Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
« Попередня Наступна »
Пешине Н.Л.. Державна влада і місцеве самоврядування в Росії: проблеми розвитку конституційно-правової моделі, 2007 - перейти до змісту підручника

Глава IV. РОЗВИТОК СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК НАСЛІДОК ЕВОЛЮЦІЇ МОДЕЛІ ВЗАЄМОВІДНОСИН ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Система місцевого самоврядування - це, з точки зору муніципального права, сукупність організаційних форм, за допомогою яких здійснюється місцеве самоврядування, тобто забезпечується вирішення питань місцевого значення на території муніципального освіти. Система місцевого самоврядування тісно пов'язана з формою взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. За адміністративної моделі система місцевого самоврядування як така відсутня. Замість неї діє єдина система місцевих органів державної влади, статус яких визначається нормативними актами, прийнятими центральною владою. У цьому варіанті створюється єдина, керована з центру і жорстко йому підпорядкована система місцевих органів та наявний ряд процедур, за допомогою яких можна забезпечити той чи інший формальний врахування думки населення при вирішенні державою будь-яких питань на місцях.
Децентралізована модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування передбачає відсутність впливу держави на вибір населенням муніципальних утворень тих чи інших організаційних форм, за допомогою яких здійснюється місцеве самоврядування. У цьому випадку немає підстав говорити про те, що в державі існує єдина система місцевого самоврядування. У кожному муніципальному освіту створюється власна, унікальна сукупність організаційних форм для вирішення питань місцевого значення, і, таким чином, можна говорити про те, що в кожному муніципальному освіту виникає власна система місцевого самоврядування.
Нарешті, при дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування держава законодавчо закріплює основи системи місцевого самоврядування, наприклад, ті чи інші основні організаційні форми, які обов'язково повинні використовуватися для вирішення питань місцевого значення: місцевий референдум, представницький орган місцевого самоврядування. З урахуванням цих основ муніципальні освіти самостійно формують свої системи місцевого самоврядування. У такому випадку є підстави стверджувати, що в кожному муніципальному освіту - власна система місцевого самоврядування, але всі вони засновані на загальних принципах, закріплених центральною владою.
У Російській Федерації протягом останніх років, в період становлення місцевого самоврядування, на практиці реалізовувалася дуалістична модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Держава закріплювало загальні принципи місцевого самоврядування, в тому числі визначало і обов'язкові для муніципальних утворень форми здійснення місцевого самоврядування. Конституція і Федеральний закон 1995 відносили до них: місцевий референдум, муніципальні вибори, збори (сходи) громадян, народну правотворчу ініціативу, звернення громадян до органів місцевого самоврядування, причому обов'язковими з них були тільки місцевий референдум і муніципальні вибори, але також Конституція Російської Федерації гарантувала право громадян на звернення. Інші форми (у тому числі і названі у Федеральному законі 1995 р.) могли чи стягувати статутом муніципального освіти. Крім того, згідно з нормами зазначеного Закону, обов'язковим була наявність в муніципальних утвореннях виборних органів місцевого самоврядування. Таким чином, Федеральний закон 1995 закріплював єдині для всіх муніципальних утворень Російської Федерації основи системи місцевого самоврядування. У зв'язку з цим О.Е. Кутафін і В.І. Фадєєв говорили про єдину систему місцевого самоврядування "в рамках відповідних муніципальних утворень, за допомогою якої забезпечується вирішення питань місцевого значення, місцевого життя" "*". На їх думку, "єдність системи місцевого самоврядування обумовлено тим, що вона грунтується на демократичних принципах організації місцевого самоврядування в Російській Федерації, будується з урахуванням ролі і функцій місцевого самоврядування в суспільстві і державі" . Разом з тим дані вчені чітко розрізняли єдність системи місцевого самоврядування як принцип, як наявність якихось загальних засад і систему місцевого самоврядування в тому чи іншому муніципальному освіту. "Слід мати на увазі, - вказували вони, - що на відміну, наприклад, від державних органів Російської Федерації, що утворюють єдину систему в рамках всієї держави, місцеве самоврядування утворює єдину систему лише в рамках відповідних муніципальних утворень, а система місцевого самоврядування, що склалася в одному муніципальному освіту, абсолютно незалежна від аналогічної системи в будь-якому іншому муніципальному освіту ". Отже, система місцевого самоврядування не була єдиною на території Російської Федерації. Конституція встановлює, що місцеве самоврядування самостійно в межах своєї компетенції, муніципальні освіти дорівнюють по відношенню один до одного. Тому кожне муніципальне утворення, його населення, має право самостійно визначити ті форми, за допомогою яких буде здійснюватися місцеве самоврядування на відповідній території. Отже, у кожному муніципальному освіту склалася власна система місцевого самоврядування.
---
"*" Кутафін О.Е., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації. М., 2006. С. 138.
Кутафін О.Е., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації. С. 138.
Там же. С. 138 - 139.
На думку О.Е. Кутафина і В.І. Фадєєва, в систему місцевого самоврядування в якості елемента має включатися і територіальне громадське самоврядування: організаційні форми участі населення у здійсненні місцевого самоврядування становлять окрему групу елементів системи місцевого самоврядування, "центральне місце в якій займає територіальне громадське самоврядування" "*". Такої ж точки зору дотримується І.І. Овчинніков: "До форм участі населення у здійсненні місцевого самоврядування належить насамперед територіальне громадське самоврядування, під яким Закон розуміє самоорганізацію громадян за місцем їх проживання на частині території муніципального освіти (це можуть бути і територія поселення, яка не є муніципальним освітою, і території мікрорайонів, кварталів, вулиць, дворів) для самостійного і під свою відповідальність здійснення власних ініціатив у питаннях місцевого значення " .
---
"*" Там же. С. 141.
Овчинников І.І. Місцеве самоврядування в системі народовладдя. М., 1999. С. 89.
Цю позицію, як видається, необхідно уточнити. І форми безпосередньої демократії, і формування виборних та інших органів місцевого самоврядування - це все теж організаційні форми участі населення у здійсненні місцевого самоврядування. При цьому місцеве самоврядування, як відомо, являє собою форму народовладдя, яка передбачає самостійне вирішення населенням та іншими суб'єктами муніципального права питань місцевого значення. А територіальне громадське самоврядування в російському законодавстві визначається як "самоорганізація громадян за місцем їх проживання на частині території поселення для самостійного й під свою відповідальність здійснення власних ініціатив з питань місцевого значення" "*". Таким чином, територіальне громадське самоврядування не передбачає власне вирішення питань місцевого значення, отже, воно не є в буквальному сенсі слова формою здійснення місцевого самоврядування. Але, безсумнівно, без реально діючого територіального громадського самоврядування місцеве самоврядування не може бути ефективним. По суті, багато в чому саме зв'язок територіального громадського самоврядування і місцевого самоврядування обумовлює суспільні риси в природі місцевого самоврядування, на цьому рівні виникають, формулюються суспільні інтереси, які за допомогою ініціативної діяльності населення транслюються на рівень місцевого самоврядування. Не можна не відзначити, що цей факт визнається державою: не випадково місцеве самоврядування регулюється саме законодавством про місцеве самоврядування, і тільки їм.
---
"*" Стаття 27 Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" / / Відомості Верховної Ради України. 2003. N 40. Ст. 3822. Аналогічну норму містить ст. 27 Федерального закону від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" / / Відомості Верховної Ради України. 1995. N 35. Ст. 3506.
При цьому слід підкреслити, що територіальне громадське самоврядування ні в одній з його форм не вправі підміняти собою органи місцевого самоврядування, не має права діяти від імені муніципального освіти, не вправі приймати рішення, що поширюються на всю територію муніципального освіти. Також воно не вправі приймати будь-яких загальнообов'язкових рішень. Таким чином, територіальне громадське самоврядування - це особливий інститут громадянського суспільства, тісно пов'язаний з місцевим самоврядуванням, постійно взаємодіє з ним, але при цьому не відноситься до якої-небудь з організаційних форм здійснення місцевого самоврядування, а тому що займає місце особливого елемента в системі місцевого самоврядування .
Норми Федерального закону 2003 р. у чому відтворюють норми Закону 1995 в відношенні територіального громадського самоврядування, хоча в окремих випадках вони включають і певні новації. Так, А.А. Замотаєв зазначає, що в новому Законі "відкориговані позиції територіального громадського самоврядування. Якщо раніше це було не більше ніж участь громадян у реалізації місцевого самоврядування, то тепер зафіксовано, що органи ТОС мають право представляти інтереси населення. Це публічно-владна функція" "*" . Разом з тим такий підхід не можна визнати всеосяжним, так як велика кількість питань, пов'язаних з організацією громадського самоврядування, залишається неврегульованим. Наприклад, С.А. Авакьян зазначає: "Закон говорить про те, що територіальне громадське самоврядування може бути за місцем проживання, на частині поселення, як самостійне і під свою відповідальність. Територіальне громадське самоврядування може здійснюватися в межах наступних територій проживання громадян: під'їзд багатоквартирного будинку, багатоквартирний житловий будинок, група житлових будинків і так далі. Я не сперечаюся, якщо група будинків, якщо на одній вулиці, мікрорайон, це зрозуміло. А якщо під'їзд? Ми знаємо, що є таке поняття, як кондомініум, що в даному випадку має місце? Переплетення, перетин , заміна одного другим? Відповіді на це питання ми в Законі не знаходимо " .
---
"*" Проблеми реалізації та перспективи розвитку конституційної моделі російського місцевого самоврядування: Стенограма "круглого столу" від 5 листопада 2003 / / Архів Незалежного інституту виборів.
Проблеми реалізації та перспективи розвитку конституційної моделі російського місцевого самоврядування: Стенограма "круглого столу" від 5 листопада 2003 / / Архів Незалежного інституту виборів.
Не можна не враховувати і той факт, що громадське самоврядування може здійснюватися і в інших формах: виробниче, шкільне, студентське (учнівське, університетську), корпоративне самоврядування. Дані форми Закон абсолютно не розглядає. Е.М. Ковешников справедливо зазначає, що в основу організації нині існуючого місцевого самоврядування покладено територіально-поселенський принцип, між тим в реальному житті воно не зводиться тільки до нього. Також слід мати на увазі, що на територіях муніципальних утворень діють громадські об'єднання з власними самоврядних началами, тому в перспективі органи місцевого самоврядування можуть формуватися на двох засадах: прямих виборів населенням; шляхом делегування від інших самоврядних структур, що діють в муніципальному освіту "*". Тому, крім рівнів територіального самоврядування, в новому Законі необхідно закріпити можливість наявності різних типів самоврядування, тобто різних форм участі населення в самоврядних процесах, здійснюваних в муніципальних утвореннях, і ці типи можуть бути охарактеризовані як самостійні елементи системи місцевого самоврядування.
---
"*" Ковешников Е.М. Держава і місцеве самоврядування в Росії: теоретико-правові основи взаємодії: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 45 і сл.
Таким чином, порядок і принципи формування системи місцевого самоврядування в Російській Федерації, закріплені Федеральним законом 1995 р., свідчать про наявність дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Прийняття Федерального закону 2003 р., заснованого також на концепції дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади, але "розгорнув" вектор розвитку цієї моделі в напрямку адміністративної, призвело до якісної зміни взаємин, що склалися в період з 1995 по 2003 рр.. Нижче розглядаються особливості еволюції окремих організаційних форм, за допомогою яких здійснюється місцеве самоврядування.
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "Глава IV. РОЗВИТОК СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ЯК НАСЛІДОК ЕВОЛЮЦІЇ МОДЕЛІ ВЗАЄМОВІДНОСИН ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ "
  1.  § 1. Поняття і принципи місцевого самоврядування. Моделі взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування
      Поняття місцевого самоврядування відносно недавно стало загальновживаним в російському праві. В якості юридичного терміну воно було закріплено в Законі СРСР від 9 квітня 1990, N 1418-1 "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР". --- Відомості З'їзду народних депутатів СРСР і Верховної Ради СРСР. 1990. N 16. Ст. 267.
  2.  Глава 17. Про ПОНЯТТІ ВОЛОДІННЯ
      Проблема володіння, сама по собі непроста, в нашій цивілістиці придбала ще й додаткову специфіку, викликану загальним спрощенням юридичної картини світу з одночасним розривом історичних зв'язків, особливо важливих саме в теорії володіння, яка в силу одного тільки відродження нормального товарного обміну, як це в тій чи іншій мірі можна чекати від інших юридичних феноменів, не
  3.  § 3. Теоретичні основи побудови моделі взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування
      Теорія місцевого самоврядування має величезне значення в сучасній Росії, оскільки навіть в принципі неможливо побудувати ефективну систему соціального управління в відсутність теоретичних основ. Ще більше значення слід приділити аналізу досвіду реалізації теорій місцевого самоврядування на практиці, оскільки тільки таким чином можна виявити невдачі, пояснити їх причини і запропонувати заходи
  4.  Глава III. ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ муніципальних утворень ЯК ФОРМА ВЗАЄМОДІЇ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
      Будь-які моделі взаємовідносин державної та місцевої влади вимагають визначення територіальних основ їх побудови. Залежно від тієї чи іншої моделі взаємин державної влади та місцевого самоврядування вибудовується та чи інша модель територіальної організації місцевої влади. Слід відразу зазначити, що визначення меж поширення муніципальної влади ні в одній з
  5.  § 1. Поняття територіальної основи місцевого самоврядування, види муніципальних утворень і їх особливості
      Конституція Російської Федерації називає два типи муніципальних утворень - міські поселення та сільські поселення. Видається, що на різних територіях (тобто в місті і в селі) місцеве самоврядування не може функціонувати однаково, відтінки соціального призначення надають особливості кожної з форм місцевого самоврядування. У першому випадку ми маємо справу з досить "щільної"
  6.  § 2. Форми опосередкованої участі населення у здійсненні муніципальної влади
      Відмінності органів місцевого самоврядування від органів влади державної чітко простежуються в Конституції Російської Федерації. В якості таких виступають: по-перше, суб'єкт, який дані органи представляють і від імені якого здійснюють будь-які юридичні дії, по-друге, територіальні межі юрисдикції владних органів, по-третє, виняткові, їм одним притаманні особливості.
  7.  § 1. Економічна основа місцевого самоврядування
      Поняття "економічна основа місцевого самоврядування" було введено Федеральним законом 1995 Воно не втратило актуальності і в даний час. Ресурсну базу місцевого самоврядування становлять муніципальна власність, місцеві фінанси, майно, що перебуває у державній власності і передане в управління органам місцевого самоврядування, а також інша власність, яка служить
  8.  § 2. Фінансові ресурси муніципальних утворень
      За справедливим зауваженням Президента Російської Федерації, "великою проблемою місцевого самоврядування залишається недостатність його власної доходної бази. Але саме з місцевих органів влади населення запитує і за виконання федеральних законів, таких як Закон про ветеранів, і за роботу житлово-комунального господарства, і за дуже багато, багато іншого ". Сукупність місцевих фінансових
  9.  Короткий перелік латинських висловів, які використовуються в міжнародній практиці
      1. Ad hoc [ад хок] - для даного випадку, для цієї мети 2. Ad referendum [ад референдум] - до доповіді (відкласти для подальшого розгляду) 3. A fortiori [а фортіорі] - тим більше 4. A posteriori [а постеріорі] - на підставі досвіду, з виниклою пізніше точки зору 5. A priori [а пріорі] - заздалегідь, попередньо 6. Bona fide [бона ФІДЕ] - чесно, сумлінно 7. Causa [кауза] -
  10.  Глава 20 Покладання 1649 р. як звід феодального права
      У 1648 р. спалахнуло масове повстання в Москві. У цій складній ситуації був скликаний Земський собор, який продовжував свої засідання досить довго. У 1649 р. на ньому було прийнято знамените Соборне Укладення. Складанням проекту займалася спеціальна комісія, його цілком і по частинах обговорювали члени Земського собору ("по палатах") посословно. Надрукований текст був розісланий до наказів і на місця.