ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
« Попередня Наступна »
Кокоть О.М., Саломаткін А.С.. Муніципальне право Росії, 2007 - перейти до змісту підручника

§ 1. Територіальна організація місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування являє собою один з рівнів політико-територіальної організації публічної влади країни поряд з суб'єктами РФ і державою в цілому. Воно укладено в певні територіальні рамки. По-перше, простором здійснення місцевого самоврядування, як однієї з основ конституційного ладу країни, є вся територія Російської Федерації. По-друге, місцеве самоврядування як форма організації місцевих співтовариств жителів здійснюється в межах окремих муніципальних утворень. При цьому муніципальні освіти засновуються з урахуванням федеративного устрою держави. У кожному суб'єкті Федерації створюються власні муніципальні освіти, межі яких не можуть перетинати кордонів суб'єктів РФ. Муніципальні освіти охоплюють всю територію відповідних суб'єктів, за винятком територій з низькою щільністю населення.
Поняття і види муніципальних утворень. Муніципальне утворення - міське чи сільське поселення, муніципальний район, міський округ або внутрішньоміське територія міст федерального значення. Обов'язковими ознаками будь-яких муніципальних утворень є наступні: наявність єдиної населеної території, в межах якої здійснюється місцеве самоврядування; статут муніципального освіти; відособлена муніципальна власність; місцевий бюджет; органи місцевого самоврядування.
У ст. 2 Закону від 6 жовтня 2003 р. містяться визначення окремих видів муніципальних утворень. Міське поселення - місто або селище з прилеглою територією. У складі міського поселення також можуть перебувати сільські населені пункти, що не мають статусу сільських поселень, в яких місцеве самоврядування здійснюється населенням безпосередньо і (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування. Сільське поселення - один або кілька об'єднаних спільною територією сільських населених пунктів (сіл, станиць, сіл, хуторів, кишлаків, аулів та інших сільських населених пунктів), в яких місцеве самоврядування здійснюється населенням безпосередньо і (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування. Муніципальний район - кілька поселень або поселень і межселенних територій, об'єднаних загальною територією, в межах якої місцеве самоврядування здійснюється з метою вирішення питань місцевого значення межпоселенческого характеру населенням безпосередньо і (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування, які можуть здійснювати окремі державні повноваження, передаються органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів Федерації. Міський округ - міське поселення, яке не входить до складу муніципального району та органи місцевого самоврядування якого здійснюють повноваження за рішенням встановлених законом питань місцевого значення поселення і питань місцевого значення муніципального району, а також можуть здійснювати окремі державні повноваження, передані органам місцевого самоврядування федеральними законами і законами суб'єктів РФ. Внутрішньоміська територія - частина території міста федерального значення, в межах якої місцеве самоврядування здійснюється населенням безпосередньо і (або) через виборні та інші органи місцевого самоврядування.
У сільських поселеннях, що включають два і більше населених пункти, муніципальних районах виділяються адміністративні центри - поселення, в яких розташовані органи місцевого самоврядування відповідно сільського поселення, муніципального району.
Критерії створення муніципальних утворень. При створенні муніципальних утворень враховується історія складання місцевого співтовариства, величина його території, тип поселень і їх число, чисельність населення відповідних поселень, наявність транспортної, інший інфраструктури, пішохідна, транспортна доступність до адміністративного центру та ін
Територію міського чи сільського поселення становлять історично склалися землі населених пунктів, прилеглі до них землі загального користування, території традиційного природокористування населення відповідного поселення, рекреаційні землі, землі для розвитку поселення. До складу території поселення входять землі незалежно від форм власності та цільового призначення.
У межах міського поселення можуть знаходитися одне місто або одне селище з прилеглою територією, а також сільські населені пункти, які не є муніципальними утвореннями. Зазначений критерій викликає складність при визначенні територій муніципальних утворень великих міст, традиційно включають в свій склад селища. У межах сільського поселення можуть знаходитися один сільський населений пункт з чисельністю населення, як правило, більше 1 тис. чоловік (для території з високою щільністю населення - понад 3 тис. осіб) і (або) об'єднані спільною територією декілька сільських населених пунктів з чисельністю населення менше 1 тис. чоловік кожен (для території з високою щільністю населення - менше 3 тис. осіб кожен). Сільський населений пункт з чисельністю населення менше 1 тис. чоловік, як правило, входить до складу міського чи сільського поселення. Відповідно до закону суб'єкта РФ статусом сільського поселення з урахуванням щільності населення цього суб'єкта та доступності території поселення може наділятися сільський населений пункт з чисельністю населення менше 1 тис. чоловік. На територіях з низькою щільністю населення і у важкодоступних місцевостях сільський населений пункт з чисельністю населення менше 100 чоловік може не наділятися статусом поселення і даний населений пункт може не входити до складу поселення, якщо таке рішення прийнято на сході громадян, що проживають у відповідному населеному пункті.
Розміри території поселення встановлюються з урахуванням чисельності його населення. Межі поселення, до складу якого входять два і більше населених пункти, встановлюються з урахуванням пішохідної доступності до адміністративного центру сільського поселення і назад протягом робочого дня для жителів усіх населених пунктів, що входять до складу поселення, а кордони муніципального району - з урахуванням транспортної доступності до адміністративного центру муніципального району і назад протягом робочого дня для жителів усіх поселень, що входять до складу муніципального району. Зазначені вимоги відповідно до законів суб'єктів Федерації можуть не застосовуватися при встановленні кордонів муніципальних районів на територіях з низькою щільністю населення і у важкодоступних місцевостях.
Межі поселення не можуть перетинатися межами населеного пункту. Територія поселення не може перебувати всередині території іншого поселення. Територія міського округу не входить до складу території муніципального району. Межі муніципального району встановлюються з урахуванням необхідності створення умов для вирішення питань місцевого значення межпоселенческого характеру органами місцевого самоврядування муніципального району, а також для здійснення на всій території муніципального району окремих державних повноважень, переданих зазначеним органам федеральними законами і законами суб'єктів Федерації. Межі муніципального району не можуть перетинатися межами поселення.
Наділення міського поселення статусом міського округу здійснюється законом суб'єкта Федерації при наявності сформованої соціальної, транспортної та іншої інфраструктури, необхідної для самостійного вирішення органами місцевого самоврядування міського поселення питань місцевого значення міського округу та здійснення окремих державних повноважень, переданих зазначеним органам федеральними законами і законами суб'єктів РФ, а також за наявності сформованої соціальної, транспортної та іншої інфраструктури, необхідної для самостійного вирішення органами місцевого самоврядування прилеглого (прилеглих) муніципального району (муніципальних районів) питань місцевого значення муніципального району та здійснення ними окремих державних повноважень, переданих зазначеним органам федеральними законами і законами суб'єктів РФ.
До територій з низькою щільністю населення відносяться території суб'єктів РФ, окремих муніципальних районів у суб'єктах РФ, в яких щільність населення сільських поселень більш ніж в три рази нижче середньої щільності населення сільських поселень в Російській Федерації. Перелік суб'єктів РФ, окремих муніципальних районів у суб'єктах РФ, території яких відносяться до територій з низькою щільністю населення, затверджується Урядом РФ, в тому числі за поданням органів державної влади суб'єктів Федерації, і може змінюватися не частіше одного разу на п'ять років. До територій з високою щільністю населення відносяться території суб'єктів РФ, окремих муніципальних районів у суб'єктах РФ, в яких щільність населення сільських поселень більш ніж в три рази вище середньої щільності населення сільських поселень в Російській Федерації. Перелік суб'єктів РФ, окремих муніципальних районів у суб'єктах РФ, території яких відносяться до територій з високою щільністю населення, також стверджується Урядом РФ, в тому числі за поданням органів державної влади суб'єктів, і може змінюватися не частіше одного разу на п'ять років.
Групи муніципальних утворень. Муніципальні освіти діляться на чотири групи: 1) міські та сільські поселення; 2) муніципальні райони; 3) міські округи; 4) внутрішньоміські території міст федерального значення (Москва і Санкт-Петербург). Суміжні міські та (або) сільські поселення об'єднані в муніципальні райони. Поряд з поселеннями муніципальний район може включати і межселенние території, тобто знаходяться поза межами складових район поселень. Міські округу займають проміжне положення між муніципальними утвореннями першої та другої груп. З одного боку, вони відносяться до числа міських поселень і володіють закріплюються за ними повноваженнями, з іншого - наділяються і правами муніципальних районів, не входячи до складу останніх. Такі поселення, як Москва, Санкт-Петербург, не є муніципальними утвореннями, а суб'єктами РФ. Місцеве самоврядування здійснюється на їх окремих територіях, іменованих внутріміськими територіями, і володіє низкою особливостей.
Структура територіальної організації. З урахуванням вищевикладеного слід зробити висновок, що територіальна організація місцевого самоврядування має дворівневу структуру. На першому рівні - поселення. На другому - муніципальні райони. Наявність обох рівнів обов'язково. Виняток із загального правила - міські округи, що сполучають в своєї компетенції повноваження обох рівнів. Проте об'єднання міських і сільських поселень в муніципальні райони не означає підпорядкування перших другим. Всі муніципальні освіти в межах своєї компетенції самостійні.
Об'єднання міських і сільських поселень в муніципальні райони переслідує, по-перше, мета посилення їх взаємодії, співпраці. Так, органи місцевого самоврядування входять до муніципальний район поселень, органи місцевого самоврядування муніципального району вправі укладати між собою угоди про передачу один одному здійснення частини своїх повноважень. Вони можуть засновувати міжмуніципальні господарські товариства у формі закритих акціонерних товариств і товариств з обмеженою відповідальністю, некомерційні організації у формі автономних некомерційних організацій і фондів. По-друге, назване об'єднання націлене на спеціалізацію повноважень муніципальних утворень першого і другого рівнів. Законодавець постарався наділити міські, сільські поселення, з одного боку, і муніципальні райони - з іншого, різними завданнями, функціями. Так, муніципальні райони покликані насамперед вирішувати завдання межпоселенческого характеру. Відносини між різнорівневими муніципальними утвореннями слід охарактеризувати не як їх адміністративне супідрядність, а як муніципальну зв'язок "*".
--------------------------------
"*" Див: Саломаткін А.С. Територіальна організація російської держави. Челябінськ, 1996. С. 237.

Складання дворівневої моделі. Дворівнева структура територіальної організації місцевого самоврядування склалася історично. У радянський час територія діяльності вищестоящих радянських органів включала територію нижчестоящих органів. Скажімо, територія районної Ради поділялася на території міських, сільських, селищних Рад. З переходом на початку 90-х рр.. минулого століття від радянської системи організації місцевої влади до сучасного місцевому самоврядуванню даний підхід був збережений. Закон від 28 серпня 1995 р. також передбачив можливість створення поряд з муніципальними утвореннями міських, сільських поселень муніципальних утворень районів (повітів), сільських округів (волостей, сільрад).
Широко поширена думка, що для місцевого самоврядування краще поселенська модель територіальної організації. В ідеалі це так. Однак треба враховувати ще історичні, соціально-економічні, політичні умови вибору тієї чи іншої територіальної моделі. Збереження в Росії районного рівня місцевого самоврядування задається необхідністю забезпечення керованості, недопущення явних перекосів у розвитку різних територій, зокрема, міських і сільських поселень, концентрації мізерних матеріально-фінансових ресурсів. Як вважає В.І. Васильєв, перехід до однорівнева місцевому самоврядуванню повинен бути поступовим. Особливо треба бути обережним у сільській місцевості, де доведеться дуже багато зробити, щоб позбутися від нинішньої прив'язки соціально-побутового обслуговування населення до районного центру "*". Якщо десятиліттями об'єкти соціально-економічної інфраструктури зосереджувалися в районних центрах, то усунення районної ланки самоврядування здатне привести до диспропорцій розвитку муніципальних утворень міських (центри районів) і сільських поселень.
  --------------------------------
  "*" Див: Васильєв В. Готується найважливіший закон. Не допустити б помилок. / / Російська Федерація. 1994. N 13. С. 16.

  Закон від 28 серпня 1995 р., на відміну від Закону від 6 жовтня 2003 р., не абсолютизує дворівневу модель. На його основі одні суб'єкти Федерації зробили ставку на поселення, виключивши районний рівень муніципальної влади (Курганська, Новосибірська, Оренбурзька, Тюменська області), інші використовували дворівневу модель, маючи в різній пропорції муніципальні освіти обох рівнів (Свердловська, Челябінська області, багато інших). На практиці більшою популярністю стала користуватися друга модель. Ряд суб'єктів РФ, спочатку встановили поселенську модель самоврядування, зробили спробу переходу до районної моделі як більш, з їх точки зору, оптимальною. Проте набуття чинності Закону від 6 жовтня 2003 перекреслило назване устремління і, більше того, змусило всі суб'єкти Федерації мати як поселенський, так і районний рівень муніципальної влади на всій їх території. 
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 1. Територіальна організація місцевого самоврядування."
  1.  Глава 9. ТЕРИТОРІАЛЬНА ОРГАНІЗАЦІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
      Глава 9. ТЕРИТОРІАЛЬНА ОРГАНІЗАЦІЯ МІСЦЕВОГО
  2.  § 2. Територіальна організація місцевого самоврядування та адміністративно-територіальний поділ суб'єктів Федерації.
      територіальні одиниці. Яке їхнє співвідношення? Відповідь на це питання передбачає з'ясування того, що собою являє адміністративно-територіальний поділ суб'єктів РФ. Адміністративно-територіальний поділ. Такий поділ відноситься до компетенції суб'єктів РФ, за винятком найменування адміністративно-територіальних одиниць, більшості населених пунктів, організації закритих
  3.  § 3. Освіта, перетворення і скасування муніципальних утворень.
      територіальної організації місцевого самоврядування основними є категорії "освіта", "перетворення", "припинення". Решта категорії, такі, як "об'єднання", "виділення", "поділ", служать їх деталізації. Освіта муніципальних утворень - процес створення муніципальних утворень на територіях, не охоплених місцевим самоврядуванням, що не входять до складу вже
  4.  Глава III. ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ муніципальних утворень ЯК ФОРМА ВЗАЄМОДІЇ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
      територіальних основ їх побудови. Залежно від тієї чи іншої моделі взаємин державної влади та місцевого самоврядування вибудовується та чи інша модель територіальної організації місцевої влади. Слід відразу зазначити, що визначення меж поширення муніципальної влади ні в одній з моделей взаємодії державної влади та місцевого самоврядування не означає
  5.  Модель територіальної організації
      територіальної, організації місцевого самоврядування з урахуванням місцевих географічних, політичних, культурних, національних, історичних та інших особливостей. У Росії сформовані території муніципальних освіті всіх можливих типів: міські та сільські поселення, сільські округу (сільради, волості і т.п.), райони, дворівнева організація (район і внутрішньорайонні муніципальні
  6.  § 4. Перетворення муніципальних утворень.
      територіального управління Російської Федерації: федеральний рівень: Учеб. посібник. Братськ, 1998. 4. Михайлов В.І. Проблеми територіальної організації місцевого самоврядування / / Муніципальний світ. 1999. N 2. 5. Постовий Н.В. Територіальна основа місцевого самоврядування / / Місцеве право. 2001. N
  7.  § 5. Система муніципального права
      територіальної організації місцевого самоврядування; статусу та порядку діяльності органів, посадових осіб місцевого самоврядування; безпосереднього здійснення громадянами місцевого самоврядування, муніципальної влади. Другий блок включає інститут громадського територіального самоврядування. У названих інститутах виділяються субінстітути (підінститути). Так, інститут статусу та порядку
  8.  § 3. Напрями сучасних досліджень у вітчизняній науці муніципального права
      територіальна організація місцевого самоврядування. У його рамках проводяться комплексні дослідження (А.С. Саломаткін, А.А. Югов), аналізуються особливості сільського самоврядування (А.А. Саломаткін), міського самоврядування (О.Н. Бенаніїн, В.І. Голованов, А. Замотаєв , А.Є. Когут, А.В. Корнєв, В.В. Таболин, Е.С. Четвертакова, К.Ф. Шеремет, С.І. Штань), районного самоврядування (А.Г. Гладишева),
  9.  § 1. Поняття і принципи місцевого самоврядування. Моделі взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування
      територіальних меж юрисдикції місцевого самоврядування; - закріплення прав населення безпосередньо вирішувати питання місцевого значення (встановлення форм прямої демократії, за допомогою яких населення муніципального освіти висловлює свою волю, встановлення відповідних процедур); - врегулювання статусу органів місцевого самоврядування, в тому числі визначення меж їх
  10.  § 1. Поняття територіальної основи місцевого самоврядування, види муніципальних утворень і їх особливості
      територіальних одиниць, тобто територій, на яких здійснюється державне управління, ще не повністю зжиті, але, у всякому разі, якщо межі муніципального району будуть збігатися з кордонами адміністративно-територіальної одиниці, то компетенція органів місцевого самоврядування району буде досить визначеною, оскільки безпосередньо закріплена Федеральним законом. Необхідно
енциклопедія  бешбармак  яловичина  кабачки  начинка