ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
« Попередня Наступна »
Пешине Н.Л.. Державна влада і місцеве самоврядування в Росії: проблеми розвитку конституційно-правової моделі, 2007 - перейти до змісту підручника

§ 2. Форми опосередкованої участі населення у здійсненні муніципальної влади

Відмінності органів місцевого самоврядування від органів влади державної чітко простежуються в Конституції Російської Федерації. В якості таких виступають: по-перше, суб'єкт, який дані органи представляють і від імені якого здійснюють будь-які юридичні дії, по-друге, територіальні межі юрисдикції владних органів, по-третє, виняткові, їм одним притаманні особливості. Суб'єктом, представленим органами місцевого самоврядування, є населення кожного окремого муніципального освіти, в той час як суб'єктом, представленим органами державної влади, є або весь народ Російської Федерації, або населення окремого суб'єкта Російської Федерації. Територіальні межі юрисдикції органів місцевого самоврядування обмежені рамками муніципального освіти, органи державної влади Російської Федерації здійснюють свої повноваження на всій території російської держави, а органи державної влади суб'єкта Російської Федерації - відповідно на території всього суб'єкта Російської Федерації. Визнаними Конституцією Російської Федерації особливостями органів місцевого самоврядування є їх тісний зв'язок з населенням муніципальних утворень, невходження до системи органів державної влади і власна компетенція, яка дозволяє їм вирішувати питання місцевого значення. Цілком коректної представляється точка зору про те, що "органи місцевого самоврядування функціонально пов'язані з органами державної влади, включені в систему державно-владних відносин і діють в єдиній правовій системі держави. Але це особливі органи влади, щільно пов'язані з населенням, яке їх утворює і якому вони служать, вирішуючи питання місцевого значення "" * ".
--------------------------------
"*" Костюков О.М., Кописова С.Г. Муніципальної-правові відносини. Омськ, 2001. С. 174.
У зв'язку з викладеним, виникає важливе питання про найменування органів місцевого самоврядування. Як справедливо вказують дослідники, з точки зору наукової скоординованості понять в системі науки муніципального права будь муніципальної-правової термін повинен позначати строго визначене поняття (1). Не можна не погодитися із запропонованим В.А. Козловим визначенням системності наукової теорії, яка, на його думку, "виявляється в тому, що між її поняттями встановлюються певні логічні відносини, і теорія набуває гипотетико-дедуктивний характер ... В результаті логічної пов'язаності понять в теорії жодне з них не залишається незалежним , всі вони взаємно визначають один одного і накладають обмеження на можливі інтерпретації кожного поняття окремо "(2). З урахуванням наведених позицій, на думку ряду дослідників, "термінологічне позначення вказаних суб'єктів системи муніципальної влади (органів місцевого самоврядування. - Н.П.) ... не зовсім вдало" (3). Грунтуючись на тому, що "всі наукові юридичні поняття повинні формулюватися з точки зору їх юридичного змісту" (4), виходячи з того, що "в науці муніципального права поняттям, що позначає самоврядне територіальне утворення, відповідно до ч. 1 ст. 1 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" є термін "муніципальне утворення" (5), С.Г. Соловйов робить висновок про те, що "органи, що входять в систему місцевого самоврядування, які здійснюють діяльність з вирішення місцевих питань, з точки зору муніципального права правильніше іменувати як муніципальні органи, або органи муніципальної влади "(6). З даним висновком не можна погодитися в повній мірі. З одного боку, найменування" органи муніципальної влади ", як видається, цілком можна застосувати до органів, вирішальним питання місцевого значення на територіях муніципальних утворень. Але, з іншого боку, як вже було зазначено вище, особлива сфера діяльності цих органів, їх функціональне спеціальне призначення якраз і є тими ознаками, які входять до складу дефініції, що дозволяє чітко визначити їх місце в системі органів публічної влади. Таким чином, доцільно не заміщати одне поняття іншим, а використовувати терміни "органи місцевого самоврядування" та "органи муніципальної влади" як рівнозначні.
------------ --------------------
(1) Соловйов С.Г. Муніципальної-владні інститути в місцевому самоврядуванні Російської Федерації. СПб., 2003. С. 105.
(2) Козлов В.А. Проблеми предмета та методології загальної теорії права. Л., 1989. С. 35.
< 3> Соловйов С.Г. Муніципальної-владні інститути в місцевому самоврядуванні Російської Федерації. С. 104.
(4) Строгович М.С. Філософія і правознавство / / Радянська держава і право. 1965. N 5. С. 80.
(5) Соловйов С.Г. Муніципальної-владні інститути в місцевому самоврядуванні Російської Федерації. С. 104.
(6) Там же.
У структуру місцевого самоврядування входить два види органів місцевого самоврядування: органи місцевого самоврядування загальної компетенції, наприклад представницькі органи місцевого самоврядування (міські та районні збори, думи і т.д.), і органи спеціальної компетенції. До останніх відносяться всі ті органи, які спеціально створюються для здійснення діяльності певного роду, наприклад комітети і комісії з бюджету, податків, фінансів представницьких органів місцевого самоврядування, фінансові управління та відділи виконавчих органів місцевого самоврядування та ін Хоча класифікація по даній підставі іноді призводить до важковирішуваним проблемам: наприклад, в теорії муніципального права можна виділити питання про те, до якого з перелічених видів органів слід віднести місцеву адміністрацію і чи слід вважати її єдиним органом або сукупністю органів. Норми нового Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "розглядають місцеву адміністрацію в якості єдиного органу місцевого самоврядування (в такій якості вона позначена, наприклад, у ст. 34 нового Закону). Разом з тим представляється, що окремі структурні, і особливо територіальні, підрозділи даного органу (наприклад, в системі "міська адміністрація - районні в місті адміністрації") володіють певними функціями, властивими органам місцевого самоврядування (вони можуть бути наділені власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення), і в тому випадку, якщо в їх формуванні бере участь представницький орган місцевого самоврядування, вони відповідають всім названим в Законі ознаками органів місцевого самоврядування і цілком можуть розглядатися як окремі органи в системі місцевого самоврядування того чи іншого муніципального освіти. У такому варіанті місцева адміністрація буде являти собою вже сукупність органів місцевого самоврядування.
Загальний правовий статус усіх органів місцевого самоврядування був визначений у гл. III Федерального закону 1995 р. До органам місцевого самоврядування відповідно до ст. 14 Федерального закону відносяться виборні органи та інші (тобто як обираються, так і призначувані) органи, утворені відповідно до статутів муніципальних утворень. Федеральний закон наділяє всі органи місцевого самоврядування власної компетенцією у вирішенні питань місцевого значення. Населення муніципальних утворень вправі самостійно визначати структуру своїх органів. Але Закон вважає обов'язковим існування виборних органів місцевого самоврядування. Питання про природу органів місцевого самоврядування має вирішуватися на основі тих же позицій, що й питання про природу місцевого самоврядування. Вони, безумовно, в силу прямої вказівки Конституції Російської Федерації відокремлені від органів державної влади. Але, як справедливо вказує С.А. Авакьян, "позбавлення органів місцевого самоврядування державних почав додасть до їх реальної слабкості ще й слабкість правову "" * ". В основі природи органів місцевого самоврядування лежать державні початку, хоча мають вони і громадські риси.
------------ --------------------
"*" Авакьян С.А. Стан, проблеми та перспективи місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в Росії: стан, проблеми та перспективи. М., 1994. С. 47.
Глава муніципального освіти був передбачений Федеральним законом 1995 як посадова особа, яка очолює діяльність щодо здійснення місцевого самоврядування. Але наявність цієї посади у муніципальній освіті могло бути визначено тільки статутом муніципального освіти. Однак, якщо даний пост передбачений, можливість його призначення органами державної влади була виключена. Статути муніципальних утворень, як було зазначено у Федеральному законі 1995 р., можуть передбачати, крім названих, наявність інших органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Таким чином, в муніципальних утвореннях могли утворюватися будь-які інші органи, створювані в кожному конкретному муніципальній освіті. Їх найменування, порядок формування, компетенція, терміни повноважень, підзвітність, питання організації та діяльності визначалися статутами та іншими правовими актами муніципальних утворень.
Не можна не відзначити, що в окремих суб'єктах Російської Федерації дані норми Федерального закону 1995 постійно порушувалася, в ряді випадків були зроблені спроби підпорядкувати органи місцевого самоврядування органам державної влади суб'єктів Російської Федерації. Так, Законом Іркутської області від 10 лютого 1995 р. N 30-ОЗ "Про бюджетний устрій та бюджетний процес Іркутської області" (в редакції від 24 квітня 2001 р.) "*" фінансові управління міст і районів області були включені в систему державних органів управління фінансами області, у зв'язку з чим керівники фінансових органів на місцях стали призначатися начальником головного фінансового управління області, були підпорядковані йому і їм було наказано здійснювати свої дії на підставі положення, затвердженого начальником головного фінансового управління області.
--- -----------------------------
"*" Архів адміністрації Іркутської області.
Дані положення Закону були оскаржені до суду міською Думою і адміністрацією м. Іркутська. Заявники вказували на те, що ця норма Закону порушує право органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення. Рішенням суду, залишеним без змін Судовою колегією Верховного Суду Російської Федерації, вимоги заявників були задоволені, зазначені положення прийнятого в області нормативного правового акта визнані суперечать закону і необгрунтованими. При цьому Судова колегія у цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації особливо підкреслила, що обмеження права глави органу місцевого самоврядування формувати апарат місцевої адміністрації, призначати на посади та звільняти від них працівників адміністрації та керувати роботою адміністрації було вироблено органами державної влади з порушенням ст. 12 Конституції і законодавства Російської Федерації.
Колегія зазначила, що згідно з п. п. 2, 3 ст. 53 Статуту Іркутської області "*" відносини органів державної влади області та органів місцевого самоврядування будуються на принципах співпраці та самостійності у вирішенні питань власної компетенції; органи державної влади області за погодженням з органами місцевого самоврядування визначають умови, порядок і форми їх взаємодії на основі закону або договору; обласні органи державної влади мають право укладати з органами місцевого самоврядування договори та угоди про передачу (делегування) повноважень у порядку, визначеному законом області. Задовольняючи заявлені вимоги, суд також виходив з того обставини, що федеральний закон про можливість включення фінансових управлінь органів місцевого самоврядування в єдину систему органів державного управління фінансами Російської Федерації відсутня, немає і договору або угоди обласного органу державної влади з мером м. Іркутська про передачу (делегування) будь-яких повноважень у порядку, визначеному законом області .
--------------------------------
"*" Там ж.
Деякі питання судової практики у цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації. Питання місцевого самоврядування / / Бюлетень Верховного Суду Російської Федерації. 1996. N 12.
Таким чином, в період з 1995 по 2003 рр.. на рівні федерального законодавства простежувалася тенденція визначення системи органів місцевого самоврядування лише в загальному вигляді: Федеральний закон 1995 включав в організаційно-правові основи місцевого самоврядування принцип самостійності визначення ними своїх організаційних форм.
Крім федерального законодавства про організацію місцевого самоврядування, суб'єкти Російської Федерації також визначали у своїх конституціях і статутах основи системи органів місцевого самоврядування. Так, наприклад, відповідно до ст. 6 Конституції Бурятії від 22 лютого 1994 р . в Республіці визнається і гарантується місцеве самоврядування. Згідно ст. 105 Конституції Республіки Бурятія місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях з урахуванням історичних та інших місцевих традицій і є самостійним у визначенні своєї структури та реалізації своїх повноважень "*". Отже, на підставі даної статті муніципальні освіти в Республіці мали можливість самостійно визначити структуру своїх органів місцевого самоврядування та наділити їх власною компетенцією.
  --------------------------------
  "*" Конституція Республіки Бурятія / / Конституції республік у складі Російської Федерації. М., 1995. С. 8.
  Згідно ст. 78 Конституції Республіки Карелія від 30 травня 1978 (із змінами. Від 20 січня 1994 р.) "*" в ній визнається і гарантується місцеве самоврядування, яке самостійно в межах своїх повноважень. Місцеве самоврядування забезпечує вирішення населенням питань місцевого значення на основі власної матеріально-фінансової бази та державної підтримки. Місцеве самоврядування здійснюється громадянами безпосередньо і через виборні органи республіканського самоврядування. Місцеве самоврядування наділяється власною компетенцією. Структура органів місцевого самоврядування визначається населенням відповідної території. Аналіз даних норм Конституції Карелії дозволяє зробити висновок про те, що в цій Республіці структура і компетенція органів місцевого самоврядування також визначаються населенням самостійно.
  --------------------------------
  "*" Конституція (Основний закон) Республіки Карелія / / Конституції республік у складі Російської Федерації. С. 132.
  Статут Ставропольського краю містить принципи організації місцевого самоврядування, до яких відноситься обов'язковість створення виборних органів місцевого самоврядування - зборів представників "*", у чиїй компетенції знаходиться затвердження та контроль за виконанням бюджету.
  --------------------------------
  "*" Статут Ставропольського краю / / Ставропольські відомості. 10 жовтня 1994 Ст. 73.
  Статут Новгородської області містить загальні принципи організації місцевого самоврядування в області, до яких так само, як це зроблено в Статуті Ставропольського краю, відноситься можливість створення виборних та інших органів місцевого самоврядування "*". Внутрішню структуру і компетенцію своїх органів муніципальні освіти визначають самостійно і закріплюють у статутах муніципальних утворень.
  --------------------------------
  "*" Статут Новгородської області / / Новгородські відомості. 3 вересня 1994 Ст. 45.
  Як вже зазначалося, визначення загальних принципів організації місцевого самоврядування належить до сфери спільної компетенції Російської Федерації і її суб'єктів, і, отже, відповідно до ст. 76 Конституції Російської Федерації і нормами Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" суб'єкти Російської Федерації можуть приймати закони і інші нормативні правові акти, що регулюють організацію місцевого самоврядування. Такі правові акти (насамперед це закони про місцеве самоврядування) були прийняті в ряді суб'єктів Російської Федерації. У деяких законах суб'єктів Російської Федерації (в Республіці Удмуртія, Бєлгородської, Вологодської, Саратовської областях) введена нова в порівнянні з положеннями Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" норма про систему місцевого самоврядування. У більшості законів про місцеве самоврядування суб'єктів Російської Федерації дублювалися статті Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", що закріплюють право громадян на участь у місцевому самоврядуванні та правову основу місцевого самоврядування. В окремі закони (Бєлгородської, Вологодської, Саратовської областей, Краснодарського краю) включені нові норми про основні принципи (основних засадах) місцевого самоврядування, до яких віднесено принцип самостійності, принцип організаційної відособленості місцевого самоврядування, принцип відповідальності органів і посадових осіб перед місцевим співтовариством і др .
  Органи місцевого самоврядування на основі наданих їм повноважень приймають статути місцевого самоврядування, в яких закріплюється структура органів місцевого самоврядування. Аналіз статутів муніципальних утворень показує, що при визначенні в цілому системи органів місцевого самоврядування на території муніципального освіти на основі норм Федерального закону 1995 р. у багатьох випадках відтворювалася діюча на федеральному рівні система, звана "один плюс три". У цій системі "класичний принцип поділу влади доповнено новим елементом: над гілками (законодавчої, виконавчої та судової) влади знаходиться" арбітр "- глава держави, який координує їх діяльність, забезпечує їх взаємодію" "*". Подібна система знайшла специфічне відображення в муніципальних утвореннях: у них, крім представницького органу і глави муніципального освіти, було введено посаду голови адміністрації; тим самим глава муніципального освіти відокремлювався від системи виконавчих органів, і йому була надана роль посадової особи, що стоїть над "гілками влади ". Такою була, наприклад, система організації місцевого самоврядування в м. Воронежі, яка відповідно до Статуту міста включала главу міста, муніципальний Рада та міську Адміністрацію, очолювану головою міської Адміністрації. Аналогічно організована система місцевого самоврядування в м. Твері. Відповідно до ст. 24 Статуту міста органами міського самоврядування Твері є Тверська міська Дума і Адміністрація міста. Виборним посадовою особою міста є голова міста.
  --------------------------------
  "*" Баглай М.В., Габричидзе Б.М. Конституційне право Російської Федерації. М., 1996. С. 130.
   Воронезький кур'єр. 7 жовтня 1995 N 128.
   Віче Твері від 6 липня 1996 р. N 124.
  Така система організації місцевого самоврядування є недоцільним на території муніципального освіти, оскільки на даному рівні можливе і найбільш важливо безпосередню участь населення муніципального освіти у вирішенні питань місцевого значення; саме населенню повинна належати роль "арбітра" при виникненні спору представницького органу місцевого самоврядування з виконавчим. Крім того, саме поділ органів місцевого самоврядування муніципального освіти на представницький і виконавчий не є обов'язковим, знову-таки в силу специфіки місцевого самоврядування, його максимальної орієнтованості на якомога ширше залучення всього населення муніципального освіти до вирішення всіх, включаючи фінансові, питань місцевого значення .
  Більш вдалою видається інший різновид системи органів місцевого самоврядування: її встановленню також не перешкоджав Закон 1995 р. (на відміну від Закону 2003 р.). Ця система передбачала, що глава муніципального освіти включений до представницького органу і очолює його. У цьому випадку специфіка організації фінансової системи місцевого самоврядування полягає в тому, що її очолює і контролює одне і те ж посадова особа - голова муніципального освіти. Так, відповідно до ст. 38 Статуту міста Тюмені до складу міської Думи входив виборний глава міста (мер) "*". Відповідно до ст. 14 Статуту м. Касл і Каслінского району Челябінської області для реалізації представницьких, виконавчо-розпорядчих, контрольних та інших функцій місцевого самоврядування міста та району утворювалися виборні та інші органи. Виборним органом місцевого самоврядування міста та району, наділеним представницькими і контрольними повноваженнями, був муніципальний Рада. Главою муніципального освіти - виборним посадовою особою, яка очолює діяльність щодо здійснення місцевого самоврядування в місті та районі, був глава міста та району. Глава міста та району був головою муніципальної Ради і главою Адміністрації міста і району . Подібна організація місцевого самоврядування найбільше підходила для невеликих муніципальних утворень, таких як селища, сільські округу, невеликі райони і міста.
  --------------------------------
  "*" Архів адміністрації Тюменської області.
   Архів адміністрації Челябінської області.
  Найбільш же поширена була побудована відповідно до норм Федерального закону 1995 система органів місцевого самоврядування, при якій співіснували представницький орган місцевого самоврядування та голова муніципального освіти як посадова особа, яка очолює систему виконавчих органів місцевого самоврядування. Таким чином, зокрема, була організована система місцевого самоврядування в м. Рязані, де органами місцевого самоврядування були міська Рада та міська адміністрація. Відповідно до ст. 34 Статуту "*" відносини міської Ради і міської адміністрації будувалися на принципах самостійності та відповідальності кожного з них в межах функцій та повноважень, покладених на ці органи законодавством Російської Федерації, Рязанської області та Статутом міста; наявності власної компетенції Ради та адміністрації; відмови від взаємної підміни: Рада не має права вирішувати питання, віднесені законодавством до компетенції адміністрації, а міська адміністрація, її органи та посадові особи не мають права вирішувати питання, віднесені законодавством до компетенції Ради; підзвітності міської адміністрації міській Раді. Аналогічно була організована система органів місцевого самоврядування в містах Південно-Сахалінську, Орлі, Хабаровську та інших муніципальних утвореннях.
  --------------------------------
  "*" Архів адміністрації Рязанської області.
  Реалізація норм Федерального закону 2003 потребують коригування кожної зі сформованих систем: насамперед, це справедливо відносно визначення статусу глави муніципального освіти, який може знаходитися на чолі лише одного з органів місцевого самоврядування. Поєднання функцій новий Закон забороняє.
  Внутрішня структура як представницьких, так і виконавчих органів місцевого самоврядування відповідно до Конституції Російської Федерації і нормами Федерального закону 1995 повинна була регулюватися місцевими нормативними актами. І необхідно відзначити, що в більшості регіонів це правило дотримувалося, але був і ряд винятків. Раніше (до прийняття Федерального закону 1995 р.) в деяких суб'єктах Російської Федерації органи державної влади встановлювали і внутрішню структуру органів місцевого самоврядування. Так, наприклад, адміністрацією Хабаровського краю було прийнято Примірне положення про районний (селищній, сільському) зборах представників "*", яке встановлювало, що в районах краю створюються районні збори представників, які формуються з обраних в районному центрі представників і глав адміністрацій селищ і сіл , розташованих на території району. Представники, обрані в районному центрі, є депутатами, голови адміністрацій, що входять до районне збори, - членами районного зборів і володіють правом вирішального голосу, як і депутати. Адміністрації районів розробляли проекти бюджетів, витрачали кошти з них і представляли зборам звіти про виконання бюджетів. Однак слід зазначити, що врегулювання даних положень на рівні суб'єкта Російської Федерації суперечило п. 1 ст. 131 Конституції Російської Федерації та п. 6 ст. 14 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 р., які закріпили за суб'єктами місцевого самоврядування право самостійно визначати структуру своїх органів. Тому Положення втратило юридичну силу, але його статті на практиці були використані муніципальними утвореннями даного суб'єкта Російської Федерації як норм рекомендаційного характеру при розробці статутів муніципальних утворень.
  --------------------------------
  "*" Примірне положення про районний (селищній, сільському) зборах представників від 12 жовтня 1994 р. / / Архів адміністрації Хабаровського краю.
  Більшість представницьких органів місцевого самоврядування не мають внутрішньої структури, тобто не діляться на комітети і комісії, тому в розгляді і затвердженні місцевого бюджету беруть участь всі представники даного органу. Такі представницькі органи місцевого самоврядування сіл, селищ, невеликих міст і районів, а також представницькі органи інших муніципальних утворень з невеликим чисельним складом представницького органу. Наприклад, в м. Благовєщенську міська Дума складається всього з дев'яти депутатів (1). Але в ряді муніципальних утворень (насамперед у великих містах) зі значним кількісним складом депутатів у внутрішній структурі представницького органу місцевого самоврядування створюються спеціальні структурні підрозділи. Так, рішенням Липецького міської Зборів представників від 21 червня 1994 р. N 10 "Про структуру міської Зборів представників" було затверджено структуру міської Зборів представників м. Липецька (2). У відповідності з даним рішенням у структуру міської Зборів представників була включена, наприклад, спеціальна комісія, у відання якої була передана організація фінансової діяльності на території м. Липецька, - Комісія з економіки, фінансів, бюджету та містобудування. Рішенням міської Ради м. Красноярська від 6 лютого 1997 р. N 2-7 "Про тимчасову Комісії з бюджету Красноярського міської Ради" була затверджена тимчасова Комісія з бюджету м. Красноярська (3). Новосибірське міське Збори депутатів рішенням від 16 березня 1995 р. N 34 затвердило склад постійної Комісії міської Зборів депутатів з бюджетно-фінансової, податкової та соціально-економічній політиці (4). Міська Дума м. Калуги рішенням від 28 січня 1997 р. N 5 утворила свій структурний підрозділ - Комітет з бюджетно-фінансової і податкової політики (5). Пермська міська Дума рішенням від 14 лютого 1995 р. N 11 утворила свій структурний підрозділ - Комітет з питань бюджету, економічної політики і податків (6).
  --------------------------------
  (1) Рішення міської Думи м. Благовещенська від 24 листопада 1994 р. N 3 "Про Регламент м. Благовещенська" / / Архів адміністрації Амурської області.
  (2) Архів Липецького міської Зборів представників.
  (3) Архів адміністрації Красноярського краю.
  (4) Архів Новосибірського міської Зборів депутатів.
  (5) Архів міської Думи м. Калуги.
  (6) Архів міської Думи м. Пермі.
  Виконавчі органи місцевого самоврядування (у тих муніципальних утвореннях, де вони створені) мають внутрішній поділ, в них існують підрозділи, наділені спеціальною компетенцією. Внутрішня структура таких підрозділів визначається шляхом прийняття нормативних актів органами місцевого самоврядування. Наприклад, рішенням Челябінської міської Думи від 11 березня 1997 р. N 4/1 було затверджено Положення "Про структуру органів місцевого самоврядування міста Челябінська", відповідно до якого в складі Адміністрації міста було утворено управління фінансів "*".
  --------------------------------
  "*" Вечірній Челябінськ від 20 березня 1997 р. N 52.
  Таким чином, на основі аналізу нормативних правових актів, що визначають устрій і структуру органів місцевого самоврядування, можна констатувати, що на 2003 р. вже була сформована нормативна база, достатня для становлення системи органів місцевого самоврядування. Специфіка муніципальних утворень, і перш за все розмір їх території і кількість населення зумовили значне розмаїття в правовому регулюванні органів місцевого самоврядування кожного муніципального освіти.
  Але всі ці особливості в чому не були враховані в новому Федеральному законі 2003 Частина 1 ст. 34 Федерального закону закріпила уніфіковану структуру органів місцевого самоврядування. Її в обов'язковому порядку повинні складати представницького органу муніципального утворення, голова муніципального освіти, місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти). Всі ці органи повинні передбачатися статутами муніципальних утворень і наділятися власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення. Відповідність даних положень п. 1 ст. 131 Конституції Російської Федерації, закріпила положення про те, що структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно, викликає у ряду дослідників певні сумніви. Так, на думку А.А. Сергєєва, незважаючи на те, що в муніципальній освіті допускається існування інших органів і посадових осіб місцевого самоврядування, крім представницького органу, місцевої адміністрації та голови муніципального освіти, видається, що це не більше як формальна юридична данину вимогам Конституції, ст. 131 (ч. 1) якої відносить встановлення структури органів місцевого самоврядування до повноважень населення, а не федерального законодавця і каже про здійснення місцевого самоврядування з урахуванням історичних та інших місцевих традицій "*". Тому, вказує А.А. Сергєєв, ще в ході розробки проекту нової редакції Федерального закону про організацію місцевого самоврядування було висловлено судження про те, що дані положення суть прихована ревізія норм російської Конституції .
  --------------------------------
  "*" Сергєєв А.А. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: правова теорія і соціальна практика / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 58.
   Там же. С. 59.
  Таким чином, можна припустити, що, незважаючи на те що згідно з п. 2 ст. 34 Федерального закону 2003 обов'язково повинні бути засновані в муніципальній освіті тільки представницький орган, глави муніципального освіти і місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти), всі інші зазначені в Законі органи місцевого самоврядування теж в обов'язковому порядку будуть створюватися в муніципальних утвореннях. Так, новий Федеральний закон за допомогою імперативних норм закріплює структуру органів місцевого самоврядування, яку складають представницького органу муніципального утворення, голова муніципального освіти, місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти), контрольний орган муніципального освіти, інші органи місцевого самоврядування, передбачені статутом муніципального освіти. Статут будь-якого муніципального освіти згідно п. 4 ч. 1 ст. 44 Федерального закону 2003 повинен закріплювати структуру органів місцевого самоврядування. Досить імовірно, що у разі відсутності в статуті якого з названих у Законі органів це буде витлумачено як невідповідність статуту муніципального освіти Федеральному закону. І дана позиція Федерального закону загалом і в цілому цілком виправдана: вивчення норм Конституції, що регламентують місцеве самоврядування, дозволяє зробити висновок про те, що норми федеральної Конституції не містять положень, що закріплюють самостійність населення або органів місцевого самоврядування в регулюванні організації місцевого самоврядування. Конституція Російської Федерації закріплює "всього лише" право на самостійне здійснення місцевого самоврядування, в тому числі і шляхом самостійного затвердження структури органів місцевого самоврядування. Але структура ця повинна в основах своїх відповідати положенням Федерального закону. Тому вказівки на суперечності наведених норм Федерального закону Конституції Російської Федерації представляються некоректними. Крім того, можна говорити про те, що і Федеральний закон 1995 порушував наведене конституційне положення, закріплюючи обов'язковість наявності виборних органів в муніципальній освіті. На тій же підставі новий Федеральний закон 2003 перераховує кілька обов'язкових органів, а в іншому населення самостійно при визначенні структури органів місцевого самоврядування.
  Хоча наявність в даному питанні певних проблем доводиться визнати. Так, Федеральний закон 1995 р., як було показано вище, дійсно вимагав обов'язкового створення виборних органів. Але при цьому він допускав і ситуацію, в якій ці органи не створюються, а повноваження органів місцевого самоврядування здійснюються безпосередньо сходом громадян. І Федеральний закон 1995 не обмежував такі випадки муніципальними утвореннями з числом жителів до 100 чоловік. Крім того, як відомо з теорії муніципального права і як показує практика реалізації муніципального законодавства в Російській Федерації, названими новим Федеральним законом органами практично і вичерпується структура органів місцевого самоврядування в більшості муніципальних утворень. Таким чином, реалізація конституційного положення про право населення муніципального освіти самостійно визначати структуру своїх органів місцевого самоврядування на практиці може зустріти певні перешкоди.
  Крім того, новий Федеральний закон практично не залишає можливості населенню вибирати і встановлювати які-небудь з розглянутих вище форм взаємовідносин органів місцевого самоврядування. Так, глава муніципального освіти не має права більше одночасно очолювати і представницький орган місцевого самоврядування, і місцеву адміністрацію. У разі якщо глава муніципального освіти очолює представницький орган місцевого самоврядування, голова місцевої адміністрації призначається за контрактом.
  Пошук оптимальної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування вимагає з'ясування питання про особливості взаємодії органів державної влади, що належать до різних її гілкам, з органами місцевого самоврядування. Якщо контролююча функція судової влади є достатньо ясною і застосовної до всіх органів місцевого самоврядування в рівній мірі, то визначення ступеня ефективності вирішення питань управлінського плану вимагає з'ясування питання про те, з якими саме органами місцевого самоврядування повинні взаємодіяти державні органи виконавчої влади, тобто допомогою якого саме суб'єкта має здійснюватися публічне управління на місцевому рівні. У зв'язку з викладеним виникає питання про застосовність принципу поділу влади на рівні місцевого самоврядування з метою визначення спеціальної системи органів, які здійснюють функції соціального управління на місцях.
  Як відомо, Конституція Російської Федерації закріпила в якості обов'язкового принцип поділу влади лише стосовно до органів державної влади. У ст. 10 Конституції Російської Федерації говориться, що державна влада в Україні здійснюється на основі поділу на законодавчу, виконавчу і судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади самостійні. З точки зору Конституційного Суду Російської Федерації, принцип поділу влади передбачає не тільки розподіл владних повноважень між органами різних гілок державної влади, а й взаємне зрівняння гілок влади, неможливість ні для однієї з них підпорядкувати собі іншу. Даний принцип не допускає зосередження функцій різних гілок влади в одному органі "*".
  --------------------------------
  "*" Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 30 листопада 2000 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Статуту (Основного Закону) Курської області в редакції Закону Курської області від 22 березня 1999 року" Про внесення змін і доповнень до Статут (Основний Закон) Курської області "/ / Відомості Верховної Ради України. 2000. N 50. Ст. 4943.
  Г.В. Барабашев вказував, що на місцевому рівні необхідно створення системи стримувань проти необгрунтованих дій як представницького органу влади, так і голови адміністрації, закріплення розумних, цивілізованих процедур вирішення можливих розбіжностей між ними "*".
  --------------------------------
  "*" Барабашев Г.В. Рада і мер в "упряжці" самоврядування / / Народний депутат. 1991. N 11. С. 38.
  В.І. Васильєв вважає, що "на рівні місцевого самоврядування не діє принцип поділу влади" "*", але в той же час принципи раціональної організації праці з управління вимагають, щоб кожен орган був наділений компетенцією, що відрізняє його дії від дій будь-якого іншого органу місцевого самоврядування . При цьому, хоча цей принцип і не застосовується, розмежування функцій на рівні місцевого самоврядування необхідно .
  --------------------------------
  "*" Васильєв В.І. Місцеве самоврядування. М., 1999. С. 257.
  КонсультантПлюс: примітка.
  Коментар до Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (за ред. Ю.А. Тихомирова) включений до інформаційного банку відповідно до публікації - НОРМА-ИНФРА-М, 1999.
   Коментар до Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" / За ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1997. С. 66.
   Васильєв В.І. Місцеве самоврядування. С. 136.
  О.Е. Кутафін і В.І. Фадєєв вважають, що поділ влади на місцевому рівні не є традиційним і класичним для демократичної держави. При цьому завданням муніципального права є створення системи стримувань проти необгрунтованих дій як представницького органу влади, так і голови адміністрації, закріплення розумних, цивілізованих процедур вирішення можливих розбіжностей між ними "*".
  --------------------------------
  "*" Кутафін О.Е., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації. М., 1997. С. 201.
  І.І. Овчинников вважає, що для забезпечення ефективного функціонування місцевого самоврядування життєво необхідні оптимальне розмежування повноважень органів влади та управління, взаємний контроль, система стримувань і противаг "*".
  --------------------------------
  "*" Овчинников І.І. Місцеве самоврядування: Конституційно-правова основа формування / / Конституційний лад Росії. Вип. 1. М., 1992. С. 165.
  Е.С. Шугріна вважає, що на місцевому рівні поділ влади не повинно застосовуватися: "Принцип поділу влади в першу чергу означає обмеження зосередження влади в одних руках, застосування механізмів стримувань і противаг. Такі механізми, необхідні на федеральному рівні, тільки ускладнили б роботу органів місцевого самоврядування, утруднили оперативне прийняття рішень "" * ".
  --------------------------------
  "*" Шугріна Е.С. Організаційні основи місцевого самоврядування. Новосибірськ, 1997. С. 53.
  На думку І.В. Видріна і А.Н. Кокотова, поряд з принципом горизонтального поділу влади існує і принцип вертикального її поділу. Таким чином, влада, що існує в державі, по вертикалі може бути розділена на державну і муніципальну "*".
  --------------------------------
  "*" Видрін І.В., Кокоть А.А. Муніципальне право Росії. М., 2003. С. 39.
  Е.М. Ковешников вважає, що "цей принцип не поширюється на організацію муніципальної влади, побудова якої не пов'язано з принципом поділу влади і не залежить від нього. Тому численні пропозиції про суворому розмежування представницької та виконавчої влади на муніципальному рівні не мають під собою конституційно-правових підстав, та й з точки зору практичної організації муніципальної влади вони також не викликані об'єктивною необхідністю "" * ".
  --------------------------------
  "*" Ковешников Е.М. Держава і місцеве самоврядування в Росії: теоретико-правові основи взаємодії: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 16.
  З точки зору Є.В. Мірошниченко, "поділ влади на місцевому рівні не є традиційним і класичним для країн світу. Світовий досвід свідчить, що найчастіше забезпечується не рівновагу влади в системі місцевого самоврядування, а пріоритет однієї з влад при обмеженнях, сдержках з боку іншої влади" "*".
  --------------------------------
  "*" Мірошниченко Є.В. Кроки до самоврядування / / Народний депутат. 1992. N 17. С. 51.
  А.А. Акмалова вказала, що в Росії на вирішення питання про розмежування повноважень вплинуло уявлення про необхідність використання принципу поділу влади, який, як уже зазначалося, несподівано для багатьох був екстрапольований на муніципальний рівень "*". Такої ж точки зору дотримується Ю.Л. Крузе: місцева влада являє собою самостійний рівень і особливий інститут єдиної влади народу, про який класична теорія розподілу влади замовчує, але на цьому рівні в якості системи "стримувань і противаг" повинні виступати його інституційні складові - представницький і виконавчий органи .
  --------------------------------
  "*" Акмалова А.А. Моделі місцевого самоврядування. С. 119 - 120.
   Крузе Ю.Л. Проблеми теорії муніципального права. М., 1997. С. 15.
  На думку О.В. Берга, необхідність поділу влади не встановлено в явній формі Конституцією Російської Федерації як принципу організації місцевого самоврядування. Водночас ст. 2 Конституції Російської Федерації містить вказівку на обов'язок держави визнавати, дотримуватися і захищати права і свободи людини і громадянина. У сукупності з положенням п. 2 ст. 3 Конституції Російської Федерації про здійснення народом своєї влади безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування це вказівка ??обумовлює застосування принципу раціональної організації державної влади та місцевого самоврядування. Раціональна організація влади передбачає в якості одного з обов'язкових умов стабільність влади, в тому числі неможливість необмеженого збільшення небудь гілкою влади її повноважень. Наслідком застосування зазначеного принципу є вимога про створення механізму стримувань і противаг в системі органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Таким чином, вважає О.В. Берг, принцип стримувань і противаг є конституційним встановленням і поширюється як на органи державної влади, так і на органи місцевого самоврядування "*".
  --------------------------------
  "*" Берг О.В. Про застосовність принципу поділу влади у місцевому самоврядуванні / / Право і політика. 2001. N 1. С. 143 - 146.
  У системі державної влади принцип стримувань і противаг набуває форму поділу влади. У системі місцевого самоврядування цей принцип може набувати різні форми: якщо в муніципальній освіті поряд з представницьким створюється виконавчий орган місцевого самоврядування, система стримувань і противаг діє в муніципальній освіті у формі поділу влади, якщо ж представницький орган місцевого самоврядування в муніципальному освіту не створюється, система стримувань і противаг набуває в ньому форму розмежування повноважень між населенням муніципального освіти, що здійснює свої повноваження безпосередньо, і єдиним органом (посадовою особою) місцевого самоврядування в поєднанні з контролем населення за діяльністю цього органу (посадової особи). Таким чином, як вважає О.В. Берг, застосування принципу поділу влади в системі місцевого самоврядування залежить від створення в муніципальній освіті представницького і виконавчого органів місцевого самоврядування. У цьому зв'язку доцільно встановити критерії освіти в системі місцевого самоврядування двох зазначених органів місцевого самоврядування. Одним з таких критеріїв є масштаб муніципального освіти, від якого залежить обсяг повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування загальної компетенції, які здійснюють місцеве самоврядування як безпосередньо, так і через систему територіальних, функціональних і галузевих органів місцевого самоврядування. При цьому, вказує О.В. Берг, необхідно встановити, що в муніципальних утвореннях рівня району та міста доцільно створювати представницькі та виконавчі органи місцевого самоврядування і вводити принцип поділу влади, а в муніципальних утвореннях - сільських поселеннях та інших територіях нижче районного рівня нераціонально утворювати два органи місцевого самоврядування та застосовувати систему поділу властей "*".
  --------------------------------
  "*" Берг О.В. Про застосовність принципу поділу влади у місцевому самоврядуванні / / Право і політика. 2001. N 1. С. 143 - 146.
  З цим висновком не можна погодитися в повній мірі. Автоматично "погоджувати" застосування або незастосування принципу поділу влади з наявністю або відсутністю представницького органу місцевого самоврядування не цілком коректно. На наш погляд, здійснення ефективного публічного управління, безумовно, вимагає чіткого розмежування предметів ведення і повноважень між органами, його здійснюють. Разом з тим особливістю місцевого самоврядування, як уже зазначалося, є збіг в одній особі об'єкта і суб'єкта управління, при тому що повною мірою даний принцип реалізується лише в невеликих поселеннях. З цього випливає, що для них не є необхідним ні створення спеціальних органів муніципального управління, ні розмежування функцій між ними. У такого роду муніципальних утвореннях соціальне управління може і має здійснювати безпосередньо населення. А ось стосовно до великих поселенням і муніципальним утворенням "вторинного" типу - муніципальним районам - таке розмежування представляється не тільки можливим, але і обов'язковим, оскільки, як уже зазначалося, функції і завдання органів місцевого самоврядування великих поселень і районів багато в чому збігаються з функціями і завданнями органів державного управління, і ефективним публічне управління може бути лише за умови створення на місцевому рівні чіткої системи органів, ясному визначенні їх завдань і закріпленні механізмів їх взаємодії з органами державної влади. На цей факт звернув увагу і Президент Російської Федерації: "Місцеве самоврядування повинно природним чином підживлювати, підтримувати і складати на певному рівні єдине ціле з державним рівнем управління в суб'єктах Федерації. Такий гармонії ми поки не досягли" "*". І, як видається, саме з цього випливає необхідність розмежування повноважень, відповідальності та контрольних функцій між представницьким і виконавчим органами на рівні місцевого самоврядування. Питання ж про обмеження зосередження влади в одних руках і застосування з цією метою механізмів стримувань і противаг на місцевому рівні, на нашу думку, носить другорядний, несуттєвий характер.
  --------------------------------
  "*" Путін В.В. Інтерв'ю "Підсумки 2000 р." / / Незалежна газета. 26 грудня 2000 С. 8.
  Отже, новий Федеральний закон на рівні місцевого самоврядування фактично реалізує принцип поділу органів залежно від їхньої компетенції і не допускає об'єднання цих функцій в руках однієї особи або органу. Фактично це означає поширення принципів організації державної влади на місцеве самоврядування. Це ще раз підтверджує факт розвитку системи місцевого самоврядування в напрямі її більшої відповідності засадам організації державної влади і їх більш вираженого підпорядкування державі. Цей висновок підтверджує і дозвіл органам державної влади та їх посадовим особам формувати органи місцевого самоврядування, призначати на посаду та звільняти з посади посадових осіб місцевого самоврядування, що міститься в ч. 4 ст. 34 Федерального закону 2003
  Разом з тим новий Закон, і це його безперечне достоїнство, врахував ряд помилок Федерального закону 1995 р., допущених при регулюванні системи органів місцевого самоврядування. Наприклад, норма п. 4 ст. 14 останнього встановлювала, що найменування органів місцевого самоврядування встановлюються статутами муніципальних утворень відповідно до законів суб'єктів Російської Федерації з урахуванням національних, історичних та інших місцевих традицій. На практиці це призвело до цілого ряду суперечок муніципальних утворень з суб'єктами Російської Федерації (наприклад, в м. Брянську представницький орган місцевого самоврядування був названий місцевою Радою народних депутатів, що викликало протест з боку органів державної влади Брянської області) з приводу того, хто конкретно може привласнювати найменування даними органам і що має означати "відповідність найменування закону". Новий Закон у ч. 3 ст. 34 чітко вказує, що найменування представницького органу муніципального утворення, глави муніципального освіти, місцевої адміністрації встановлюються законом суб'єкта Російської Федерації з урахуванням історичних та інших місцевих традицій.
  Новий Закон істотно розширив регламентацію правового статусу представницького органу місцевого самоврядування у порівнянні з Федеральним законом 1995 Він визначив мінімальну чисельність представницького органу місцевого самоврядування - від 7 до 35 осіб згідно ч. ч. 6, 7 і 8 ст. 35 Федерального закону, наділив його правами юридичної особи, встановив підстави та наслідки дострокового припинення повноважень даного органу, визначив питання його виключної компетенції (принципової новацією стало закріплення при цьому за представницьким органом місцевого самоврядування контрольних повноважень і повноважень з проведення конкурсу при призначенні голови місцевої адміністрації за контрактом). Особливістю нового Федерального закону при регулюванні компетенції є також те, що статути муніципальних утворень не можуть її довільно розширювати: згідно ч. 11 ст. 35 Закону повноваження представницьких органів муніципальних утворень визначаються федеральними законами і потім вже прийнятими відповідно до них конституціями (статутами), законами суб'єктів Російської Федерації і статутами муніципальних утворень. Цілком резонно припустити, з урахуванням сформованої практики, що муніципальні освіти (слідом за суб'єктами Російської Федерації) будуть попросту дублювати норми федерального законодавства, закріплюючи власні повноваження, а будь-які новації будуть заборонятися. Таким чином, тільки на федеральному рівні тепер визначається компетенція органів місцевого самоврядування, що ще раз свідчить про перехід дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в адміністративну та вбудовуванні органів місцевого самоврядування до системи органів державної влади.
  Як відомо, держава визнає право прийняття нормативних актів представницьким та іншими органами місцевого самоврядування, отже, закріплюється правотворча функція місцевого самоврядування, і новий Федеральний закон приділяє їй досить значне, особливо в порівнянні з Законом 1995 р., увагу. Хоча не можна не відзначити, що сам термін "правотворчість" означає "творіння права", до якого на рівні місцевого самоврядування слід підходити дуже обережно. Ряд нормативних актів з очевидністю має бути прийнятий: статут муніципального освіти, ряд загальнообов'язкових правил і т.д. Але в цілому, як видається, завдання органів місцевого самоврядування як найбільш наближеного до населення рівня публічної влади повинна полягати в реалізації норм права, у вирішенні питань місцевого значення, тому основний масив правових актів, що приймаються на рівні місцевого самоврядування, повинен носити правозастосовний характер (" про реалізацію програм "," про проведення заходів "," про заходи контролю "та ін.)
  Заслуговує підтримки впорядкування новим Федеральним законом видів правових актів, що приймаються представницьким органом місцевого самоврядування. До них відносяться статут муніципального освіти, рішення, що встановлюють правила, обов'язкові для виконання на території муніципального освіти, а також рішення з питань організації діяльності представницького органу муніципального утворення. Крім того, голова представницького органу місцевого самоврядування наділений правом видавати постанови і розпорядження з питань організації діяльності представницького органу муніципального утворення.
  Новий Закон визначив і ряд вимог до організації нормотворчого процесу в муніципальних утвореннях. Так, будь-які нормативні акти представницького органу муніципального утворення, що передбачають встановлення, зміну та скасування місцевих податків і зборів, здійснення видатків з коштів місцевого бюджету, можуть бути внесені на розгляд представницького органу муніципального утворення тільки з ініціативи голови місцевої адміністрації або за наявності його укладення. На відміну про нинішню ситуацію, голова муніципального освіти стає обов'язковим учасником правотворчого процесу. Нормативний правовий акт, прийнятий представницьким органом муніципального освіти, направляється чолі муніципального освіти для підписання і оприлюднення. Більше того, голові муніципального освіти, в тому випадку, якщо він очолює місцеву адміністрацію, надано право відкладального вето, тобто він має право відхилити нормативний правовий акт, прийнятий представницьким органом муніципального освіти. У цьому випадку зазначений нормативний правовий акт протягом 10 днів повертається до представницького органу муніципального утворення з мотивованим обгрунтуванням його відхилення або з пропозиціями про внесення до нього змін і доповнень. Якщо глава муніципального освіти відхилить нормативний правовий акт, він знову розглядається представницьким органом муніципального освіти. Якщо при повторному розгляді зазначений нормативний правовий акт буде схвалений в раніше прийнятій редакції більшістю не менше двох третин від встановленої чисельності депутатів представницького органу муніципального утворення, він підлягає підписання головою муніципального освіти протягом семи днів і оприлюдненню.
  Слід вказати на те, що з такою ж ступенем деталізації врегульовані і всі інші види нормативних актів, що приймаються на рівні муніципального освіти. Можна, звичайно, угледіти в цьому чергове утиск самостійності місцевого самоврядування, але разом з тим не можна не відзначити, що відсутність загальних критеріїв щодо видів муніципальних нормативних актів ускладнює їх застосування суб'єктами права, особливо в тих ситуаціях, коли одне і те ж обличчя, наприклад підприємець, діє на території різних муніципальних утворень. У цьому випадку певна ступінь уніфікації муніципальних правових актів, безсумнівно, дає позитивний ефект.
  Норми нового Федерального закону передбачають можливість двоступеневих виборів представницького органу місцевого самоврядування. На рівні муніципального району він може формуватися з голів поселень, що входять до його складу, і з депутатів представницьких органів вказаних поселень, що обираються до районного представницький орган відповідно до рівної (незалежно від чисельності населення поселення) нормою представництва. Ця процедура може застосовуватися в тому випадку, якщо відповідну ініціативу, висунуту представницьким органом місцевого самоврядування одного з поселень, підтримає не менше двох третин представницьких органів інших поселень, що входять до складу муніципального району. На думку А.А. Сергєєва, даний порядок формування представницького органу місцевого самоврядування суперечить правовій позиції Конституційного Суду Російської Федерації, викладеної в Постанові Конституційного Суду Російської Федерації від 22 січня 2002 р. N 2-П "У справі про перевірку конституційності частини другої статті 69, частини другої статті 70 і статті 90 Конституції Республіки Татарстан, а також пункту 2 статті 4 та пункту 8 статті 21 Закону Республіки Татарстан "Про вибори народних депутатів Республіки Татарстан" у зв'язку зі скаргою громадянина М.М. Салямова "" * ":" Механізм формування представницького органу муніципального району з представників поселень не є вільними виборами. При такому варіанті формування представницького органу в муніципальному районі буде відсутня виборний орган місцевого самоврядування і не буде використовуватися механізм вільних виборів при здійсненні місцевого самоврядування. Це не узгоджується з положеннями статей 3 (частина 3), 32 (частина 2) і 130 (частина 2) Конституції Росії. Чи не узгоджується з правовими позиціями, сформульованими Конституційним Судом, і нерівне представництво населення у представницькому органі муніципального району у разі його формування з представників поселень. Члени представницького органу муніципального району представлятимуть різне число громадян, в залежно від чисельності жителів поселення, тим самим не буде забезпечено справедливий народне представництво. У зазначеному вище Постанові Конституційного Суду особливо відзначалася неприпустимість нерівного і спотвореного - з точки зору конституційного змісту - представництва громадян у представницькому органі " .
  --------------------------------
  "*" Збори законодавства Російської Федерації. 2002. N 6. Ст. 627.
   Сергєєв А.А. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: правова теорія і соціальна практика / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 61.
  З цією позицією не можна погодитися. По-перше, як видається, в згаданому рішенні Конституційного Суду йдеться не про те, що всі органи народного представництва повинні формуватися виключно шляхом прямих виборів, а про те, що будь-які вільні вибори увазі застосування принципів загального рівного і прямого виборчого права, а також таємного голосування. Так, в рамках даної процедури при формуванні представницького органу місцевого самоврядування муніципального району дійсно не використовується процедура вільних прямих виборів. Але той факт, що його утворюють вільно і безпосередньо вибрані глави муніципальних утворень і депутати представницьких органів поселень, ні в якій мірі не применшує представницького характеру даного органу і не спотворює демократичних принципів формування органів місцевого самоврядування. Другий аргумент (про непропорційність представництва) також небесспорен, оскільки в рамках даної процедури в представницькому органі місцевого самоврядування району представлені не просто жителі муніципальних утворень, а самі території, тобто власне муніципальні освіти, які, як відомо, є рівноправними у взаєминах як між собою, так і у відносинах з будь-якими іншими суб'єктами права. Тому принцип рівного представництва муніципальних утворень у представницькому органі місцевого самоврядування району видається абсолютно виправданим і не викликає сумнівів з точки зору його законності.
  Федеральний закон 2003 р., почасти відтворюючи норми Федерального закону 1995 р., закріплює відповідальність представницького органу місцевого самоврядування перед державою. Ця відповідальність носить досить специфічний характер: вона виражається в розпуску представницького органу місцевого самоврядування. Закон передбачає спеціальну процедуру припинення представницького органу місцевого самоврядування.
  Підставою для порушення даної процедури є встановлення судом протиріччя нормативного правового акта, виданого представницьким органом місцевого самоврядування або головою муніципального освіти, Конституції Російської Федерації, федеральному конституційному закону, федеральному закону, конституції, статуту, закону суб'єкта Російської Федерації або статутом муніципального освіти. Слід зазначити, що сам факт видання такого акта не тягне з неминучістю збудження процедури припинення повноважень органу або посадової особи місцевого самоврядування. Представницький орган місцевого самоврядування зобов'язаний скасувати такий нормативний акт (або відповідні його положення), і тільки якщо в визначений судом термін він цього не зробить, починається процедура розпуску. Вона полягає в тому, що вища посадова особа суб'єкта Російської Федерації (керівник вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) вносить в законодавчий (представницький) орган державної влади суб'єкта Російської Федерації проект закону суб'єкта Російської Федерації про розпуск представницького органу муніципального утворення.
  Повноваження представницького органу муніципального утворення припиняються з дня набрання чинності законом суб'єкта Російської Федерації про його розпуск. Закон суб'єкта Російської Федерації про розпуск представницького органу муніципального утворення може бути оскаржена в судовому порядку протягом 10 днів з дня набрання чинності. Суд повинен розглянути скаргу і прийняти рішення по суті не пізніше ніж через 10 днів з дня її подачі.
  Дуже докладно новий Федеральний закон врегулював статус глави муніципального освіти. Федеральний закон 1995 в ст. 16 встановлював лише можливість існування такої посади (так само як і інших виборних посад). Але чи будуть вони включатися в систему місцевого самоврядування, вирішувало кожне конкретне муніципальне утворення (в особі або всього населення, або представницьких органів місцевого самоврядування) та закріплювало відповідне положення у своєму статуті. За новим Законом глава муніципального освіти завжди є вищою посадовою особою муніципального освіти і наділяється статутом власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення.
  Як і в Законі 1995 р., статут муніципального освіти має право визначити порядок обрання глави муніципального освіти: на муніципальних виборах або представницьким органом муніципального освіти зі свого складу. Але слідом за цим у п. 3 ч. 2 ст. 36 Федерального закону 2003 з'являються нові норми, які наказують чолі муніципального освіти, у разі його обрання представницьким органом муніципального освіти, в обов'язковому порядку стати головою представницького органу муніципального утворення. Логіка даного положення залишається незрозумілою до тих пір, поки ми не припустимо, що федеральний законодавець вирішив поширити принцип поділу влади на рівень місцевого самоврядування (всупереч, як уже зазначалося, конституційному вказівкою про дію даного принципу лише на рівні державної влади): тільки таким чином можна пояснити, чому глава муніципального освіти або відділяється від представницького органу місцевого самоврядування особливим порядком формування, або, навпаки, залишається пов'язаним з ним за допомогою наведеного заборони. Рівним чином слід трактувати і заборона, що міститься в п. 4 ч. 2 ст. 36, згідно з яким глава муніципального освіти не може бути одночасно і головою представницького органу муніципального утворення, і головою місцевої адміністрації (ситуація, поширена в багатьох муніципальних утвореннях на сьогоднішній день). Виняток Закон робить лише для невеликих муніципальних утворень з чисельністю населення менше 1000 чоловік. Крім того, у всіх муніципальних районах, в яких представницький орган місцевого самоврядування сформований шляхом двоступеневих виборів, глава муніципального освіти може бути тільки головою представницького органу муніципального району.
  Повноваження глави муніципального освіти визначені в досить загальному вигляді, але при цьому детально врегульовані підстави їх дострокового припинення. Перевагою нового Закону є те, що він закріплює у ч. 5 ст. 36 підзвітність і підконтрольність глави муніципального освіти населенню і представницькому органу місцевого самоврядування.
  Порядок обрання глави муніципального освіти населенням визначається нормами федерального законодавства, насамперед Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" (в ньому закріплюються загальні принципи проведення виборів), законами суб'єктів Російської Федерації, в яких закріплюються основні етапи виборчого процесу, і статутами муніципальних утворень (вони закріплюють окремі умови проведення виборів). При проведенні виборів голів муніципальних утворень застосовується як мажоритарна система абсолютної більшості, так і мажоритарна система відносної більшості. Для того щоб вибори відбулися, як правило, необхідно, щоб у виборах брало участь не менше 25% жителів муніципального освіти, що володіють активним виборчим правом, хоча норми законів суб'єктів Російської Федерації можуть містити й інші правила, наприклад встановлення в якості умови визнання виборів такими, що відбулися 50 - відсоткову явку виборців, або зовсім не закріплювати подібних обмежень.
  Слід зазначити, що обрання глави муніципального освіти зі складу представницького органу місцевого самоврядування породжує ряд правових проблем. Зокрема, чи повинні припинятися повноваження депутата, якого представницький орган місцевого самоврядування обирає головою? Закони суб'єктів Російської Федерації і статути муніципальних утворень по-різному вирішують це питання, але будь-яке рішення створює правові проблеми: з одного боку, у разі припинення повноважень депутата той округ, від якого він був обраний, стає неподання, з іншого боку, якщо глава муніципального освіти зберігає свої депутатські повноваження, існує небезпека, що свій статус глави він використовуватиме лише в цілях вирішення проблем жителів свого округу.
  Незважаючи на те що, як вже було сказано, на рівні місцевого самоврядування може не застосовуватися принцип поділу влади, глава муніципального освіти не повинен дублювати повноваження інших органів або посадових осіб місцевого самоврядування: принципи ефективного управління вимагають, щоб кожен орган в системі влади був наділений власною компетенцією і ніс відповідальність за виконання покладених на нього повноважень.
  Згідно з нормами обох Законів голови муніципальних утворень наділяються власною компетенцією у вирішенні питань місцевого значення відповідно до статуту даного муніципального освіти. Крім того, федеральним законом або законом суб'єкта Російської Федерації на главу муніципального утворення можуть бути покладені і окремі державні повноваження.
  Найменування глави муніципального освіти (мер, голова адміністрації, глава міста, району, голова виконкому тощо) має право визначати одночасно і муніципальне утворення, і суб'єкт Російської Федерації. Така "подвійна підвідомчість", природно, приводила до суперечок про компетенцію, оскільки, очевидно, і перші, і другі вважали, що можуть встановити власне найменування посади. Судова практика вирішила цю суперечку на користь органів місцевого самоврядування.
  Глава муніципального освіти, як і представницький орган місцевого самоврядування, несе відповідальність за свої дії перед державою. У цьому випадку формою його відповідальності є відмова від посади. Право від імені держави отрешить главу муніципального освіти від посади належить голові суб'єкта Російської Федерації. Підстави та процедури відмови від посади такі ж, як і при розпуску представницького органу місцевого самоврядування. Дані норми про відповідальність багато в чому збігаються з нормами Федерального закону 1995 Пов'язано це з тим, що трансформація моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування почалася ще до прийняття Федерального закону 2003 р. і відповідні положення були в 2000 р. інкорпоровані до Закону 1995 р . "*". Саме з цього моменту держава змінила "вектор" розвитку взаємин з місцевим самоврядуванням, переорієнтувавши рух дуалістичної моделі взаємовідносин у бік децентралізованої моделі на рух в напрямку адміністративної моделі.
  --------------------------------
  "*" Федеральний закон від 4 серпня 2000 р. N 107-ФЗ "Про внесення змін і доповнень до Федерального закону" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "/ / Відомості Верховної Ради України. 2000. N 32. Ст. 3330 .
  Не менш повну регламентацію отримав в нормах нового Федерального закону виконавчо-розпорядчий орган місцевого самоврядування, або місцева адміністрація. Місцева адміністрація згідно ст. 37 Федерального закону 2003 має бути передбачена статутом муніципального освіти як орган місцевого самоврядування, наділений повноваженнями і з вирішення питань місцевого значення, і щодо здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації.
  Місцеву адміністрацію очолює голова місцевої адміністрації. Закон містить імперативну норму про те, що керівництво місцевою адміністрацією будується на основі принципу єдиноначальності. Главою місцевої адміністрації може бути або голова муніципального освіти, за умови, що він обраний населенням муніципального освіти, або інше минуле спеціальний конкурс особа, з якою укладається контракт. Вимоги до кандидатів на посаду глави адміністрації закріплюються в статуті муніципального освіти. Термін повноважень голови адміністрації також має бути визначений у статуті муніципального освіти. Федеральний закон регулює також порядок дострокового припинення повноважень голови місцевої адміністрації, порядок дострокового розірвання контракту з головою місцевої адміністрації та інші питання.
  Таким чином, вводиться уніфікована система органів виконавчої влади на місцевому рівні. Представляється, що наявність такої системи спрощує контроль за її функціонуванням з центру, робить її більш керованою і працюючої в більшій чи меншій мірі однаково у всіх муніципальних утвореннях. Це, безсумнівно, полегшує вбудовування органів місцевого самоврядування до системи органів державної влади.
  У числі інших органів місцевого самоврядування Федеральний закон 2003 називає контрольний орган муніципального освіти. Формальне тлумачення ст. 34 Федерального закону призводить до висновку про те, що муніципальне утворення може ці органи не створювати. Однак і ст. 38 і ст. 39 Федерального закону містять імперативні норми, наприклад: "Контрольний орган місцевого самоврядування (контрольно-рахункова палата, ревізійна комісія та інші) утворюється з метою контролю за виконанням місцевого бюджету, дотриманням встановленого порядку підготовки та розгляду проекту місцевого бюджету, звіту про його виконання, а також з метою контролю за дотриманням встановленого порядку управління та розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності "" * ".
  --------------------------------
  "*" Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" / / Відомості Верховної Ради України. 2003. N 40. Ст. 3822.
  Уточнення вимагає статус виборчої комісії муніципального освіти. З одного боку, це орган місцевої влади, що формується представницьким органом місцевого самоврядування, який фінансується в тому числі з місцевого бюджету. З іншого боку, ст. 34 Федерального закону 2003 р. і ст. 24 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" називають його НЕ органом місцевого самоврядування, а "муніципальним органом". Що саме означає даний термін і чим "муніципальний орган" відрізняється від "органу місцевого самоврядування", жоден нормативний акт не пояснює. Більше того, обидва названих законодавчих акти закріплюють положення про те, що виборча комісія муніципального освіти не входить в структуру органів місцевого самоврядування. Наявність такої вказівки видається не зовсім коректним. Мета створення виборчої комісії муніципального освіти згідно ч. 1 ст. 24 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" - організація підготовки і проведення виборів до органів місцевого самоврядування, місцевого референдуму. Формується вона представницьким органом місцевого самоврядування, діє тільки на рівні муніципального освіти. Сама логіка побудови системи виборчих комісій, що випливає з норм Федерального закону: Центральна виборча комісія Російської Федерації - федеральний орган державної влади (ч. 1 ст. 21 Закону), виборчі комісії суб'єктів Російської Федерації - органи державної влади суб'єктів Російської Федерації (ч. 1 ст . 23 Закону), - приводить до висновку про те, що виборча комісія муніципального освіти повинна бути органом місцевого самоврядування. Але в такому випадку федеральному законодавцеві довелося б включити в систему державних органів органи місцевого самоврядування, що прямо суперечило б ст. 12 Конституції Російської Федерації. Інший варіант (найбільш очевидний в такій ситуації) - судовий контроль за діяльністю формально не підпорядкованих органам державної влади виборчих комісій муніципального освіти, очевидно, був визнаний неефективним. Однак рішення, запропоноване федеральним законодавцем, на практиці призвело до того, що виборчі комісії муніципальних утворень виявилися "вирваними" із структури органів місцевого самоврядування та стали частиною системи державних органів. А введення поняття "муніципальний орган" (як нібито відрізняється від понять і державного органу, та органу місцевого самоврядування) тільки створило "розмитість" і некоректність застосування термінології в чинному законодавстві: як було показано вище, поняття "орган місцевого самоврядування" та "муніципальний орган "тотожні.
  Рішення про відділення виборчих комісій муніципальних утворень від системи органів місцевого самоврядування не виглядає виправданим і з практичної точки зору: на рівні муніципальних утворень можуть створюватися і часто існують територіальні виборчі комісії, які є згідно з ч. 1 ст. 26 Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" державними органами. Тобто розглядається законодавче рішення створює два види однакових, по суті, комісій, які повинні будуть дублювати один одного у своїй діяльності. Таким чином, і статус виборчої комісії муніципального освіти, і її місце в системі публічної влади, як видається, вимагають уточнення в нормах законодавства. І зробити це без визнання єдності системи органів публічної влади, що охоплюють і державну владу, і місцеве самоврядування, навряд чи буде можливо.
  В цілому слід вказати на те, що всі зазначені в новому Федеральному законі органи повинні будуть в обов'язковому порядку створюватися в муніципальних утвореннях, і, цілком імовірно, ними і буде обмежена структура органів місцевого самоврядування багатьох муніципальних утворень. Отже, у Федеральний Закон 2003 р. закладена передумова перетворення норми ст. 131 Конституції про право населення самостійно визначати структуру органів місцевого самоврядування в фіктивну.
  Крім того, не можна не відзначити, що в ряді випадків Федеральний закон 2003 р., регулюючи систему органів місцевого самоврядування, відтворив недоліки Федерального закону 1995 Так, згідно зі ст. 41 нового Федерального закону (і нормі ст. 20 Федерального закону 1995 р.) органи місцевого самоврядування є юридичними особами. Це положення суперечить нормам Цивільного кодексу Російської Федерації, згідно з якими органи місцевого самоврядування є не юридичними особами, а особливими суб'єктами цивільного права, що представляють муніципальні освіти в цивільно-правових відносинах. Це протиріччя норми нового Федерального закону намагаються згладити (прямої вказівки "органи місцевого самоврядування - юридичні особи" у новому Законі немає). Але в тексті ст. 41 містяться положення (наприклад, "органи місцевого самоврядування ... підлягають реєстрації як юридичних осіб"), що дозволяють стверджувати, що і новий Закон, на відміну від ст. ст. 124 - 127 Цивільного кодексу Російської Федерації, вважає органи місцевого самоврядування саме юридичними особами. Більш того, ч. 2 ст. 41 Федерального закону називає їх муніципальними установами, допускаючи грубу помилку: згідно ст. 120 Цивільного кодексу Російської Федерації будь-яку установу є некомерційною організацією, створеною власником для здійснення тих чи інших функцій некомерційного характеру і фінансується ним повністю або частково.
  Принципово новими для муніципального законодавства Російської Федерації є положення Федерального закону 2003 р., що допускають безпосереднє рішення органами державної влади питань місцевого значення. Тим самим на рівні теорії муніципального права виникає питання: чи включати органи державної влади в систему місцевого самоврядування? Стаття 12 Конституції Російської Федерації, з одного боку, дає чітку відповідь на це питання: місцеве самоврядування відокремлене від державної влади, тому органи державної влади не можуть утворювати небудь інституційно єдиної владної системи з місцевим самоврядуванням. Однак, як випливає з визначення системи місцевого самоврядування, вона являє собою сукупність організаційних форм здійснення місцевого самоврядування, причому не обов'язково населенням. І якщо місцеве самоврядування здійснюється органами державної влади, слід визнати органи державної влади окремими елементами системи місцевого самоврядування. В якості таких слід розглядати:
  - Органи державної влади, що організують місцевий референдум з питання структури органів місцевого самоврядування в порядку ч. 5 ст. 34 Федерального закону;
  - Органи державної влади, що скасовують або призупиняють муніципальні нормативні правові акти в порядку ст. 48 Федерального закону;
  - Органи державної влади, тимчасово здійснюють окремі повноваження органів місцевого самоврядування в порядку ч. 1 ст. 75 Федерального закону;
  - Органи державної влади, що здійснюють тимчасове фінансове адміністрування на території муніципального освіти у порядку ч. 4 ст. 75 Федерального закону.
  Органи державної влади суб'єкта Російської Федерації проводять місцевий референдум або схід громадян з питання визначення структури органів місцевого самоврядування у двох випадках: при утворенні нового муніципального освіти і при перетворенні муніципального освіти. Ініціатором проведення референдуму можуть бути тільки жителі муніципального освіти, які становлять не менше 3% від загальної чисельності його населення. Термін, протягом якого така ініціатива може бути реалізована, - один місяць з моменту прийняття суб'єктом Російської Федерації закону про кордони створеного муніципального освіти. Якщо у встановлений строк ініціатива не реалізується, структура органів місцевого самоврядування визначається на засіданні представницького органу місцевого самоврядування (після його обрання).
  Стаття 48 нового Федерального закону передбачає можливість призупинення або скасування муніципальних правових актів у частині, що регулює здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, переданих їм федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації. Будь-які муніципальні правові акти може скасовувати або припиняти суд. Якщо правомірність судового контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування не викликає сумнівів, оскільки саме в цьому і полягає призначення даної гілки державної влади, то надання такого ж права (хай і обмеженого певними умовами) органам державної влади викликає серйозні заперечення. Як випливає з тексту відповідної норми ст. 48 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 2003 р., органи державної влади отримують право в певних випадках скасовувати муніципальні правові акти повністю або в частині: зберігається положення, при якому муніципальні правові акти можуть бути скасовані, або дію може бути припинено органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування, які прийняли (видають) відповідний муніципальний правовий акт, а також судом; але в частині, що регулює здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, переданих їм федеральними законами і законами суб'єктів Російської Федерації, - уповноваженим органом державної влади Російської Федерації (уповноваженим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації).
  Таким чином, органи державної влади наділяються тими ж правомочностями щодо ряду муніципальних правових актів, що й самі органи місцевого самоврядування. Отже, правові акти, які видаються з метою реалізації окремих державних повноважень, можуть скасовуватися уповноваженими органами державної влади не тільки з причини їх незаконність, а й з будь-яких інших підстав, наприклад з причини їх неефективності, недоцільність і т.п. Це означає (враховуючи той факт, що невиконання делегованих повноважень - підстава відповідальності органу місцевого самоврядування), що орган місцевого самоврядування "вбудовується" в досить жорстку "зв'язку" з органами державної влади при реалізації державних повноважень. Для того щоб не потрапити під дію ст. 48, органам і посадовим особам місцевого самоврядування доведеться заздалегідь погоджувати всі свої дії та рішення з органами державної влади або їх посадовими особами. По суті, введення даних правових конструкцій допускає підпорядкованість органів місцевого самоврядування органам державної влади, "встроенность" місцевого самоврядування в державний апарат. Таким чином, дана норма, мабуть, може бути оскаржена на підставі порушення конституційного принципу самостійності місцевого самоврядування. Хоча, як видається, з урахуванням дуалістичної природи органів місцевого самоврядування держава вправі розглядати органи місцевого самоврядування як частину своєї системи на місцях при реалізації окремих державних повноважень. Проблема, як уже відзначалася, полягає в неточності формулювань ст. 12 Конституції Російської Федерації при визначенні співвідношення державної влади і місцевого самоврядування. У результаті, як вже зазначалося, дана норма Конституції може стати фіктивною.
  Як видно, норми нового Федерального закону передбачають цілий ряд ситуацій, в яких місцеве самоврядування фактично перестає діяти, а його функції і повноваження переходять до органів державної влади та їх посадовим особам. Згідно ст. 75 Федерального закону це відбувається в тих випадках, коли органи місцевого самоврядування у зв'язку з якими-небудь надзвичайними обставинами відсутні або не можуть бути сформовані, якщо діяльність органів місцевого самоврядування призвела до того, що прострочені борги муніципального освіти перевищують його власні доходи у звітному фінансовому році більш ніж на 30%, якщо бюджет муніципального освіти не виконаний на 40 або більше відсотків (за умови, що воно отримало відповідні асигнування з федерального бюджету чи бюджету суб'єкта Російської Федерації), у разі нецільового використання субвенцій, виділених на виконання делегованих державних повноважень, а також у разі встановленого судом факту порушення законодавства Російської Федерації. Під простроченою заборгованістю при цьому розуміються: не виконані у встановлені відповідними договорами або умовами випуску боргових зобов'язань терміни зобов'язання муніципального освіти з обслуговування або погашення муніципального боргу, не виконані у встановлений термін бюджетні зобов'язання, визнані як такі судом або органами місцевого самоврядування, в тому числі при поданні до виконавчі органи державної влади суб'єкта Російської Федерації бюджетної звітності.
  Необхідність окремих випадків "заміщення" органами державної влади органів місцевого самоврядування з перерахованого ряду виправдати можна: дійсно, якщо органи місцевого самоврядування відсутні, немає кому вирішувати питання місцевого значення, утворюється "вакуум влади", який необхідно заповнити до того моменту, як почнуть діяти законно сформовані органи. Але позбавляти місцеве самоврядування самостійності за мотивами фінансової доцільності навряд чи виправдано. Перераховані "фінансові" підстави зупинення діяльності органів чи посадових осіб місцевого самоврядування і без того є підставами для притягнення їх до відповідальності, механізми якої вельми детально прописані в новому Федеральному законі. Для чого необхідне втручання держави, якщо за наявності діючої системи самоврядування можливе застосування механізму відповідальності, припинення повноважень і обрання (формування) нових органів місцевої влади? Крім іншого, механізм, пропонований Законом, може виявитися "тупиковим". Адже згідно з цією нормою Закону доти, наприклад, поки борг муніципального освіти перевищує 30% його власних доходів, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування здійснюються органами державної влади. І якщо органи державної влади не зможуть вирішити цю фінансову проблему, тобто не зможуть розплатитися з боргами муніципального освіти, вони постійно будуть функціонувати замість органів місцевого самоврядування. Отже, місцеве самоврядування на такій території просто зникне, оскільки закон не обмежує "тимчасове здійснення повноважень" якими строками: обмежений лише термін дії окремих органів державної влади щодо здійснення повноважень місцевого самоврядування. Тобто по припинення повноважень одного державного органу створюється новий.
  Органом, керуючим у зазначених вище випадках муніципальним освітою від імені держави, є тимчасова фінансова адміністрація. Як уже зазначалося, це нове поняття в російському муніципальному праві, введене Федеральним законом 2003 Юридичне визначення даного поняття міститься в нормах ст. 168.1 Бюджетного кодексу Російської Федерації "*". Тимчасова фінансова адміністрація муніципального освіти - це виконавчий орган державної влади суб'єкта Російської Федерації, уповноважений вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації підготовляти й здійснювати заходи з відновлення платоспроможності муніципального освіти, сприяти органам державної влади суб'єктів Російської Федерації у здійсненні окремих бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування , здійснювати або контролювати здійснення окремих бюджетних повноважень місцевої адміністрації.
  --------------------------------
  "*" Федеральний закон Російської Федерації від 20 серпня 2004 р. N 120-ФЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання міжбюджетних відносин" / / Парламентська газета. 25 серпня 2004 N 155 - 156.
  Тимчасова фінансова адміністрація згідно ст. 168.2 Бюджетного кодексу Російської Федерації вводиться на термін до одного року рішенням арбітражного суду з метою відновлення платоспроможності муніципального освіти. Порядок призначення та звільнення з посади голови тимчасової фінансової адміністрації, введеної в муніципальних утвореннях, затвердження структури та штатного розпису зазначеної тимчасової фінансової адміністрації встановлюється вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації.
  Бюджетний кодекс Російської Федерації надає тимчасової фінансової адміністрації вельми широкі повноваження: це і проведення перевірки (аудиту) місцевого бюджету, і облік простроченої заборгованості по виконанню зобов'язань муніципального освіти, і розробка плану відновлення платоспроможності суб'єкта Російської Федерації. Тимчасова фінансова адміністрація має право розробляти та вносити до органів місцевого самоврядування проекти нормативних правових актів. Керує тимчасової фінансової адміністрацією і несе персональну відповідальність за її діяльність глава тимчасової фінансової адміністрації. Глава тимчасової фінансової адміністрації вносить на розгляд органів державної влади та місцевого самоврядування проект плану відновлення платоспроможності муніципального освіти, проекти нормативних правових актів, передбачених планом відновлення платоспроможності, погоджує внесення змін у нормативні правові акти органів місцевого самоврядування, передбачені планом відновлення платоспроможності суб'єкта муніципального освіти, дає згоду на здійснення чи безпосередньо здійснює повноваження керівника фінансового органу муніципального утворення.
  Представляється, що норми, що регулюють підстави і порядок введення в муніципальній освіті тимчасової фінансової адміністрації, "копіюють" норми цивільного законодавства, що регулюють процедури зовнішнього управління, що вводиться для поліпшення фінансового становища неплатоспроможного боржника. Сама можливість їх перенесення на публічно-правовий грунт виглядає досить спірною: чи можна за борги усувати від влади законно обрані органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб? Не відповідає Конституції Російської Федерації вирішення питань місцевого значення тимчасово призначаються представниками державної влади, оскільки з її ст. 3 випливає, що на рівні місцевого самоврядування народ може здійснювати свою владу безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, а ч. 1 ст. 130 прямо говорить про те, що місцеве самоврядування в Російській Федерації забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення. На думку експертів, "методологічно помилково застосування цивільно-правових методів правового регулювання у сфері конституційного та муніципального права. Санкції в конституційних і муніципальних правовідносинах не можуть копіювати механізми банкрутства суб'єктів підприємницької діяльності. Відповідальність за правопорушення повинні нести винні органи та посадові особи місцевого самоврядування, при цьому населення муніципального освіти не повинно позбавлятися конституційного права самостійно вирішувати питання місцевого значення через органи місцевого самоврядування, а не органи державної влади "" * ".
  --------------------------------
  "*" Сергєєв А.А. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: правова теорія і соціальна практика / / Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 74.
  Крім того, не можна відкидати той факт, що сама по собі дана процедура може виявитися неефективною. Ніяких подальших кроків законодавство не передбачає, хоча за аналогією з цивільним правом далі необхідно оголошувати муніципальне утворення банкрутом і "продавати" його активи. Очевидні причини, з яких федеральний законодавець не зміг зважитися передбачити подібні заходи. Але внаслідок цього виникла явна неповнота в регулюванні даної ситуації. Тому в багатьох випадках воно може не принести будь-якого позитивного ефекту.
  Таким чином, представляється доведеним, що перехід дуалістичної моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в адміністративну в Російській Федерації може стати початком процесу перетворення системи місцевого самоврядування в систему місцевого державного управління. Цей процес слід розцінювати як негативний лише в тому випадку, якщо він супроводжується відступом від загальновизнаних демократичних стандартів: наприклад, якщо звужуються можливості населення щодо безпосереднього вирішення питань місцевого значення або розширюється ступінь участі органів державної влади у вирішенні питань місцевого значення. Ефективна модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування може бути побудована лише за умови чіткого розподілу функцій: органи державної влади вирішують питання державного значення, населення і громадські інститути вирішують питання суспільного характеру. Органи публічної влади при цьому не повинні займатися частноправовой діяльністю. Представляється доведеним, що за новим Законом посилюється вплив державних органів на систему самоврядування в цілому: в якості окремих елементів у систему місцевого самоврядування, по суті, включаються органи державної влади. Системи місцевого самоврядування окремих муніципальних утворень уніфікуються, ставляться під жорсткий контроль з боку держави. Важливо, щоб цей процес не привів до фактичної ліквідації місцевого самоврядування та згортання форм муніципальної демократії. Розширення впливу держави на місцеве самоврядування цілком може і має бути "збалансовано" більш широкою участю інститутів громадянського суспільства у вирішенні питань місцевого значення: наприклад, переклад функцій з надання житлово-комунальних послуг у приватний сектор. "Одержавленням" органи місцевого самоврядування повинні позбавлятися суспільних функцій і передавати їх реалізацію іншим структурам. Хоча найбільш правильним в умовах нерозвиненого громадянського суспільства в Росії слід визнати збереження певних суспільних функцій за місцевим самоврядуванням як інститутом, що користуються державною підтримкою, необхідно розумне самообмеження держави в процесі "вбудовування" місцевого самоврядування в свою систему. 
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 2. Форми опосередкованої участі населення у здійсненні муніципальної влади "
  1.  § 4. Правовий режим цінних паперів
      форми і обов'язкових реквізитів майнові права, здійснення або передача яких можливі тільки при його пред'явленні. З наведеної дефініції з очевидністю випливає цілий ряд характерних рис цінного паперу. По-перше, обов'язковою ознакою цінного паперу є її документарну. Поза документа такий папір існувати не може. Встановлена ??Цивільним кодексом можливість
  2.  § 2. Розрахунки і кредитування
      форми тягне недійсність, нікчемність кредитного договору, - ст. 820 ГК; - за наявності обставин, очевидно які свідчать про те, що позичальник не зможе повернути позичку в строк, кредитор, незважаючи на вже укладений кредитний договір, має право відмовитися від надання кредиту повністю або частково, - п. 1 ст. 821 ГК; - позичальник ж має право невмотивованої відмови від
  3.  ВСТУП
      форми, визначення відповідальності кожного органу влади та органу місцевого самоврядування за належне виконання покладених повноважень. Як зазначав А.Ф. Ноздрачов, проведені в країні реформи - це відображення критичного погляду на існуючий порядок взаємовідносин державного апарату з громадянським суспільством. Досягнення основної мети цих реформ - підвищення ефективності
  4.  § 1. Місцеве самоврядування в системі народовладдя.
      форми здійснення народом своєї влади. Згідно ч. 2 ст. 3 Конституції Російської Федерації народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. У Російській Федерації народ здійснює свою владу за допомогою органів публічної влади трьох рівнів - федеральних органів державної влади, органів державної
  5.  § 1. Форми і принципи безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та участі населення в його здійсненні.
      форми, що не суперечать Конституції Російської Федерації, федеральним законам, законам суб'єкта Федерації. Безпосереднє здійснення населенням місцевого самоврядування та участь населення у здійсненні місцевого самоврядування відповідно до ст. 33 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" повинне грунтуватися на зазначених у
  6.  § 13. Інші форми безпосереднього здійснення населенням місцевого самоврядування та участі у його здійсненні.
      участі населення у здійсненні місцевого самоврядування громадяни вправі брати участь у здійсненні місцевого самоврядування в інших формах, що не суперечать Конституції Російської Федерації, федеральним і регіональним законам. У вітчизняній літературі з місцевому самоврядуванню в числі таких форм називають мітинги, демонстрації, ходи, пікетування. Однак навряд чи взагалі можливо
  7.  § 3. Статут муніципального освіти.
      форми, порядок і гарантії участі населення у вирішенні питань місцевого значення, у тому числі шляхом утворення органів територіального громадського самоврядування; структура та порядок формування органів місцевого самоврядування; найменування та повноваження виборних та інших органів місцевого самоврядування, посадових осіб місцевого самоврядування; види, порядок прийняття (видання),
  8.  § 4. Компетенція представницького органу.
      форми фінансового контролю: попередній контроль, поточний контроль, наступний контроль. -------------------------------- Фінансовий контроль представницького органу муніципального утворення з високим ступенем деталізації регламентований в Бюджетному кодексі РФ. При попередньому контролі, в ході обговорення і затвердження проектів актів про бюджет та інших проектів рішень з
  9.  § 1. Муніципальне право: ознаки, предмет і функції
      форми місцевого самоврядування (території муніципальних утворень, їх склад, межі, структура органів місцевого самоврядування, інші аспекти пристрою апарату муніципальної влади, органи громадської самодіяльності); це порядок діяльності органів місцевого самоврядування, органів територіального громадського самоврядування, положення депутатів представницьких органів місцевого
  10.  § 4. Реформи місцевої влади кінця ХХ - початку XXI ст.
      форми. -------------------------------- Див: Указ Президента РФ від 9 жовтня 1993 р. "Про реформу представницьких органів влади та органів місцевого самоврядування в Російській Федерації "/ / Російська газета. 1993. 12 жовтня. Російська газета. 1993. 29 жовтня. Термін повноважень виборних органів встановлювався на два роки. Було вирішено, що представницька влада повинна формуватися не під