Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
« Попередня Наступна »
Кокоть О.М., Саломаткін А.С.. Муніципальне право Росії, 2007 - перейти до змісту підручника

§ 2. Територіальна організація місцевого самоврядування та адміністративно-територіальний поділ суб'єктів Федерації.

Територія суб'єктів РФ розділена не тільки на муніципальні освіти, а й на адміністративно-територіальні одиниці. Яке їхнє співвідношення? Відповідь на це питання передбачає з'ясування того, що собою являє адміністративно-територіальний поділ суб'єктів РФ.
Адміністративно-територіальний поділ. Такий поділ відноситься до компетенції суб'єктів РФ, за винятком найменування адміністративно-територіальних одиниць, більшості населених пунктів, організації закритих адміністративно-територіальних утворень (ЗАТО). Ці питання територіального устрою відносяться до компетенції Російської Федерації.
Адміністративно-територіальний поділ - поділ території суб'єкта Федерації на адміністративно-територіальні одиниці, населені пункти для впорядкованого здійснення на його території функцій державного управління, місцевого самоврядування, громадсько-політичного життя в інтересах громадян всієї РФ, жителів даного суб'єкта РФ, його окремих територіальних одиниць і населених пунктів. На відміну від даного поділу пристрій територій муніципальних утворень переслідує лише мета впорядкування здійснення місцевого самоврядування. Від адміністративно-територіального поділу слід відрізняти також поділ території, класифікацію населених пунктів для потреб містобудівної діяльності.
Адміністративно-територіальна одиниця - внутрішня частина території суб'єкта Федерації у встановлених межах, що має своє найменування, постійний центр, що характеризується єдністю, безперервністю, що включає, як правило, один або кілька населених пунктів, що виділяється з метою комплексного рішення на неї всіх тих державних і місцевих завдань, що необхідні для забезпечення життєдіяльності місцевого населення, населення суб'єкта Федерації, країни. Населений пункт - місце постійного проживання людей, пристосоване для життя, господарської діяльності, відпочинку та зосереджуватися у певної межі житло, адміністративні та господарські будівлі.
Найбільш поширеними видами адміністративно-територіальних одиниць є райони (повіти), сільради (сільські округу, волості). Види населених пунктів - села, села, станиці, сільські, дачні, курортні, приміські селища, селища міського типу, міста, райони в містах. Законодавство про адміністративно-територіальний устрій містить власні критерії їх виділення, віднесення населених пунктів до тієї чи іншої групи. Очевидно, що термінологічне позначення адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів перегукується з термінологічним позначенням муніципальних утворень. Є адміністративний район і муніципальний район, село, місто як населені пункти та сільське, міське поселення як муніципальні освіти. Тому важливо усвідомити співвідношення адміністративно-територіального поділу та територіальної організації місцевого самоврядування.
Співвідношення адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів і муніципальних утворень. Застосування Закону від 28 серпня 1995 р. виявило три основні підходи до такого співвідношення. При першому підході суб'єкти Федерації використовували суміщення адміністративно-територіального поділу і територій муніципальних утворень, коли адміністративно-територіальні одиниці і муніципальні освіти ототожнювалися. Такий підхід мав місце, наприклад, в Пермській, Челябінській областях. Відповідно до нього при визначенні адміністративно-територіальної одиниці обов'язковим її ознакою називалося наявність органів місцевого самоврядування.
Другий підхід пов'язаний з відносним відокремленням адміністративно-територіальних і муніципальних утворень у межах єдиного адміністративно-територіального устрою суб'єкта Федерації. Зазначена концепція була використана в Законі "Про адміністративно-територіальний устрій Ленінградської області". Її суть: адміністративно-територіальними утвореннями в області є райони та адміністративні округи у складі районів, а муніципальними утвореннями - міські та сільські поселення, волості, що прийняли статути муніципальних утворень. В адміністративно-територіальних одиницях здійснюється державне управління територіальними органами державного управління області, а в муніципальних утвореннях - місцеве самоврядування органами місцевого самоврядування. Названий Закон допускав, що у разі об'єднання поселень в межах району в єдине муніципальне утворення державне управління в межах районів може здійснюватися органами місцевого самоврядування, на які обласним законом покладається виконання окремих державних повноважень (ч. 2 ст. 6).
Третій підхід полягає в юридичному розведенні адміністративно-територіального та муніципальної-територіального поділу. Він виражається в розгляді будь-яких адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів як державних утворень, службовців в певних випадках базою для складання муніципальних утворень. При цьому адміністративно-територіальні одиниці і муніципальні освіти як би розлучаються за ступенем їх універсальності: перші - просторова форма вирішення державних завдань; другі - просторова форма вирішення питань місцевого значення та окремих державних повноважень. Розведення адміністративно-територіального та муніципальної-територіального поділу передбачалося в Законах Свердловської області "Про адміністративно-територіальний устрій Свердловської області", "Про порядок утворення, перетворення і скасування муніципальних утворень в Свердловській області", "Про території і кордони муніципальних утворень в Свердловській області" "*".
---
СЗ Свердловської області. 1997. N 5. Ст. 931; N 11. Ст. 1358; 1998. N 2. Ст. 56.

На відміну від першого підходу тут немає ототожнення адміністративно-територіальних одиниць і муніципальних утворень. Муніципальні освіти складаються в межах адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів, але їх об'єднання між собою, скасування, поділ не означає автоматичної зміни адміністративно-територіального устрою. Скажімо, скасування району як муніципального освіти не означає скасування цього ж району як адміністративно-територіальної одиниці, а створення єдиного муніципального утворення на базі двох сільрад не сполучена з обов'язковою ліквідацією останніх. За названих змінах мінятися будуть кордони муніципальних утворень, система органів самоврядування, але не адміністративно-територіальний поділ і не система діючих на місцях державних органів.
Закон від 6 жовтня 2003 р. не ототожнює територіальну організацію місцевого самоврядування та адміністративно-територіальний поділ. Міські, сільські поселення, муніципальні райони, міські округи територіально можуть не збігатися з населеними пунктами, адміністративними районами, сільрадами, сільськими округами. У межах адміністративного району, припустимо, можуть діяти два муніципальних району чи муніципальний район і міський округ. Якщо ж, наприклад, міське поселення як муніципальне утворення збігається з територією міста як населеного пункту, то зміна меж міського поселення як муніципального освіти не означає обов'язкового зміни меж міста і навпаки. Аналогічним чином при збігу кордонів муніципального та адміністративного району зміна меж муніципального району не змінює кордонів адміністративного району, а зміна меж адміністративного району не змінює кордонів муніципального району.
У той же час Закон від 6 жовтня 2003 р. не відриває повністю територіальну організацію місцевого самоврядування від адміністративно-територіального поділу. Території тих же міських, сільських поселень як муніципальних утворень виділяються не довільно, а з урахуванням особливостей населених пунктів, їх кордонів. Так, Закон встановлює, що в межах міського поселення можуть знаходитися одне місто або одне селище з прилеглою територією, а також сільські населені пункти, які не є муніципальними утвореннями. Межі поселення не можуть перетинатися межами населеного пункту.
Законом від 28 серпня 1995 р. передбачено право міських муніципальних утворень засновувати свої внутрішньоміські муніципальні освіти. Думається, що їх установа не суперечить і положенням Закону від 6 жовтня 2003
« Попередня Наступна »
= Перейти до змістом підручника =
Інформація, релевантна "§ 2. Територіальна організація місцевого самоврядування та адміністративно-територіальний поділ суб'єктів Федерації."
  1. § 1. Організація місцевого самоврядування в містах федерального значення.
    Територіальні одиниці з особливим статусом (ТЕОС), в яких місцеве самоврядування не здійснювалося, оскільки створювалася спеціальна адміністрація з управління. Але федеральна конституційна реформа вплинула на законодавство міста Москви, і подібні положення змінені. В даний час місцеве самоврядування здійснюється на всій території міста Москви (і віднесених до її
  2. § 2. Місце муніципального права в російському праві
    територіального громадського самоврядування, норми цивільного, підприємницького права, що відображають особливості статусу суб'єктів муніципального права, особливості режиму об'єктів муніципальних відносин). При більш глибокому розподілі в російському праві виділяють профілюючі і комплексні, матеріальні та процесуальні галузі права. До числа профілюючих галузей, тобто галузей, які,
  3. § 5. Система муніципального права
    територіальної організації місцевого самоврядування; статусу та порядку діяльності органів, посадових осіб місцевого самоврядування; безпосереднього здійснення громадянами місцевого самоврядування, муніципальної влади. Другий блок включає інститут громадського територіального самоврядування. У названих інститутах виділяються субінстітути (підінститути). Так, інститут статусу та порядку
  4. § 2. Законодавство про місцеве самоврядування: поняття і структура
    територіальних утворень. Це, наприклад, Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р., закони суб'єктів РФ про місцеве самоврядування, статути муніципальних утворень. Більшість інших актів визначають положення муніципальних утворень одночасно з регулюванням інших питань (цивільне, земельне, природоохоронне, адміністративне законодавство). Їх включення в муніципальне
  5. § 1. Управління на місцях до 1864
    територіального самоврядування Стародавньої Русі було самоврядування в сусідських громад-шнур. Вервь об'єднувала кілька сімей одного племені. А.Є. Пресняков розглядав її як союз внутрішнього сусідського світу, носительку звичайно-правового укладу відносин, низову судово-адміністративну одиницю, що входить до складу більш широкого територіального об'єднання - волості-землі. Волость
  6. § 3. Політико-правові засади організації місцевої влади в УРСР
    територіального поділу. По-третє, Поради визнавалися класовими організаціями, об'єднували пролетарські і напівпролетарські верстви населення. По-четверте, місцеві з'їзди, Поради взаємодіяли між собою і з вищими органами влади на засадах централізму, підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим з усіх питань їх компетенції, обов'язковості рішень вищестоящих органів для органів
  7. § 2. Утворення виборчих округів і виборчих дільниць
    територіальних одиниць, муніципальних утворень, населених пунктів, що входять в кожен округ (якщо округ включає в себе частину території адміністративно-територіальної одиниці, муніципального освіти, населеного пункту, в схемі повинні бути позначені межі даних частин), зазначені номер кожного виборчого округу, місце знаходження кожної окружної комісії або комісії, на яку
  8. § 1. Поняття і принципи місцевого самоврядування. Моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування
    територіальних меж юрисдикції місцевого самоврядування; - закріплення прав населення безпосередньо вирішувати питання місцевого значення (встановлення форм прямої демократії, за допомогою яких населення муніципального освіти висловлює свою волю, встановлення відповідних процедур ); - врегулювання статусу органів місцевого самоврядування, в тому числі визначення меж їх
  9. § 2. Історичні аспекти формування російської моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування
    територіальні одиниці - губернії, які в свою чергу поділялися на більш дрібні - повіти. Міське положення узаконило особливий статус міст і посадів. Заключним нормативним актом у цій галузі повинен був стати спеціальний статут, який регулює статус селянства, проте Катерина II не встигла його прийняти, тому організацію волостей і сільських товариств реформа не торкнулася. Для
  10. § 2. Регулювання компетенції органів місцевого самоврядування
    територіальними) органами державної влади) здійснюється на основі договору, їх взаємної згоди. Розвиток договірних почав у публічному праві - перспективний напрямок здійснення народовладдя (публічної влади) у Російській Федерації. На думку Г.А. Гаджиєва, принцип самостійного вирішення органами місцевого самоврядування питань місцевого значення безпосередньо