| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
ГЛАВА II. ОСОБЛИВОСТІ РОСІЙСЬКОЇ ПРАКТИКИ ПОБУДОВИ МОДЕЛІ ВЗАЄМОВІДНОСИН ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ |
||
|
--- "*" Постанова Конституційного Суду Російської Федерації від 30 листопада 2000 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Статуту (Основного закону) Курської області в редакції Закону Курської області від 22 березня 1999 року" Про внесення змін і доповнень до Статут (Основний закон) Курської області "/ / Відомості Верховної Ради України. 2000. N 50. Ст. 4943. Російська Федерація не тільки визнала місцеве самоврядування, але і гарантувала його, тобто зобов'язалася забезпечувати його розвиток, захищати місцеве самоврядування від порушення його прав. Одним із способів гарантування захисту місцевого самоврядування від втручання державної влади є забезпечення його самостійності. У розвиток конституційного принципу самостійності місцевого самоврядування норми федерального законодавства встановили предмети відання місцевого самоврядування, визначили повноваження органів державної влади Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації у сфері місцевого самоврядування. Державою було встановлено заборону на обмеження прав місцевого самоврядування. Рішення, прийняті органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами або безпосередньо населенням в рамках встановленої компетенції, не можуть бути скасовані або припинені органами державної влади. Порушення самостійності місцевого самоврядування тягне застосування заходів юридичної відповідальності. У разі порушення їх самостійності населення муніципального освіти, органи або посадові особи місцевого самоврядування мають право звернутися до суду. Найбільш яскравим підтвердженням того, що дуалістична модель взаємовідносин змінювалася в напрямку децентралізованої, є рішення Московського міського суду від 26 Грудень 2000 "*", Ухвала Верховного Суду Російської Федерації від 15 жовтня 2000 р. і рішення Колегії у цивільних справах Московського міського суду від 20 грудня 2000 р. про визнання неправомірним присвоєння органами державної влади Москви (мером Москви, адміністрацією Москви і Московської міською Думою) функцій і повноважень місцевого самоврядування . Названими рішеннями органам державної влади Москви наказано привести у відповідність систему московського законодавства про місцеве самоврядування з федеральним. Фабула даної справи така: представники Московської міської Думи вважали, що Москва є муніципальним освітою, в якому районні управи не є органами місцевого самоврядування, а є органами влади районів, які здійснюють функції місцевого самоврядування. Статтею 6 Статуту Москви був встановлений подвійний статус представницького і виконавчого органів влади Москви - правове положення, згідно з яким ці органи одночасно є органами міської (місцевого) самоврядування та органами державної влади суб'єкта Російської Федерації і володіють усіма законодавчо встановленими повноваженнями зазначених органів (ч. 1). Представницьким органом міського самоврядування, представницьким і законодавчим органом державної влади м. Москви вважався виборний орган - Московська міська Дума (далі - Дума) (ч . 2). Виконавчим органом міського самоврядування і виконавчим органом державної влади м. Москви була Московська міська адміністрація (ч. 3). Як встановив Московський міський суд, той факт, що мер м. Москви і Московська міська Дума є органами державної влади суб'єкта Російської Федерації, слід не тільки з положень Статуту м. Москви, а й із законодавчо визначених повноважень цих органів державної влади, на які поширюється дія Федерального закону від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ". --- --- "*" Тверська, 13. 2001. N 39. Ухвала Верховного Суду Російської Федерації від 6 жовтня 2000 р. N 5-Г00-111 / / Архів Верховного Суду Російської Федерації. Федеральний закон від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "(в редакції Федеральних законів від 29 липня 2000 р. N 106-ФЗ, від 8 лютого 2001 р. N 3-ФЗ, від 7 травня 2002 р. N 47-ФЗ, від 24 липня 2002 р . N 107-ФЗ, від 11 грудня 2002 р. N 169-ФЗ, від 4 липня 2003 р. N 95-ФЗ, від 19 червня 2004 р. N 53-ФЗ, від 11 грудня 2004 р. N 159-ФЗ, від 29 грудня 2004 р. N 191-ФЗ, від 29 грудня 2004 р. N 199-ФЗ, від 21 липня 2005 р. N 93-ФЗ, від 31 грудня 2005 р. N 199-ФЗ, від 31 грудня 2005 N 202-ФЗ, від 31 грудня 2005 р., N 203-ФЗ) / / Відомості Верховної Ради України. 1999. N 42. Ст. 5005; Російська газета від 1 серпня 2000 р. N 147, від 14 лютого 2001 N 31, від 14 травня 2002 р. N 83, від 27 липня 2002 р. N 137, від 14 грудня 2002 р. N 235, від 8 липня 2003 р. N 131, від 23 червня 2004 р. N 131, від 15 грудня 2004 р. N 277, від 30 грудня 2004 р. N 290, від 26 липня 2005 р. N 161, від 31 грудня 2005 р. N 297. Суд вказав, що п. 5 та п. 6 ст. 14 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановлено, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Здійснення місцевого самоврядування органами державної влади та державними посадовими особами не допускається. З урахуванням цього здійснення повноважень місцевого самоврядування в м. Москві мером м. Москви і Московської міської думою, так само як і надання їм статусу міських органів місцевого самоврядування, не може бути визнано відповідним федеральному законодавству. З цього суд зробив висновок про те, що загальноміських органів місцевого самоврядування в м. Москві не існує, а їх функції незаконно здійснюють органи державної влади суб'єкта Російської Федерації. Але федеральне законодавство про місцеве самоврядування на території м. Москви має діяти без будь-яких обмежень, тому норми Статуту г . Москви, законів та інших нормативних правових актів, що суперечать федеральним законам, застосуванню не підлягають. Верховний Суд Російської Федерації, розглядаючи дану справу в якості касаційної інстанції, вказав, що, в принципі, Москві можуть бути властиві певні особливості. Особливий статус м. Москви як столиці Російської Федерації та міста федерального значення відображений у Законі Російської Федерації від 15 квітня 1993 р. N 4802-1 "Про статус столиці Російської Федерації" "*" (у редакції Федерального закону від 18 липня 1995 р. N 107-ФЗ ) і в ст. 12 Федерального закону від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". Під статусом столиці Російської Федерації відповідно до ст . 2 Федерального закону від 15 квітня 1993 р. N 4802-1 "Про статус столиці Російської Федерації" розуміється правове положення м. Москви, обумовлене встановленими цим Законом особливостями прав і обов'язків федеральних органів державної влади Російської Федерації органів державної влади м. Москви в зв'язку із здійсненням Москвою функцій столиці Російської Федерації. --- "*" Відомості З'їзду народних депутатів Російської Федерації і Верховної Ради Російської Федерації. 1993. N 19. Ст. 683. Відомості Верховної Ради України . 1995. N 30. Ст. 2863. Право жителів міста на здійснення місцевого самоврядування не є особливістю правового становища м. Москви і здійснюється на основі федерального законодавства про місцеве самоврядування. Відповідно до ч. 3 ст. 6 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 г. в суб'єктах Російської Федерації - містах федерального значення Москві і Санкт-Петербурзі з метою збереження єдності міського господарства предмети ведення знаходяться на їх територіях муніципальних утворень, у тому числі встановлені федеральним законом, об'єкти муніципальної власності, джерела доходів місцевих бюджетів визначаються законами суб'єктів Російської Федерації - міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга. Відповідно до ч. 1 та ч. 3 ст. 12 цього ж Закону населення міського, сільського поселення незалежно від її чисельності не може бути позбавлена права на здійснення місцевого самоврядування. На внутрішньоміських територіях міст Москви і Санкт-Петербурга місцеве самоврядування здійснюється при збереженні єдності міського господарства відповідно до статутів і законами суб'єктів Російської Федерації - міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга. Населення міських поселень, що входять до складу суб'єктів Російської Федерації - міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга, не може бути позбавлена права на здійснення місцевого самоврядування. У суб'єктах Російської Федерації - містах федерального значення Москві і Санкт- Петербурзі об'єднання або перетворення внутрішньоміських муніципальних утворень, встановлення або зміна їх територій здійснюються законами суб'єктів Російської Федерації - міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга відповідно до їх статутів і з урахуванням думки населення відповідних територій. Відповідно до ч. 2 ст. 14 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" наявність виборних органів місцевого самоврядування муніципальних утворень є обов'язковим. У суб'єктах Російської Федерації - містах федерального значення Москві і Санкт-Петербурзі відповідно до статутів і законами суб'єктів Російської Федерації - міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга можуть не створюватися виборні міські органи місцевого самоврядування міст Москви і Санкт-Петербурга. Отже, у федеральному законодавстві для міст федерального підпорядкування Москви і Санкт-Петербурга встановлені деякі особливості, зумовлені необхідністю збереження єдності міського господарства, які жодною мірою не скасовують дії загальних принципів організації місцевого самоврядування в Російській Федерації. Але навіть ці особливості не допускають можливості вирішення питань місцевого значення органами та посадовими особами державної влади. Таким чином, держава явно прагнуло відокремити місцеве самоврядування від системи державної влади, розділити функції державних та місцевих органів влади. Конституційне положення про те, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, свідчить також про первісному намір держави надати максимальну ступінь самостійності місцевому самоврядуванню. Послідовна реалізація принципу самостійності місцевого самоврядування свідчить про те, що держава прагнула до того, щоб у самоврядуванні його суспільні початку переважали над державними рисами, щоб населення муніципального освіти, органи місцевого самоврядування могли займатися в першу чергу реалізацією своїх місцевих інтересів. Органам місцевого самоврядування було дозволено будь-якими способами брати участь у цивільно-правовому обороті, т. е. вирішувати завдання приватно-правового характеру (тільки зараз, в новому Федеральному законі ця діяльність обмежується: введений, наприклад, у ст. 50 Федерального закону вичерпний перелік видів майна муніципальних утворень і напрямків його використання, хоча наявність такого переліку не в усьому узгоджується з нормами Конституції Російської Федерації). Тобто, по суті, в той період можна говорити про прагнення держави надати самоврядуванню переважно суспільну природу, з одного боку, як формі самоорганізації, інституту громадянського суспільства, і, з іншого боку, лише до певної міри зберегти в ньому риси інституту державного, наділеного правом прийняття загальнообов'язкових рішень, виконання яких підкріплюється примусовою силою держави. Таким чином, можна стверджувати, що в період 1993 - 2000 рр.. місцеве самоврядування розглядалося як свого роду "проміжна область" між державою і громадянським суспільством, особлива сфера, в якій перетинаються, деколи стикаються і в міру можливості гармонізуються державні та громадські інтереси. Втручання органів державної влади у вирішення питань, що знаходяться у віданні органів місцевого самоврядування, ставало предметом судового розгляду. Органи місцевого самоврядування в таких ситуаціях зверталися до суду, і, як показує практика, якщо неправомірність такого втручання доводилася, суд відновлював порушені права місцевого самоврядування. Так, житель м. Жуковського звернувся до суду зі скаргою на постанову виконуючого обов'язки голови адміністрації Московської області про звільнення від виконання обов'язків голови адміністрації м. Жуковського К. та про призначення на цю посаду М., вказуючи на те, що ця постанова прийнята з перевищенням повноважень обласної адміністрації та порушує право мешканців м. Жуковського на самостійне формування органів місцевого самоврядування. Рішенням суду скарга була задоволена. Судова колегія Верховного Суду Російської Федерації залишила рішення без зміни. Пленум Верховного Суду Російської Федерації, розглянувши цю справу, вказав, що закріплений у ст. 12 Конституції Російської Федерації принцип самостійності місцевого самоврядування та положення про те, що його органи не входять до системи органів державної влади, означає, що всі органи місцевого самоврядування формуються населенням, а не органами державної влади на рівні суб'єктів Російської Федерації. У ст. 16 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 г. встановлено, що глава муніципального освіти обирається населенням цього утворення на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні або представницьким органом місцевого самоврядування з його складу в порядку, встановленому федеральним законом і законами суб'єктів Російської Федерації "*". --- "*" Бюлетень Верховного Суду Російської Федерації. 2000. N 1. Тому суд правильно визнав непереконливими посилання обласної адміністрації на те, що її право призначати глав адміністрацій міст і районів області закріплено в Указі Президента Російської Федерації від 3 жовтня 1994 р. N 1969 "*", якою затверджено Положення про главу адміністрації краю, області, міста федерального значення, автономної області, автономного округу Російської Федерації. Суперечать Конституції Російської Федерації і Федеральним законом положення цього Указу в силу ч. 3 ст. 90 Конституції Російської Федерації не застосовуються. --- "*" Збори законодавства Російської Федерації. 1994. N 24. Ст. 2598. Інший приклад. Міська Дума і адміністрація м. Іркутська оскаржили до суду положення Закону Іркутської області від 29 грудня 1995 р. N 353 "Про бюджетний устрій та бюджетний процес Іркутської області" "*" про включення фінансових управлінь міст і районів області в систему державних органів управління фінансами області , у зв'язку з чим керівники фінансових органів на місцях призначаються начальником головного фінансового управління області, підзвітні йому і діють на підставі Положення, затвердженого начальником головного фінансового управління області. Заявники вказували на те, що ця норма Закону порушує право органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання муніципального освіти. --- "*" Східно-Сибірська правда від 21 лютого 1995 Рішенням суду, залишеним без змін Судовою колегією Верховного Суду Російської Федерації, вимоги заявників були задоволені, зазначені положення прийнятого в області нормативного правового акта визнані суперечать закону і необгрунтованими. Обмеження права глави органу місцевого самоврядування формувати апарат місцевої адміністрації, призначати на посади та звільняти від них працівників адміністрації та керувати роботою адміністрації було вироблено органами державної влади з порушенням ст. 12 Конституції Російської Федерації та п. 13 Положення "Про основи організації місцевого самоврядування Іркутської області". Згідно п. 2 та п. 3 ст. 53 Статуту Іркутської області відносини органів державної влади області та органів місцевого самоврядування будуються на принципах співпраці та самостійності у вирішенні питань власної компетенції; органи державної влади області за погодженням з органами місцевого самоврядування визначають умови, порядок і форми їх взаємодії на основі закону або договору; обласні органи державної влади мають право укладати з органами місцевого самоврядування договори та угоди про передачу (делегування) повноважень у порядку, визначеному законом області. Задовольняючи заявлені вимоги, суд правильно врахував ту обставину, що закон про включення фінансових управлінь органів місцевого самоврядування в єдину систему органів державного управління фінансами Російської Федерації відсутня; немає і договору або угоди обласного органу державної влади з мером м. Іркутська про передачу (делегування) яких повноважень у порядку, визначеному законом області "*". --- "*" Східно-Сибірська правда від 21 лютого 1995 На думку Е.С. Шугріна, взаємовідносини органів державної влади та органів місцевого самоврядування засновані на наступних принципах: 1) органи державної влади здійснюють підтримку місцевого самоврядування; 2) органи державної влади забезпечують реалізацію конституційного права громадян Російської Федерації на місцеве самоврядування; 3) органи державної влади здійснюють правове регулювання місцевого самоврядування; 4) органи державної влади суб'єктів Російської Федерації здійснюють державну реєстрацію статутів муніципальних утворень; 5) органи державної влади вживають заходів щодо забезпечення законності і правопорядку на території муніципального освіти; 6) органи місцевого самоврядування надають для інформації до органів державної влади суб'єкта Російської Федерації муніципально -правові акти - статути муніципальних утворень; 7) взаємовідносини органів місцевого самоврядування та органів державної влади будуються на основі принципів законності, взаємної поваги, взаємної відповідальності "*". Представляється, що методологія виділення даних принципів, так само як і власне окремі принципи, вимагає уточнення. Як відомо, принципи - це найбільш загальні, вихідні положення, які визначають найбільш важливі підвалини, засади характеризується об'єкта. У випадку з моделлю взаємин державної влади та місцевого самоврядування до таких основним засадам, можна стверджувати, відноситься перш за все принцип визначення державою основ існування та функціонування місцевого самоврядування. Цей принцип реалізується і за допомогою закріплення конституційних основ місцевого самоврядування, і шляхом прийняття Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 2003 р., і за допомогою інших федеральних законів і законів суб'єктів Російської Федерації, що регулюють питання організації та функціонування. --- "*" Шугріна Е.С. Муніципальне право. М., 2004. С. 350 - 355. Іншим найважливішим принципом є принцип визнання та гарантованості свободи дій органів муніципальної влади в тих межах, які окреслені для них владою державною. Реалізація цього принципу пов'язана і з самоорганізацією місцевого самоврядування, і з місцевим нормотворчеством, і практично з усіма основними питаннями діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Третім фундаментальним принципом є принцип залучення населення до вирішення питань як місцевого значення, так і державного (делегованих на рівень місцевого самоврядування). Сенс відділення державної влади від влади місцевої пов'язаний, як видається, не з тим, щоб відокремити органи місцевого самоврядування від органів державної влади, а з тим, щоб найбільш важливі питання своєї життєдіяльності на певному рівні могло вирішувати саме населення виходячи з власних інтересів і під свою відповідальність, без отримання вказівок з боку державних органів. Цей принцип реалізується в активному застосуванні форм прямої демократії на рівні місцевого самоврядування. Четвертим базовим принципом взаємовідносин місцевого самоврядування та державної влади є принцип обмеження поширення місцевого самоврядування певним рівнем - саме рівнем муніципальних утворень. І в Конституції Російської Федерації, і в законодавчих актах Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації чітко визначається територіальна основа місцевого самоврядування. П'ятим найважливішим принципом є принцип внутрішньої структуризації місцевого самоврядування: він стосується і вертикального розмежування (рівні здійснення місцевого самоврядування), і горизонтального (сукупність форм реалізації місцевого самоврядування). Шостим принципом, як видається, є принцип безпосередньої участі державної влади у здійсненні місцевого самоврядування: він проявляється і в реалізації органами державної влади повноважень у сфері місцевого самоврядування, та у взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування в рамках делегованих повноважень, і в реалізації механізмів, передбачають можливість безпосереднього виконання органами державної влади окремих повноважень органів місцевого самоврядування. Нарешті, в якості сьомого принципу слід назвати принцип законності взаємовідносин державних і муніципальних владних інститутів та їх відповідальності за прийняті рішення. Конституція Російської Федерації і новий Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" визначають наступні основні сфери взаємодії державної влади та місцевого самоврядування: 1) встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування; 2) регулювання компетенції органів місцевого самоврядування; 3) визначення повноважень органів державної влади у сфері місцевого самоврядування; 4) делегування окремих державних повноважень органам місцевого самоврядування; 5) здійснення контролю за діяльністю місцевого самоврядування. Теоретичні та практичні проблеми реалізації викладених принципів в рамках російської моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування розглядаються нижче стосовно до зазначених сфер. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Глава II. ОСОБЛИВОСТІ РОСІЙСЬКОЇ ПРАКТИКИ ПОБУДОВИ МОДЕЛІ ВЗАЄМОВІДНОСИН ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ " |
||
|
||