Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
« Попередня Наступна »
Кокоть О.М., Саломаткін А.С.. Муніципальне право Росії, 2007 - перейти до змісту підручника

§ 1. Правова природа муніципальної служби

Призначення муніципальної служби. Органи місцевого самоврядування - самостійна частина професійного публічно-владного апарату країни. Це накладає відбиток на характер діяльності людей, що працюють в них. Названа діяльність, іменована службою, розуміється як один з видів платної суспільно корисної активності, що складається в управлінні, його обслуговуванні (діловодних, технічному та ін) або соціально-культурному обслуговуванні людей "*". Служба в органах місцевого самоврядування іменується муніципальної службою. Муніципальна служба здійснюється в інтересах жителів муніципального освіти, для організації та надання фізичним і юридичним особам муніципальних послуг та забезпечення охорони правопорядку. Вона є інститутом, який, спираючись на громадянську культуру, професійні знання і кваліфікацію муніципальних службовців, забезпечує ефективне управління справами муніципального освіти.
---
"*" Див: Бахрах Д.Н. Адміністративне право. М., 1993. С. 97.

Відповідно до ст. 42 Закону від 6 жовтня 2003 р. Правова регулювання муніципальної служби, включаючи вимоги до муніципальних посадам муніципальної служби, визначення статусу муніципального службовця, умови і порядок проходження муніципальної служби, здійснюється федеральним законом, а також прийнятими відповідно до нього законами суб'єктів РФ і статутами муніципальних утворень. Відправним у регулюванні відносин муніципальної служби є Федеральний закон від 8 січня 1998 р. "Про основи муніципальної служби Російській Федерації" з наступними змінами (далі - Закон від 8 січня 1998 р.), положення якого деталізуються в законодавстві суб'єктів РФ, муніципальних правових актах .
Поняття муніципальної служби. У широкому сенсі термін "муніципальна служба" позначає сукупність людей, які перебувають на службі муніципальних утворень (органів та установ - юридичних осіб публічного права), у вузькому сенсі - співробітників апарату органів місцевого самоврядування, наділених відповідним статусом. У законодавстві під муніципальної службою розуміється професійна діяльність, що здійснюється на постійній основі на муніципальних посадах, які не є виборними (ч. 1 ст. 2 Закону від 8 січня 1998 р.). Дане визначення конкретизує поняття муніципальної посади.
Муніципальна посаду - передбачена статутом муніципального освіти відповідно до закону суб'єкта РФ посаду з встановленими повноваженнями щодо вирішення питань місцевого значення та відповідальністю за виконання цих повноважень, а також посаду в органах місцевого самоврядування, утворених відповідно до статутом муніципального освіти, з встановленим колом обов'язків по виконанню і забезпеченню повноважень даного органу місцевого самоврядування і відповідальністю за виконання цих обов'язків.
Муніципальні посади поділяються на:
виборні муніципальні посади, заміщає у результаті муніципальних виборів (депутати, члени виборного органу місцевого самоврядування, виборні посадові особи місцевого самоврядування), а також на підставі рішень представницьких чи інших виборних органів місцевого самоврядування щодо осіб, обраних до складу зазначених органів у результаті муніципальних виборів;
інші муніципальні посади, що заміщаються шляхом укладення трудового договору.
Законодавець розглядає як муніципальну службу тільки професійну діяльність на так званих інших муніципальних посадах. Професійна діяльність глави муніципального освіти, інших виборних осіб місцевого самоврядування, депутатів під поняття муніципальної служби не потрапляє. У ч. 2 ст. 2 Закону від 8 січня 1998 р. вказується, що статус депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування цим Законом не встановлюється. Тут повинні діяти спеціальні акти.
Подібний підхід, на нашу думку, навряд чи можна визнати оптимальним. Виборний характер ряду муніципальних посад зумовлює тільки особливості правоположения заміщають їх осіб у рамках муніципальної служби. Той же глава муніципального освіти наділений законодавчо закріплюються за ним владними повноваженнями, але він же володіє правами, обов'язками по службі, що носять службовий характер (право на грошове утримання, на відпустку, на пенсійне забезпечення; обов'язок подавати необхідні документи в кадрову службу відповідних органів місцевого самоврядування і т.д.). Тому логічно поширювати на осіб, що заміщають виборні муніципальні посади, загальний статус муніципальних службовців з необхідними з нього вилученнями і його доповненням особливими службовими правами, обов'язками названих осіб. Останні ж слід закріплювати не в нормативних актах, присвячених питанням муніципальної служби, а в актах про статус депутатів, голів муніципальних утворень. До особливостей проходження служби главами муніципальних утворень відноситься, наприклад, те, що вони вступають на посаду на підставі власних актів та актів про їх обрання, які приймаються відповідними виборчими комісіями, нерозповсюдження на них кваліфікаційних розрядів, відсутність практики їх атестації, особливий порядок їх звільнення як виборних посадових осіб.
Муніципальний службовець. Крім понять "муніципальна служба", "муніципальна посаду" законодавець вводить поняття "муніципальний службовець". Муніципальним службовцям є громадянин РФ, який досяг 18-річного віку, що виконує в порядку, визначеному статутом муніципального освіти відповідно до федеральних законів і законами суб'єкта РФ, обов'язки з муніципальної посади муніципальної служби за грошову винагороду, що виплачується за рахунок коштів місцевого бюджету. До числа муніципальних службовців відносяться особи, які заміщають інші муніципальні посади. Тому депутати, голови муніципальних утворень, особи, які заміщають інші виборні муніципальні посади, в це число не входять. Не є муніципальними службовцями особи, які епізодично допомагають органам місцевого самоврядування (консультанти, експерти, фахівці та інші помічники), а також особи, що виконують в органах місцевого самоврядування обов'язки з технічного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.
Проте в повсякденній свідомості слово "службовець" асоціюється з усіма працівниками органу місцевого самоврядування (мерії, адміністрації), які знаходяться в адміністративному будинку, і т.д. Тому слід мати на увазі, що є й інша категорія працівників, яка часто залучається до апаратної роботи, проте не має статусу муніципальної служби.
Штатний розклад. Постійний, професійний характер діяльності муніципальних службовців на муніципальних посадах означає включення згаданих посад в штатний розклад відповідних органів місцевого самоврядування. Муніципальна посаду - це завжди штатна посада. Штатний розклад посад муніципальної служби встановлюється, як правило, головою муніципального освіти у відповідності зі структурою органів місцевого самоврядування, закріпленої в статуті муніципального освіти. Суб'єкти РФ можуть у формі закону стверджувати реєстри посад муніципальної служби. Однак, як видається, такий реєстр має давати муніципальних утворень можливість у певних межах вводити посади, в ньому відсутні. У реєстрі більш важливі не переліки конкретних посад, а принципи поділу останніх на окремі категорії, види. Тому доречно, перефразовуючи відомий вислів, сказати, що не муніципальні освіти для реєстру, а реєстр для муніципальних утворень.
У штатний розклад включаються не тільки посади, на яких здійснюється муніципальна служба, а й заміщуються на професійній постійній основі виборні муніципальні посади. З метою технічного забезпечення діяльності муніципальних органів в штатний розклад можуть включатися посади, взагалі не відносяться до муніципальних посадам.
Кожен працівник - муніципальний службовець повинен бути зайнятий виконанням певних завдань. У цьому сенсі "посаду" - це робоче місце. Проте термін "посаду" має і фінансове значення - це бюджетні витрати. Штати службовців враховуються у бюджеті муніципального освіти.
Класифікація муніципальних посад встановлюється нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування відповідно до реєстру муніципальних посад муніципальної служби, затверджується законом суб'єкта РФ. Закон від 8 січня 1998 націлює суб'єкти РФ на введення співвідношення муніципальних посад муніципальної служби та державних посад державної служби РФ з урахуванням пропонованих до них кваліфікаційних вимог (п. 2 ст. 8). Це обумовлено тим, що між державною і муніципальною службою немає жорсткої межі. Для муніципальних службовців перехід на державну службу часто означає професійний і кадрове зростання, але такий перехід не повинен означати, що людина змушена починати все спочатку, втрачаючи, наприклад, колишній стаж муніципальної служби. Цей стаж необхідно перевести до стажу державної служби виходячи із заздалегідь введених критеріїв.
Посади муніципальної служби поділяються на чотири основні категорії: 1) керівники; 2) помічники (радники), 3) спеціалісти; 4) забезпечують фахівці.
Керівники - посади керівників та заступників керівників галузевих (функціональних) і територіальних підрозділів (органів) місцевого самоврядування, заміщуються на певний термін повноважень або без обмежень терміну повноважень. З урахуванням вищевикладеного видається доречним розглядати цю категорію більш широко, включаючи в неї виборних посадових осіб, в тому числі голів муніципальних утворень, депутатів, які працюють на професійній постійній основі.
Помічники (радники) - посади, створюються для сприяння посадовим особам місцевого самоврядування в реалізації їхніх повноважень, заміщуються на певний термін, обмежений терміном повноважень зазначених осіб. У дану категорію входять, зокрема, посади помічника глави муніципального освіти, радника (консультанта) глави муніципального освіти, прес-секретаря глави муніципального освіти. Виділення цих посад в окрему категорію пов'язано з особливим характером відносин між замещающими їх службовцями та головою муніципального освіти. Закон виходить з права глави призначати на ці посади осіб, потрібних йому в силу будь-яких обставин. Новообраний глава вільний у підборі кандидатів на названі посади. З відходом колишнього глави муніципального освіти закінчується і термін повноважень службовців, призначених ним на зазначені посади.
Фахівці - посади, створюються для професійного забезпечення здійснення органом місцевого самоврядування своїх завдань і функцій заміщуваним без обмеження терміну повноважень.
Забезпечуючі фахівці - посади, створюються для організаційного, інформаційного, документаційного, фінансово-економічного, господарського та іншого забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування заміщуваним без обмеження терміну повноважень.
У Свердловській області, наприклад, категорії фахівців і забезпечують фахівців об'єднані в одну категорію. Посади цієї категорії (категорія "В") діляться на п'ять видів: а) вищі посади (заступник глави муніципального освіти, керуючий справами (керівник апарату) адміністрації глави муніципального освіти, представницького органу місцевого самоврядування муніципального освіти, глава адміністрації району в місті), б ) головні посади (начальник управління, відділу, служби, голова комітету, заступник голови адміністрації району в місті, глава адміністрації селища, сільради, поселення), в) провідні посади (заступник начальника управління, відділу, служби, заступник голови комітету, начальник (завідувач ) відділу (сектору) у складі управління, комітету, відділу, радник (консультант), прес-секретар, заступник глави адміністрації селища, сільради, поселення); г) старші посади (помічник, головний спеціаліст, провідний спеціаліст, заступник начальника (завідувача) відділу у складі управління, комітету, заступник начальника (завідувача) сектора у складі управління, комітету, відділу); д) молодші посади (фахівці I, II категорії, просто фахівці).
Така подрібнена класифікація визначається необхідністю діяльнісної спеціалізації, мобільності в роботі муніципального апарату, його ієрархічністю. Вона також необхідна для стимулювання професійного зростання муніципальних службовців і чіткого завдання його спрямованості та ступенів.
Кваліфікаційні розряди. Сама по собі класифікація посад недостатня для стимулювання професійного зростання муніципальних службовців, оскільки вона основну увагу приділяти не виконавцю, не особі, а самої організаційній структурі з її осередками-посадами "*". Класифікацію посад необхідно підкріплювати переліком звань чи кваліфікаційних розрядів, що позначають не саме по собі місце громадянина в посадовій ієрархії, а рівень його управлінської майстерності.
---
"*" Див: Бєльський К.С. Про ранговом відборі державних службовців / / Проблеми становлення державної і муніципальної влади в Росії. Єкатеринбург, 1995. С. 10.

  Не випадково Закон від 8 січня 1998 р. передбачає крім класифікації муніципальних посад муніципальної служби кваліфікаційні розряди для муніципальних службовців. Кваліфікаційні розряди, порядок їх присвоєння та збереження при перекладі або надходження муніципальних службовців на так звані інші муніципальні посади муніципальної служби або державні посади державної служби суб'єктів РФ, а також при звільненні муніципальних службовців з муніципальної служби встановлюються законами суб'єктів РФ відповідно до федеральними законами.
  Тут акцент робиться на виконавця, враховуються його освіту, стаж роботи, кваліфікація, особисті заслуги. Маючи певний розряд (звання, чин, клас), виконавець - муніципальний службовець може претендувати на певну посаду, і керівництво зобов'язане рахуватися з цими претензіями "*".
  ---
  "*" Див: там же.

  Кваліфікаційні розряди присвоюються муніципальним службовцям за результатами кваліфікаційного іспиту або атестації і вказують на відповідність рівня професійної підготовки муніципальних службовців кваліфікаційним вимогам, що пред'являються до муніципальних посадам муніципальної служби відповідно до класифікації посад муніципальної служби. Таким чином, заняття муніципальними службовцями конкретних посад передбачає в якості одного зі своїх підстав наявність у названих службовців певних кваліфікаційних розрядів, а якщо останні в суб'єкті РФ не встановлені, то відповідність муніципальних службовців нормативно встановленим кваліфікаційним вимогам.
  У Законі Воронезької області "Про муніципальної службі в Воронезької області" кваліфікаційні вимоги до муніципальному службовцю визначені як показники відповідності професійної підготовки кандидата на певну муніципальну посаду функціям і повноваженням, встановленим для цієї посади. Закон в рамках класифікації посад виділяє вищі, головні, провідні, старші, молодші посади (п. 1 ст. 7) і стосовно до зазначених груп формулює окремі класифікаційні вимоги:
  по вищих муніципальних посадам - ??це наявність вищої професійної освіти за профілем діяльності органу або рівноцінного освіти, а також стажу служби на головних посадах за профілем діяльності органу не менше трьох років;
  по головним муніципальнихпосадам - ??наявність вищої професійної освіти за профілем діяльності органу або рівноцінного освіти, а також стажу служби на провідних посадах за профілем діяльності органу не менше двох років;
  по провідним муніципальнихпосадам - ??наявність вищої професійної освіти за профілем діяльності органу або рівноцінного освіти, а також стажу служби на старших адміністративних посадах даного профілю не менше одного року;
  по старших муніципальних посадам - ??наявність вищої професійної освіти за профілем муніципальної посади або рівноцінного освіти;
  по молодшим муніципальнихпосадам - ??наявність середньої професійної освіти за профілем муніципальної посади або рівноцінного освіти при стажі роботи на початкових посадах цього профілю не менше трьох років.
  Рішення про визнання освіти рівноцінним приймається представницьким органом місцевого самоврядування.
  Кваліфікаційні розряди присвоюються муніципальним службовцям за результатами кваліфікаційного іспиту або атестації і вказують на відповідність рівня професійної підготовки муніципальних службовців кваліфікаційним вимогам, що пред'являються до муніципальних посадам муніципальної служби відповідно до класифікації муніципальних посад муніципальної служби. Кваліфікаційний іспит проводиться в міру необхідності при присвоєння муніципальному службовцю кваліфікаційного розряду муніципальної служби по замещаемой посади, як правило, не рідше одного разу на три роки. При припиненні муніципальної служби у зв'язку з виходом на пенсію муніципальний службовець вважається які у відставці і зберігає присвоєний йому кваліфікаційний розряд.
  Результати виконання муніципальним службовцям посадових інструкцій та доручень керівників органів місцевого самоврядування враховуються при проведенні конкурсу на заміщення посади муніципальної служби або включення до кадрового резерву, оцінці службової діяльності при проведенні атестації, кваліфікаційного іспиту або заохочення муніципального службовця.
  Атестація муніципального службовця. Атестація проводиться з метою визначення відповідності муніципального службовця замещаемой ним посади муніципальної служби (кваліфікаційним вимогам по даній посаді).
  При проведенні атестації безпосередній керівник муніципального службовця являє мотивовану відгук про виконання муніципальним службовцям своїх посадових обов'язків за атестаційний період. При необхідності муніципальний службовець може представити пояснювальну записку на відгук безпосереднього керівника. Атестації не підлягають муніципальні службовці, які заміщають посади муніципальної служби категорії "керівники" і "помічники (радники)", з якими укладено строковий контракт (договір).
  Як правило, атестація муніципального службовця проводиться один раз на три роки.
  Кваліфікаційні вимоги за посадами муніципальної служби встановлюються до рівня професійної освіти, стажу (досвіду) роботи за фахом, до професійних знань і навичок їх застосування, необхідним при виконанні посадових обов'язків, відповідно до категорій і групами посад муніципальної служби.
  Атестація муніципальних службовців проводиться атестаційною комісією, яка створюється в порядку, встановленому нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування. У разі визнання атестаційною комісією муніципального службовця не відповідає займаній посаді, він може бути направлений на професійну перепідготовку або понижений на посаді, а при відмові - звільнений відповідно до трудового законодавства. 
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 1. Правова природа муніципальної служби"
  1.  § 4. Муніципальної-правові норми, інститути, суб'єкти.
      правова норма - це первинний елемент системи муніципального права. У сукупності муніципальної-правові норми утворюють галузь муніципального права. Під муніципальної-правовими нормами розуміються правові норми, що регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування. Нормам муніципального права притаманні всі ознаки правових норм: загальнообов'язковість, забезпечення їх реалізації з
  2.  Глава 24. НАДАННЯ ОРГАНАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ПРИЛЮДНИХ ПОСЛУГ
      правовими актами, так і скаргами-зверненнями з приводу відновлення прав чи законних інтересів, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями органів місцевого самоврядування, їх посадовими і виборними особами, керівниками підприємств, установ та громадських об'єднань. Але в цих Законах право на звернення громадянина не розглядається як публічна послуга. Швидше, в них йдеться про
  3.  § 2. Законодавство про місцеве самоврядування: поняття і структура
      правових актів, нормативних договорів (міжнародних і внутрішньодержавних), правових позицій конституційних (статутних) судів. Зв'язки між складовими законодавство актами складні і різноманітні. З їх урахуванням в законодавстві виділяють ряд його внутрішніх структур, зокрема, ієрархічну (вертикальну), галузеву (горизонтальну), федеративну і комплексну.
  4.  § 3. Окремі джерела муніципального права
      правової системи. Якщо міжнародним договором РФ встановлено інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору. Для вітчизняного місцевого самоврядування основоположним міжнародним актом є Європейська хартія місцевого самоврядування. Існує точка зору, згідно з якою Хартія за юридичною силою вище Конституції РФ, однак із цим навряд
  5.  § 5. Форми участі населення у здійсненні місцевого самоврядування
      правових актів Челябінської області. 1996. N 2. Порядок призначення і проведення опитування громадян визначається статутом муніципального освіти і (або) нормативними правовими актами представницького органу муніципального утворення. Федеральний законодавець визначив, що в нормативному правовому акті представницького органу муніципального утворення про призначення опитування громадян
  6.  § 3. Освіта та організація діяльності виборчих комісій
      правову, методичну, організаційно-технічну допомогу нижчестоящим комісіям; заслуховує повідомлення органів місцевого самоврядування з питань, пов'язаних з підготовкою та проведенням виборів; розглядає скарги (заяви) на рішення і дії (бездіяльність) нижчестоящих комісій і приймає по зазначених скарг (заяв) вмотивовані рішення ; здійснює інші повноваження. Окружна
  7.  § 2. Структура і організація роботи представницького органу муніципального утворення
      правових актів; вирішує питання розподілу обов'язків між головою і заступниками голови; представляє орган у взаємовідносинах з органами державної влади РФ, органами державної влади суб'єктів РФ, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, організаціями, громадськими об'єднаннями, міжнародними організаціями; керує роботою апарату,
  8.  § 3. Депутат представницького органу, член виборного органу місцевого самоврядування
      правовими актами. Існує точка зору, згідно з якою депутат представляє інтереси лише виборців свого округу, якщо вибори проводилися за мажоритарною системою. Здається, що це неправильне розуміння депутатського призначення. Виникає закономірне питання, а як бути з тим населенням виборчого округу, яке в силу різних причин (дострокове припинення повноважень депутата,
  9.  § 2. Місцева адміністрація
      правових актів; розробляє та подає на затвердження міській Раді штатний розклад посад муніципальної служби, а також практичні рекомендації з предметів свого ведення; створює в установленому порядку робочі групи та колегії, консультативні громадські та експертні ради, залучає на договірній основі наукові організації, вчених і фахівців до вирішення проблем по
  10.  § 2. Розрахунки і кредитування
      правову при-Комерційне право. Ч. I. Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевої. - СПб., С.-Петербурзький університет, 1997. С. 315 роду. Всі договори, укладені в сфері розрахунків і кредитування, можуть бути об'єднані в одну групу як спеціальні договори, що обслуговують фінансові операції та грошовий оборот. Різноманітність фінансових операцій зумовлює різноманітність спеціальних