ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
« Попередня Наступна »
Пешине Н.Л.. Державна влада і місцеве самоврядування в Росії: проблеми розвитку конституційно-правової моделі, 2007 - перейти до змісту підручника

§ 2. Історичні аспекти формування російської моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування

Зародження місцевого самоврядування починається з давніх часів, з родоплемінних відносин. Якоюсь мірою племена, що існували в доісторичну епоху, є прообразами сучасного місцевого самоврядування. Так, у роботі "Походження сім'ї, приватної власності і держави" Ф. Енгельс писав: "Ще майже через триста років після заснування Риму родові узи були настільки міцні, що один патриціанський рід, саме рід Фабіев, міг з дозволу сенату власними силами зробити військовий похід проти сусіднього міста Вейї "" * ". Очевидно, що із зникненням родоплемінних зв'язків потреба груп людей, спільнот, громад, які компактно проживають у великих населених пунктах, містах і селищах, в необхідності самостійного управління та вирішення місцевих питань соціальної, економічної та господарської життя збереглася не тільки як традиція родоплемінних відносин, але і як об'єктивна закономірність життєдіяльності людського суспільства. І тому термін "місцеве самоврядування" або "муніципальне управління" (як правове поняття) бере свій початок ще з часів Стародавнього Риму. "Муніципалітети" там називали міста, які користувалися правами самоврядування .
--------------------------------
"*" Маркс К., Енгельс Ф. Вибрані твори: У 3 т. Т. 3. М., 1986. С. 140.
Рязанцев І.П., Адарченко С.А. Історико-правові аспекти формування місцевого самоврядування в Російській Федерації / / Росія і соціальні зміни в сучасному світі: Зб. наукових доповідей "Ломоносовський читання 2004". М., 2004. Т. 1. С. 73.
Сучасне місцеве самоврядування в Російській Федерації грунтується на глибокому історичному фундаменті. Тому однією з цілей цього дослідження є вивчення історичного досвіду і виявлення в ньому тих особливостей взаємовідносин держави і місцевого самоврядування, які можуть бути використані в практиці побудови сучасної моделі. На актуальність даного питання вказав Президент Російської Федерації: "Вважаю, що федеральним законодавцям необхідно визначитися зі структурою місцевого самоврядування. І насамперед закріпивши законом ті його форми, які довели свою життєздатність на практиці. При цьому не зайве згадати і наш власний, ще дореволюційний історичний досвід "" * ".
--------------------------------
"*" Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів від 19 квітня 2002 р. / / Російська газета. 19 квітня 2002 N 71.
Передумови сьогоднішній моделі взаємодії державної влади та місцевого самоврядування закладалися ще в XVI ст. і навіть раніше. Однак дослідження історії створення моделі взаємодії місцевого самоврядування та державної влади буде сконцентровано здебільшого на досвіді другої половини XIX - початку XX в. Саме в цей період виникають актуальні й донині теорії місцевого самоврядування (вони будуть розглянуті в § 3 цієї глави) і робляться перші серйозні спроби їх приміщення на російський грунт.
Певною мірою передумовами формування системи земського і міського самоврядування в Росії в другій половині XIX в. слід вважати реформи, проведені в кінці XVIII в. при Катерині II. Необхідність цих реформ була пов'язана з великою кількістю зловживань, що допускаються правлячими адміністративними органами, що викликало вкрай серйозне невдоволення населення. У 1766 р. Катериною II був виданий Маніфест, згідно з яким була створена так звана комісія депутатів. У цю комісію було включено представників від усіх територій і станів. Займатися дана комісія повинна була виключно проблемами, пов'язаними з вирішенням питань місцевого значення. Квоти для представництва розподілялися наступним чином: дворяни були представлені одним делегатом від кожного повіту, міські обивателі - одним від кожного міста, всі інші стани - одним депутатом від провінції.
Очолювали процес формування депутатського корпусу в кожній провінції виборний предводитель дворянства і виборний голова (у містах). Вони ж вручали накази обраним депутатам. Як відзначають дослідники, у всіх наказах була відзначена необхідність створення місцевого самоврядування та наділення його власною компетенцією. Результатом всіх цих дій стало видання двох основоположних нормативних актів, що регулюють питання організації місцевого самоврядування в Російській імперії: "Установи для управління губерній Всеросійської Імперії" 1775 (Заклади про губернії), Жалуваної грамоти на права і вигоди містам Російської імперії і Міське положення 1785 м. "*". Ці акти діяли і визначали всі основні питання функціонування місцевого самоврядування аж до другої половини XIX в.
--------------------------------
"*" Повне зібрання законів Російської імперії. Т. XXII. СПб., 1830.
Згідно з першим документом вся територія Росії була розділена на великі територіальні одиниці - губернії, які в свою чергу поділялися на більш дрібні - повіти. Міське положення узаконило особливий статус міст і посадів. Заключним нормативним актом у цій галузі повинен був стати спеціальний статут, який регулює статус селянства, проте Катерина II не встигла його прийняти, тому організацію волостей і сільських товариств реформа не торкнулася. Для вирішення питань місцевого значення був створений спеціальний орган царської адміністрації - "Наказ громадського піклування". Наказ був всесословним органом.
Установою про губернії встановлювався особливий статус дворянства - воно визнавалося місцевим співтовариством (публічної корпорацією), існуючим в межах кордонів губернії. Дворянству були надані такі права: на проведення періодичних зборів, на обрання губернського і повітового ватажків дворянства, десятьох засідателів верхнього земського суду, повітового судді і засідателів, земського справника і засідателів нижнього земського суду. На цьому прикладі видно, що Катерина II ставила перед собою завдання перетворити кожне з станів в місцеве співтовариство, чинне на певній території і вирішальне питання місцевого значення. Виділення питань місцевого значення в якості окремої групи повноважень свідчить про перші спроби децентралізації влади (адже поряд з представниками центральної влади управління здійснювали і депутати, які обираються з середовища цих місцевих спільнот), створення самоврядних (до певної міри) територій - губерній і повітів.
Жалувана грамота містам велика кількість норм присвятила освіті міської спільноти - "суспільства градского", яке складали всі міські жителі, удовлетворявшие певного майновому цензу. Міське товариство проводило зборів, причому збори, в принципі, розглядалося як окремий орган міської спільноти. Умовами надання городянину права участі в роботі зборів з правом вирішального голосу (бути присутнім на зборах був вправі кожен городянин) було досягнення 25-річного віку і наявність капіталу, щорічний процентний дохід від якого становив би не менше 50 рублів. До компетенції міських зборів було віднесено формування органів міського самоврядування: вибори міського голови, членів "совісного" суду, депутатів, старост і т.д. Крім того, збори вправі було направляти свої рекомендації з питань удосконалення міського управління губернатору і формулювати відповіді на запити губернатора. Збори за певних умов могло вирішити питання про виключення того чи іншого городянина з міського співтовариства. Нарешті, міські збори за допомогою прямих виборів формувало так звану загальну думу, в яку входили представники всіх станів. Завданням загальної думи було рішення фінансово-господарських питань життя міста. З числа своїх членів загальна дума обирала так звану шестигласную думу, яка і займалася оперативним рішенням більшості питань місцевого значення, тобто функціонувала як виконавчий орган. Згідно ст. 167 Міського положення "*" до компетенції обох дум відносилося:
----------------------------- ---
"*" Повне зібрання законів Російської імперії. Т. XXII. Ст. 16584.
1) прокормление і утримання міських жителів;
2) запобігання сварок і позовів міста з навколишніми містами і селищами;
3) збереження в місті світу, тиші і злагоди;
4) спостереження порядку та благочиння;
5) забезпечення міста привозимо необхідних припасів;
6) охорона міських будівель, заклад потрібних місту площ, пристаней, комор, магазинів;
7) приріст міських доходів;
8) дозвіл сумнівів і непорозумінь по ремесел і гильдиям "*".
--------------------------------
"*" Там же.
Оскільки шестигласная дума була наділена тією ж компетенцією, що і загальна, саме шестигласная дума вирішувала питання про те, компетентна вона прийняти те чи інше рішення, або питання досить серйозний і вимагає його передачі на розгляд загальної думи.
На початку 1786 міські спільноти були створені у містах Москві та Петербурзі, а незабаром і в інших містах держави. Але практика показала неефективність роботи цієї системи в малих (повітових) містах. У них система міських зборів і дум була замінена на більш просту систему: міські збори - рада. У ще більш дрібних містах замість порад як колегіальних органів діяли городові старости.
Такі основні зміни, внесені Катериною II в організацію місцевої влади. Слід вказати на те, що органи місцевого самоврядування не були відокремлені від органів центральної (царської) адміністрації. Навпаки, самоврядні структури діяли під контролем державних чиновників. Але проте значення цієї реформи надзвичайно велике, оскільки вона зробила, по суті, перший в історії Росії спробу децентралізації влади, створення самоврядних структур, що мають у своїй природі крім державних ще й громадські риси. Як зазначав А.Д. Градовський, "Установа про губернії Катерини II не можна не назвати основним законодавством по нашому місцевому управлінню" "*". Не випадково дослідники називають законодавство Катерини II першою спробою формування російського муніципального права .
--------------------------------
"*" Градовський А.Д. Перевлаштування нашого місцевого управління / / Собр. соч.: У 9 т. Т. 8. СПб., 1903. С. 546.
Гільченко Л.В. Місцеве самоврядування: довгий повернення. М., 1998. С. 11.
Аж до скасування кріпосного права дія даних документів, по суті, й визначало функціонування місцевого самоврядування. У 1861 р. було прийнято Положення, закрепившее не тільки скасування кріпосного права, але і новий статус селянських громад, які об'єднувалися для цілей управління в волості. Громадське управління волостю здійснювали сход, старшина, правління і селянський суд. Всі названі посади були виборними і заміщалися на три роки. Найбільший обсяг повноважень належав волосному сходу, який формував всі інші органи, призначав посадових осіб і безпосередньо вирішував найбільш важливі питання місцевого значення: про надання в користування земельних наділів, про благоустрій території, про навчання грамоті селян, про розподіл між дворами податків і зборів та т . д. "Вищим" посадовою особою громади був сільський староста, до компетенції якого відносилося не тільки оперативне вирішення питань місцевого значення, а й здійснення адміністративно-поліцейських функцій. Про істотну роль старости свідчить також і те, що рішення сільського сходу, як правило, не могли прийматися за відсутності старости.
На рівні губернії і повіту за волосним самоврядуванням здійснювався контроль, причому не тільки адміністративний, але й суспільний. Відповідно до "Положення про губернські і повітові по селянських справах установах" від 1 січня 1864 "*" на рівні повітів вводилися посади світових посередників (вони повинні були вирішувати суперечки селян з поміщиками), періодично збиралися так звані світові з'їзди. Слід зазначити, однак, що дані функції громадського контролю здійснювали дворяни. Саме вони мали право обиратися на посади мирових посередників, ним же було надано і статус земських гласних, вони ставали і керівниками селянського самоврядування (у зв'язку з чим отримували можливість контролювати процес обрання селянських органів самоврядування). На рівні губерній були створені губернські в селянських справах присутності, в які також включалися дворяни. Таким чином, селянське самоврядування перебувало під повним контролем з боку дворян, що нерідко призводило до різного роду зловживань з боку останніх і масового невдоволення з боку перших. Це призвело до серйозних соціальних конфліктів і, як результат, спробі глобальної реформи місцевого самоврядування. 1 січня 1864 було опубліковано Положення про земських установах, дія якого протягом декількох років охопило 34 губернії європейської частини Російської імперії. Вже з лютого 1865 почали створюватися земські установи - органи місцевого самоврядування нового типу. Остаточне становлення нового земського самоврядування в Росії зазвичай датується 1867
----------------------------- ---
"*" Повне зібрання законів Російської імперії. Збори II. Т. XXXIX. Відділення 1-е. СПб., 1867. Ст. 40457.
  Для реалізації норм Положення на рівні повітів і губерній створювалися так звані тимчасові комісії. Повітові тимчасові комісії складали виборчі списки і визначали терміни проведення виборчих з'їздів (по куріям). Губернські комісії (слід зазначити, що їх очолював особисто губернатор) розглядали і затверджували рішення повітових комісій. Згідно Положенням 1864 р. всі виборці були розділені на три курії: землевласники, городяни і сільські товариства. Вибори проводилися в кожній курії. У рамках курій теж існувало внутрішній поділ: так, у з'їзді землевласників могли прямо брати участь великі і середні поміщики. Дрібні ж землевласники мали обрати і направити на з'їзд своїх уповноважених. Аналогічним чином було й у містах: безпосередньо у з'їзді брали участь тільки заможні громадяни. Курія сільських товариств формувалася за багатоступеневою системою: власне суспільства обирали представників на волосний сход, волосний сход формував корпус вибірників, і тільки з середовища вибірників висувалися представники в органи земського самоврядування. Положення позбавляло активного і пасивного виборчого права осіб молодше 25 років, засуджених, підсудних і підслідних, відсторонених від посади, осіб, визнаних неспроможними; осіб, "виключених з духовного відомства".
  На з'їздах курій обиралися "голосні", тобто особи, які мають право голосу в органах земського самоврядування. У тому випадку, якщо число делегатів з'їзду збігалося (або було менше) з числом підлягають обранню голосних, всі делегати визнавалися голосними без виборчої процедури. Термін повноважень голосних згідно з Положенням становив три роки.
  Сукупність усіх гласних від всіх курій повіту становила повітове земське зібрання. Очолював його повітовий предводитель дворянства. При проведенні першого ж земського зібрання формувалася повітова земська управа, яка виступала в якості правонаступника стосовно раніше діючим органам самоврядування, вона ж оперативно вирішувала всі питання місцевого значення на своїй території. До складу управи входило три людини: голова і два члени (якщо повіт був великим - три члена). На своєму першому засіданні збори також обирало представників в губернське земське зібрання (як правило, норма представництва була наступною: від кожних шести повітів - по одному представнику). Вибрані глави управ були членами губернського земського зібрання ex officio. Крім них, до складу зборів включалися повітові і губернський ватажки дворянства і два-три представника центральної адміністрації.
  Чергові засідання губернських земських зборів проводилися щорічно. Крім чергових могли проводитися і надзвичайні засідання. Головував на засіданні губернський предводитель дворянства. На своєму першому засіданні губернське земське зібрання формувало губернської земської управи. До складу управи входило три людини: голова і два члени (у великій губернії число членів управи могло бути збільшено до семи).
  Характеризуючи процес створення земств, П.А. Валуєв (міністр внутрішніх справ, голова земської Комісії) вказував: "Перший крок не повинен вважатися останнім, установа земства є лише створення форми, яка, Засим, за вказівкою досвіду, буде наповнюватися відповідним змістом" "*".
  --------------------------------
  "*" Цит. по: Пажитнов К.А. Міське і земське самоврядування. СПб., 1913. Т. 2. С. 78.
  Компетенція земств визначалася під впливом громадської теорії самоврядування. До питань місцевого значення, тобто предметів відання земств були віднесені питання місцевого господарства: пристрій шляхів сполучення, народне початкову освіту, земська медицина, "піклування" про розвиток торгівлі і промисловості, громадського піклування, взаємне страхування і т.д. А самі земства розглядалися, знову-таки в світлі положень громадської теорії, як юридичні особи - громадські спілки. При цьому не можна не відзначити, що впливати на соціальну політику як таку земства були не вправі: освіту, медицину та інші соціальні сфери земства могли фінансувати, але не мали права визначати напрями витрачання коштів, що виділяються, наприклад приймати рішення про будівництво нових шкіл, лікарень, закупівлю обладнання тощо
  Недоліки громадської теорії місцевого самоврядування проявилися негайно: держава не змогла відокремити земства, звівши їх функції тільки до вирішення місцевих господарських питань. Воно було змушене делегувати ряд питань на рівень земств, і земства при цьому потрапили в набагато більш складне фінансове становище, ніж сучасні органи місцевого самоврядування, оскільки думки про необхідність відповідності делегованих повноважень переданим матеріальних і фінансових ресурсів ніким не висловлювалися. При цьому функції земств у вирішенні цих питань зводилися до вирішення господарських питань, але державного значення вони при цьому не втратили. Найбільш важливими такими повноваженнями були: пристрій і ремонт великих (державних) доріг; оплата приміщень рекрутських присутності, станових приставів і судових слідчих; виділення підвід для роз'їздів поліцейських, жандармів та інших урядовців; зміст арештантських установ; фінансування діяльності посередників за спеціальним межеванию і канцелярій посередницьких комісій; фінансування діяльності місцевих по селянських справах установ; фінансування діяльності статистичних комітетів і ін
  Положення про земських установи 1864 р. встановило, що до відання земств належить встановлення місцевих (повітових та губернських) податків і зборів (за винятком оподаткування торгових і промислових підприємств). Причому право це (на відміну від сучасних реалій) трактувалося НЕ обмежувально (тільки з переліку, встановленого центральним урядом), а саме як право самостійно вводити і скасовувати нові податки чи збори. Діяльність земств була заснована виключно на принципі самофінансування. Ніяких дотацій з державного бюджету земства не отримували. У зв'язку з цим їх фінансові ресурси були дуже незначними. Всі їхні доходи були пов'язані в основному з введенням нових податків, причому обкладати ними земства могли, як правило, виключно селянські землі.
  За земствами здійснювався вельми жорсткий контроль з боку центральної влади: цілий ряд рішень земств вимагали обов'язкового затвердження губернатором або міністром внутрішніх справ. Наприклад, це стосувалося отримання позик, проведення ярмарків тощо
  Будь-яке рішення земства могло бути оскаржене губернатором. Спори губернаторів з земствами розглядав Сенат. Усі поліцейські, адміністративні функції здійснювала виключно центральна влада. У разі необхідності (наприклад, для забезпечення виконання прийнятого рішення) земства повинні були звертатися до них за сприянням. Виконання земствами державних завдань вимагало їх взаємодії з органами царської адміністрації. Однак самостійність земств, наявність у них хоча і бідною, але власної фінансової бази призвело до протиставлення, а в цілому ряді випадків і протистояння земств і органів царської адміністрації, що неминуче викликало погіршення керованості територіями. Ця проблема була вирішена шляхом послідовного обмеження самостійності земств, в першу чергу в економічній сфері. Наприклад, в 1866 р. земствам заборонили оподатковувати сплавні лісу, потім - казенні землі, потім - підакцизні товари "*". У 1867 р. була введена жорстка цензура, щодо земських друкованих видань. Були обмежені права земств по взаємодії один з одним, реалізації спільних економічних проектів. Таким чином, при спробі послідовного здійснення в Росії громадської теорії самоврядування практично відразу стала очевидною неможливість її реалізації в повному обсязі, центральна влада прийшла до усвідомлення необхідності додання земствам державних функцій, збереження державного контролю за земськими органами. Іншими засобами зберегти жорстку керованість територіями було неможливо.
  --------------------------------
  "*" Див: Головачов А.А. Десять років реформ. СПб., 1872.
  Міська реформа 1870 багато в чому була схожа на земську реформу 1864: і по цілям і завданням, і за методами реалізації, і по прагненню втілити основні ідеї суспільної теорії місцевого самоврядування (з урахуванням тих недоліків, які дозволила виявити земська реформа 1864 р .).
  16 червня 1870 Олександром II було затверджено Міське положення "*". Міське самоврядування було організовано згідно з тими ж принципами, що і земське самоврядування. Певна частина населення міста наділялася правами міських зборів, міські збори формувало міську думу, та - міську управу.
  --------------------------------
  "*" Повне зібрання законів Російської імперії. Т. XLVII. СПб., 1875.
  Згідно з Положенням умовами подання виборчого права (і активного, і пасивного) були: віковий ценз (досягнення 25-річного віку), ценз громадянства (російське підданство), майновий ценз (володіння міською нерухомістю або сплата міських податків і зборів на певну суму) "* ". За аналогією з системою курій жителі міста ділилися на три розряди залежно від майнового стану: найбільші власники, середні власники і дрібні власники. Розряди складалася таким чином, щоб на надходження від кожного з них формувалася 1/3 частина міського бюджету. Природно, що при такій системі (як відзначають дослідники, вона була запозиченням прусської трикласній виборчої системи ) в перший розряд (у досить великому місті) потрапляло не більше декількох десятків городян, у другій - до декількох сотень, а в третій - до кількох тисяч. Кожен із розрядів формував власне виборчі збори і вибирав одну третину від загального числа депутатів (голосних) міської думи.
  --------------------------------
  "*" Там же. С. 825.
   Пажитнов К.А. Міське і земське самоврядування. СПб., 1913. Т. 1. С. 31 - 32.
  Міська дума була наділена досить широкою компетенцією у сфері управління міським господарством. До її компетенції відносилося утримання міських мостових і тротуарів, чищення вулиць на загальні кошти міста, вирішення питань благоустрою міста, утримання пам'яток, пристрій покрівель, димових труб тощо У Положенні вельми детально перераховані повноваження думи у сфері міських фінансів: це і встановлення, збільшення або зменшення міських податків і зборів, і скасування недоїмок по міських податках, і залучення позик, і прийняття на користь міста пожертвувань, і визначення предметів міських витрат, а одно розгляд і затвердження міських кошторисів і т.п.
  На першому своєму засіданні міська дума обирала міського голову і міську управу. Міський голова при цьому на посаді губернатором (у великих містах - міністром внутрішніх справ). Як правило, управу очолював саме міський голова, притому одночасно він головував і на засіданнях міської думи. Як зазначав К.А. Пажитнов, "такий порядок не можна, однак, вважати правильним, тому що він може за відомих обставин легко утруднити критику дій управи; більш доцільним тому є надання думі права вибирати зі свого середовища особливого голови" "*". Компетенція міської управи була похідною від компетенції міської думи. Управа займалася оперативним вирішенням питань, пов'язаних з управлінням міським господарством. Управа також забезпечувала реалізацію рішень міської думи. До контрольних повноважень думи відносилося визначення порядку діяльності управи, визначення грошового утримання її членів, заслуховування звітів управи про їх діяльність, в тому числі про виконання бюджету міста, відсторонення членів управи з посади. Таким чином, у наявності розмежування повноважень на представницькі, розпорядчі та контрольні. Як і Положення 1864 р., Городовое положенні 1870 р. не змогло надати органам міського самоврядування виключно громадський, господарський характер. Органи міського самоврядування наділялися і тим, що зараз отримало назву окремих державних повноважень: це і пристрій пристаней, переправ і перевозів, і розроблення та внесення губернатору пропозицій про зміну меж міста та клопотання перед урядом через губернатора про місцеві пользах і потребах і т.д. Міське самоврядування (з урахуванням досвіду земств) відразу було поставлено під жорсткий контроль царської адміністрації: практично всі фінансові рішення органів міського самоврядування підлягали затвердженню губернатором або міністром внутрішніх справ, останні здійснювали нагляд за законністю дій органів міського самоврядування. Створювані на рівні губерній губернські з міських справ присутності виконували функції судових органів, дозволяючи спори органів міського самоврядування між собою та органами адміністрації. Слід зазначити, що в останньому випадку склад цих присутностей (у нього входили: губернатор, віце-губернатор, голова казенної палати, прокурор окружного суду, голова губернської земської управи, міський голова і голова світового з'їзду) рідко дозволяв сподіватися на те, що суперечка буде вирішено на користь міста. Як зазначав А.А. Головачов, "у нас вважається необхідним всі питання, що виникають в адміністративній практиці, дозволяти також адміністративним порядком ... У нас забувають, що питання, що виникають в адміністративній практиці, тобто питання про так званих сперечаннях про межах влади та законності адміністративних розпоряджень суть також питання про право і, як такі, підлягають вирішенню судових місць ... Немає ніякої необхідності засновувати особливу присутність, тому що всі питання, у разі поміченою незаконність дій Міського Управління чи скарг і сперечань, могли б розглядатися судом в загальному порядку , законами встановленому " .
  --------------------------------
  "*" Там же.
   Головачов А.А. Десять років реформ. С. 120, 128.
  Таким чином, і в рамках міського самоврядування виявилося неможливим повністю втілити в Росії суспільну теорію місцевого самоврядування. Тим не менш позитивні результати проведених реформ не викликають сумнівів. Вперше була зроблена спроба реалізації ідеї про самостійне місцеве самоврядування, самостійно і під свою відповідальність займається вирішенням питань місцевого значення. Саме з даних положень в чому починається формування російського муніципального права, саме досвід реалізації цих реформ дозволяє певною мірою моделювати і прогнозувати майбутній розвиток російського місцевого самоврядування.
  Вже до кінця 70-х рр.. настала криза земських установ. Як відзначають дослідники, земства, особливо їх представницькі структури, практично припинили функціонувати. Голосні фактично перестали відвідувати засідання земських зборів "*". Управи повинні були погоджувати свою діяльність лише з органами царської адміністрації і, таким чином, все більш орієнтувалися на них, не зважаючи на інтереси населення територій. Земства, таким чином, ставали частиною державного апарату, має право "годування" на тій чи іншій території. В цей же час в Росії набуває широкого поширення державна теорія місцевого самоврядування. "Російське самодержавство, - зазначав М. Н. Катков, - не може і не повинно терпіти ніякої непідлеглою йому чи не від нього вихідної влади в країні, ніякої держави в державі ... Найголовніше - влаштувати на твердих засадах і поставити в правильне ставлення до центрального уряду земство і місцеве управління " .
  --------------------------------
  "*" Див: Лаптєва Л.Є. Земські установи в Росії. М., 1993. С. 90.
   Цит. по: Твардовська В.А. Ідеологія пореформеного самодержавства. М., 1978. С. 232.
  На базі нової теорії переглядаються основоположні акти, що регулюють діяльність земств. 12 червня 1890 Олександром III видається нове Положення про земських установах "*". У дусі державної теорії місцевого самоврядування відбувається вбудовування земств у вертикаль державної влади. Всі основні недоліки цього Положення добре відомі: збільшення цензів, переважна переважання дворян, скасування або істотне обмеження демократичних процедур, відповідно до яких формувалося земське самоврядування. Але поява цих недоліків у російській практиці реалізації державної теорії самоврядування зовсім не означає, що сама теорія була недолугою. Ті історичні особливості Росії, які не могли не накласти відбиток на впровадження теорії, привели до подібних результатів. Дійсно, дворянство було в той період правлячим класом, влада була самодержавної, отже, одержавлення земств і повинно було проводитися на цих принципах.
  --------------------------------
  "*" Повне зібрання законів Російської імперії. Збори III. Т. 10. Відділення 1-е. СПб., 1893. Ст. 6927.
  Не можна не відзначити, що цілий ряд питань, пов'язаних з організацією діяльності земств, в новому Положенні було врегульовано таким же чином, як і в Положенні 1864 Це стосується і системи обрання гласних по трьох виборчих групам (дворяни, інші виборці і селяни), і двоступеневої системи формування губернських земств.
  Положення 1890 явно мало на меті скоротити витрати на утримання земств, що не дивно, оскільки вони ставали частиною державного апарату: загальне число голосних було скорочено на одну третину. Селяни губернських виборчих з'їздів більш не проводили, гласних від селян призначав губернатор з числа кандидатів, відібраних на волосних сходах. Положення ввело ряд додаткових (порівняно з Положенням 1864 р.) обмежень виборчого права. Не мали права обирати і бути обраними особи духовного стану, купці і промисловці. Вводився і ценз національності: виборчого права були позбавлені всі представники єврейської нації.
  Відповідно до принципів державної теорії місцевого самоврядування, органи і чиновники центральної адміністрації отримали право прямого впливу на земські органи, аж до участі в їх формуванні. Так, члени управи могли вступити на посаду лише за умови їх затвердження губернатором. Відмова губернатора затвердити рішення земського зібрання про призначення членів управи оскарженню не підлягав. Згідно ст. 124 Положення члени управи були державними службовцями (таким чином, з'являються нові цензи для заняття даної посади, оскільки особа, що надходить на державну службу, також мало відповідати цілому ряду критеріїв). Новацією в порівнянні з Положенням 1864 р. стало те, що в управу могли бути обрані не тільки голосні, але взагалі будь-які особи, що володіють виборчим правом.
  Положення 1890 значно розширило повноваження державних органів з контролю за діяльністю земств. Якщо Положення 1864 зводило контрольні заходи в основному до перевірки законності дій і рішень земств, то в нових умовах держава вправі було здійснювати і адміністративний контроль за земствами, що, як відомо, виявляється в перевірці не тільки законності, а й доцільності відповідних дій і рішень. Так, згідно зі ст. 87 Положення 1890 губернатор був наділений правом скасувати виконання рішення земського зібрання як у випадку порушення закону, так і у випадку, якщо рішення "не відповідає загальним державним користі і потребам або явно порушує інтереси місцевого населення" "*".
  --------------------------------
  "*" Повне зібрання законів Російської імперії. Збори III. Т. 10. Відділення 1-е. Ст. 6927.
  Компетенція земств була істотно розширена. Розглядаючи як частина державного апарату, земства були наділені повноваженнями щодо вирішення цілого ряду питань державного значення. Так, земства займалися народним продовольством, пристроєм і змістом пошти, попередженням та гасінням лісових пожеж, задоволенням потреб військового і цивільного управлінь і т.д. "*". Крім цього земства зберегли повноваження з фінансування соціальної сфери: народної освіти та медицини, в їх віданні залишилося рішення місцевих господарських питань: справність доріг і дорожніх споруд, піклування про поліпшення місцевих шляхів сполучення, завідування капіталами та іншими имуществами земства, земське страхування і т.д . У земських органів залишилися права щодо створення власної ресурсної бази: вони як і раніше завідували місцевими губернськими повітовими земськими повинностями, грошовими і натуральними . Особливістю Положення 1890 була спроба розмежування компетенції між губернськими і повітовими земськими зборами. Повноваження перших були визначені у ст. 63 Положення. До них відносяться: розмежування земської власності на повітових та губернських, розкладка між повітами державних зборів, пристрій пристаней, проведення ярмарків, торгів і базарів, встановлення натуральних і грошових повинностей і т.д. . Повноваження повітових земських зборів були закріплені в ст. 64 Положення. Це розкладка всередині повіту державних і губернських зборів, подання губернському земському зібранню відомостей і висновків з предметів ведення повітових органів земського самоврядування та подання губернському земському зібранню клопотань з питань, що стосуються місцевих потреб для їх направлення уряду. Таким чином, земське управління практично було зосереджено на рівні губернії.
  --------------------------------
  "*" Там же.
   Там же.
   Повне зібрання законів Російської імперії. Збори III. Т. 10. Відділення 1-е. Ст. 6927.
  На нових принципах було реформовано і міське самоврядування. Новим виборчим цензам стало задовольняти приблизно 2% міського населення, склад органів міського самоврядування був скорочений приблизно в два рази. В якості представників державної влади в місті виступали міська управа і міський голова, тому вони фактично були відокремлені від міської думи і наділені власною, досить великою компетенцією (за Положенням 1870 їх компетенція була похідна від компетенції міської думи). Дума, по суті, втратила права контролю і судового переслідування членів управи. Такі права отримала урядова адміністрація, оскільки члени управи і міські голови вважалися державними чиновниками, котрі підпорядковуються безпосередньо губернатору провінції. Питання відсторонення їх від посади вирішувало губернське у міських справах.
  В цілому слід зазначити, що державна модель місцевого управління була повністю реалізована в ході реформи земського і міського місцевого самоврядування 1890 - 1892 рр.. Ця модель відрізнялася високим ступенем керованості і була повністю підконтрольна центральної влади. Але вона не була ефективною, вона не приносила реальної користі населенню. Чиновники були зацікавлені лише в тому, щоб повністю погоджувати свою діяльність з директивами "зверху", отримуючи за це чини і надбавки до платні. Вони за визначенням не могли ефективно вирішувати питання місцевого значення. Не можна скидати з рахунків і той факт, що навіть соціально не цілком зріле російське суспільство піддавалося тотальному контролю з боку держави. Протестні виступи населення 1904 - 1905 рр.. привели до реформи всієї системи державної влади в Російській імперії. Перша світова війна послабила імперію, а Лютнева революція 1917 р. перетворила її в буржуазно-демократичну республіку. За словами Л. Гільченко, в цей період була зроблена остання спроба підвищити роль самоврядування в державі: "3 березня 1917 Тимчасовий Уряд прийняв Декларацію, де наріжним майбутніх перетворень ставилася реформа місцевого самоврядування на основі загального виборчого права. Було скликано Особлива нарада з реформу місцевого самоврядування при міністерстві внутрішніх справ під головуванням С.М. Леонтьєва. Почавши роботу 26 березня, нарада за 6 місяців виробило основний пакет документів (більше 20. - Н.П.), більшість з яких отримали твердження Тимчасового Уряду ... Реформа охопила такі основні групи питань: 1) перетворення на демократичних засадах міських виборів, з введенням Міського Положення в ряді міст вперше, перегляд діяв Міського Положення, з усуненням опіки та придушення самостійності міських самоврядувань; поліпшення міських фінансів і кредиту для міст; установа дрібних міських одиниць у великих містах і складання правил про плани міст. Нарешті, більш великі міста були виділені з земств і містам надані найширші права вступати в союзи з містами і земствами; 2) створювалося селищне самоврядування (що нагадувало колишнє спрощене міське пристрій); 3) перетворювалися на широких демократичних засадах губернські та повітові земства, вводилася дрібна земська одиниця (волосне земство), було змінено Земське Положення, з усуненням опіки придушення самостійності земства; поліпшені земські фінанси і кредит для земств, земствам надано було саме широке право утворювати спілки і товариства з іншими земствами та містами. Нарешті, земство вводилося майже всюди в країні - із змінами, викликаними місцевими особливостями. Було видано положення про перетворення поліції в земську і міську (виборну) міліцію. Вводилися адміністративні суди, покликані охороняти законність, готувалося перетворення губернського і повітового управління "" * ".
  --------------------------------
  "*" Гільченко Л. Становлення самоврядування в Росії / / Міське управління. 1996. N 1. С. 6 - 7.
  На жаль, нові рішення, що регулюють питання організації та діяльності органів самоврядування, не були реалізовані на практиці, тому неможливо дати їм оцінку, визначити, наскільки їх можна використовувати в сьогоднішній нашій дійсності. А нова революція привела до появи нової моделі державної влади - радянської, яка відкинула весь накопичений досвід і почала створювати нову модель місцевої влади.
  З перемогою Жовтневої революції 1917 р. в Росії була реалізована нова концепція організації влади. Спочатку поряд з земствами стали створюватися нові органи місцевої влади - Ради. Потім почалася ліквідація земського самоврядування і вже до середини 1918 р. органи земського самоврядування були майже повсюдно розпущені. Нова влада - радянська - була заснована на принципі єдності, згідно з яким всі органи державної влади, включаючи місцеві Ради, утворюють єдину систему. Визначаючи характер такого підходу, В.І. Ленін вказував на те, що він є демократичним, оскільки "місцеві Ради вільно об'єднуються, на засадах демократичного централізму, в єдину, федеральним союзом скріплену, загальнодержавну Радянську владу" "*". При цьому "на місцях органами управління, органами місцевої влади є Ради, які повинні підпорядкувати собі всі установи, як адміністративного, так господарського, фінансового та культурно-просвітнього значення. Такий спосіб організації влади в центрі і на місцях є не більш як організаційним вираженням і закріпленням того політичного факту, що влада в країні перейшла до пролетарських і напівпролетарські її елементами " .
  --------------------------------
  "*" Ленін В.І. Повне. зібр. соч. Т. 36. С. 481.
   Збори узаконень і розпоряджень Робочого і Селянського Уряду за 1917 - 1918 рр.. N 12. Ст. 179.
  Таким чином, очевидно, що місцеве самоврядування було замінено місцевим державним управлінням. Територіальний поділ держави було ототожнена з адміністративно-територіальним устроєм. Адміністративно-територіальний поділ у період радянської влади забезпечувало управління країною, причому органи державної влади кожної території виступали і як об'єкт властеотношений, і як суб'єкт державно-правових відносин. Адміністративно-територіальний поділ грунтувалося, як правило, на соціальних та економічних передумовах. Хоча, безумовно, процес визначення кордонів країв, областей, округів, районів, міст, селищ, територій сільрад суть вольові дії органів державного управління. Але за даних актах суб'єктивного волевиявлення не могли не братися до уваги об'єктивні фактори, такі як наявність економічних зон, інфраструктурних комплексів тощо Таким чином, адміністративно-територіальний поділ є результат дії не тільки політичних, а й економічних факторів; в ідеалі ж на місцевому рівні об'єктивно існуючі соціально-економічні зв'язки повинні лише оформлятися політичними актами, і це принципова особливість територіальної організації місцевої влади, яка не може не враховуватися і в даний час.
  Фундаментальні принципи організації нової влади на місцях були відображені в наукових працях радянських вчених-правознавців. Так, І.А. Азовкін писав, що влада переміг народу мислилася у формі централізованої системи однорідних за соціально-політичній природі органів, пов'язаних спільними цілями і взаємодіють один з одним. Останнє підкреслювалося тим, що ця система будується "знизу доверху", демократичним порядком. Це означало, що навіть самі низові ланки Рад розглядалися і як виконавці волі центру, і як повноважні представники населення певних територій, зобов'язані вирішувати питання місцевого життя і брати участь у виробленні загальнодержавної політики "*".
  --------------------------------
  "*" Див: Азовкін І.А. Місцеві ради в системі органів влади. М., 1971.
  При цьому А.І. Лепешкин зазначав, що місце місцевих органів державної влади в механізмі радянської держави зумовлено тим фактом, що вони за своєю суттю є органами народного представництва на місцях, тобто здійснюють всю повноту державної влади в межах своєї території в повній відповідності з повноваженнями, що встановлюються законами та іншими актами вищих державних органів "*". Місцевими державними органами народного представництва були, таким чином, ті органи, які обиралися місцевим населенням і складалися з його представників - депутатів, які несуть відповідальність перед своїми виборцями. В основі пристрою і функціонування місцевих Рад лежав принцип "демократичного централізму", який припускав самостійність та ініціативу місцевих органів влади, але в реальності був використаний в цілях домінування центральних органів державної влади над місцевими. Даний принцип виходив з можливості здійснення керівництва вищестоящих Рад підпорядкованим. Правові акти вищих органів радянської влади були обов'язкові для виконання нижчестоящими, і вищі Поради вправі були скасовувати суперечать закону рішення нижчестоящих Рад. В цілому даний принцип радянські державознавці оцінювали, по-перше, як принцип розподілу праці між Радами різних рівнів, по-друге, як сукупність відносин у системі Рад, що забезпечують її організаційна єдність, по-третє, як систему зв'язків Рад з населенням. Таким чином, відповідно до теорії радянського державного права, місцеві Ради були владними органами нового типу, що поєднують у своїй діяльності функції з ухвалення рішень, їх виконання і контроль за їх реалізацією. Цей принцип діяльності Рад - "Рада - працююча корпорація" - був науково обгрунтований В.І. Леніним, і в основу його була покладена оцінка К. Марксом Паризької комуни як одночасно і органу законодавчої, та органу виконавчої влади. Здійснення цього принципу на місцях забезпечувалося особливостями організації місцевих Рад та їх роллю в системі органів державної влади.
  --------------------------------
  "*" Див: Лепьошкін А.І. Місцеві органи влади радянської держави, 1921 - 1936 рр.. М., 1959.
  Конституція РРФСР 1918 р. встановила, що "Росія оголошується Республікою Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів. Вся влада в центрі і на місцях належить цим Радам". Підрозділ "Б" розділу третього Конституції РРФСР 1918 р. визначив територіальну організацію радянської влади на місцях. Відповідно до ст. 53 Конституції органами влади в волостях, повітах, губерніях, областях були з'їзди Рад. Згідно ст. 56 Конституції в межах свого ведення з'їзд Рад (обласний, губернський, повітовий, волосний) - це вища в межах даної території владу. У період між з'їздами такою владою є виконавчий орган з'їзду - виконавчий комітет. Поради депутатів передбачалися в містах і селищах (в селах, селах, станціях, хуторах та ін.) З метою здійснення постійної діяльності Рада депутатів обирав зі свого середовища виконавчий орган (виконавчий комітет) у кількості не більше п'яти осіб в оселях, а в містах - виходячи з одного представника на кожні 50 членів Ради, але в цілому не менше трьох і не більше 15 членів. Крім того, в ряді випадків Рада формував президію, який міг діяти замість виконкому, але міг і працювати поряд з ним. Згідно ст. 60 Конституції РРФСР Рада здійснював владу в межах тієї території, яка знаходилася в його віданні "*".
  --------------------------------
  "*" Історія Радянської Конституції (в документах). 1917 - 1956. М., 1957.
  Наступним етапом розвитку системи місцевого державного управління стало прийняття Конституції РРФСР 1925 Вона зберегла загальні принципи організації Рад, але ввела новий адміністративно-територіальний поділ. З'їзди Рад виникли на крайовому рівні і були прирівняні в правах до обласних.
  У 1936 р. була прийнята нова Конституція СРСР, ст. 2 якої встановила, що політичну основу СРСР становлять Ради депутатів трудящих, що виросли і зміцніли внаслідок повалення влади поміщиків і капіталістів і завоювання диктатури пролетаріату. Замість з'їздів Рад робітничих, селянських, червоноармійських депутатів у губерніях, повітах, волостях місцевими органами влади стали Ради депутатів трудящих країв, областей, автономних областей, округів, районів, міст, сіл (станиць, сіл, хуторів, кишлаків, аулів) "*" . Конституція РРФСР 1937 крім перерахованих вище адміністративно-територіальних одиниць передбачала також національні округи та адміністративні округи. Місцеві Ради були пов'язані єдиними загальними принципами організації та діяльності, але при цьому відрізнялися різним обсягом повноважень, структурою апарату і т.д.
  --------------------------------
  "*" Там же.
  Система місцевих органів влади, яка повязана з адміністративно-територіальним поділом РРФСР, починалася з рівня країв і областей. Поради обиралися населенням за нормами, що встановлюються положеннями про вибори до місцевих Рад, який затверджується Президією Верховної Ради РРФСР. Число депутатів, що обираються до Ради, визначалося числом жителів, що проживають на його території. На рівні області Поради могли бути підпорядковані крайовим органам радянської влади (Целіноградська, Кокчетавськая, Кустанайська, Павлодарська і Північно-Казахстанська області), але в більшості випадків обласні Ради підпорядковувалися безпосередньо республіканським органам влади.
  Особливий статус отримали автономні області та національні округи в якості адміністративної форми автономії. Порядок їх формування та діяльності регулювався Конституцією РРФСР і Положенням, що приймається самою Радою депутатів трудящих автономної області, але з наступним затвердженням Верховною Радою РРФСР.
  Обласні Ради очолювали систему селищних і сільських Рад, а також міських Рад міст районного підпорядкування. Сільські Поради могли мати обласне, але могли мати і республіканське підпорядкування, причому в останньому випадку вони володіли більшою самостійністю у питаннях здійснення економічної та фінансової діяльності. Селищні Ради, які створювалися в населених пунктах, що виникали, як правило, навколо великих виробничих центрів, зазвичай мали районне підпорядкування. Міські Ради мали районне, крайовий, обласний, окружне або республіканське підпорядкування. Поради, утворені на рівні сіл і сіл, були найчисельнішими та наймасовішими органами влади на місцях. Вони, по суті, стали першоосновою місцевої державної влади.
  Нова Конституція РРФСР 1978 р., прийнята слідом за Конституцією СРСР 1977 р., змінила назву радянських органів - вони стали Радами народних депутатів, але зберегла в повному обсязі їх статус і принципи взаємовідносин з вищестоящими Радами. Система місцевих радянських органів знову-таки була пов'язана адміністративно-територіальним поділом РРФСР і включала крайові, обласні, окружні, районні, міські, сільські та селищні Ради народних депутатів.
  Головною особливістю Рад вважалося те, що в якості народних представницьких органів вони є розпорядниками багатств народу, тому в якійсь мірі будь-який місцевий Рада теоретично міг використовувати будь-які необхідні державні ресурси. Безпосередньо ж місцевими Радами закріплювалося то державне майно, яке не мало статусу союзного або республіканського значення, тобто того, яке було призначене для забезпечення потреб місцевого населення. Місцеві Ради володіли і власними фінансами для вирішення питань місцевого державного значення. Хоча стверджувати, що місцеві радянські органи самостійно розпоряджалися місцевими бюджетами, навряд чи коректно. По суті, фінансові права місцевого органу влади зводилися до складання та виконання відповідного кошторису доходів і витрат, яка затверджувалася вищестоящим органом радянської влади. З часом вищестоящі органи перестали затверджувати місцеві бюджети як такі, а перейшли до утвердження так званих показників доходів і витрат, але принципово це нічого не змінило. У підсумку місцеві бюджети нижчих рівнів включалися до місцевих бюджетів вищих рівнів, останні - до республіканського бюджету РРФСР. Державні бюджети союзних республік утворювали державний бюджет СРСР. Таким чином, місцеві органи влади були включені в єдину систему державного управління і політично - через систему Рад та їх виконкомів, і економічно - через механізми загальнонародної власності і принципи бюджетної системи. В умовах радянської влади місцеве самоврядування в його розумінні як інституту, що несе в собі громадські риси, було відсутнє. За словами Л.А. Велихова, якщо "дотримуватися тих теорій, які висувають це самоврядування як противагу державному початку, то доведеться заперечувати існування місцевого самоврядування в СРСР. Рівним чином, якщо ми будемо грунтуватися на існуючій офіційній термінології, яка" комунальний "принцип бачить лише у відомому обмеженому роді справ і начебто зовсім ігнорує "муніципальне" початок, то доведеться заперечувати у нас готівку місцевого самоврядування. Навпаки, якщо ми будемо дотримуватися істоти справи і якщо станемо виходити з державної теорії місцевого самоврядування з відповідними важливими, класовими поправками, тобто з марксистського визначення останнього, то прийдемо до висновку, що особливий вид пролетарського самоврядування, ще мало диференційованого і знаходиться під сильним загальнодержавним впливом, в СРСР існує "" * ".
  --------------------------------
  "*" Веліхов Л.А. Основи міського господарства. Загальне вчення про місто, його управлінні, фінансах і методі господарства. С. 106.
  Л.А. Веліхов чітко визначив відмінності місцевої радянської влади від центральної. Перша носить підзаконний характер, тоді як друга є суверенною. До компетенції місцевої влади віднесені, як правило, справи, пов'язані з місцевим господарством, з благоустроєм тій території, на яку вона поширюється, в той час як центральні органи влади вирішують питання загальнодержавного значення "*". В тій чи іншій мірі місцева влада в РРФСР мала власні ресурси, формувалася шляхом виборів і, як правило, складалася з представників місцевого населення. Але принципова неможливість визнання наявності місцевого самоврядування в РРФСР пов'язана з тим, що місцеве самоврядування не є самостійним. Навіть державна теорія місцевого самоврядування виходить з принципу певною мірою автономії місцевих державних органів, яка випливає або з особливого порядку їх формування, або з особливих їх юридичних відносин з органами центральної влади. Як справедливо вказував А.І. Лук'янов, "Конституція СРСР 1977 року і діючі конституції союзних і автономних республік не допускають відомості функцій місцевих Рад до місцевого самоврядування. Ця позиція означає неухильне підвищення ролі місцевих Рад саме і насамперед як органів державної влади. У цих умовах безпідставними видаються все ще зустрічаються в юридичній літературі спроби трактувати діяльність місцевих Рад як "місцеве самоврядування" .
  --------------------------------
  "*" Див: Там же.
   Лук'янов А.І. Розвиток законодавства про радянських представницьких органах влади. М., 1978. С. 268.
  XXVII з'їзд КПРС також вказав, що "самоврядувальні початку розвиваються не поза, а всередині нашої державності, все глибше проникаючи в усі пори державного і суспільного життя" "*". При цьому, по вірному зауваженню В.В. Белораменского, "під" державністю "розумілися насамперед Ради народних депутатів - основа політичної системи і одночасно головна ланка системи соціалістичного самоврядування народу. Будучи однорідними масовими організаціями народу, утвореними з числа його представників, верховні і місцеві Ради розглядалися як єдина система органів державної влади та народного самоврядування " .
  --------------------------------
  "*" Матеріали XXVII з'їзду КПРС. М., 1986. С. 55.
   Белораменскій В.В. Особливості сучасної концепції місцевого самоврядування / / Правознавство. 1993. N 5. С. 40.
  Депутати (а в перші роки радянської влади - і делегати) місцевих Рад здійснювали свої повноваження на непостійній основі. Депутати обиралися на основі загального, прямого і рівного виборчого права при таємному голосуванні. Мандат депутата місцевої Ради був імперативним. Депутат повинен був звітувати перед виборцями і міг бути відкликаний ними. Найбільш важливі питання, що входять у компетенцію місцевої Ради, розглядалися на його сесії.
  З теоретичної точки зору головними завданнями Рад були керівництво підпорядкованими їм органами управління, місцевим господарським і культурним будівництвом і охорона правопорядку. Але фактично всі ці функції здійснювалися обираються Радами виконавчими комітетами (виконкомами). До складу виконкому входили голова, його заступники, секретар і члени. Виконкоми мали подвійне підпорядкування: Раді, що їх обрала, та виконкому вищестоящої Ради. Істотним недоліком радянської системи була саме високий ступінь залежності місцевої Ради від власного виконкому. Незважаючи на те що правові акти встановлювали підзвітність виконкомів місцевим Радам, таке підпорядкування було формальним, всі реальні управлінські рішення приймалися саме виконкомами, а сесія в необхідних випадках лише (на короткому засіданні) стверджувала ті чи інші заздалегідь підготовлені для неї виконкомом рішення.
  Всі ці недоліки: висока ступінь централізації, несамостійність місцевих Рад, реальне домінування виконкомів над Радами та фактична залежність всіх місцевих органів від органів Комуністичної партії - стали очевидні вже на початкових етапах становлення радянської влади. Однак за всі роки дії радянської системи їх так і не вдалося подолати.
  Відродження і нове становлення місцевого самоврядування в Росії, як уже зазначалося, почалося з 1990 р. - з прийняття Закону СРСР від 9 квітня 1990 р. "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" і триває аж до сьогоднішнього дня, будучи заснованим на інших принципах.
  В цілому, аналіз історії розвитку взаємин державної влади та місцевого самоврядування дозволяє виявити ряд їх загальних ознак, головним з яких є те, що кожна з цих форм влади становить собою свого роду інститут суспільного розвитку; кожна має особливу територіальну організацію. Єдиним джерелом державної та місцевої влади є народ. Народ здійснює публічну владу в різних формах - державної та муніципальної. Обидві охоплюють всю територію російської держави, але якщо перша є єдиною і суверенною, то друга обмежується рівнем кожного конкретного муніципального освіти і є підзаконної, тобто що керується у своїй діяльності державними установами.
  Таким чином, спроби реалізації суспільного і державного теорій місцевого самоврядування в дореволюційній Росії, а також досвід радянського державного будівництва свідчать про те, що в "чистому вигляді" жодна теорія реалізована бути не може. Вона завжди здійснюється в конкретній історичній, політичній і соціальній середовищі, і всі положення теорії інтерпретуються через призму цього середовища. Додання органам місцевої влади виключно статусу господарюючих на певній території суб'єктів неможливо, оскільки держава зобов'язана на кожній території вирішувати ряд завдань державного значення, і ніхто не зможе впоратися з ними краще, ефективніше, ніж місцеві самоврядні органи, повною мірою враховують ті чи інші місцеві особливості .
  Разом з тим, враховуючи можливість таких ситуацій, коли органи місцевого самоврядування неефективно реалізують покладені на них державні завдання, необхідно забезпечити належний рівень їх керованості і досить жорсткий контроль з боку держави. На думку В.Ф. Матвєєва, "відносна залежність органів місцевого самоврядування носила подвійний характер: з одного боку, вони все-таки залежали від тих органів, від яких вони безпосередньо отримували свої повноваження, тобто від виборців, а з іншого - уряд, передавши частину функцій місцевим органам, не могло відмовитися від нагляду за здійсненням цих функцій, а отже, і від різних способів впливу на місцеві органи "" * ". У місцевої влади мають бути і необхідні повноваження, і ресурси і для вирішення питань місцевого значення, і для реалізації окремих державних повноважень. Це можливо лише за умови, що місцева влада за своєю природою є не стільки господарської, скільки державної. Однак, як видно з досвіду реформ 1890 - 1892 рр.., Надмірне одержавлення місцевої влади також призводить до її неефективності і непрацездатності і, крім іншого, формує протестне ставлення до себе з боку населення.
  --------------------------------
  "*" Цит. по: Основні теорії місцевого самоврядування: походження і розвиток. С. 14.
  Отже, природно-антропологічні, соціальні, економічні, ментальні особливості і своєрідність політико-правової культури в Росії в кінцевому підсумку сфокусувалися в домінуючої ролі держави у розвитку місцевого самоврядування, що й зумовило своєрідність розвитку місцевого самоврядування. Російська держава протягом всієї історії місцевого самоврядування виступало не тільки як основний ініціатор організації місцевого самоврядування, але і як необхідна умова його розвитку, забезпечуючи місцеве самоврядування політичною підтримкою - найважливішої складової розвитку не тільки російської держави, а й суспільства "*".
  --------------------------------
  "*" Акмалова А.А. Особливості місцевого самоврядування в Російській Федерації. Теорія питання і досвід регулювання. С. 247 - 248.
  При цьому у розвитку місцевого самоврядування в Росії діяли цивілізаційні фактори, які в сукупності зумовили становлення в нашій країні поліцеізма - політики общесоциальной опіки держави. Значення поліцеізма, як справедливо зазначає А.А. Акмалова, зберігається і в сучасних умовах. Не може бути іншого шляху переходу від жорстко централізованої державної системи до демократичних форм управління "*".
  --------------------------------
  "*" Акмалова А.А. Методологія дослідження місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 115.
  Підводячи загальні підсумки, слід зазначити, що ні господарська, ні державна моделі місцевого самоврядування не змогли стати ефективними в російських умовах. Але реалізація ідеї як "господарського", так і "державного" самоврядування приносила в ряд сфер суспільного життя певні позитивні результати. Це приводить до висновку про доцільність з'єднання в Російській Федерації цих видів місцевого самоврядування та спробі побудувати "синтетичну модель", яка об'єднала б гідності як державного, так і громадського самоврядування. А це означає, що в природі російського місцевого самоврядування має бути присутнім розумне доповнення державної основи громадськими засадами. 
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 2. Історичні аспекти формування російської моделі взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування "
  1.  § 1. Поняття і принципи місцевого самоврядування. Моделі взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування
      історичних та інших місцевих традицій. Тим самим Конституція встановила поселенський принцип місцевого самоврядування, виділивши дві їхні головні різновиди - міста і села. Саме на цьому підході повною мірою заснований новий Федеральний закон 2003 р., який розвиває, насамперед, поселенські принципи організації місцевого самоврядування. Питання про те, на яких територіях має здійснюватися
  2.  § 3. Визначення повноважень органів державної влади у сфері місцевого самоврядування
      історичних та інших місцевих традицій. З метою реалізації цього повноваження приймається цілий комплекс законів на рівні суб'єкта Російської Федерації: про місцеве самоврядування, формуванні органів місцевого самоврядування, місцевий референдум, зборах і сходах громадян та ін А.А. Акмалова вказує на те, що використання історичних та інших місцевих традицій є одним з найбільш важливих
  3.  § 1. Поняття територіальної основи місцевого самоврядування, види муніципальних утворень і їх особливості
      історичних та інших місцевих традицій. Межі територій муніципальних утворень встановлюються і змінюються законами суб'єктів Російської Федерації, але ці закони повинні прийматися на основі вимог Федерального закону, найбільш важливим з яких є принцип здійснення місцевого самоврядування на всій території Російської Федерації в міських, сільських поселеннях, муніципальних
  4.  СПИСОК
      історичні паралелі / / Держава і право. 1965. N 8. Дитятковський М.Ю. Проблеми наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями: Дис. ... канд. юрид. наук. Єкатеринбург, 2001. Доповідь Генерального прокурора Російської Федерації від 18 січня 2005 р. "Про стан законності та правопорядку в Російській Федерації в 2004 році" / / Архів Генеральної прокуратури
  5.  Короткий перелік латинських висловів, які використовуються в міжнародній практиці
      історичні періоди закон по-різному визначав залежність дієздатності громадянина від його віку. Так, сьогоднішньої групі малолітніх, яка поділяється на дві підгрупи - осіб до 6 років і від 6 до 14 років (див. ст. 28 ЦК), в ДК 1922 р. відповідали особи до 14 років (ст. 9), а в ГК 1964 р. - особи до 15 років (ст. 14), при цьому ні ті ні інші не мали внутрішньої градації. * (155) Дане
  6.  § 5. Співвідношення і взаємозв'язок держави і права
      історична, соціологічна, нормативистская. Безперечно, що на формування права, крім економічних причин, роблять свій вплив також культурні, національні, релігійні, етнічні, геополітичні та інші фактори. Призначення держави і права полягає в тому, що вони виступають засобом упорядкування суспільних відносин, "ведення спільних справ", покликані забезпечувати нормальні
  7.  2.1. Загальні підходи до уніфікації колізійних норм
      аспектам норм права різних держав; найбільш яскравим прикладом є визначення особистого статуту учасників міжнародного комерційного контракту, визначення зобов'язального статуту угоди, а всередині його - узгодження з окремих питань застосування права різних держав. Дана проблема виникає, зокрема, при вирішенні спорів про визнання зовнішньоекономічної угоди
  8.  Глава 5. ДУАЛІЗМ ЦИВІЛЬНОГО ПРАВА І ПОХОДЖЕННЯ ПРАВА ВЛАСНОСТІ
      історичний характер, але воно, безумовно, фундаментально. -------------------------------- Див, наприклад, гл. IV ч. VII "Договірного права" (Ансон В. Договірне право. М., 1984), названу "Речові засоби захисту". Тестом на порівнянність системи загальної та континентального права є також практика міжнародного приватного права. Вона, зокрема, дозволяє зробити висновок, що
  9.  Глава 14. ПЕРЕХІД ПРАВА ВЛАСНОСТІ ТА ПЕРЕДАЧІ ВЕ
      історичний розвиток, і у видимому результаті, як це завжди буває, відгукуються ледь відчуваються попередні явища. Спробуємо побіжно торкнутися найбільш відомого з них - манципації. Відповідно до опису Гая, манципация (уявна продаж) полягала в наступному: у присутності не менше ніж п'яти свідків і весодержателя набувач схоплював рукою придбану річ, тримаючи в іншій мідь
  10.  Глава 17. Про ПОНЯТТІ ВОЛОДІННЯ
      історичних зв'язків, особливо важливих саме в теорії володіння, яка в силу одного тільки відродження нормального товарного обміну, як це в тій чи іншій мірі можна очікувати від інших юридичних феноменів, ніяк не може відновитися. Утретє володіння своєю історією призводить до примітивізації основ речових прав, які відіграють головну роль у будові системи права. Арнольд Гелен писав: