ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
« Попередня Наступна »
Пешине Н.Л.. Державна влада і місцеве самоврядування в Росії: проблеми розвитку конституційно-правової моделі, 2007 - перейти до змісту підручника

§ 1. Поняття територіальної основи місцевого самоврядування, види муніципальних утворень і їх особливості

Конституція Російської Федерації називає два типи муніципальних утворень - міські поселення та сільські поселення. Видається, що на різних територіях (тобто в місті і в селі) місцеве самоврядування не може функціонувати однаково, відтінки соціального призначення надають особливості кожної з форм місцевого самоврядування.
У першому випадку ми маємо справу з досить "щільної" групою населення, що проживає на відносно невеликій території. У другому випадку місцеве самоврядування здійснюється на великій території з невисокою щільністю населення, причому у кожного жителя (або у декількох) частина цієї території, як правило, знаходиться у власності. Отже, форми і методи здійснення місцевого самоврядування в цих двох випадках повинні певною мірою відрізнятися. Проте в нормах Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 2003 р. не приділено належної уваги розмежуванню міського та сільського самоврядування. Закон 1995 ввів узагальнююче поняття - "муніципальне утворення", яке було визначено як міське, сільське поселення, кілька поселень, об'єднаних загальною територією, частина поселення, інша населена територія, передбачена Федеральним законом, у межах яких здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна власність , місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування. Закон 2003 відокремлює міські поселення від сільських, але відмінність це формально: міське поселення - це територія, в основі якої - міський населений пункт; сільське поселення - це територія, в основі якої - сільський населений пункт (пункти); форми і методи місцевого самоврядування однакові. Безумовна перевага нового Закону - ліквідація тих негативних наслідків, які виникли внаслідок неясності формулювань Закону 1995: система місцевого самоврядування стає дворівневої, компетенція кожного виду муніципальних утворень досить докладно визначена. Проблема, часто виникала в складній системі муніципальних утворень (суть її полягає в наступному: одне муніципальне утворення входить до складу іншого і при цьому кожне є самостійним і в спробах цю самостійність реалізувати максимально ущемляє права іншої), вирішена шляхом законодавчого визначення компетенції кожного рівня місцевого самоврядування . Додання сільським районам статусу адміністративно-територіальних одиниць, тобто територій, на яких здійснюється державне управління, ще не повністю зжиті, але, у всякому разі, якщо межі муніципального району будуть збігатися з кордонами адміністративно-територіальної одиниці, то компетенція органів місцевого самоврядування району буде досить визначеною, оскільки безпосередньо закріплена Федеральним законом. Необхідно рекомендувати подальше уточнення норм Федерального закону, визначення в ньому особливостей здійснення місцевого самоврядування в міських та сільських поселеннях.
Абсолютно правильним видається у зв'язку з цим зауваження В.С. Мокрого про те, що посилення ролі держави щодо муніципальних утворень має здійснюватися не в напрямку безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення, а в напрямку посилення його ролі в координації всіх процесів державотворення, що впливають на розвиток муніципальних утворень. Іншими словами, необхідно переходити від епізодичних заходів державної підтримки розвитку муніципальних утворень до системної роботи з управління реформою в напрямку створення необхідних умов розвитку місцевого самоврядування. Це необхідно вже тому, що деякі питання без участі держави в осяжний термін не можуть бути вирішені. До них, зокрема, відноситься питання про формування оптимальної територіальної основи місцевого самоврядування. Вирішення цього питання передбачає перетворення існуючого адміністративно-територіального поділу в напрямку його адаптації до природи муніципальних утворень. Очевидно, що без участі держави це питання не може бути вирішене "*".
--------------------------------
"*" Мокрий В.С. Місцеве самоврядування: шляхи становлення і розвитку / / Журнал російського права. 2002. N 10.
Визначення територіальної основи місцевого самоврядування практично однаково у дослідників цього питання. Так, О.Е. Кутафін і В.І. Фадєєв вказують, що "територіальні основи місцевого самоврядування як інститут муніципального права являють собою сукупність муніципальної-правових норм, що закріплюють і регулюють територіальну організацію місцевого самоврядування: формування та складу території муніципального освіти, межі території муніципального освіти, порядок їх встановлення та зміни" "*" .
--------------------------------
"*" Кутафін О.Е., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації. М., 2006. С. 291.
На думку Н.В. Постового, "під територіальною основою місцевого самоврядування слід розуміти сукупність регульованих нормами права відносин, що виникають з приводу його територіального устрою" "*".
--------------------------------
"*" Постовий Н.В. Місцеве самоврядування. Проблеми і перспективи. М., 2002. С. 165.
З точки зору В.А. Щепачева, "під територіальною основою розуміється сукупність норм, регулюючих територіальну організацію місцевого самоврядування" "*".
--------------------------------
"*" Щепачев В.А. Становлення та розвиток місцевого самоврядування в суб'єкті Російської Федерації. Федеральний і регіональний аспекти. Оренбург, 2004. С. 6.
Таким чином, територіальна основа місцевого самоврядування як інститут муніципального права являє собою систему правових норм, що регулюють питання територіальної організації місцевого самоврядування. До числа найбільш важливих відносяться наступні питання:
- формування муніципального освіти;
- склад території муніципального освіти;
- межі муніципального освіти ;
- зміна складу території муніципального освіти;
- скасування муніципального освіти.
Норми Федерального закону 2003 вказують, що муніципальне утворення - це міське, сільське поселення, муніципальний район, міський округ, внутрішньоміське територія міста федерального значення. Таким чином, новий Закон, по суті, навіть не робить спроби дати визначення муніципального освіти з точки зору його сутності, його головних критеріїв на відміну від Федерального закону 1995 р. (нагадаємо, в ньому муніципальне утворення визначалося як міське, сільське поселення, інша територія , в межах яких здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування). Він просто перераховує всі типи поселень, які є муніципальними утвореннями. Отже, втрачають своє значення два основних критерії, відповідно до яких з 1995 р. йшов процес створення муніципальних утворень: організаційний (наявність місцевого самоврядування, його виборних органів) і матеріальний (наявність муніципальної власності та місцевого бюджету). За новими правилами, для того щоб зрозуміти, чи є те чи інше поселення муніципалітетом, необхідно з'ясувати, чи володіє воно статусом міського, сільського поселення, муніципального району, міського округу або внутрішньоміської території міста федерального значення.
Отже, новий Федеральний закон серйозно звужує існуючий до недавнього часу різноманіття форм місцевого самоврядування. Територіальні межі муніципального освіти досі визначалися лише в самому загальному вигляді. Навіть вказівку на міське, сільське поселення (як особливу територіальну одиницю) не могло вважатися імперативним, оскільки в межах кількох міських і сільських поселень, об'єднаних загальною територією, могло створюватися єдине муніципальне утворення - об'єднання поселень (район, сільрада, сільський округ, місто з прилеглими поселеннями та ін) з метою більш ефективного здійснення місцевого самоврядування та з урахуванням думки населення кожного з вхідних в муніципальне утворення поселень.
З прийняттям нового Закону така ситуація змінилася. Для кожного типу муніципального освіти введені спеціальні вимоги. Згідно з ними, можна виділити свого роду муніципалітети першого і другого рівнів. Так, муніципальне утворення першого типу - це міське поселення, яким згідно з нормами нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" є поселення, у складі території якого є одне місто або селище міського типу з прилеглою територією. При цьому у складі території міського поселення також може знаходитися один або кілька сільських населених пунктів, які не є самостійними поселеннями і не мають статусу самостійних муніципальних утворень.
Муніципальне освіта - сільське поселення - це також поселення першого рівня, у складі його території є один або кілька об'єднаних спільною територією сільських населених пунктів. У межах сільського поселення можуть знаходитися один сільський населений пункт з чисельністю населення, як правило, більше 1000 чоловік (для території з високою щільністю населення - понад 3000 осіб) або об'єднані спільною територією декілька сільських населених пунктів з чисельністю населення менше 1000 чоловік кожен (для території з високою щільністю населення - менше 3000 чоловік кожен). Сільський населений пункт з чисельністю населення менше 1000 чоловік, як правило, повинен входити до складу міського чи сільського поселення.
Муніципальним освітою другого рівня слід вважати муніципальний район. Він включає в себе кілька поселень, об'єднаних загальною територією, в межах якої місцеве самоврядування здійснюється з метою вирішення питань місцевого значення межпоселенческого характеру населенням безпосередньо і (або) через органи місцевого самоврядування, які також здійснюють окремі державні повноваження, що передаються органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації. Як видно з наведеного визначення, кожне "вторинне" муніципальне утворення включає в себе два або декілька "первинних".
Межі муніципального району встановлюються з урахуванням необхідності створення умов для вирішення питань місцевого значення межпоселенческого характеру органами місцевого самоврядування муніципального району, а також для здійснення на всій території муніципального району окремих державних повноважень, переданих зазначеним органам федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації.
Крім названих типів муніципальних утворень, новий Закон виділяє і "особливі" типи муніципалітетів. До цих "особливим" типів відносяться міський округ і внутрішньоміське територія міста федерального значення.
Всі типи муніципальних утворень повинні задовольняти поселенської або територіальним принципом організації місцевого самоврядування, тобто кожне муніципальне утворення має бути поселенням або об'єднанням поселень. Під поселенням, як видно із Закону 2003 р., слід розуміти місто, селище, сільський населений пункт або кілька населених пунктів, об'єднаних загальною територією, в межах яких місцеве самоврядування здійснюється населенням безпосередньо і (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування.
Нескладно помітити, що всі наведені визначення Федерального закону є неповними, незавершеними. Тим часом послідовний підхід до визначення територіальних меж муніципальних утворень, безсумнівно, вимагає введення низки спеціальних критеріїв, на яких повинні бути засновані принципи формування муніципальних утворень, викладені у ст. 12 нового Закону. Найбільш очевидними такими критеріями є:
- чисельність населення території;
- забезпеченість муніципального освіти земельними ресурсами;
- соціально-економічний потенціал території, що забезпечує реальну можливість населення самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення (обсяг і склад джерел податкових надходжень, рівень розвитку соціальної сфери та інфраструктури території тощо);
- думка населення відповідної території також необхідно враховувати, оскільки саме воно - головний суб'єкт самоврядування на відповідній території.
Склад території муніципального освіти не визначається детально в новому Федеральному законі. У ньому лише вказується в якості одного з вимог до визначення кордонів муніципальних утворень, що до складу території поселення входять землі незалежно від форм власності та цільового призначення. Крім того, можна стверджувати, що склад території муніципального освіти заснований на принципі єдності, оскільки законодавство суб'єктів Російської Федерації не допускає розриву земельної ділянки, що належить будь-якому землекористувачу, муніципальними або адміністративними кордонами. Загалом, до складу території муніципального освіти входять:
  - Землі міських, сільських поселень;
  - Землі загального користування;
  - Рекреаційні зони;
  - Землі, необхідні для розвитку поселень;
  - Інші землі у межах муніципального утворення, що забезпечують життєдіяльність населення;
  - Водні та інші об'єкти.
  Важливим критерієм для визначення територіальних меж муніципального освіти є визначення середньої чисельності населення, що проживає в тому чи іншому регіоні. Федеральний закон виділяє:
  - Території з низькою щільністю населення;
  - Території з високою щільністю населення;
  - Межселенние території.
  До територій з низькою щільністю населення відносяться території суб'єктів Російської Федерації, окремих муніципальних районів у суб'єктах Російської Федерації, щільність населення сільських поселень в яких більш ніж у три рази нижче середньої щільності населення сільських поселень в Російській Федерації. Перелік суб'єктів Російської Федерації, окремих муніципальних районів у суб'єктах Російської Федерації, території яких відносяться до територій з низькою щільністю населення, затверджується Урядом Російської Федерації, в тому числі за поданням органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, і може змінюватися не частіше одного разу на п'ять років .
  До територій з високою щільністю населення відносяться території суб'єктів Російської Федерації, окремих муніципальних районів у суб'єктах Російської Федерації, щільність населення сільських поселень в яких більш ніж у три рази вище середньої щільності населення сільських поселень в Російській Федерації. Перелік суб'єктів Російської Федерації, окремих муніципальних районів у суб'єктах Російської Федерації, території яких відносяться до територій з високою щільністю населення, затверджується Урядом Російської Федерації, в тому числі за поданням органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, і може змінюватися не частіше одного разу на п'ять років .
  Межселенной територія - це територія, що знаходиться поза межами поселень.
  В цілому кордону муніципального освіти повинні встановлюватися або змінюватися на основі наступних принципів:
  - Ефективності місцевого самоврядування;
  - Наближеності органів місцевого самоврядування до населення;
  - Гарантованості прав місцевого самоврядування (в тому числі гарантованості достатньої бюджетної забезпеченості);
  - Самостійності місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення;
  - Обліку адміністративно-територіальних меж територій суб'єкта Російської Федерації;
  - Врахування історичних та інших місцевих традицій.
  Межі територій муніципальних утворень встановлюються і змінюються законами суб'єктів Російської Федерації, але ці закони повинні прийматися на основі вимог Федерального закону, найбільш важливим з яких є принцип здійснення місцевого самоврядування на всій території Російської Федерації в міських, сільських поселеннях, муніципальних районах, міських округах і на внутрішньоміських територіях міст федерального значення. Це означає, що вся територія суб'єкта Російської Федерації (за невеликими винятками, встановленими федеральним законом) повинна бути розмежована між муніципальними утвореннями.
  Крім цього, Федеральний закон встановлює ряд вимог щодо встановлення і зміни меж муніципальних утворень. Зокрема, до таких вимог належать:
  - Включення всіх муніципальних утворень-поселень в межі муніципальних районів;
  - Облік історичних особливостей населених пунктів та прилеглих до них територій;
  - Визначення розмірів території поселення з урахуванням чисельності його населення.
  Межі поселення, до складу якого входять два і більше населених пункти, встановлюються з урахуванням пішохідної доступності до адміністративного центру сільського поселення і назад протягом робочого дня для жителів усіх населених пунктів, що входять до складу поселення, а кордони муніципального району - з урахуванням транспортної доступності до адміністративного центру муніципального району і назад протягом робочого дня для жителів усіх поселень, що входять до складу муніципального району. Ця вимога відповідно до законів суб'єктів Російської Федерації може не застосовуватися при встановленні кордонів муніципальних районів на територіях з низькою щільністю населення і у важкодоступних місцевостях.
  Межі поселення не можуть перетинатися межами населеного пункту, межі муніципального району не можуть перетинатися межами поселення. Територія одного поселення не може перебувати всередині території іншого поселення. Територія міського округу не входить до складу території муніципального району.
  Зміна меж муніципального освіти здійснюється законом суб'єкта Російської Федерації. Ініціатива такої зміни може належати наступним суб'єктам:
  - Населенню;
  - Органам місцевого самоврядування;
  - Органам державної влади суб'єкта Російської Федерації;
  - Федеральним органам державної влади.
  Ініціатива населення про зміну меж муніципального освіти реалізується в порядку, встановленому федеральним законом і приймається відповідно до нього законом суб'єкта Російської Федерації для висунення ініціативи проведення місцевого референдуму.
  Ініціатива органів місцевого самоврядування або органів державної влади про зміну кордонів муніципального освіти оформляється рішеннями відповідних органів місцевого самоврядування, органів державної влади.
  Неможливість вирішення основних питань місцевого значення в пропонованих кордонах може бути підставою для проведення погоджувальних процедур, пов'язаних з визначенням оптимальних кордонів муніципального освіти. У цьому випадку повинні бути вироблені узгоджені пропозиції щодо встановлення інших кордонів муніципального освіти (приєднанню до нього відповідних територій, об'єднання і т.д.).
  Як видається, законодавець приділяє недостатньо уваги питанням організації місцевого самоврядування на районному рівні. Тим часом район міг би стати рівнем, на якому взаємодія державної влади та місцевого самоврядування було б найбільш ефективним. Окремі дослідники вказують, що на рівні району необхідно створення умов для того, щоб було можливо в залежності від умов конкретного муніципального освіти здійснення як державної, так і муніципальної влади. У тих випадках, коли на території муніципального освіти місцеве самоврядування здійснюється на таких рівнях, як міське та сільське поселення, сільський округ або, наприклад, волость, на рівні району може здійснюватися тільки місцеве державне управління. Це не суперечить російському законодавству і може стати одним з механізмів вдосконалення взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування "*".
  --------------------------------
  "*" Див про це: Акмалова А.А. Моделі місцевого самоврядування. С. 98 і сл.
  У зв'язку з тим що, як уже неодноразово було підтверджено теорією і практикою, неможливо розмежувати на нижніх рівнях здійснення публічної влади власне місцеві і державні потреби, самої розумною видається ідея територіального поділу рівнів влади. Тобто необхідно створити таку систему публічної влади на рівнях, що знаходяться нижче рівня суб'єкта Російської Федерації, при якій би можливим стало поєднання місцевого державного управління і власне місцевого самоврядування. Дуже великий крок у цьому напрямку був зроблений у Федеральному законі 2003 р., який запропонував "поселенську-територіальну" систему місцевого самоврядування. Недолік, точніше кажучи, непослідовність, Закону полягає в тому, що він пропонує обидва рівня - і поселенський, і територіальний (тобто районний) - вважати рівнями місцевого самоврядування. Недоліки такого підходу очевидні і вже неодноразово відзначалися в працях фахівців у галузі муніципального права. Такий підхід передбачає всередині самостійних муніципальних утворень - районів - наявність не менше самостійної системи муніципальних утворень - поселень. Визнаючи (де-факто) неможливість існування такої системи несупідрядними один з одним елементів, федеральний законодавець вживає спроби "вбудовування" системи поселень в райони (в основному за допомогою економічних, здебільшого фінансових, інструментів - районні фонди фінансової підтримки поселень і т.п. ). На практиці ці механізми призводять до того, що порушується самостійність поселень, один рівень місцевого самоврядування стає залежним від іншого, що порушує конституційні принципи місцевого самоврядування.
  Тим часом багато суб'єкти Російської Федерації з самого початку побудови нової системи влади на основі Конституції Російської Федерації 1993 р. прагнули і прагнуть включити райони в систему своєї - державної - влади. І ряд суб'єктів Федерації, яким вдалося побудова такої районної державної влади, вельми успішно розвиваються (Республіка Татарстан, наприклад, входить в десятку найбільш економічно розвинених суб'єктів Російської Федерації). Це свідчить про те, що практика підтверджує близькість районів до рівня державної влади. Разом з тим район - це, як правило, не настільки велика територія, щоб вирішувати масштабні державні завдання і управлятися як держава або його суб'єкт. Тому на рівні району у вирішенні місцевих справ має брати участь як населення, так і держава. І до числа цих справ повинні ставитися не тільки питання місцевого значення, а й питання державного значення (економічна, в тому числі податкова, політика, транспорт, зв'язок та ін.) З цього випливає, що на рівні району повинна одночасно існувати і місцева, і державна влада. Як їх поєднати - важливий і вкрай складне питання, вичерпну відповідь на який, найімовірніше, зможе сформулювати лише практика. На сьогоднішній день цілком слушною видається стверджувати, що дублювання систем влади, створення паралельно діючих систем муніципальних та державних органів буде неефективним. Навіть якщо вдасться вичерпно розмежувати їх повноваження, усунути (найчастіше неминучі) конфлікти, пов'язані з перебуванням двох приблизно рівноважних сил на одній території, ця система залишиться неефективною, оскільки необхідно буде оплачувати її витрати, як мінімум, у двократному розмірі. Ті країни, в яких таке дублювання допускається, зазвичай обмежуються тільки "верхніми" рівнями влади. Так, у Франції, наприклад, місцеве самоврядування і державне управління дублюються на рівнях департаментів і регіонів, а на рівні комун (яких у Франції більше 40 тисяч) це вже неефективно, економічно невигідно. Тому у Франції в комуні обраний населенням мер розглядається одночасно як представник держави, і в цій якості він взаємодіє (часто керує) поліцейськими, пожежниками та іншими державними структурами.
  Як видається, таку систему організації місцевої влади цілком могла б запозичити і Росія. Представницький орган місцевого самоврядування в ній міг би формуватися за двоступеневою системою з представників представницьких органів місцевого самоврядування поселень (така можливість вже передбачена в нормах Федерального закону 2003 р.). Сформований таким чином представницький орган місцевого самоврядування району буде вибирати зі свого складу голову - голову муніципального освіти, і вже в цій якості глава муніципального освіти і представницький орган місцевого самоврядування формуватимуть районну виконавчу владу, очолювати яку повинен голова адміністрації, що затверджується представницьким органом місцевого самоврядування та вноситься на розгляд представницького органу місцевого самоврядування главою суб'єкта Російської Федерації. При цьому і глава муніципального освіти (голова представницького органу місцевого самоврядування), і голова районної адміністрації повинні розглядатися як представники держави (хоча формально в систему державної влади вони входити не будуть, інакше виникне протиріччя зі ст. 12 Конституції Російської Федерації). Важливо в рамках такого механізму закріпити систему гарантій діяльності представницького органу місцевого самоврядування: глава суб'єкта Російської Федерації не повинен отримати, наприклад, право розпуску районного представницького органу місцевого самоврядування у разі відхилення кандидатури голови адміністрації. Важливо на самих початкових етапах даної процедури передбачити механізми узгодження: наприклад, кандидатуру глави адміністрації глава суб'єкта повинен вносити не за власним розсудом, а на основі рекомендацій, вироблених спеціально створюваної Комісією з відбору кандидатів, яка повинна формуватися на паритетній основі представниками глави суб'єкта Федерації і представницького органу місцевого самоврядування. Вона і буде вносити відповідні пропозиції щодо кандидатів чолі суб'єкта Федерації, який зобов'язаний буде представити на розгляд представницького органу місцевого самоврядування одну з кандидатур, відібраних комісією.
  З метою подолання можливих конфліктів доцільно запропонувати і процедуру рейтингового голосування: глава суб'єкта Федерації може внести в представницький орган місцевого самоврядування кілька кандидатів, по кожному з яких буде проведено голосування. На посаді голови районної адміністрації затверджується кандидат, який отримав найбільшу кількість голосів.
  Безсумнівно, що поселення, які стануть в новій системі вирішувати переважно питання місцевого значення, теж повинні бути пов'язані із системою органів державної влади вже хоча б тому, що окремі державні повноваження можуть їм делегуватися органами державної влади, як це передбачає закон, так як і на самому низовому рівні неминуче виникають питання, що мають державне значення. Найкращим і найбільш відповідним принципам демократичного устрою держави представляється встановлення такого зв'язку через систему політичних партій, через політичну систему суспільства. Місцеве самоврядування як інститут громадянського суспільства не може існувати у відриві від інших його інститутів, воно неминуче має бути пов'язане, має розвиватися разом з ними. Як і місцеве самоврядування, партійна система в Російській Федерації також знаходиться в стані становлення і розвитку, і коректно стверджувати, що спільна еволюція цих інститутів буде ефективнішою, ніж їх роздільне рух. Тому цілком розумно ввести в систему муніципальних виборів елементи пропорційної системи (наприклад, закріпити положення про те, що частина кандидатів представницького органу місцевого самоврядування обирається за пропорційною системою) і розвивати таку систему мажоритарних виборів, в яких беруть участь за допомогою висунення кандидатів тільки політичні партії.
  Особливе значення в рамках цієї модифікованої системи місцевого самоврядування буде належати міським округах. Особливості міських округів повинні полягати не в об'єднанні району та поселення і не в механічному складення міських (поселенських) і районних повноважень, а в поділі власне міста на територіальні одиниці, по відношенню до яких місто могло б виконувати функції району. Абсолютно нереально уявити в ролі поселень зі статусом муніципального освіти такі "міста-мільйонники", як, наприклад, Новосибірськ, Єкатеринбург, Ростов-на-Дону або Нижній Новгород. Населення кожного з цих поселень можна порівняти з чисельністю невеликих європейських держав. Які можуть бути об'єднуючі один мільйон чоловік питання місцевого значення? Як справедливо і неодноразово зазначав Конституційний Суд Російської Федерації, місцеве самоврядування тільки тоді ефективно, коли воно максимально наближене до населення, тобто коли якомога більше число жителів може реально і безпосередньо брати участь у вирішенні питань місцевого значення. Звернемося знову до зарубіжного досвіду. Великий Лондон складається з 32 районів і Лондонського Сіті. Районні ради утворюють основний елемент міського самоврядування. Місто як поселення представляє собою, по суті, сукупність самостійних районів. І така організація виникла в ході природного історичного процесу: для створення та утримання інженерної інфраструктури жителі міста на початку XVIII в. утворювали місцеві органи влади, які збирали податки, що укладали підряди на будівництво, ремонт і розширення інженерних мереж. Так поступово, природним шляхом виникло районне самоврядування в міських районах Лондона. Згодом райони уклали договір про об'єднання в межах Великого Лондона і сформували Рада Великого Лондона, основним завданням якого стала координація та узгодження діяльності районних рад. У ході реформи 1984 - 1985 рр.. Рада Великого Лондона був розпущений, а його повноваження були розподілені між районними радами.
  Інший приклад. Париж в ході реформи 1982 був розділений на райони. У районах утворюються районні ради, в які обираються від 10 до 40 депутатів. До складу районної ради входять як муніципальні (тобто депутати міської Ради Парижа), так і районні радники (число останніх повинна перевищувати число муніципальних радників в два рази). Головує в раді мер району, який повинен одночасно бути членом Ради Парижа (тобто муніципальним радником). Париж як місто наділений подвійним статусом - він представляє собою "територіальний колектив з особливим статусом, що володіє компетенцією комунальної та департаментські природи" (1).
  --------------------------------
  "*" Вобленко Н.А. та ін Основи муніципальної діяльності: Навчальний посібник: У 3 кн. Обнінськ, 1999. Кн. 2.
  Ці приклади, як видається, переконливо свідчать про те, що великі міста не можуть управлятися як поселення - муніципальні освіти, органи місцевого самоврядування повинні бути більшою мірою наближені до населення, і головним критерієм визначення рівня, на якому мають утворюватися органи місцевого самоврядування, стає демографічний критерій. І наша власна, російська, практика підтверджує даний висновок: міста з населенням понад 100 тис. чоловік практично завжди мають районний поділ і районну виконавчу владу: цього вимагають економічні принципи і принципи організації ефективного управління. Слід зробити висновок, що в даному випадку цей принцип істотно впливає і на принципи організації публічної влади. Звідси випливає, що міський округ обов'язково повинен включати в свій склад поселення, чисельність населення якого досягла щонайменше 100 тис. чоловік. Це поселення має бути розділене на внутрішньоміські райони, і ці райони повинні мати статус муніципальних утворень. Що ж до питань розвитку загальноміської інфраструктури, інженерних мереж тощо, то вони повинні вирішуватися на рівні округу, який повинен виступати в якості адміністративно-територіальної одиниці, тобто суб'єкта державного управління.
  Викладене приводить до висновку про те, що райони і міські округи повинні мати статус не просто територіальних, а адміністративно-територіальних одиниць, вони повинні стати рівнями, на яких здійснюється державне управління. 
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 1. Поняття територіальної основи місцевого самоврядування, види муніципальних утворень і їх особливості "
  1.  § 2. Система муніципального права
      поняття муніципального права як галузі права та наукової дисципліни, його предмет і джерела, історико-теоретичні основи місцевого самоврядування. 2. Поняття, основні принципи місцевого самоврядування, форми безпосередньої демократії, органи місцевого самоврядування. 3. Основи місцевого самоврядування, що включають правові, територіальні та фінансово-економічну основи. 4. Питання
  2.  § 1. Територіальна організація місцевого самоврядування.
      територіальної організації публічної влади країни поряд з суб'єктами РФ і державою в цілому. Воно укладено в певні територіальні рамки. По-перше, простором здійснення місцевого самоврядування, як однієї з основ конституційного ладу країни, є вся територія Російської Федерації. По-друге, місцеве самоврядування як форма організації місцевих співтовариств жителів
  3.  § 1. Поняття громадського самоврядування жителів
      територіального громадського самоврядування за принципом повного охоплення ними всієї території муніципального освіти при неготовності самих громадян працювати по-справжньому в територіальних формуваннях або під початком останніх лише дискредитує ідею громадського самоврядування. Однак юридичне завдання норм самодіяльності жителів (розробка і прийняття актів про органи
  4.  § 1. Муніципальні вибори, виборче право і виборча система
      поняттям виборів тісно пов'язане поняття виборчої кампанії. Виборча кампанія - діяльність з підготовки та проведення виборів, здійснювана в період з дня офіційного опублікування (публікації) рішення уповноваженого на те посадової особи, державного органу, органу місцевого самоврядування про призначення (проведенні) виборів, до дня подання виборчою комісією,
  5.  § 2. Структура і організація роботи представницького органу муніципального утворення
      поняття "засідання". Сесії, засідання дають можливість всебічно враховувати досвід і думку всіх депутатів і представляються ними виборців, приймати рішення, що найповніше відповідають інтересам населення, місцевих умов і традицій. Сесії, засідання представницького органу муніципального району додатково покликані узгоджувати інтереси входять до муніципальний район міських,
  6.  § 1. Правова природа муніципальної служби
      поняття муніципальної посади. Муніципальна посаду - передбачена статутом муніципального освіти відповідно до закону суб'єкта РФ посаду з встановленими повноваженнями щодо вирішення питань місцевого значення та відповідальністю за виконання цих повноважень, а також посаду в органах місцевого самоврядування, утворених відповідно до статуту муніципального освіти, з
  7.  § 4. Акціонерні товариства
      поняття, основні риси і встановлюючи основні гарантії прав акціонерів і кредиторів товариства. Більш детальна регламентація статусу акціонерних товариств є предметом спеціального законодавства, де центральне місце займає Закон РФ від 26 грудня 1995 р. № 208-ФЗ «Про акціонерні товариства» [1]. Цей закон визначає правове становище всіх акціонерних товариств, як створених, так і
  8.  § 6. Державні і муніципальні підприємства
      поняття дочірнього підприємства. Крім того, засновник затверджує статут дочірнього підприємства і призначає його керівника, директора. Діяльність дочірнього підприємства повинна строго відповідати цілям, для яких це підприємство створюється його засновником. Таку правоздатність можна визначити як цільову. Тут слід звернути увагу на те, що термін «дочірнє підприємство» може бути
  9.  § 7. Некомерційні організації, що здійснюють підприємницьку діяльність
      поняттями. Воно полягає в наступному. Терміни «споживчий кооператив», «споживчий союз» і «споживче товариство» використовуються законодавцем як синоніми, тоді як «союз споживчих товариств» характеризує не організацію, а об'єднання, союз організацій розглянутого виду. Установчим документом споживчого кооперативу є статут. Крім загальних відомостей,
  10.  § 2. Вимоги, що пред'являються до професійних учасників страхового ринку
      понять, як у радянський, таки даний час, є не настільки очевидним). Звернемося тепер до питання про можливість виступу в якості страховика некомерційних організацій. Відповідно до ЦК та Законом РФ «Про некомерційні організації» ні для однієї з перерахованих там організаційно-правових форм некомерційних організацій не передбачено наявність статутного капіталу. Іншими