорія вільної громади виникла в Німеччині в першій половині XIX в. Її творці - Ж.-г. Туре, Е. Мейєр, О. Лабанд, О. Ресслер та інші вважали, що право громади управляти своїми справами є в такій же мірі природним і невідчужуваним, як і права людини, оскільки, як і людина, громада є первинною по відношенню до держави. Тому держава повинна визнавати право вільного общинного самоврядування. Відповідно до цієї теорії, "громада має право на самостійність і незалежність від центральної влади за самою своєю природою, причому держава не створює громаду, а лише визнає її" "*". Як видно з наведених положень, громада розглядається в рамках цієї теорії в якості самостійного суб'єкта, по суті, протистоїть державі. Права громади є настільки ж природними і невідчужуваними, як природні права людини. Але з виникненням держави громада трансформується, змінюється її роль: громада змушена визнати необхідність держави і свою залежність від нього. Тому частину своїх прав громада передає державі і тому перестає бути незалежною.
---
"*" Цит. по: Веліхов Л.А. Основи міського господарства. Загальне вчення про місто, його управлінні, фінансах і методі господарства. М., 1928. С. 236.
В якості основ організації місцевого самоврядування теорія вільної громади називала:
- виборний характер органів місцевого самоврядування;
- розмежування компетенції між громадою і державою;
- поділ общинних і державних органів;
- невтручання держави у справи громади.
Осмислення положень даної теорії в Росії призвело до появи так званої теорії вільної ріллі. Але виникнення цієї теорії можна розглядати і як реакцію на очевидні негативні сторони централізованого державного управління. На думку авторів цієї теорії, дію трьох гілок державної влади (законодавчої, виконавчої та судової) повинно доповнюватися діяльністю четвертій - общинної, або комунальної. Громада (тут особливо помітні збіги з теорією вільної громади) має право на самостійне і незалежне від держави існування в силу своєї природної природи. Держава не створює громаду, тому воно повинно визнавати її наявність і захищати. В основі теорії вільної ріллі лежать три постулати:
1) коло общинних справ різниться від справ державних;
2) громада є суб'єктом спеціально належних їй прав, а тому державне втручання в її справи неприпустимо;
3) посадові особи самоврядування є общинними, а не державними чиновниками.
Таким чином, громада, відповідно до положень теорії вільної ріллі, являє собою свого роду "держава в державі".
Н.І. Лазаревський, характеризуючи цю теорію, зазначав: "Громада, дійсно, історично була старше держави. Спираючись на цей історичний факт, можна було говорити про громаду як природному, в силу речей необхідному, союзі, який створений не державою і який тому є для держави недоторканним "" * ".
---
"*" Лазаревський Н.І. Самоврядування. Дрібна земська одиниця: Зб. статей. СПб., 1903. С. 7.
Названі вище теорії (вільної громади і вільної ріллі) слід вважати різновидами суспільної теорії самоврядування, оскільки в основі останньої також лежить протиставлення держави і суспільства, загальнодержавних інтересів місцевим. Н.М. Коркунов, характеризуючи цю теорію, писав: "Загальна теорія бачить сутність самоврядування у наданні суспільству самому відати свої громадські інтереси і в збереженні за урядовими органами завідування одними тільки державними справами. Громадська теорія виходить, отже, з протиставлення місцевої громади державі, громадських інтересів - політичним , вимагаючи, щоб суспільство і держава, кожне відало тільки свої власні інтереси "" * ". У Росії ця теорія і її різновиди отримали найбільшу популярність в 60-і рр.. XIX сторіччя. Саме під впливом суспільної (і її російського "аналога" - господарської) теорії місцевого самоврядування були проведені земська (1864 р.) і міська (1870 р.) реформи Олександра II.
---
"*" Коркунов Н.М. Російське державне право. Т. 2. СПб., 1909. С. 489.
Слід зазначити, що громадська теорія місцевого самоврядування трохи скоригувала ідею прямого протиставлення громади державі. В основі даної теорії лежить ідея про те, що місцеве самоврядування - це управління місцевим господарством. Тобто місцеве самоврядування має недержавну природу. Воно є одним з інститутів громадянського суспільства і протистоїть державі в тій же мірі, в якій інтереси громадянського суспільства протистоять інтересам держави. По суті, місцеве самоврядування в рамках цієї теорії наділене правоздатністю юридичної особи. Можна виділити лише три відмінності його від цивільно-правових форм господарювання. По-перше, місцеве самоврядування виникає на певній законом території. По-друге, місцеве самоврядування створюється не з волі його суб'єктів, а в обов'язковому порядку. І по-третє, органи місцевого самоврядування на відміну від органів управління юридичною особою є виборними.
Аналогічним чином будувалися формулювання господарської теорії: оскільки самоврядування є завідування власними справами громади, а не державного управління, оскільки такі справи за своїм характером строго господарські, то державі вони повинні бути байдужі. З цього випливає принцип повної самостійності громади та принцип відсутності (за винятком рідкісних випадків) державного контролю над місцевим самоврядуванням.
Одним з розробників господарської теорії місцевого самоврядування став у Росії професор В.Н. Лешков. Він стверджував, що "земські установи суть установи земства, народу, а не держави, і відповідають перед одним народом", що "права земських установ, в сенсі прав земства, відтепер становлять особливу самостійну систему прав, відмінну від системи права цивільного або приватного, так само точно, як і від права державної. Це - система права земського, або громадського "" * ".
---
"*" Лешков В.Н. Досвід теорії земства / / День. 1865. N 42.
Активним захисником цієї теорії був також князь А.І. Васильчиков. Він вказував, що "самоврядуванням називається такий порядок внутрішнього управління, при якому місцеві справи і посади вони ті і заміщуються місцевими жителями - земськими обивателями". "Місцеві справи" і "місцеві посади" протистоять справах і посадами державним, а органи самоврядування поділяються на дві категорії - "громадські спілки" і "територіальні або адміністративні округу". До перших відносяться сільські товариства, волості, магістрати та міські думи. До числа других - повітові і губернські земські установи. Причому органами самоврядування, на думку А.І. Васильчикова, "ці територіальні округи стають лише тоді, коли до участі в їх управлінні запрошуються представники місцевого товариства" "*".
---
"*" Васильчиков А.І. Про самоврядування. СПб., 1869. С. 211.
Спроби реалізації цієї теорії в Росії, як відомо, тривали кілька десятиліть. Як вже зазначалося, розробники російської земської та міської реформ перебували під сильним впливом (в німецькому варіанті) громадської чи (у російському варіанті) господарської теорії самоврядування. У 1864 р. основні тези даних теорій були законодавчо втілені в "Положенні про губернські і повітових земських установах" "*". Земські установи визнавалися установами не державницькими, а громадськими, існуючими для реалізації своїх особливих господарських завдань.
---
"*" Повне зібрання законів Російської імперії. Збори II. Т. XXXIX. Відділення 1-е. СПб., 1867. Ст. 40457.
Однак російські спроби реалізувати на практиці ідеї суспільної теорії наштовхнулися на ряд нерозв'язних проблем. Основна складність полягала в неможливості точного виділення справ власне общинних (місцевих) і справ загальнодержавних, реального розмежування приватноправових і публічно-правових функцій в управлінні суспільством. Н.І. Лазаревський писав з цього приводу: "Представники господарської теорії марно прагнули встановити, які саме справи общинного управління повинні бути визнані чисто господарськими, не укладають в собі елемента влади. Але таких справ в чистому вигляді не було, тому що земське самоврядування мало примусовий характер . Прихильники даної теорії постійно прагнули дати список таких справ, підвідомчих органам самоврядування, які, по суті своєму, відрізнялися б від справ державного управління. При цьому виявлялося, що справами недержавного характеру доводилося визнавати місцеву поліцію, розкладку казенних податків, встановлення місцевих податків і т . д., державне значення яких очевидно для всякого людини без упереджених думок. Але саме слабке місце в цій теорії полягало не стільки в тому, що її прихильникам не вдавалося скласти досить просторого списку недержавних публічно-правових справ, наданих органам самоврядування, скільки в тому , що таких справ зовсім і не може бути "" * ".
---
"*" Лазаревський Н.І. Самоврядування. Дрібна земська одиниця: Зб. статей. С. 12.
Отже, практика показала, що місцеве самоврядування не може бути ізольовано в межах господарської діяльності, у держави на місцях є свої інтереси, і саме органи місцевого самоврядування повинні вирішувати питання державного значення на місцях. Виходячи з цієї практики формується нова теорія - державна теорія самоврядування, основоположниками якої стали німецькі вчені Л. Штейн і Р. Гнейст. Ця теорія ототожнювала органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Місцеве самоврядування є продовження держави, а його органи, по суті, - місцеві органи державної влади (відмінність лише в тому, що місцеві чиновники обираються в ці органи населенням самоврядної території, а не призначаються). Предмети відання місцевого самоврядування - це державні завдання, вони не можуть мати іншої природи, крім державної. Всяке управління публічного характеру, за твердженням авторів цієї теорії, є справа державна, тому сенс існування місцевого самоврядування - не відділених від держави, а підпорядкування його інтересам і цілям. Найбільш послідовним прихильником цієї теорії в Росії був академік В.П. Безобразов. Характеризуючи самоврядування, він писав: "Справжні органи самоврядування, виникнувши на громадському грунті під впливом суспільних інтересів, проте не перестають бути державними, і для цього мають входити, як ланки, в загальну систему влади і управління в державі. Це самоврядування не є громадське самоврядування, зразки якого наявні в акціонерних компаніях, науковців та інших суспільствах, а воно є таке ж державне управління, як і бюрократичне, приватне управління; установи самоврядування сукупно з бюрократичними установами суть двоякі органи одного і того ж державного організму, різні форми однієї й тієї ж влади "" * ".
  ---
  "*" Безобразов В.П. Держава і суспільство. Управління та самоврядування і судова влада. СПб., 1882. С. 8.
  На думку послідовників цієї теорії, місцеве самоврядування не повинно бути відокремлене від державної влади, оскільки це неминуче призведе до конфліктів, що чревате самими несприятливими наслідками для державності, аж до розпаду держави. Як зазначав В.П. Безобразов: "Чим ширше розвинені елементи місцевого самоврядування, ніж більш самостійні його органи, чим більш його початку панують в місцевій адміністрації, тим суворіше і тісніше вони повинні входити в загальний стрій державного управління і тим менше можливо роздвоєння влади - роздвоєння і антагонізм самоврядних державно- громадських установ і бюрократичних "" * ".
  ---
  "*" Там же. С. 9.
  Прихильником державної теорії був професор А.Д. Градовський. Він провів розмежування понять "децентралізація" і "самоврядування". На думку А.Д. Градовський, ніяких особливих місцевих справ, місцевих завдань, що відрізняються по суті своїй від державних завдань, не існує. Тому немає у місцевих органів і своєї особливої ??компетенції. Усі повноваження вони отримують від держави, тобто ці повноваження є державними, і, таким чином, органи місцевого самоврядування мають державну природу "*". Н.М. Коркунов і М.І. Свєшніков також визнавали державну природу органів місцевого самоврядування .
  ---
  "*" Див: Градовський А.Д. Почала російського державного права. Т. IX / / Собр. соч. СПб., 1904.
   Див: Коркунов Н.М. Російське державне право. 6-е вид. Т. II. СПб., 1909; Свєшніков М.І. Основи і межі самоврядування. Ч. 2. СПб., 1892.
  У рамках державної теорії самоврядування склалося два основні напрями - політичне, представлене Л. Штейном, і юридична, засноване Р. Гнейстом. Політичний напрям виходило з того, що ефективність і реальність вирішення місцевих завдань можуть бути забезпечені місцевими чиновниками лише в тому випадку, якщо вони будуть займати відповідні посади, не отримуючи будь-яких привілеїв та винагород. Тобто місцеве самоврядування повинне бути засноване на системі виборних, почесних, безоплатних посад, і це відрізняє його від державної влади. Юридичний напрям підходило до даного відмінності більш формально. Місцеве самоврядування обумовлено наявністю особливого суб'єкта права - населення самоврядної території, що має свої інтереси, крім державних. Відповідно, на основі поєднання цих інтересів і необхідності вирішення державних завдань між державою та органами місцевого самоврядування виникає правовий зв'язок, складається особлива (відмінна від взаємин "держава - державні органи") система юридичних відносин. Саме вона і створює специфіку місцевого самоврядування.
  У Росії до числа прихильників юридичного напряму державної теорії ставився професор Н.М. Коркунов. Він вважав, що головна відмінність самоврядних громад в їх особливому корпоративному статусі, окремі риси їх самостійності пов'язані саме з цим корпоративним статусом, тобто органи місцевого самоврядування є особливими суб'єктами права, що вступають з державою в особливі юридичні відносини.
  Як було показано вище, державна теорія самоврядування була втілена в життя в Росії в результаті реформи земського і міського самоврядування в 1890 - 1892 рр.. У якомусь сенсі можна стверджувати, що і радянська модель місцевого державного управління використовувала ті ж принципи, що і ця теорія. Як показала практика, реалізація даної теорії призводить до появи адміністративної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування, в крайніх випадках вона означає повне зникнення місцевого самоврядування, його заміну місцевим державним управлінням. Така модель, безумовно, відрізняється ефективністю в тому розумінні, що забезпечує практично повне підпорядкування керованого суб'єкта керуючому і, як наслідок, стовідсоткову реалізацію на місцевому рівні прийнятих "нагорі" рішень. Але дана модель рідко стає ефективною в більш широкому сенсі: вона не стає успішно функціонуючої, вона не користується підтримкою населення. Жителі муніципальних утворень не отримують в рамках цієї моделі реальних можливостей здійснювати управління місцевими справами. Посадові особи (більш правильно - місцеві державні чиновники) не виходитимуть у своїх діях з інтересів населення, вони орієнтуються на вказівки, одержані з вищестоящих рівнів державної влади. Але центральна влада, в силу природних причин (віддаленість, концентрація на проблемах іншого порядку тощо), навряд чи може досконально уявляти собі місцеві проблеми, тому що приймаються нею рішення часто далекі від необхідних. Вони виконуються, але часто не приносять жителям муніципального освіти користі. У силу цього зростає невдоволення населення місцевою владою, а в разі несприятливої ??соціально-економічної ситуації в державі може призвести і до масових протестних виступів. Нарешті, дана модель не може бути визнана відповідною демократичним стандартам управління "*".
  ---
  "*" Див: Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 М., 1997.
  Практично всі сучасні теорії: соціального обслуговування, політична теорія самоврядування, теорія самоврядних одиниць як юридичних осіб, дуалізму муніципального управління - побудовані на аналізі та синтезі розглянутих вище теорій. Так, пріоритетне виконання завдань щодо забезпечення повсякденної життєдіяльності жителів муніципального освіти становить основу теорії соціального обслуговування. Як відзначають дослідники, в строгому сенсі слова дана теорія є концепцією такого соціального управління, при якій органи самоврядування розглядаються як установи по обслуговуванню населення, щодо задоволення їхніх приватних і публічних інтересів "*".
  ---
  "*" Кутафін О.Е., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації. С. 48.
  Відповідно до теорії "самоврядних одиниць як юридичних осіб" органи самоврядування реалізують функції державного управління, але при цьому є юридичними особами, засновуються громадами або територіями. Правоздатність цих юридичних осіб, з одного боку, визначає держава, в тому числі і шляхом делегування їм власних повноважень. Але, з іншого боку, свої справи громада має право вирішувати самостійно, держава в них втручатися не повинна. Тому, незважаючи на свою державну природу, органи місцевого самоврядування мають "місцеве" походження, формуються на принципах виборності на місцях. Держава зобов'язана забезпечити суб'єктам самоврядування можливість реалізації ними своїх повноважень. Прихильником цієї теорії був Г. Еллінек, в Росії окремі її положення розробляв Б.Н. Чичерін.
  Політична теорія самоврядування (окремі дослідники, наприклад Л.А. Веліхов, виділяють її в якості самостійної) заснована на синтезі політичного спрямування державної теорії місцевого самоврядування та громадської теорії самоврядування. Суть даної теорії полягає в протиставленні "земщини" (іншими словами, громади, громадянського суспільства) "опричнині" (бюрократичному апарату, чиновникам). Посадові особи органів самоврядування не є чиновниками, професійними бюрократами, вони не залежні від центрального уряду, так як обираються населенням самоврядної території. Таким чином, місцеве самоврядування - це діяльність громадян, заснована на принципі самоорганізації, делегуванні своїм представникам функцій соціального управління і оплати цієї їхньої діяльності. Ці представники не є частиною державного апарату, а тому вони в адміністративному і в матеріальному сенсі незалежні, що дає їм можливість брати на місцях об'єктивні рішення виходячи з інтересів місцевого населення "*".
  ---
  "*" Див: Веліхов Л.А. Основи міського господарства. Загальне вчення про місто, його управлінні, фінансах і методі господарства. М., 1928.
  У сучасній науці муніципального права немає однозначного підходу до питання про те, на основі якої теорії будується місцеве самоврядування в Російській Федерації. Тим часом, як видається, це питання має найважливіше значення для побудови оптимальної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування, оскільки в основі будь-якої теорії місцевого самоврядування лежить оцінка взаємозв'язку місцевого самоврядування з державною владою. Так, І.І. Овчинников вказує, що норми Європейської хартії місцевого самоврядування (яку має реалізувати Російська Федерація) сформульовані в дусі концепції теорії дуалізму природи місцевого самоврядування, однак, з його точки зору, в Росії сьогодні прагнуть реалізувати державну теорію самоврядування "*". Такої ж точки зору дотримується і Н.В. Постовий . Ця позиція виглядає далеко не безперечною. Реалізація державної теорії місцевого самоврядування передбачає відмову від визнання особливого в природі місцевого самоврядування, одержавлення всіх місцевих інститутів, що вирішують питання місцевого значення, об'єднання органів державної влади та органів місцевого самоврядування в єдину систему. Цього, як ми бачимо, на практиці не відбувається. Реформа місцевого самоврядування спрямована не на повне злиття місцевого самоврядування та державної влади, а лише на зміцнення зв'язків державних і місцевих органів, що реалізують владні повноваження. При цьому місцеве самоврядування зберігає свою специфіку і свої особливі риси, що відрізняють його від держави, тому більш правильним, як буде доведено нижче, є висновок про те, що правове регулювання місцевого самоврядування в Російській Федерації грунтується на теорії дуалізму муніципального управління (інша справа, що некоректна практика її реалізації може призвести до зміщення акцентів у бік адміністративної моделі і надмірно високого ступеня "вбудовування" місцевого самоврядування в систему державної влади). Але держава в ході реформи не скасовує повністю громадських почав місцевого самоврядування, а лише зберігає і певною мірою посилює його державні основи.
  ---
  "*" Овчинников І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. С. 12 - 75.
   Див: Постовий Н.В. Місцеве самоврядування. Проблеми і перспективи. М., 2002.
  Не цілком коректною видається й протилежна точка зору. Як у закордонній, так і у вітчизняній літературі у виявленні правової природи місцевого самоврядування досить довго домінувало увагу до особливого, як конфронтуючому загального, єдиній системі державного управління, відзначає А.А. Акмалова. Це дозволяло в умовах зародження місцевого самоврядування обгрунтувати (не стільки на науковому, скільки виключно на практичному рівні) право місцевого самоврядування на автономне існування поряд з органами державної влади, право населення на самоврядування на окремій території, право на різноманітність місцевого самоврядування в силу відмінностей місцевих інтересів , звичаїв і традицій "*". Виходячи з цього, А.А. Акмалова вважає, що ця позиція втілилася в теорії вільної громади, в якій право місцевого співтовариства на самоврядування обгрунтовувалося через протиставлення общинного (місцевого, локального) державному (політичному). З даним висновком важко погодитися в силу тієї обставини, що "автономність" місцевого самоврядування ніколи не розглядалася як "протиставлення", а скоріше як "особливість".
  ---
  "*" Акмалова А.А. Моделі місцевого самоврядування. С. 24.
  Теорія ж вільної громади навряд чи могла реалізуватися ще й в силу того факту, що, згідно з її положеннями, "держава не створює громаду, а лише визнає її" "*". У нашому ж випадку держава створювала і відділяло місцеве самоврядування "зверху", причому відділяло допомогою визначення його функціональних особливостей, що свідчить про спробу реалізації суспільної (або "господарської") теорії місцевого самоврядування.
  ---
  "*" Цит. по: Веліхов Л.А. Основи міського господарства. Загальне вчення про місто, його управлінні, фінансах і методі господарства. С. 236.
  Найбільший вплив на формування сучасного російського місцевого самоврядування надала, на нашу думку, теорія дуалізму муніципального управління, що визнає двоїстий характер місцевого самоврядування, що виділяє в його природі і державні, і громадські риси. Двоїстість природи місцевого самоврядування проявляється в тому, що в ньому поєднуються державне і суспільне початку. Саме в силу цієї подвійності органи місцевого самоврядування самостійні у вирішенні питань місцевого значення та одночасно складають з державою єдине ціле при вирішенні державних завдань на місцевому рівні. Таким чином, функціонуючи в рамках питань місцевого значення, місцеве самоврядування є самостійним, однак, як тільки воно виходить за ці рамки, воно стає частиною державного апарату. У відомому сенсі теорія дуалізму муніципального самоврядування являє собою певний компроміс між двома полярними точками зору на природу місцевого самоврядування: як складової невід'ємної частини держави і як самостійної системи громадського управління. Б.Н. Чичерін, характеризуючи місцеве самоврядування, зазначав: "Два елементи з'єднуються в організації державного управління: державний і громадський ... Виділення чисто державної сфери з області приватних спілок веде до визнання двоякого початку в місцевому управлінні - урядового та громадського. Перше виражається в організмі державних посад , другий - у місцевому представництві "" * ".
  ---
  "*" Чичерін Б.М. Курс державної науки. Загальне державне право. Ч. I. М., 1894. С. 242.
  Як видається, на сьогоднішній день природа російського місцевого самоврядування найбільш повно визначається саме даною теорією. Дійсно, органи та посадові особи місцевого самоврядування формуються виключно або безпосередньо населенням, або обраними ним представниками. Місцеве самоврядування в Російській Федерації має право самостійно вирішувати питання місцевого значення. Але в той же час, як вже доведено вище, місцеве самоврядування визнано рівнем публічної влади, його рішення є загальнообов'язковими. Місцеве самоврядування згідно з новим російським законодавством дуже жорстко пов'язано з системою органів державної влади, насамперед рівня суб'єктів Російської Федерації. По суті, воно вже є не тільки сполучною ланкою між громадянським суспільством і державою, воно стає представником держави на місцевому рівні, які реалізують від імені цієї держави владні повноваження.
  Але в той же час цей "представник", хоча і до певної міри формально, залежить від населення муніципального освіти і претендує на те, щоб представляти його інтереси. Це надає природі місцевого самоврядування громадські риси. Тому можна говорити про державну природі місцевого самоврядування з окремими громадськими рисами. Така природа дозволяє населенню муніципальних утворень транслювати свої інтереси на рівень державної влади, хоча баланс суспільних і державних інтересів на рівні місцевого самоврядування явно зміщений на користь держави. Проте навіть у такому вигляді місцеве самоврядування в Російській Федерації як і раніше залишається єдиним "сполучною ланкою" між державною владою та громадянським суспільством. Теорія дуалізму це цілком допускає, оскільки не встановлює, яким чином повинні співвідноситися державна влада і місцеве самоврядування. Більше того, саме теорія дуалізму дозволяє пояснити необхідність переважання державних рис у природі місцевого самоврядування над суспільними.
  Так, наприклад, Г.В. Барабашев пише про те, що еволюція місцевого управління, муніципальна політика держав знаходять відображення в теоріях місцевого управління, що набули поширення в сучасному государствоведении. Висуваються різні теорії, що відображають підпорядкування муніципалітетів державної адміністрації, що означає відмову від ідеї місцевого самоврядування. Для зазначеного напрямку вельми характерна концепція дуалізму місцевого управління. Вторгнення центральної адміністрації в місцеве життя вона пояснює тим, що ряд місцевих справ (наприклад, просвітництво, дорожнє будівництво) придбав загальнодержавне значення. Відповідно до цієї теорії, муніципалітет, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходить за рамки місцевих інтересів і, отже, повинен діяти як інструмент державної адміністрації. Разом з тим муніципалітети зберігають самостійність в чисто місцевих справах. Теорія дуалізму муніципального управління не розкриває соціальних причин, що породили наступ центральної влади на самостійність і права муніципалітетів. Так, причиною втручання центру в муніципальні справи оголошується необхідність забезпечити однакові високі стандарти в управлінні галузями, які отримали загальнодержавне значення. На ділі контроль центральної влади над муніципалітетами насамперед слугує забезпеченню її інтересів в галузі освіти, комунального господарства та в інших галузях місцевого життя. Позбавлений достатніх підстав і погляд, згідно з яким самостійність муніципалітетів обмежується лише в галузях, що мають загальнодержавне значення, і зберігається в чисто місцевих справах. У сучасних умовах не тільки контроль, але і пряме распорядительство центральних органів поширюється на всю сферу місцевого управління. Як відзначається деякими авторами, все більше число суттєвих рішень приймається центром, який залишає на частку місцевих представницьких органів обов'язок беззастережно виконувати їх. Це означає, що місцеві представницькі органи перетворюються на механізм виконання директив центрального уряду, в придаток загальнодержавної адміністрації "*".
  ---
  "*" Барабашев Г.В. Місцеве управління і самоврядування в зарубіжних країнах / / Мішин А.А. Конституційне (державне) право зарубіжних країн: Підручник. 5-е вид., Перераб. і доп. М., 1996. С. 230.
  Точка зору Г.В. Барабашева представляється абсолютно обгрунтованою, вона підтверджується і сучасною російською практикою. Втручання держави у справи місцевого самоврядування не обмежується лише сферою делегованих повноважень. Держава починає поширювати свій контроль на всі сфери діяльності місцевих органів. А це якраз і призводить до перетворення дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в адміністративну.
  Хоча, безумовно, можливо і зворотний рух. При відомих умовах (розвиток демократичних стандартів, поява прагнення держави залучити якомога більш широке коло населення до безпосереднього вирішення питань місцевого значення, активізація громадської самосвідомості, реалізація принципу децентралізації влади тощо) відбувається протилежний процес - перетворення дуалістичної моделі взаємовідносин в децентралізовану. Це чітко можна простежити на прикладі ФРН - держави, найбільш повно реалізував дуалістичну теорію. Фактично протягом усієї другої половини XX в. можна помітити посилення інтеграції місцевої економіки в загальнодержавну господарську систему, посилення ступеня втручання держави у справи місцевого самоврядування. До кінця 80-х рр.. XX в. громади були повністю підконтрольні державі, яке регулювало все більш-менш значущі форми їх діяльності. У ряді випадків на місцях були засновані спеціальні органи управління, що обмежують і контролюють діяльність органів самоврядування громад. У період з 1965 по 1977 рр.. була проведена територіальна реформа, внаслідок якої громади були укрупнені, об'єднані, за рахунок чого була розширена їх ресурсна база. Хоча не можна не визнати, що багато громади при цьому, насамперед розташовані в південній частині ФРН, відстояли своє право на збереження місцевих особливостей. Ця тенденція централізації в другій половині 80-х рр.. змінилася тенденцією до децентралізації. Багато в чому цьому сприяла і Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. У сфері визначення моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування взяла гору концепція партнерства всіх рівнів влади, відповідно до якої кожному рівню влади належить особлива, важлива роль у системі соціального управління. Органи місцевого самоврядування громад отримали законодавчі гарантії невтручання держави в їх внутрішню діяльність без особливих на те причин. Важлива роль стала належати різного роду асоціаціям і спілкам місцевої влади. Саме через них багато в чому зараз здійснюється діалог різних рівнів влади з місцевим самоврядуванням. Це і є еволюція дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування у напрямку розвитку децентралізованої моделі. Як видно, в Російській Федерації та країнах Західної Європи цей рух зараз можна охарактеризувати як різновекторний.
  Наведені теорії місцевого самоврядування, їх численність дозволяють зробити висновок про те, що природа місцевого самоврядування в різних країнах не є уніфікованою. Місцеве самоврядування може бути і громадським, відокремленим від держави, і державним, повністю вбудованим в державний апарат, і змішаним, тобто поєднує в собі громадські та державні риси.
  Оскільки природа російського місцевого самоврядування заснована на положеннях теорії дуалізму муніципального управління, яка каже, що вона (природа) не може бути зведена виключно до державних початків (які, безумовно, становлять основу місцевого самоврядування), місцеве самоврядування має і низкою громадських рис, т.е . можна говорити про те, що у місцевого самоврядування можуть бути власні справи (питання місцевого значення), відмінні від державних. В основі російського місцевого самоврядування лежать не тільки публічно-правові функції, а й громадські початку (самоорганізація, саморегуляція, самоконтроль). Крім того, як буде показано нижче, органи місцевого самоврядування в Російській Федерації вирішують і питання приватноправового характеру (участь у цивільному обороті, надання комунальних послуг тощо). Разом з тим теорія дуалізму не тільки допускає перевага державних рис у природі місцевого самоврядування над громадськими, а й, на думку Г.В. Барабашева, може розвиватися в напрямку повного підпорядкування місцевого самоврядування інтересам державної влади. Оскільки такий розвиток моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування на сучасному етапі може вступити в конфлікт з міжнародними зобов'язаннями Російської Федерації, необхідно розумне самообмеження державної влади у процесі встановлення контролю над місцевим самоврядуванням. Представляється, що новий Федеральний закон робить правильні кроки в цьому напрямку, встановлюючи перелік питань, у вирішення яких органи державної влади втручатися не має права. Але повністю механізми такого самообмеження ще не розроблені, їх належить законодавчо визначити та впровадити в практику.
  Все сказане дає підставу стверджувати, що місцеве самоврядування в Російській Федерації, побудоване у відповідності з теорією дуалізму муніципального управління, характеризується за своєю природою як державне, але з окремими рисами суспільної влади. Даний висновок випливає також доповнити вказівкою на той факт, що в умовах побудови моделі взаємовідносин місцевого самоврядування та державної влади на основі теорії дуалізму муніципального управління ступінь такого поєднання, переважання тих чи інших почав цілком і повністю визначає держава. І в такій ситуації важливо, щоб держава була здатна запровадити механізми самообмеження, що гарантують самостійність місцевого самоврядування, що перешкоджають тотальному втручанню держави в усі його справи, повного одержавлення. Слід визнати, що такі механізми в повній мірі в Російській Федерації ще не функціонують.
  У цілому необхідно також відзначити, що сам по собі вибір тих чи інших теоретичних принципів побудови моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування ще не гарантує того, що створена модель на практиці виявиться ефективною. До цих пір, і це визнається на всіх рівнях здійснення публічної влади, за допомогою застосування чинного механізму правового регулювання не вдалося побудувати оптимальну модель взаємовідносин місцевого самоврядування та державної влади. Не випадково Президент Російської Федерації у Посланні Федеральним Зборам прямо вказав: "Протягом тривалого часу федеральна влада практично не приділяла уваги проблемам місцевого самоврядування. Зрештою це безпосередньо позначається на рівні життя населення в російських містах і селах. Одним з джерел такої ситуації є низька якість законодавчої бази місцевого самоврядування. Федеральний закон про місцеве самоврядування і відповідні акти суб'єктів Федерації в малому ступені узгоджені як з реальним станом місцевого самоврядування, так і один з одним "" * ".
  ---
  "*" Російська газета. 19 квітня 2002 N 71.
  За зауваженням Т.М. Бялкіна, ця проблема не може бути успішно вирішена без серйозних наукових досліджень, оскільки питання про сутність місцевого самоврядування, його ролі в державному устрої, у взаєминах з державною владою в цілому продовжує залишатися дискусійним. До цих пір в государствоведческой науці місцеве самоврядування представляється або як абсолютно окремий від державної влади інститут, або як її пряме продовження на місцевому рівні "*".
  ---
  "*" Бялкіна Т.М. Місцеве самоврядування та державне управління / / Вісник ВДУ. Серія "Гуманітарні науки". 2003. N 1. С. 315.
  Головна складність у побудові ефективної моделі взаємин державної влади та місцевого самоврядування, очевидно, криється у формулюванні ст. 12 Конституції Російської Федерації, яка задає вектор відокремленого розгляду місцевого самоврядування від системи державної влади. Окремі дослідники порівнюють, зіставляють ті чи інші сторони місцевого самоврядування з тими чи іншими сторонами системи державного управління, але в цілому системний, комплексний підхід до організації державного управління та місцевого самоврядування як єдиної системи управління, що здійснюється в рамках функціонування єдиної публічної влади в Росії, до досі не сформований.
  Саме тому слід визнати вкрай необхідним з урахуванням безумовної важливості різних наукових концепцій і підходів до вивчення місцевого самоврядування розглядати його як особливу форму народовладдя - складову частину єдиної системи публічної влади, організаційно і функціонально знаходиться в системному взаємозв'язку з іншими рівнями публічної влади, а саме з рівнями влади державної. Такий підхід дозволяє забезпечити не тільки системність вивчення окремих особливостей моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування, а й дозволити чітко виявити становище місцевого самоврядування в співвідношенні з системою державних інститутів, проаналізувати його в динаміці, в процесі ускладнення взаємозв'язків державних і муніципальних інститутів, у розвитку системи взаємин державної влади та місцевого самоврядування у напрямку побудови найбільш ефективної моделі.
  Особливо слід підкреслити те, що відділення системи органів місцевого самоврядування від системи органів державної влади ще не означає відсутності зв'язку місцевого самоврядування з державним управлінням, неподпаденіе муніципальних утворень під вплив державно-владних структур, тобто, по суті, незалежність місцевого самоврядування. Принципова різниця полягає в тому, що система органів державної влади (так само як і система органів місцевого самоврядування) - це статична система, це ряд інститутів, що володіють певним правовим статусом і виконують певну роль в системі державного та суспільного устрою. Що ж до державного управління (або місцевого самоврядування), - це динамічна система, це процес, владна діяльність відповідних органів. І здійснюватися вона повинна, перш за все, з використанням всіх необхідних форм взаємодії та координації, і ступінь такої взаємодії, для того щоб функціонування публічної влади було ефективним, настільки зближує ці процеси, що стає можливим розгляд їх як єдиного цілого. Таким чином, модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування формують дві групи елементів: статичні (суб'єкти взаємовідносин, їх статус) і динамічні (форми взаємодії).
  Ігнорування зазначених відмінностей призводить до того, що місцеве самоврядування зазвичай розглядається лише як проста сукупність організаційних форм, за допомогою яких воно здійснюється. Протилежний підхід полягає в тому, що автори пов'язують відділення органів державної влади від органів місцевого самоврядування з неможливістю побудови єдиного управлінського механізму в державі і приходять до висновків про необхідність відмовитися від самостійного місцевого самоврядування. Так, наприклад, І.І. Овчинников пише: "Ще в роботі Л.А. Велихова, присвяченій проблемам міського господарства та вийшла в 1928 р., представлена ??полеміка тих років з даного питання і робиться висновок про неправомірність відриву місцевого самоврядування від державного управління. Якщо дане твердження, т.е . відірваність місцевого самоврядування від державного управління, розглядати з позицій сучасних підходів теорії управління, то можна помітити, що такий відрив порушує всю систему державного управління. Виходить, що держава не управляє підвідомчими йому територіями. Враховуючи вищесказане, мабуть, слід розглянути доцільність зміни даної конституційної норми на користь повернення місцевого управління в структуру органів системи державного управління "" * ". Цей висновок видається не зовсім коректним: як буде показано нижче, так само, як є загальна модель, що дозволяє об'єднати статичні основи державної влади та місцевого самоврядування, - система публічної влади, динамічні початку об'єднуються і можуть взаємодіяти в рамках загальної системи, і немає який- або необхідності в повному одержавлення місцевого самоврядування.
  ---
  "*" Овчинников І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. С. 75.
  Розглядаючи питання про співвідношення держави і місцевого самоврядування, Е.М. Ковешников вказує, що місцеве самоврядування, будучи відносно самостійним інститутом громадянського суспільства, що не входять до системи органів державної влади, виконує особливу роль у державно-правовій структурі російського суспільства, забезпечуючи як самостійне рішення населенням питань місцевого значення, так і його участь у вирішенні завдань державного будівництва та здійснюється у формах безпосередньої і представницької демократії (1). З точки зору Т.М. Бялкіна, "не місцеве самоврядування в цілому як певний соціальний інститут не входить в систему органів державної влади, а лише його органи" (2). У такому розумінні міститься неточність: якщо ми розглядаємо систему місцевого самоврядування як окремий соціальний інститут, то ми повинні розглядати питання про включення (або невключення) його в систему інших соціальних інститутів держави, а не тільки лише в систему органів державної влади. Якщо ж розглядати питання про співвідношення державного управління та місцевого самоврядування, то акцент перш за все необхідно зробити на категоріальному визначенні даних явищ. Стосовно до місцевому самоврядуванню, і це було обгрунтовано вище, про нього можна говорити як про особливий вид соціального управління, що полягає в діяльності з вирішення питань місцевого значення та реалізації делегованих державних повноважень. Що ж до державного управління, то, виходячи з теоретичних основ цього інституту, розроблених радянськими вченими в другій половині XX в., Його теж можна визначити як вид соціального управління (3). При цьому, з точки зору Б.П. Курашвілі, термін "державне управління" означає управління, здійснюване державою. Державне управління - це головна складова частина, основна форма соціального управління (але, як видно, не виключно): "державне управління підчас розглядається як самоврядування на тій підставі, що держава служить органом управління самого суспільства. Але при цьому не потрібно випускати з уваги, що державне управління, що представляє інтереси суспільства в цілому, виступає як зовнішнє управління для тих колективних членів суспільства (національно-територіальні та територіальні спільності, трудові колективи, громадські організації), у яких для забезпечення їх групових, колективних інтересів є власні органи управління. Реальна проблема на кожному етапі суспільного розвитку - конкретне поєднання державного управління з національним, місцевим, виробничим самоврядуванням, з самоврядуванням громадських організацій "(4).
  ---
  (1) Див: Ковешников Е.М. Держава і місцеве самоврядування в Росії: теоретико-правові основи взаємодії. С. 38.
  (2) Бялкіна Т.М. Місцеве самоврядування та державне управління / / Вісник ВДУ. Серія "Гуманітарні науки". 2003. N 1. С. 317.
  (3) Див: Атаманчук Г.В. Сутність радянського державного управління. М., 1980; Курашвілі Б.П. Нарис теорії державного управління. М., 1987; Лазарєв Б.М. Державне управління на етапі перебудови. М., 1988; Луньов А.Є. Теоретичні проблеми державного управління. М., 1974; Тихомиров Ю.А. Механізм управління в розвиненому соціалістичному суспільстві. М., 1978.
  (4) Курашвілі Б.П. Нарис теорії державного управління. С. 6, 17 - 18.
  Таким чином, так само як державна влада і місцеве самоврядування - різні форми єдиної публічної влади, державне управління та місцеве самоврядування суть різні форми єдиного соціального управління. Їх об'єднують і публічний характер діяльності, і певна спільність методів, але при цьому не можна не відзначити таку особливість місцевого самоврядування, як орієнтованість насамперед на "жителів", населення муніципального освіти (саме у зв'язку з цим більшість дослідників говорять про населення муніципального освіти як особливому суб'єкті муніципального права), в той час як держава адресує свої приписи, як правило, невизначеному колу суб'єктів: громадянам, іншим особам тощо
  На думку І.І. Овчинникова, "муніципальне управління, здійснюване органами місцевого самоврядування, по суті своїй теж представляє частину державного управління, оскільки самостійність місцевого самоврядування у здійсненні своїх повноважень не передбачає відірваність органів місцевого самоврядування від реалізації завдань і функцій держави, що складає серцевину діяльності державних органів" "* ". З цим положенням неможливо погодитися. Як вже було неодноразово відзначено, крім питань, так чи інакше зачіпають інтереси держави на місцях, в сферу муніципального управління входить цілий ряд питань, які сама держава позначило як питання місцевого значення, тобто питання недержавного значення. Ці питання органи місцевого самоврядування вирішують самостійно і під свою відповідальність, і в цій частині говорити про муніципальному управлінні як частини державної не доводиться. Саме ця обставина і є одним з принципових відмінностей місцевого самоврядування від державного управління. І.І. Овчинников, визначаючи державне управління, говорить (абсолютно справедливо) про те, що воно може розумітися в трьох значеннях: по-перше, як державне управління, здійснюване державними органами з питань ведення Російської Федерації і питань спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації. По-друге, як державне управління, здійснюване органами державної влади суб'єктів Російської Федерації з питань, переданим в їх ведення федеральними органами влади. Нарешті, по-третє, як державне управління, здійснюване органами місцевого самоврядування при реалізації окремих державних повноважень . До сказаного слід додати і нову сферу, введену Федеральним законом 2003: державне управління, здійснюване органами державної влади суб'єктів Російської Федерації при тимчасове виконання окремих повноважень органів місцевого самоврядування. Таким чином, якщо погодитися з визначенням І.І. Овчинникова, зі сфери предметів відання органів місцевого самоврядування "випадають" всі питання місцевого значення. Але в силу прямої вказівки Конституції і Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 2003 ніякі інші органи (у звичайній ситуації) не вправі приймати їх до свого розгляду. Це означає, що діяльність з вирішення питань місцевого значення - невід'ємна складова частина повноважень органів місцевого самоврядування. І ця діяльність не охоплюється поняттям державного управління, пропонованим І.І. Овчинниковим. Однак вона буде повністю охоплюватися поняттям муніципального управління, якщо допустити, що державне управління - це лише частина функцій органів місцевого самоврядування, інша ж, і не менш істотна, частина - це власне муніципальне управління, тобто здійснення повноважень щодо вирішення питань місцевого значення. При цьому можна виділити і певну схожість державного та муніципального управління: наприклад, і в рамках першої, і в рамках другої форми управління вирішуються завдання організації економічної діяльності на відповідній території. А це свідчить на користь їх об'єднання в рамках якоїсь єдиної категорії. Більше того, у ряді випадків очевидно, що управління не може бути ефективним, якщо його "розділити" на "державне" і "місцеве". Це насамперед стосується соціальної сфери, в якій виключно важливі як фінансові та організаційні можливості держави, так і "адресність" місцевого самоврядування, його максимальна наближеність до населення, тобто до тих суб'єктів, які й потребують соціального захисту. Очевидно, що такі державні завдання, як пенсійне і взагалі соціальне обслуговування, робота служби зайнятості, скорочення безробіття тощо, не можуть вирішуватися у відриві від місцевого самоврядування. У ряді випадків держава не змогла б ефективно вирішувати власні завдання без участі органів місцевого самоврядування: наприклад, при організації федеральних виборів саме органи місцевого самоврядування ведуть облік виборців, забезпечують приміщеннями виборчі комісії, організовують місця для голосування і т.п.
  ---
  "*" Овчинников І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. С. 200.
   Там же.
  Водночас такі питання "місцевого значення", як забезпечення незаможних громадян, що проживають в поселенні і потребують поліпшення житлових умов, житловими приміщеннями, охорона громадського порядку, надання загальнодоступного і безкоштовної освіти за основними загальноосвітніми програмами, надання швидкої медичної допомоги, розвиток фізичної культури і масового спорту, робота з дітьми та молоддю, не зможуть вирішуватися без державної політики, без "підключення" зазначених державних ресурсів. Нарешті, обидва види управління здійснюються за допомогою схожих інститутів: державної цивільної служби в галузі державного управління та муніципальної служби - у сфері муніципального управління. Федеральний законодавець чітко розуміє цю схожість: проект нового федерального закону "Про муніципальної службі" включає спеціальну статтю - про взаємозв'язок муніципальної служби та державної цивільної служби Російської Федерації, яка забезпечується за допомогою єдності основних кваліфікаційних вимог до відповідних посад, єдності обмежень і зобов'язань при проходженні кожного виду служби, єдності вимог до підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації, обліку стажу муніципальної служби при обчисленні стажу державної цивільної служби (і навпаки), співвідносності основних умов оплати праці та соціальних гарантій.
  Таким чином, місцеве самоврядування не може вважатися складовою частиною механізму державного управління, тобто системою державного управління на місцях: "процес державного управління здійснюється певною організаційною структурою, яка отримала найменування державного апарату. В силу ж ст. 12 Конституції Російської Федерації органи місцевого самоврядування не входять в дану структуру. Крім того, організаційна система місцевого самоврядування визначається населенням самостійно і може відрізнятися в різних муніципальних утвореннях. Державний апарат в процесі управлінської діяльності використовує державну владу, яка має особливі властивості (загальнообов'язковості, верховенства, суверенності) ". Таким чином, систему місцевого самоврядування від системи державного управління відрізняють певні особливості. Але, як видно, багато рис об'єднують місцеве самоврядування з системою державного управління. Для того щоб підкреслити відмінності цих форм соціального управління і в той же час позначити їх єдине призначення і узгоджене, засноване на принципі тісної взаємодії, функціонування, ряд дослідників цілком обгрунтовано пропонують використовувати таку категорію, як "публічне управління" "*". В основі даної категорії може лежати визначення, дане В. Еллинеком: "Управління - це діяльність держави або інших суб'єктів державної (публічної) влади, здійснювана поза межами законотворчості та правосуддя". Головну ж проблему функціонування системи публічного управління можна визначити як "потреба у визначенні оптимального поєднання державного управління і місцевого самоврядування як особливих різновидів соціального управління, що відрізняються від інших його видів" . Хоча, звичайно, цим не вичерпується питання про категорії публічного управління. Видається, що буде потрібно проведення фундаментальних наукових досліджень (насамперед у науці адміністративного права), пов'язаних з виявленням його сутнісних рис і функціональних особливостей.
  ---
  "*" Див: Бялкіна Т.М. Місцеве самоврядування та державне управління / / Вісник ВДУ. Серія "Гуманітарні науки". 2003. N 1.
   Там же. С. 322.
  На думку Т.М. Бялкіна, в найзагальнішому вигляді як напрямів подальшого дослідження зазначених питань можна виділити аналіз основних функцій державного управління та місцевого самоврядування, проблеми чіткого визначення їх компетенції, механізмів взаємодії при здійсненні державних повноважень. Самостійного дослідження потребують питання вдосконалення організаційних механізмів публічного управління, зокрема критерії визначення організаційних структур місцевого самоврядування з урахуванням принципу самостійності населення в цих питаннях, з одного боку, і необхідності підвищення ефективності публічного управління в цілому - з іншого. Оскільки публічне управління реалізується в рамках певних територій, необхідно розглянути питання про співвідношення територіальних одиниць державного управління та місцевого самоврядування, адміністративно-територіального та муніципальної-територіального устрою держави, механізми взаємодії державних і муніципальних структур в рамках одного поселення, території, усунення наявного в даний час дублювання в їх роботі. Поняття публічного управління дозволить по-іншому вирішити питання про статус конкретних осіб, здійснюють дану управлінську діяльність, - державних і муніципальних службовців. Оскільки, як свідчить практика, для них більш характерні загальні риси, чому особливості, то доцільним буде правове закріплення поняття публічного службовця в єдиному федеральному акті. Особливості ж муніципальної служби у встановлених межах можливо врахувати в правових актах муніципальних утворень. Взагалі, питання про правове регулювання публічного управління в цілому та місцевого самоврядування зокрема потребує окремого детального розгляду. Виходячи з системного характеру об'єкта правового регулювання, необхідно також створення стрункої, логічно обгрунтованою, взаємозалежної системи правових актів, що враховує багатоаспектність і різноманітність управлінської діяльності "*".
  ---
  "*" Бялкіна Т.М. Місцеве самоврядування та державне управління / / Вісник ВДУ. Серія "Гуманітарні науки". 2003. N 1. С. 320 - 321. 
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 3. Теоретичні основи побудови моделі взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування "
  1.  § 1. Поняття і принципи місцевого самоврядування. Моделі взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування
      теоретично може повністю збігатися з суб'єктом. Хоча, об'єктивно розглядаючи останнє твердження, не можна не відзначити, що подібне досяжно в дуже рідкісних випадках, як правило, в невеликих муніципальних утвореннях. У великих же, наприклад, містах форми здійснення місцевого самоврядування з функціональної точки зору практично нічим не відрізняються від способів здійснення
  2.  Глава II. ОСОБЛИВОСТІ РОСІЙСЬКОЇ ПРАКТИКИ ПОБУДОВИ МОДЕЛІ ВЗАЄМОВІДНОСИН ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
      теоретичними основами, в Російській Федерації була побудована і перетвориться нині діюча модель взаємовідносин держави і місцевого самоврядування. Як вже було зазначено, в Росії реалізована дуалістична модель взаємин. На першому етапі (1993 - 2000 рр..) Ця модель еволюціонувала у бік децентралізованої моделі взаємин. Держава визнала місцеве
  3.  ВИСНОВОК
      теоретичної точки зору можна виділити три основні моделі такого взаємини: адміністративну, децентралізовану і дуалістичну. Перша характеризується підпорядкованістю органів місцевого самоврядування органам державної влади, убудованість місцевої влади у державну владу. Послідовна реалізація даної моделі означає припинення самостійного місцевого
  4.  Короткий перелік латинських висловів, які використовуються в міжнародній практиці
      теоретичні проблеми системи радянського права. М., 1961. С. 62; Загальна теорія права. У 2 т. м., 1981. Т. 1. С. 294-295. * (41) Детальніше див: Скворцов О.Ю. Проблеми третейського розгляду підприємницьких спорів у Росії: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2006. С. 4 і слід. * (42) СР: Договір між Російською Федерацією і Україною про співпрацю у використанні Азовського моря
  5.  § 3. Основні пріоритети російської правової політики
      теоретичне, так і "прикладне" значення. 1. Реалізація ідеї правової державності передбачає з'ясування складної діалектики співвідношення права і держави або держави і права, пошук оптимальних варіантів їх взаємодії в сучасних умовах. У літературі (Н.А. Бердяєв, І.А. Ільїн, В.М. Кудрявцев, Л.С. Мамут та ін) відзначаються три можливі моделі "субординації" між названими
  6.  5. Сторони у договорі
      теоретичні розбіжності приводили до практичних наслідків, було питання про те, особистість акредитуючої або представника повинна мати значення там, де виникає мова про нестачу знання, волі і т.п. Між цими двома навчаннями існує вчення середнє ". --- Цивільне укладення. Книга перша. Положення спільні. З поясненнями. С. 26. Із двох цих
  7.  Глава 14. ПЕРЕХІД ПРАВА ВЛАСНОСТІ ТА ПЕРЕДАЧІ ВЕ
      теоретичному, контексті цей вислів, звичайно, не набуває технічного характеру. Для каузальною традиції такою угодою є договір про відчуження. Тоді передача повинна бути належним виконанням. Це означає, що будь-яке інше отримання речі, яка не охоплюється належним виконанням, не породжує права власності у набувача. Традиція, стало бути, є угодою
  8.  Глава 17. Про ПОНЯТТІ ВОЛОДІННЯ
      теоретичні виправдання у вигляді вельми жалюгідного (потрібно чесно визнати) "права володіння". --- Иеринг Р. ф. Про підставі захисту володіння. С. 39. Треба думати, що в міру того, як самоуправство стане розцінюватися як нетерпимого порушення (а інакше бути не може), відпаде і потреба в обгрунтуванні захисту володіння правом, а разом з нею і концепція права
  9.  § 3. Напрями сучасних досліджень у вітчизняній науці муніципального права
      теоретичних, публіцистичних джерел муніципального права проведена С.А. Авакьяном. Дослідження майже всіх названих нами вище авторів представлені в його фундаментальної бібліографії. --- Див: Авакьян С.А. Бібліографія за конституційним і муніципальному праву Росії. М.,
  10.  § 1. Поняття комерційного права
      теоретичним питанням. Він має важливе практичне значення, оскільки від його вирішення залежать межі державного втручання в приватне життя, в економічну та інші сфери життя суспільства. [1] Дигести Юстиніана. Вибрані фрагменти / Пер., Прямуючи. І.С. Перетерского. М., 1984. С. 23. [2] Іоффе О.С. З історії цивілістичної думки / / Праці Киргизького унта / Под ред. С.К.