| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 1. Муніципальне право: ознаки, предмет і функції |
||
|
Найменування галузі бере початок від лат. minicipium - самоврядна громада "*". У законодавстві про місцеве самоврядування терміни "муніципальний", "місцевий" і словосполучення з ними застосовуються щодо органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, об'єктів власності та інших об'єктів, цільове призначення яких пов'язане із здійсненням функцій місцевого самоврядування, а також в інших випадках, пов'язаних із здійсненням населенням місцевого самоврядування, як рівнозначні. Тому можна було б іменувати галузь права, регулюючу відносини місцевого самоврядування, не муніципальним, а місцевим правом. Можливі й інші найменування - земське право, комунальне право, право місцевого самоврядування. --- "*" Див: Словник іноземних слів. М., 1988. С. 326. Вибір терміну "муніципальне право", мабуть, багато в чому зумовлений найменуванням основний територіального осередку місцевого самоврядування - "муніципальне утворення" і тим, що іншомовне слово "муніципальне» не обросло в російській мові безліччю значень і смислів , що позбавляють шуканий термін однозначності. Разом з тим воно здатне охопити всі аспекти правового регулювання місцевого самоврядування, на відміну, наприклад, від комунального права. Ознаки галузі права. Чи можна муніципальне право розглядати як самостійну галузь права? У теорії під галуззю права звичайно розуміють сукупність норм права, що має власні предмет і режим (метод) регулювання, особливу функціональну (цільову) спеціалізацію, загальні норми і інститути (загальну частину) "*". --- "*" Див: Алексєєв С.С. Структура радянського права. М., 1975. С. 52 - 54; 161 - 184; він же. Загальні дозволу і загальні заборони в радянському праві. М., 1989. С. 190 - 193. Предмет правового регулювання - сукупність суспільних відносин (діяльнісних проявів), упорядковуваних правовими нормами. Своєрідність тих чи інших груп суспільних відносин визначає своєрідність регулюють їх правових норм і відокремлення останніх в окремі нормативні асоціації (інститути, галузі права і т.д.). Режим (спосіб або метод) правового регулювання - порядок регулювання суспільних відносин, що характеризується особливим поєднанням взаємодіючих між собою дозволів, заборон, позитивних зобов'язань і створює особливу спрямованість регулювання. Виділяють, наприклад, общедозволітельного ("дозволено все, крім прямо забороненого") і дозвільні ("заборонено все, крім прямо дозволеного") правові режими. Відзначається, що кримінальному праву притаманний переважно заборонний характер, адміністративному праву - зобов'язує, цивільному праву - дозволительного. Стосовно до способу завдання самих правових режимів виділяють методи імперативного регулювання (одностороннє завдання суб'єктом правотворчості правил поведінки для учасників суспільних відносин) і диспозитивного регулювання (надання учасникам громадських відносин можливості правового саморегулювання власної поведінки). Функції галузі права - основні напрямки регулюючого впливу норм даної галузі на суспільні відносини. До числа функцій різних галузей права традиційно відносять: закріплення панівних суспільних відносин (регулятивна статична функція); забезпечення розвитку останніх (регулятивна динамічна функція); охорону бажаних стосунків і витіснення небажаних (охоронна функція). До числа функцій (цілей) необхідно віднести і внутріправовие ролі окремих галузей, які полягають в об'єднанні різних груп норм, їх спеціалізації та т.п. Загальногалузеві узагальнення - сукупність правових норм, спрямованих на об'єднання та узгодження норм, що безпосередньо визначають поведінку індивідів, організацій, інших суб'єктів. Правові узагальнення (норми-цілі, норми-принципи, дефінітивного норми і т.п.) забезпечують єдине узгоджене вплив на суспільні відносини всієї сукупності норм конкретних галузей права. Муніципальне право слід розглядати як галузь права за наявності перелічених ознак. Предмет муніципального права. В якості предмета муніципального права виступає місцеве самоврядування, що представляє собою складну, багатопланову сферу суспільних відносин, регульованих багатьма галузями права. Участь муніципальних утворень, їх органів у господарській діяльності, майновому обороті визначається нормами цивільного, підприємницького права. Введення місцевих податків, зборів, встановлення порядку їх справляння - предмет податкового права. Розробка, прийняття, виконання місцевого бюджету регулюються нормами бюджетного права. Обрання посадових осіб, депутатів представницьких органів місцевого самоврядування визначається нормами виборчого права як підгалузь конституційного права. Правове становище виборних посадових осіб місцевого самоврядування, муніципальних службовців багато в чому визначається нормами адміністративного права (іноді в якості окремої галузі права виділяють службове право, маючи на увазі норми законодавства про державну, муніципальну службу). На охорону місцевого самоврядування націлені норми конституційного, кримінального, адміністративного, цивільного права. Основи місцевого самоврядування закладаються на рівні конституційного регулювання. Зрештою виявляється, що місцеве самоврядування - предмет регулюючого впливу з боку безлічі самих різних галузей національного права. Чи можна в рамках місцевого самоврядування виділити відносини, детально регулюються нормами саме муніципального права (передусім нормами спеціального законодавства про місцеве самоврядування)? Так, можна. Це територіальні та організаційні форми місцевого самоврядування (території муніципальних утворень, їх склад, межі, структура органів місцевого самоврядування, інші аспекти пристрою апарату муніципальної влади, органи громадської самодіяльності); це порядок діяльності органів місцевого самоврядування, органів територіального громадського самоврядування, положення депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування. Іншими словами, те, що свого часу називалося радянським будівництвом, а сьогодні за традицією можна умовно визначити як муніципальне будівництво або муніципальне пристрій. Таким чином, в рамках місцевого самоврядування (загальний предмет муніципального права) виділяється муніципальне будівництво, муніципальне пристрій - власний предмет муніципального права. Він задає своєрідність предмета муніципального регулювання в цілому. Опції муніципального права і метод муніципального регулювання. Муніципальне право не тільки закріплює територіальні та організаційні форми місцевого самоврядування, інші елементи муніципального будівництва, але й об'єднує в собі норми різних галузей, прямо або побічно націлені на регулювання місцевого самоврядування. У підсумку норми цивільного, підприємницького, адміністративного, податкового, бюджетного, трудового, соціального, земельного права, не змінюючи своєї первинної галузевої приналежності, потрапляють в поле дії норм муніципального права, перетворюються в засоби та муніципального регулювання. Іншими словами, у сфері місцевого самоврядування муніципальне право набуває по відношенню до норм інших галузей (за винятком конституційного права) роль керуючої, орієнтує системи. У цьому бачиться особлива загальноправова функція муніципального права і головна особливість методу муніципального регулювання суспільних відносин. Муніципальне право виконує зазначену роль різними способами. По-перше, шляхом закріплення на основі конституційних норм цінностей, цілей і принципів місцевого самоврядування (наприклад, принципів децентралізації місцевого самоврядування, муніципальних утворень). Очевидно, що названі положення повинні розвиватися, доповнюватися в окремих галузях права, але не можуть в них спотворюватися. Муніципальні норми, не змінюючи режимів інших галузей права, вимагають їх індивідуалізації стосовно відносин місцевого самоврядування, націлюють на врахування особливостей суб'єктів муніципального права, об'єктів муніципальних відносин. Так, у цивільному, підприємницькому законодавстві виділяються особливості правового становища муніципальних утворень, муніципальних підприємств як суб'єктів цивільно-правових відносин, режиму муніципального майна, порядку його приватизації; в бюджетному законодавстві - особливості правового становища муніципальних утворень як бюджетних територій; в законодавстві про освіту, охорону здоров'я - особливості правового становища муніципальних установ освіти, охорони здоров'я і т.п. По-друге, за допомогою встановлення базових категорій, конструкцій, що мають міжгалузеве значення. У їх числі такі категорії, як місцеве самоврядування, муніципальне утворення, органи місцевого самоврядування, органи територіального громадського самоврядування, муніципальні акти, місцевий бюджет, муніципальна власність. Цікаво, що термін "муніципальне утворення" вперше з'явився в ГК РФ і тільки потім був введений в спеціальне законодавство про місцеве самоврядування. Однак після його закріплення в законодавстві про місцеве самоврядування він не може змінюватися в цивільному, іншому законодавстві довільно. Така зміна можливо слідом за відповідною зміною в законодавстві про місцеве самоврядування. Наприклад, цивільне законодавство визначає включення муніципальних утворень в майновий оборот, а бюджетне законодавство - змістовну "начинку" місцевого бюджету та муніципального бюджетного процесу. Але в рамках цих законодавчих розділів конструкції муніципального освіти, місцевого бюджету не можуть замінюватися-якими іншими. По-третє, через встановлення компетенції муніципальних утворень, органів місцевого самоврядування в різних сферах суспільної життєдіяльності, а також шляхом наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями. Компетенція муніципальних утворень, органів місцевого самоврядування носить міжгалузевий характер. Вона виступає в якості "майданчика" з'єднання приписів різних галузей, що закріплюють компетенцію суб'єктів муніципального права. По-четверте, шляхом встановлення колізійних правил, що визначають пріоритет дії одних норм права перед іншими в сфері місцевого самоврядування. В рамках власного предмета регулювання (муніципального будівництва) муніципальне право використовує ті ж методи регулювання, що й інші галузі публічного права. Навряд чи можна говорити про серйозні відмінності методів державного регулювання від методів конституційного (державного), адміністративного права. Так, процедури розробки, прийняття муніципальних нормативних актів мають багато спільного з процедурами розробки, прийняття нормативних актів регіонального рівня. Статус органів місцевого самоврядування, муніципальних депутатів, посадових осіб місцевого самоврядування відрізняється від статусу органів влади, депутатів, посадових осіб інших владних рівнів, але закріплюється за допомогою тих же засобів, що і статус останніх. Як елементарних способів правового регулювання називають заборони, зобов'язування, дозволу. З них конструюються режими правового регулювання і в муніципальному праві. Дозволу використовуються переважно при встановленні правових можливостей громадян, місцевого населення. Зобов'язування служать основним матеріалом для визначення компетенції органів місцевого самоврядування. Заборони вводяться у взаємини держави та місцевого самоврядування, перш за все як спосіб забезпечення самостійності останнього. Поширена думка, згідно з яким домінуючим способом муніципального регулювання суспільних відносин є імперативне (односторонньо владне) регулювання. З цим слід погодитися. Законодавець імперативно визначає основні параметри місцевого самоврядування, задаючи необхідну міру, з одного боку, єдності муніципальної влади, з іншого боку, самостійності окремих суб'єктів місцевого самоврядування. Як приклад наведемо норми про відділення органів місцевого самоврядування від системи органів державної влади, обов'язковості державної реєстрації статутів муніципальних утворень, наявності виборних представницьких органів місцевого самоврядування. Імперативність властива і правотворчого регулювання, здійснюваному місцевим населенням, органами місцевого самоврядування. На засадах імперативності будується відповідальність органів місцевого самоврядування, посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням і державою. У той же час в муніципальних відносинах присутній і диспозитивное початок. Воно використовується в першу чергу при закріпленні статусу місцевого населення. Однак точніше говорити в цьому випадку про використання рамкового регулювання. Його суть в тому, що імперативним чином окреслюються межі розсуду, в тому числі нормативного, якого суб'єкта. У цих межах названий суб'єкт сам обирає лінію власної поведінки. Використання рамкової регулювання зближує муніципальне право з конституційним правом. Більш того, конституційно-правові норми найчастіше рамковим чином закріплюють основи місцевого самоврядування. Наприклад, згідно з ч. 1 ст. 131 Конституції РФ структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно. Дана конституційна установка не забороняє федеральному, регіональному законодавцю вводити ті чи інші схеми організації місцевої влади. Однак подібне законодавче регулювання має бути варіативним, передбачати різні моделі організації місцевої влади, перелік яких не може закриватися. Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" "*" розширив число базових територіальних, організаційних моделей місцевого самоврядування в порівнянні з Федеральним законом від 28 серпня 1995 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російської Федерації " . Однак варіантності в регулюванні місцевого самоврядування раніше бракує сучасному російському законодавству про місцеве самоврядування. --- "*" СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 33. Ст. 3368. СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 2003. N 50. Ст. 4855. Рамковим чином окреслюється і компетенція муніципальних утворень. Імперативно визначаючи перелік базових питань місцевого значення, федеральний законодавець потім вказує, що муніципальні освіти додатково вправі приймати до свого розгляду питання, не виключені з їх ведення і не віднесені до відання інших муніципальних утворень і органів державної влади. Як і в конституційному праві, в муніципальному праві використовується метод гарантій. Його розкривають О.Е. Кутафін і В.І. Фадєєв. Так, федеральні органи державної влади, органи державної влади суб'єктів Федерації зобов'язані забезпечувати муніципальних утворень мінімальні місцеві бюджети на основі нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості. Ці ж автори виділяють метод рекомендаційного регулювання "*". Дійсно, в муніципальному праві, як і в конституційному, адміністративному праві, є норми, виконання яких бажано, але не обов'язково. Даний метод враховує самостійність місцевого самоврядування, особливим чином її підкреслює. --- "*" Див: Кутафін О.Е., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації. Підручник. М., 2002. С. 16, 17. Загальногалузеві узагальнення в муніципальному праві. Норми муніципального права, направляючі норми інших галузей в рамках муніципального права, знаходять якість його загальногалузевих узагальнень, утворюють спільну частину муніципального права, що також свідчить про перетворення муніципального права в самостійну галузь права. Загальногалузеві узагальнення містяться головним чином в Конституції РФ і Федеральному законі про загальні принципи організації місцевого самоврядування. Отже, муніципальне право виступає одночасно і як комплексне міжгалузеве освіта "*", вбирає в себе норми різних галузей права, і як відокремлена за предметом регулювання частина російського права, впорядковує те, що ми визначили вище як муніципального будівництва. --- "*" Див: там же. С. 14. Муніципальне право як комплексне міжгалузеве освіту російського права - сукупність норм, що закріплюють цінності, цілі, принципи, вихідні категорії місцевого самоврядування, що орієнтують інші галузі права на врахування особливостей муніципальних утворень, місцевого населення, інших суб'єктів місцевого самоврядування, об'єктів муніципальних відносин, що забезпечують узгоджене, несуперечливе вплив норм різних галузей права на відносини місцевого самоврядування. До складу муніципального права в цьому значенні доцільно включати не тільки власне муніципальні норми, а й норми інших галузей права, які беруть участь у регулюванні відносин місцевого самоврядування (норми цивільного, земельного, водного, адміністративного права та ін.) Однак таке входження є лише функціональним. Зазначені галузеві норми регулюють не тільки відносини місцевого самоврядування. Їх дія визначається принциповими положеннями їх власних галузей і тільки потім цілями, принципами муніципального права. Муніципальне право як відокремлена частина російського права - сукупність норм, що закріплюють за допомогою різноманітних методів правового регулювання територіальні та організаційні форми місцевого самоврядування, порядок діяльності органів місцевого самоврядування, органів територіального громадського самоврядування, положення депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування. Наведені визначення характеризують муніципальне право з двох різних, але пов'язаних між собою напрямків його дії. Цілісність муніципального права в таких умовах забезпечується перш за все наявністю єдиної конституційної основи територіальних, організаційних, функціональних, матеріально-фінансових форм місцевого самоврядування. Конституційні норми лежать в основі обох напрямів дії муніципального права. Ставлячись до конституційного права, зазначені конституційні норми входять і в муніципальне право як його відправні положення. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 1. Муніципальне право: ознаки, предмет і функції" |
||
|
||