| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 2. Рівні здійснення місцевого самоврядування |
||
|
Новий Федеральний закон не містить норм, що забороняють суб'єктам Російської Федерації вводити нові рівні муніципальних утворень, однак він містить вичерпний перелік видів муніципальних утворень, внаслідок чого питання про рівень муніципального освіти не може бути вирішено інакше як на основі принципів, встановлених новим Федеральним законом. Тим часом норми нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" можуть вступити в колізію з правовими позиціями Конституційного Суду Російської Федерації з даного питання. Конституційний Суд Російської Федерації в Постанові про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки про систему органів державної влади вказав, що територіальний устрій держави як спосіб організації публічної влади, основа побудови і функціонування системи органів державної влади має істотне значення для характеристики конституційно-правового статусу республіки (держави) як суб'єкта Російської Федерації. З федеративної природи державності Росії в тому вигляді, як вона закріплена в ст. ст. 1 (ч. 1), 11 (ч. 2), гл. 3 "Федеральний устрій" (у тому числі в ст. Ст. 66 (ч. 1), 71, 72, 73, 76 і 77) Конституції Російської Федерації, випливає, що у веденні Російської Федерації знаходиться федеративний устрій, а у веденні республік , що входять до складу Російської Федерації, - їх територіальний устрій "*". --- "*" Див: Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 24 січня 1997 р. N 1-п "У справі про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки від 17 квітня 1996 року" Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці "/ / Відомості Верховної Ради Федерації. 1997. N 5. Ст. 708. Таким чином, питання про свій територіальний устрій, згідно даної правової позиції Конституційного Суду, суб'єкт Російської Федерації має право вирішити сам, причому за своєю природою він має конституційне значення, тобто перелік адміністративно-територіальних одиниць має бути закріплений в конституції (статуті) суб'єкта Російської Федерації. У територіальних одиницях, віднесених до іншого, не адміністративно-територіальному рівню, публічна влада здійснюється за допомогою місцевого самоврядування та його органів, що не входять до системи органів державної влади. Конституційний Суд також вказав, що відповідно до ст. 131 Конституції Російської Федерації місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. За змістом ст. 131 (ч. 1) в її зв'язку зі ст. 12 і ст. 130 (ч. 1) Конституції Російської Федерації міські та сільські муніципальні освіти як такі призначені для вирішення питань місцевого значення (які можуть бути вирішені даними поселенням самостійно, під свою відповідальність), а не питань, які, по суті, повинні вирішуватися за допомогою державної влади. Тому визначення рівня, на якому створюються муніципальні освіти, - з тим, щоб це сприяло, наскільки можливо, наближенню органів місцевого самоврядування до населення і дозволяло вирішувати весь комплекс питань місцевого значення, які підлягають передачі у відання місцевого самоврядування, і разом з тим не перешкоджало вирішенню питань, які виходять за ці рамки і як такі за своїм суті належать до повноважень органів державної влади, - може бути різним і залежить від особливостей тих чи інших суб'єктів Російської Федерації. Наприклад, район, безпосередньо входить до складу республіки, може включати в себе ряд міських і сільських поселень, кожне з яких згідно ст. 131 (ч. 1) Конституції Російської Федерації має право бути муніципальним освітою і наділяється всіма правами, передбаченими її ст. ст. 130, 131, 132. За таких обставин, як зазначив Конституційний Суд Російської Федерації, обов'язкове наділення району правами муніципального освіти означає, що міські та сільські поселення, що входять до складу району, таке право всупереч ст. 131 (ч. 1) Конституції Російської Федерації втрачають і стають лише підрозділами даного муніципального освіти, що не наближає органи місцевого самоврядування до населення , а, навпаки, віддаляє їх від нього. Дана позиція Конституційного Суду виглядає не цілком логічною, особливо якщо розглядати дане питання не в контексті перенесення рівня здійснення місцевого самоврядування, а в контексті наділення тих чи інших територій статусом муніципальних утворень: дійсно, обов'язкове наділення району правами муніципального освіти зовсім не означає обов'язкового одночасного позбавлення такого статусу тих населених пунктів, які знаходяться на території даного району. Слід погодитися з тим, що в такому випадку просто приймається і реалізується нова концепція місцевого самоврядування (в даному випадку дворівнева), і завдання органів державної влади в цьому випадку полягає в тому, щоб таким чином побудувати модель взаємовідносин з місцевим самоврядуванням, що стало б можливим вирішувати на кожному рівні чітко визначене коло питань, причому ці питання один з одним не повинні перетинатися і у кожного рівня місцевого самоврядування має бути сфера власних повноважень, за реалізацію яких він повинен нести відповідальність. Враховуючи співвідношення питань місцевого значення та питань державного значення, їх рівень і обсяг у рамках того чи іншого міста, суб'єкт Російської Федерації має право створити органи державної влади і на рівні поселень, наприклад в певних містах, наділяючи їх статусом міст республіканського (обласного, крайового і т.п.) значення, що також може бути закріплено в положеннях про адміністративно-територіальний устрій, що визначаються конституцією (статутом) суб'єкта Російської Федерації. І статус такої адміністративно-територіальної одиниці зовсім не перешкоджає тому, щоб на цьому ж рівні (розглянутому вже в контексті поселення) здійснювалося і місцеве самоврядування, тобто тому, щоб ця ж територія одночасно була муніципальним освітою. Тому позиція Конституційного Суду Російської Федерації, яка в даному питанні полягає в тому, що якщо місто - це адміністративно-територіальна одиниця, то муніципальне утворення - це обов'язково (і тільки) частину території міста (наприклад, район), видається не зовсім коректною. У теорії муніципального права обгрунтовувалася і протилежна точка зору. Так, на думку А.А. Акмалова, "муніципальне утворення" і "адміністративно-територіальна одиниця" - це збігаються поняття: "Адміністративно-територіальні одиниці , здійснюють право на місцеве самоврядування, отримали найменування "муніципальне утворення" "*". --- "*" Акмалова А.А. Методологія дослідження місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 184. З цією позицією також не можна погодитися, оскільки адміністративно-територіальна одиниця - це територія, на якій здійснюється державне управління, вирішуються тільки питання державного значення. А муніципальне утворення - це населена територія, на якій здійснюється місцеве самоврядування, тобто вирішуються переважно питання місцевого значення. Адміністративний поділ і система муніципальних утворень можуть збігатися з точки зору визначення територіальних меж, тобто розмежування територій. Але такий збіг буде означати лише те, що одна і та ж територія є одночасно і муніципальним освітою, та адміністративно-територіальною одиницею. У функціональному ж плані збігу неможливі: компетенції органів і посадових осіб державної влади та органів і посадових осіб місцевого самоврядування завжди різні. Проблема полягає в іншому: як вказав В.С. Мокрий, "територіальною основою місцевого самоврядування залишалася існуюча система адміністративно-територіального поділу, на якій раніше будувалася система державної влади і управління. Не було прийнято до уваги, що існуюче адміністративно-територіальний поділ створювалося під інші цілі і, взагалі кажучи, не пристосоване для" розміщення "системи муніципальних утворень, а автоматично (без участі держави) встановлення оптимальної територіальної основи статися не може" "*". Тому багато суб'єктів Російської Федерації ототожнили у своєму законодавстві поняття адміністративно-територіального та територіального устрою, що з юридичної точки зору абсолютно некоректно. --- "*" Мокрий В.С. Місцеве самоврядування: шляхи становлення і розвитку / / Журнал російського права. 2002. N 10. Будь-який суб'єкт Російської Федерації має право вирішити питання про адміністративно-територіальний устрій сам з тією умовою, зазначає Конституційний Суд, щоб при цьому населення міських, сільських поселень і інших територій не було позбавлене конституційного права на здійснення місцевого самоврядування , тобто права на самостійне вирішення питань місцевого значення. Дуже важливо вирішити в законодавстві питання про зміну статусу тієї чи іншої території суб'єкта Російської Федерації (насамперед, якщо мова йде про позбавлення її статусу муніципального освіти і надання їй статусу адміністративно-територіальної одиниці). Конституційний Суд вказав, що, змінюючи рівень муніципальних утворень, законодавець суб'єкта Російської Федерації має врахувати, що реалізація статусу самоврядної територіальної одиниці і повноважень місцевого самоврядування здійснюється за допомогою волевиявлення громадян, які проживають на відповідних самоврядних територіях і які за допомогою виборів сформували виборні органи муніципальних утворень на конкретний термін, тим самим реалізувавши гарантоване їм Конституцією Російської Федерації право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування (ст. 32, ч. 2), здійснювати місцеве самоврядування шляхом виборів, через виборні та інші органи місцевого самоврядування (ст. 130, ч. 2). Суб'єкт Російської Федерації, передбачаючи зміна видів самоврядних територій (районів і міст республіканського підпорядкування), не має права без врахування думки населення відповідних самоврядних територій припинити терміни повноважень вже обраних і діючих представницького і виконавчого органів місцевого самоврядування. Без такого врахування думки населення неправомірно припинення терміну повноважень представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування, це порушує закріплене ст. 32 (ч. 2) Конституції Російської Федерації право громадян України обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування. Крім того, оскільки така зміна статусу муніципальних утворень пов'язано з зміною меж самоврядних територій, його здійснення без врахування думки населення муніципального освіти також порушує ст. 131 (ч. 2) Конституції Російської Федерації, згідно з якою зміна меж територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування, допускається тільки з урахуванням думки населення відповідних територій. Причому Конституційний Суд Російської Федерації в названому Постанові підкреслив, що найбільш адекватною формою врахування думки населення за змістом ст. 130 (ч. 2) Конституції Російської Федерації в подібному випадку є референдум. Безсумнівно, що дані позиції Конституційного Суду Російської Федерації необхідно буде співвіднести з нормами нового Закону. Зокрема, необхідно буде визначити, яким чином суб'єкти Російської Федерації з урахуванням нових федеральних норм можуть регулювати свій адміністративно-територіальний і територіальний устрій, особливо в світлі того, що, викладаючи дані правові позиції, Конституційний Суд спирався не на норми чинного на той момент законодавства про місцеве самоврядування, а безпосередньо на норми Конституції Російської Федерації. Федеральний закон 2003 стосовно до рівнів місцевого самоврядування регулює лише ті питання, які пов'язані з організацією різних систем місцевого самоврядування на одній території (внутріпоселенческіе і межпоселенческого). Однак практика показує, що часто територіям, які є всередині муніципального освіти (наприклад, районах у місті), не надають статус муніципальних утворень. При цьому законодавство низки суб'єктів Російської Федерації вводить новий статус для такої території - статус внутрімуніціпального освіти. Будь-яке поселення (або частина поселення), розташоване в межах муніципального освіти, може бути визнано відповідно до статуту муніципального освіти внутрімуніціпальним освітою. За чинним на сьогоднішній момент законодавством внутрімуніціпальним освітою може бути: - Адміністративний округ (район) в місті (внутрішньоміське муніципальне утворення); - Громада, станиця в сільському окрузі чи районі; - Село, селище, місто. Ці норми підлягають коригуванню, оскільки відповідно до нового Закону кожне поселення - це муніципальне утворення. Таким чином, внутрімуніціпальнимі утвореннями з 1 січня 2009 р. можуть бути лише частини поселень. Внутрімуніціпальное освіта не володіє статусом муніципального освіти. Рішення про створення внутрімуніціпального освіти приймається органом місцевого самоврядування, в компетенції якого відповідно до статуту муніципального освіти знаходиться вирішення даного питання. З ініціативою створення внутрімуніціпального утворення можуть виступати органи місцевого самоврядування відповідного муніципального освіти, сходи (зборів) громадян чи органи територіального громадського самоврядування, що діють у частинах муніципального освіти. Ініціатива оформляється у вигляді звернення на адресу відповідного органу місцевого самоврядування. Протягом визначеного в статуті муніципального освіти терміну з моменту отримання звернення виконавчий орган місцевого самоврядування відповідного муніципального освіти готує подання про створення внутрімуніціпального освіти або про відхилення відповідного звернення. Подання про створення внутрімуніціпального освіти має бути засноване: - На даних про результати опитувань населення (результати місцевих референдумів) або на рішеннях зборів (сходів) громадян або органів територіального громадського самоврядування; - На обгрунтуванні, в тому числі фінансово-економічному, доцільності створення внутрімуніціпального освіти у відповідних межах. Органи громадського територіального самоврядування і територіальні підрозділи органів місцевого самоврядування муніципального освіти, діючі в межах внутрімуніціпального освіти, підзвітні та підконтрольні у своїй діяльності органам місцевого самоврядування муніципального освіти. При створенні внутрімуніціпальних утворень повинні бути вирішені наступні питання: - Про взаємини органів місцевого самоврядування муніципального освіти з органами громадського територіального самоврядування під внутрімуніціпальном освіту; - Про повноваження територіальних підрозділів органів місцевого самоврядування муніципального освіти; - Про об'єкти муніципальної власності, переданих в управління органам внутрімуніціпального освіти; - Про кошторис доходів і витрат внутрімуніціпального освіти; - Про найменування (перейменування) внутрімуніціпального освіти. Самостійність місцевого самоврядування при вирішенні питань своєї внутрішньої територіальної організації підтверджується судовою практикою. Як приклад можна навести Постанова Президії Верховного Суду Російської Федерації від 14 травня 2003 р. N 26пв-03 "*". Суть розглянутої справи полягала в оцінці вимоги про визнання суперечить чинному законодавству рішення Думи м. Владивостока від 25 грудня 2001 р. N 67 "Про районах м. Владивостока" , яким були скасовані внутрішньоміські муніципальні освіти: Ленінський район, Первомайський район, Первореченский район, Совєтський район, Фрунзенський район м. Владивостока - і вказані райони оголошені адміністративно-територіальними одиницями м. Владивостока. Президія Верховного Суду Російської Федерації, оцінюючи законність такого скасування, вказав, що згідно ст. 131 Конституції Російської Федерації місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій. Структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно. Зміна меж територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування, допускається з урахуванням думки населення відповідних територій. Відповідно до п. 3 ст. 12 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 р., п. 3 ст. 12 Закону Приморського краю від 9 лютого 1996 р. N 28-КЗ "Про місцеве самоврядування в Приморському краї" (ред. від 26 лютого 2003 р.) <3> питання про освіту, об'єднанні, перетворення або про скасування внутрішньоміських муніципальних утворень, встановлення або зміну їх територій вирішуються з урахуванням думки населення відповідної території представницьким органом місцевого самоврядування міста самостійно відповідно до статуту міста. --- "*" Архів Верховного Суду Російської Федерації. Архів Думи м. Владивостока. Відомості Думи Приморського краю. 1996. N 16. С. 2; N 20. С. 9; N 23. С. 43; 1997. N 52. С. 23; 1998. N 17. С. 10; 1999. N 31. С. 3; N 38. С. 2; Ведомости Законодавчих Зборів Приморського краю. 2001. N 98. С. 55, 68; 2002. N 105. С. 13; 2003. N 17. Згідно ст. ст. 2 і 3 Статуту м. Владивостока "*", прийнятого на референдумі 19 грудня 1999, м. Владивосток є самостійним муніципальним утворенням, його територія єдина, в межі міста входять Ленінський, Первореченский, Первомайський, Радянський і Фрунзенський райони. У ст. 8 Статуту м. Владивостока перераховані муніципальні органи, що представляють систему міського самоврядування, до яких відносяться: голова муніципального освіти - голова адміністрації міста, міська Дума, що утворюють адміністрацію міста органи і посадові особи, міська муніципальна виборча комісія. Згідно ст. 58 Статуту райони м. Владивостока, будучи його адміністративно-територіальними одиницями, утворюються з урахуванням історичних, географічних, містобудівних особливостей, чисельності населення, соціально-економічних характеристик і можливості вирішення місцевих питань в інтересах населення районів. --- "*" Архів Думи м. Владивостока. Взаємовідносини між органами місцевого самоврядування м. Владивостока і його районами будуються на основі нормативних актів, що приймаються Думою м. Владивостока. З аналізу зазначених, а також інших положень Статуту м. Владивостока випливає, що м. Владивосток являє собою самостійне муніципальне утворення з єдиною структурою органів муніципального самоврядування. Створення органів муніципальної влади в районах м. Владивостока його Статутом не передбачено. Даний Статут м. Владивостока був прийнятий міським референдумом. Подаючи свої голоси на користь прийняття пропонованої редакції Статуту м. Владивостока, в якому не передбачається утворення інших муніципальних органів, окрім як міських, більшість населення міста висловило свою думку з питання організації системи міського самоврядування. Оскільки у референдумі 19 грудня 1999 брали участь жителі всіх районів м. Владивостока, проведення таких референдумів окремо в кожному районі не було потрібно. Та обставина, що на момент проведення референдуму з приводу прийняття Статуту м. Владивостока райони міста були муніципальними утвореннями, а у Фрунзенському районі навіть було створено органи місцевого самоврядування, з урахуванням положень п. 3 ст. 12 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 р., ч. 3 ст. 7 Закону Приморського краю "Про місцеве самоврядування в Приморському краї" було на заваді прийняття Думою м. Владивостока рішення про скасування внутрішньоміських муніципальних утворень. Що стосується питання про ліквідацію створених органів місцевого самоврядування, то зазначеним рішенням Думи м. Владивостока він не дозволявся. Тому рішення про скасування районних в місті муніципальних утворень є цілком правомірним. Нескладно побачити, що абсолютно така ж логіка лежить в основі норм нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації": питання про муніципальних утвореннях районного рівня даними Законом не вирішується навіть у принципі. Норми нового Закону не містять положень про розмежування предметів ведення муніципальних утворень, об'єктів муніципальної власності та джерел доходів місцевих бюджетів муніципальних утворень, що утворюють дворівневу систему. Федеральний закон 1995 передбачає для таких випадків необхідність нормативної регламентації даного питання на рівні статуту міста в тому випадку, якщо в складі його території знаходилися муніципальні освіти, і необхідність законодавчого врегулювання на рівні закону суб'єкта Російської Федерації для всіх інших видів муніципальних утворень. Як приклад такого врегулювання можна навести Закон Володимирській області від 21 квітня 1997 р. N 17-03 "Про розмежування предметів ведення і об'єктів муніципальної власності між муніципальними утвореннями Володимирській області" (в ред. Законів Володимирській області від 5 липня 1999 р. N 39 -ОЗ; від 4 листопада 2000 р. N 70-ОЗ, 6 липня 2002 р. N 68-ОЗ; від 17 березня 2003 р. N 20-ОЗ) "*". Цей Закон регулював відносини з предметів ведення і об'єктам власності між районами Володимирській області, які є муніципальними утвореннями, і муніципальними утвореннями, що знаходяться в межах їх територій (внутрірайонних муніципальними утвореннями). Внутрірайонних муніципальними утвореннями були міста, селища, сільські населені пункти, що мають територію з визначеними межами, об'єкти муніципальної власності, місцевого бюджету, виборні органи місцевого самоврядування. Проте Законом Володимирській області від 10 лютого 2004 р. N 5-ОЗ "Про визнання таким, що втратив чинність, Закону Володимирській області" Про розмежування предметів ведення і об'єктів муніципальної власності між муніципальними утвореннями Володимирській області " зазначений нормативний правовий акт був скасований, оскільки нове федеральне законодавство пропонує нову модель правового регулювання. --- "*" Архів адміністрації Володимирської області. Володимирські відомості від 25 лютого 2004 р. N 58. В цілому законодавство суб'єктів Російської Федерації виробило ряд умов, необхідних для розмежування предметів ведення між муніципальними утвореннями. Ці умови представляється доцільним включити в норми нового Закону. Зокрема, слід було б законодавчо встановити: - Неприпустимість підпорядкування одного муніципального освіти іншому; - Обов'язковість наявності у муніципальних утворень реальних можливостей виконання повноважень з питань місцевого значення; - Необхідність дотримання принципу усунення зайвої централізації управління та підвищення його ефективності; - Необхідність дотримання принципу оптимізації витрат на утримання органів управління; - Обов'язковість забезпечення самостійності формування місцевих бюджетів та їх виконання. У віданні муніципальних утворень знаходяться питання місцевого значення, а також окремі державні повноваження, якими можуть наділятися органи місцевого самоврядування. До питань місцевого значення, які у віданні муніципальних районів і поселень, належать питання, визначені нормами Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 г. Муніципальні освіти виходячи з інтересів населення має право самостійно передавати окремі повноваження або їх частину іншому муніципальному утворенню з одночасною передачею необхідних матеріальних і фінансових коштів. Як показує практика суб'єктів Російської Федерації, районам часто надавалося право передачі об'єктів муніципальної власності району у власність поселень: це стосувалося і можливості передачі об'єктів, що не забезпечують вирішення питань місцевого значення з предметів спільного ведення і реалізацію державних повноважень, і можливості передачі об'єктів, що забезпечують реалізацію органами місцевого самоврядування поселень окремих державних повноважень. У тому випадку, якщо для муніципальних утворень цих двох рівнів визначалася якась сфера питань "спільного ведення", то, як правило, нормативно встановлювалася і можливість передачі об'єктів, які забезпечують вирішення питань місцевого значення з цих предметів "спільного ведення". Новий Федеральний закон не тільки відмовляється, але й, по суті, навіть забороняє таку практику. Повноваження всіх видів муніципальних утворень регулюються тільки їм самим і можуть змінюватися лише шляхом зміни самого Закону. Що ж до муніципального майна, то тут Закон містить недостатньо чіткі приписи, вказуючи, що у власності поселень, районів та інших видів муніципальних утворень "може" знаходитися те чи інше майно. Але от як його розмежовувати, як визначати його пооб'єктний склад, Закон замовчує. Причому врегулювати дане питання на рівні суб'єктів Російської Федерації також не представляється можливим. Згідно з нормою п. 1 ст. 6 нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" органи державної влади суб'єктів Російської Федерації має право здійснювати правове регулювання питань організації місцевого самоврядування лише в тих випадках, коли це безпосередньо встановлено Федеральним законом. Тому лише у фінансовій сфері у органів державної влади суб'єктів Російської Федерації з'являються певні можливості регулювати розмежування джерел доходів місцевих бюджетів. Статтями нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" органам державної влади суб'єктів Російської Федерації надано право регулювати законами питання зарахування низки податкових надходжень до місцевих бюджетів. Однак чільна роль в даному питанні буде належати Бюджетного і Податкового кодексів Російської Федерації, яким повинні будуть відповідати прийняті закони суб'єктів Російської Федерації. Територіальна організація влади на місцевому рівні прямо залежить від моделі взаємовідносин місцевого самоврядування та державної влади. Питання це (про форму взаємовідносин) з точки зору територіального устрою трансформується в питання про співвідношення адміністративно-територіального та територіального устрою. Для адміністративної моделі характерна наявність адміністративно-територіального устрою. Адміністративно-територіальний устрій - це система територіальної організації державного управління на тій чи іншій території. Адміністративно-територіальна одиниця - це територіальне утворення, в межах якого здійснюється державне управління, реалізуються повноваження органу державної влади. Адміністративна модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування передбачає повне і послідовне вбудовування місцевого самоврядування в вертикаль державної влади, органи місцевого самоврядування стають частиною державного апарату, тому на місцях вони, по суті, здійснюють тільки державне управління. Така модель взаємин може бути ефективною лише за умови, що громадські інтереси на місцевому рівні будуть представлені ефективної і чітко функціонуючої системою інститутів громадянського суспільства, і, крім того, органам місцевого самоврядування буде заборонено займатися частноправовой діяльністю: питання, пов'язані з функціонуванням місцевого господарства, будуть вирішуватися приватноправовими структурами. На противагу цьому, при децентралізованій формі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування на рівні муніципальних утворень активно повинна використовуватися система територіального устрою. Територіальний устрій означає систему муніципальних утворень, що знаходяться на території держави, територіальну організацію місцевого самоврядування в державі. У Російській Федерації модель взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування є дуалістичної. Підтвердженням цього з точки зору територіальної організації влади є той факт, що на місцевому рівні одночасно здійснюється і державне управління, і місцеве самоврядування. Причому в окремих випадках суб'єкти Російської Федерації законодавчо визначають співвідношення територіального та адміністративно-територіального устрою на своїй території. Як правило, у великих поселеннях здійснюється і державне управління, і місцеве самоврядування одночасно, тобто вони є і муніципальними утвореннями, і адміністративно-територіальними одиницями. Так, відповідно до Закону Ставропольського краю від 29 лютого 1996 р. N 1-КЗ "Про адміністративно-територіальний устрій" (в ред. Законів Ставропольського краю від 2 квітня 1997 р. N 3-КЗ; від 17 грудня 1997 р. N 34-КЗ; від 29 грудня 1998 р. N 46-КЗ; від 3 листопада 1999 р. N 32-КЗ; від 28 травня 2003 р. N 13-КЗ) "*" місто крайового підпорядкування - це і адміністративно-територіальна одиниця , і муніципальне утворення, що входить до складу краю, - відокремлений міське поселення або міське поселення з прилеглим до нього районом, на території якого місцеве самоврядування здійснюється міськими органами місцевого самоврядування. Район - це також і адміністративно-територіальна одиниця крайового підпорядкування та муніципальне утворення, що входить до складу краю, - кілька поселень, об'єднаних загальною територією, на якій здійснюються повноваження районних органів місцевого самоврядування. Проблема полягає в тому, щоб чітко розмежувати компетенцію органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування відповідно до норм Конституції Російської Федерації ні за яких умов не можуть бути органами державного управління, хоча вони можуть бути наділені законом повноваженнями щодо вирішення на місцях питань державного значення. --- "*" Архів адміністрації Ставропольського краю. Інший варіант організації адміністративно-територіального та територіального устрою полягає в тому, що територія декількох муніципальних утворень складає одну адміністративно-територіальну одиницю. Така, наприклад, територіальна організація Свердловської області, де створені адміністративні округи, що об'єднують два або кілька муніципальних утворень області, в межах яких здійснюється державне управління. За такою ж моделлю організовано територіальний устрій та в м. Москві, яка розділена на адміністративні округи (території, на яких здійснюють свої повноваження префектури, управи та інші органи державної влади). А адміністративні округи в свою чергу діляться на муніципальні райони, які і є муніципальними утвореннями. Третій варіант організації адміністративно-територіального та територіального устрою призвів до певної модифікації моделі територіальної організації місцевого самоврядування, запропонованої Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування" від 28 серпня 1995 р. Він полягав у тому, що ряд територій (міські, сільські поселення) , в рамках яких згідно з нормами Федерального закону мало здійснюватися місцеве самоврядування, ставали адміністративно-територіальними одиницями, а місцеве самоврядування здійснювалося на більш низькому рівні (частина міського поселення, частина селища тощо). Конституційний Суд Російської Федерації, розглянувши питання про можливість такої модифікації, вирішив, що він не суперечить нормам федеральної Конституції "*". --- "*" Див: Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 24 січня 1997 р. N 1-п "У справі про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки від 17 квітня 1996 року" Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці "/ / Відомості Верховної Ради Федерації. 1997. N 5. Ст. 708. Новий Федеральний Закон 2003 роки провів ревізію територіального устрою Російської Федерації. Зробити це було необхідно, оскільки, як справедливо відзначають дослідники, "ні в Конституції Російської Федерації, ні у Федеральному законі від 28 серпня 1995 р. не було ясності, на яких територіях має діяти місцеве самоврядування. У статті 131 Конституції встановлювалося: місцеве самоврядування здійснюється в міських і сільських поселеннях і на інших територіях. У Федеральному законі давався лише приблизний, причому відкритий перелік "інших територій". Федеральний закон, який відповідно до статей 72 (пункт "н" частини 1) і 77 (частина 1) Конституції встановлював б загальні принципи організації органів державної влади суб'єктів Федерації, до того моменту прийнятий не був "" * ". Але рішення було знайдено в дусі перетворення дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в адміністративну. Згідно з нормами нового Федерального закону в адміністративно-територіальних одиницях суб'єктів Російської Федерації "немає адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких функціонують представницькі та виконавчі органи державної влади загальної компетенції. На території муніципального освіти діє державна влада, але не через територіальні представницькі та виконавчі органи загальної компетенції. Для здійснення державних повноважень, не переданих муніципальним утворенням, можливе створення місцевих органів державної влади, межі їх діяльності можуть збігатися з кордонами муніципальних утворень (районні та міські суди, органи прокуратури, МВС і т.д.), але можуть і не збігатися . Як і в інших країнах, земний простір Російської Федерації і її суб'єктів може бути розділене за спеціальними одиницям для здійснення адміністративних цілей різних федеральних і регіональних відомств " . Це означає, що державне управління, функції органів загальної компетенції від імені держави будуть здійснювати органи місцевого самоврядування, і на додаток до цього спеціалізовані державні структури будуть вирішувати власні завдання, перетворюючи при цьому для своїх потреб територіальний устрій держави. Дане рішення, як видається, служить ще одним доказом переходу дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в адміністративну. --- "*" Васильєв В.І. Державна влада і місцеве самоврядування: продовження суперечки / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. М., 2004. С. 11. Васильєв В.І. Державна влада і місцеве самоврядування: продовження суперечки / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 13 - 14. Але такі перетворення неминуче ведуть до виникнення цілого ряду правових проблем. Найбільш очевидними з них є розбіжності в трактуванні положень Конституції Російської Федерації Конституційним Судом Російської Федерації та положеннями нового Закону. Ця проблема ускладнюється ще й тим, що "акти Конституційного Суду за своєю юридичною силою вище федерального закону. Отже, при їх невідповідності діє рішення суду. Або це рішення має бути своєчасно уточнено і змінено" "*". Так, ряд проблем буде пов'язаний з розбіжністю тлумачення Конституційним Судом прав суб'єктів Російської Федерації в сфері регулювання місцевого самоврядування та новими підходами Федерального закону. Наприклад, як уже зазначалося, на думку Конституційного Суду Російської Федерації з федеративної природи державності Росії слід, що у веденні Російської Федерації знаходиться тільки федеративний устрій, а територіальний устрій - у веденні суб'єктів Російської Федерації. Як було показано вище, новий Федеральний закон проігнорував ці положення і безпосередньо врегулював питання територіального устрою. Якщо Конституційний Суд Російської Федерації буде послідовний у своїх рішеннях, то він повинен буде визнати відповідні норми нового Федерального закону нечинними. Вирішення цієї проблеми вбачається у внесенні змін до ст. 72 Конституції Російської Федерації. Держава повинна визнати за собою право регулювати не лише загальні принципи, а й інші питання організації та діяльності місцевого самоврядування. Якщо Конституційний Суд змінить свої правові позиції і визнає законність обмеження прав суб'єктів Російської Федерації в сфері регулювання місцевого самоврядування Федеральним законом, то норми ст. 73 Конституції Російської Федерації, які декларують повноту державної влади суб'єктів Російської Федерації поза сферою ведення Російської Федерації і повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення, слід визнати фіктивними. --- "*" Васильєв В.І. Державна влада і місцеве самоврядування: продовження суперечки / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 15. Інший ряд проблем пов'язаний з нечіткістю формулювань, внутрісистемними протиріччями низки норм Федерального закону, що може привести до їх ігнорування, невиконання. Наприклад, п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закону 2003 містить пряму заборону на знаходження в межах території одного поселення іншого поселення. Це дуже поширена ситуація в містах, де і внутрішні райони, і саме місто є муніципальними утвореннями. Але при цьому в перехідних положеннях Федерального закону говориться про те, що всі муніципальні освіти, існуючі на момент набрання чинності його гол. 12, залишаються такими, якщо інше не буде прийнято в порядку, визначеному ст. ст. 12 - 13 Федерального закону, тобто згідно ч. 3 ст. 84 має відбутися голосування населення з питання зміни меж або перетворення муніципального освіти. Крім того, поділ поселення, яке тягне утворення двох і більше поселень, відповідно до ч. 5 ст. 13 Федерального закону здійснюється тільки за згодою населення кожного з утворених поселень, вираженого шляхом голосування, передбаченого ч. 3 ст. 24 даного Закону. На думку цілого ряду експертів, наявність у складі міст інших міст, а також селищ і сільських округів (тобто сільських поселень, за новою термінологією) є однією з головних проблем перетворення існуючих муніципальних утворень відповідно до вимог нового Закону. Існує цілий ряд так званих складені міст. Наприклад, м. Ленінськ-Кузнецький Кемеровської області (112,2 тис. осіб), який включає інше місто - Плюсів (32,4 тис. осіб) та два селища міського типу - Красногорський (3,9 тис. осіб) та Нікітінський (3,4 тис. осіб), а р. Гурьевск (28,7 тис. осіб) включає в себе м. Салаир (10,7 тис. осіб). Інший приклад: до складу м. Нижнеудинськ Іркутської області (42,3 тис. осіб) входить місто міського підпорядкування Алзамай (8,7 тис. осіб). Досить поширена ситуація, при якій до складу міста входять великі селища міського типу, які вправі на підставі норм Федерального закону 2003 р. одержав статус самостійних поселень. Так, у м. Райчихинск Амурської області (25,9 тис. осіб) входять три селища міського типу - Новорайчіхінск (3,4 тис. осіб), Прогрес (15,3 тис. осіб), Широкий (1,9 тис. осіб), а м. Первоуральск Свердловської області (135,7 тис. осіб) включає три селища міського типу - Білімбай (6,4 тис. осіб), Кузино (3,7 тис. осіб) та Новоуткінск (6,4 тис. осіб). Експерти наводять випадки, коли до складу міста були включені цілі райони області. Так, адміністративні кордони Магадана охоплюють території, що раніше були самостійними районами Магаданської області. У складі м. Сочі знаходиться 11 сільських округів, а у м. Калуга їх 9. За даними Міністерства економічного розвитку і торгівлі Російської Федерації, у складі 252 російських міст налічується 329 міських районів, 37 так званих міст "міського підпорядкування", 368 селищ і 582 сільських округу ("сільських поселення") "*". --- "*" Див: Центр фіскальної політики: Звіт про роботу за темою "Підготовка рекомендацій щодо реалізації вимог нової редакції Федерального закону" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "до формування територій муніципальних утворень і структур органів місцевого самоврядування", що виконується в рамках державного контракту N 8.58.10/198 від 20 жовтня 2003 / / Архів Міністерства економічного розвитку і торгівлі Російської Федерації. Таким чином, в новий Федеральний закон повинні бути внесені зміни. Зокрема, його необхідно доповнити нормою про те, що на територіях суб'єктів Російської Федерації з низькою щільністю населення, а також у важкодоступних та віддалених місцевостях у межах міського поселення може перебувати кілька міст або селищ, а також сільські населені пункти, які не є муніципальними утвореннями. В якості додаткової умови можна вказати наявність сформованої інфраструктури, що забезпечує цілісність території і можливість ефективного вирішення питань місцевого значення. Таке міське поселення повинно мати статус міського округу. Нарешті, ряд проблем буде пов'язаний з правовими прогалинами, які новий Закон "утворив" навіть порівняно з колишньою редакцією. Наприклад, вельми неясні встановлені ст. 11 критерії пішохідної та транспортної доступності, які повинні бути враховані при визначенні меж поселень і муніципальних районів. І навіщо взагалі цей критерій, якщо факт наявності важкодоступних та віддалених територій дозволяє його ігнорувати. В цілому, слід погодитися з позицією дослідників про те, що однаковий підхід до організації місцевого самоврядування, законодавчо закріпленої і існуючої нині без урахування його разнотипности та диференціації, породжує багато труднощів і невирішені проблеми на практиці. Не можна пояснити простою випадковістю, що в одних суб'єктах Російської Федерації місцеве самоврядування було організовано на рівні міст і районів за відсутності його в селищах, станицях, селах; в інших - на рівні міст, сіл і селищ за відсутності на районному рівні "*". --- "*" Ковешников Е.М. Держава і місцеве самоврядування в Росії: теоретико-правові основи взаємодії: Автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 15. Як і раніше залишається цілий ряд муніципальних утворень, територіальний устрій яких не регулюється новим Федеральним законом. Це, перш за все, закриті адміністративно-територіальні утворення (далі - ЗАТО) і міста-наукові містечка. Правовий статус ЗАТЕ і особливості місцевого самоврядування в ньому регулюються Законом Російської Федерації від 14 липня 1992 р. N 3297-1 "Про закритому адміністративно-територіальному утворенні" (в ред. Федеральних законів від 28 листопада 1996 р. N 144-ФЗ, від 31 липня 1998 р. N 144-ФЗ, від 2 квітня 1999 р. N 67-ФЗ (з ізм. від 31 грудня 1999 р. N 227-ФЗ, від 27 грудня 2000 р. N 150-ФЗ, від 30 грудня 2001 р . N 194-ФЗ, від 24 грудня 2002 р. N 176-ФЗ, від 23 грудня 2003 р. N 186-ФЗ, від 10 січня 2006 р. N 18-ФЗ)) "*". --- "*" Відомості З'їзду народних депутатів Російської Федерації і Верховної Ради Російської Федерації. 1992. N 33. Ст. 1915; Російська газета. 5 грудня 1996 N 233, 5 серпня 1998 р. N 147, 7 квітня 1999 р. N 66, 5 січня 2000 р. N 1 - 3; 18 січня 2001 N 11, 20 січня 2000 р. N 14; 28 грудня 2000 N 245 - 246, 29 грудня 2000 р. N 247, 30 грудня 2000 р. N 248; 4 січня 2001 N 1; 6 січня 2001 N 3; 10 січня 2001 N 4; 31 грудня 2001 N 256; Парламентська газета. 28 грудня 2002 N 246 - 247, 31 грудня 2002 р. N 248 - 249, 9 січня 2003 р. N 3, 27 грудня 2003 р. N 239, 30 грудня 2003 р. N 240 - 241, 31 грудня 2003 р . N 242 - 243, 6 січня 2004 р. N 1; Російська газета. 31 серпня 2004 N 188, 17 січня 2006 р. N 6. Згідно ч. 1 ст. 1 названого Закону закритим визнається має органи місцевого самоврядування територіальне утворення, в межах якого розташовані промислові підприємства з розробки, виготовлення, зберігання та утилізації зброї масового ураження, переробці радіоактивних та інших матеріалів, військові та інші об'єкти (далі - підприємства чи об'єкти), для яких встановлюється особливий режим безпечного функціонування та охорони державної таємниці, що включає спеціальні умови проживання громадян. Згідно ч. 2 ст. 1 Закону у відання органів місцевого самоврядування ЗАТО передаються інші населені пункти, розташовані на його території. При цьому населені пункти, розташовані в ЗАТО, мають офіційні географічні назви і вносяться до відповідних картографічні та інші документи, за винятком випадків, спеціально встановлюваних Урядом Російської Федерації. Статус ЗАТО означає, що відповідне муніципальне утворення управляється федеральними органами державної влади з питань: - Встановлення адміністративної підпорядкованості, меж зазначеного освіти і земель, що відводяться підприємствам і (або) об'єктів; - Визначення повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації відносно зазначеної освіти; - Забезпечення особливого режиму безпечного функціонування підприємств та (або) об'єктів, що включає спеціальні умови проживання громадян, охорони громадського порядку та забезпечення протипожежної безпеки. Рішення із зазначених питань згідно з ч. 3 ст. 1 Закону Російської Федерації приймаються Урядом Російської Федерації. Крім того, згідно з ч. 1 ст. 2 Закону рішення про створення (про скасування) ЗАТО приймається Президентом Російської Федерації. Пропозиція про створення (про скасування) ЗАТО вноситься Урядом Російської Федерації. Пропозиції про встановлення адміністративної підпорядкованості, про визначення кордонів і про відвід земель створюваного (упраздняемого) ЗАТО вносяться Урядом Російської Федерації за узгодженням з органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, у віданні яких знаходяться відповідні території. У сформованих обставинах наявність статусу ЗАТО означає можливість виникнення конфлікту муніципального освіти з суб'єктом Російської Федерації, а також збільшення на федеральному рівні числа суб'єктів, формально мають законне право втручатися в питання місцевого самоврядування на його території. Статус, особливості правового регулювання та порядок створення наукоградів встановлюються Федеральним законом від 7 квітня 1999 р. N 70-ФЗ "Про статус наукового міста в Російській Федерації" (в ред. Федерального закону від 22 серпня 2004 р. N 122-ФЗ) "*" , а також Постановою Уряду Російської Федерації від 22 вересня 1999 р. N 1072 "Про затвердження критеріїв присвоєння муніципальному освіті статусу наукового міста і порядку розгляду пропозицій про присвоєння муніципальному освіті статусу наукового міста і припинення такого статусу" . Згідно ч. 1 ст. 1 названого Закону наукоградом Російської Федерації (далі - наукоград) може бути муніципальне утворення з містоутворюючим науково-виробничим комплексом. Статус наукового міста присвоюється муніципального утворення Президентом Російської Федерації за поданням Уряду Російської Федерації на термін до 25 років. При присвоєння муніципальному освіті статусу наукового міста Президент Російської Федерації стверджує визначені Урядом Російської Федерації пріоритетні для даного наукового міста напрямки наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності, експериментальних розробок, випробувань, підготовки кадрів відповідно з державними пріоритетами розвитку науки і техніки, а також представлену Урядом Російської Федерації програму розвитку наукового міста, в якій визначені заходи державної підтримки даного наукового міста з урахуванням його специфіки (ч. ч. 1 і 2 ст. 3 Федерального закону "Про статус наукового міста в Російській Федерації"). Муніципальне утворення, що претендує на присвоєння статусу наукового міста, має відповідати наступним критеріям: --- "*" Збори законодавства Російської Федерації. 1999. N 15. Ст. 1750; Російська газета. 3 серпня 2004 N 188. Збори законодавства Російської Федерації. 1999. N 40. Ст. 4858. - Весь містоутворюючий науково-виробничий комплекс повинен бути розташований в межах одного муніципального освіти; - В статуті муніципального освіти або в іншому нормативному акті, прийнятому в установленому порядку органом місцевого самоврядування, повинні бути передбачені обов'язки адміністрації даного муніципального освіти з підтримки розвитку науково-виробничого комплексу, наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності, виробництва наукомісткої продукції та підготовки кадрів , визначені порядок формування науково-технічної ради муніципального освіти, її завдання, права та обов'язки, порядок прийняття рішення про доцільність розвитку даного муніципального освіти як наукового міста, порядок включення юридичних осіб до складу науково-виробничого комплексу. Статус наукового міста означає, що, з одного боку, він отримує фінансування з коштів федерального бюджету, але, з іншого боку, його органи місцевого самоврядування стають підконтрольними у своїй діяльності федеральним органам державної влади. Отже, особливості територіальної організації місцевої влади свідчать про наявність в Російській Федерації дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Зміни, що вносяться новим Федеральним законом в основи територіального устрою, свідчать не тільки про перетворення дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в адміністративну, але і про намір федеральної влади домінувати у відносинах з місцевим самоврядуванням, чинити на нього більший вплив у порівнянні з суб'єктами Російської Федерації. Нове регулювання територіального устрою показує, що федеральний законодавець де-факто відійшов від принципу регулювання тільки загальних почав місцевого самоврядування, як це вимагає Конституція Російської Федерації. Питання територіального устрою регламентовані у Федеральному законі вичерпним чином, що суперечить правовій позиції Конституційного Суду Російської Федерації. Ряд проблем, пов'язаних з територіальною організацією місцевого самоврядування, новим Законом вдалося вирішити, але запропоновані рішення породили нові, розглянуті вище, правові проблеми. Це дозволяє зробити висновок про те, що з прийняттям нового Федерального закону системі правових актів, що регулюють питання організації та діяльності місцевого самоврядування, не була додана стабільність, вона як і раніше залишається досить суперечливою і в якійсь мірі заплутаною. Більш того, якщо після прийняття Федерального закону 1995 суперечності в основному зводилися до окремих невідповідностей і розбіжностям федерального законодавства і законодавства суб'єктів Російської Федерації, то після прийняття Федерального закону 2003 суперечності в регулюванні місцевого самоврядування виникли і на федеральному рівні. Оскільки прийняття нового Закону можна пояснити зміною моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування, переходом дуалістичної моделі взаємовідносин в адміністративну, то очевидно, що в цю нову концепцію не «вписуються" вже й окремі норми Конституції Російської Федерації: досить сумнівна можливість реалізації норм ст. 12 Конституції Російської Федерації, що гарантують самостійність місцевого самоврядування, неможлива реалізація п. "н" ч. 1 ст. 72, ігноруються норми ст. ст. 131 і 132 Конституції Російської Федерації і т.д. У зв'язку з цим піддалося зміні і існуюче територіальний устрій в суб'єктах Російської Федерації. З точки зору теорії співвідношення територіального та адміністративно-територіального устрою не повинно було змінитися, оскільки склалося територіальний і адміністративно-територіальний поділ дозволяє реалізувати нову модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в сьогоднішній Росії. Цього і не відбулося, але були істотно обмежені можливості суб'єктів Російської Федерації в регулюванні даної сфери. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 2. Рівні здійснення місцевого самоврядування" |
||
|
||