Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
« Попередня Наступна »
Кокоть О.М., Саломаткін А.С. . Муніципальне право Росії, 2007 - перейти до змісту підручника

§ 1. Управління на місцях до 1864

самоврядних почав в організації місцевого життя притаманні російській землі з давніх часів. У той же час наша історія починаючи з Київської Русі являють постійну боротьбу централізації і децентралізації, що, природно, відбивалося і до цього дня відбивається на формах місцевого життя. Однак навіть у часи зовнішньої залежності (ординське ярмо), сверхцентрализации (абсолютна монархія, партійно-радянський лад сталінського зразка) або внутрішньої розрухи (середньовічна смута, громадянська війна в XX в.) Самоврядування жителів ніколи не переривалося.
Вечевая демократія. Споконвічної формою територіального самоврядування Стародавньої Русі було самоврядування в сусідських громад-шнур. Вервь об'єднувала кілька сімей одного племені. А.Є. Пресняков розглядав її як союз внутрішнього сусідського світу, носительку звичайно-правового укладу відносин, низову судово-адміністративну одиницю, що входить до складу більш широкого територіального об'єднання - волості-землі. Волость тяжіла до певного стольному місту. Головний спосіб самоврядування в названих територіальних громадах - вечевая демократія. Віче - збори (сход) жителів. Воно зросло з племінних зборів "*".
---
"*" Див: Пресняков А.Є. Княжий право у Стародавній Русі. Лекції з російської історії. Київська Русь. М., 1993. С. 394 - 401.

Прикладом розвиненості вічовий демократії може служити Великий Новгород, аж до його занепаду. Територія міста ділилася на п'ять-решт. Кінці ділилися на вулиці. В рамках військової організації Новгород становив озброєний полк - тисячу під командуванням тисяцького. Тисяча ділилася на сотні: по два на кожен кінець. Жителі відповідних територій обирали Улицька, кончанских старост, соцьких. В якості загальноміських органів управління виступали віче, рада панів, князь, посадник, тисяцький. Найбільш важливі питання міського життя, такі, як постанова законів, покликання, вигнання князя, укладання з ним договору-ряду, обрання посадника, тисяцького, питання війни і миру, мобілізація народного ополчення, облаштування територій, вирішувалися на віче. Однак виносяться на віче рішення треба було готувати, а після прийняття забезпечувати їх здійснення. Це завдання виконував міська рада панів як підготовчий і розпорядчий орган. До його складу входили княжий намісник, посадник, тисяцький, старости, соцькі, старі посадники, тисяцькі. Поточне управління здійснювалося посадником, тисяцьким, князем, старостами "*". Хід подій призвів до втрати Великим Новгородом самостійності, підпорядкування його в XV столітті влада Москви, зламу його самобутньої системи самоврядування. Ця ж доля спіткала інші вольні російські міста (Псков, Вятка).
---
"*" Див: Ключевський В.О. Твори: У 9 т. Т. 2. Курс російської історії. Ч. 2. М., 1987. С. 51 - 69.

Губні, земські хати. В міру складання Московської держави йшло посилення центральної влади, в тому числі за рахунок ослаблення місцевого самоврядування. Але централізація управління, не підкріплена самодіяльністю населення, виявляла свою неефективність. Багато в чому саме ця обставина змусила в XVI ст. царя Івана IV усунути годування (утримання за рахунок населення управителів на місцях). Намісників, волостелей, призначуваних центральною владою, замінило в посадах, станах, волостях, повітах губное, а пізніше і земське самоврядування.
Губної управління, як зазначав В.О. Ключевський, утворювало в повітах складну мережу керівних і підлеглих поліцейських органів. На чолі їх стояли губні старости, що обиралися на всесословная повітовому з'їзді, але тільки з службових людей, по одному або по два на повіт. Вони вели справи разом з губними целовальниками, яких вибирали зі свого середовища одні тяглі люди, посадські і сільські. Старостам підпорядковані були соцькі, пятідесятскіе і десятники, що вибиралися по сотнях, півсотня і десяткам, поліцейським дільницям, на які ділилися за кількістю дворів губні округу "*". Перераховані посадові особи і склали поряд з іншими чиновниками так звані губні хати. У віданні губного управління знаходилася кримінальна і тюремна політика повітів .
---
"*" Див: там же. С. 335.
Див: Інститути самоврядування: історико-правове дослідження. М., 1995. С. 152.

У віданні земських хат, утворених у містах, волостях, перебували збір податків, інші грошові питання, господарські та судові справи. В останньому випадку їх компетенція перетиналася з компетенцією губних хат. Земська хата складалася з земського старости, земського дяка і цілувальників, які обиралися із заможних посадських людей і державних (чорносошну) селян на один - два роки або на невизначений термін. Обирали зазначених осіб тягло населення, посадські люди, селяни. У число виборців не входили служиві люди, що не перебували під владою земських хат.
Як бачимо, більшість функцій губних, земських хат носило загальнодержавний характер. Сутність такого самоврядування полягала не стільки в праві товариств відати свої місцеві земські справи, скільки в обов'язки виконувати загальнодержавні доручення, вибирати зі свого середовища відповідальних виконавців "до государеву справі" "*". Таким чином, самоврядування на місцях використовувалося державою як спосіб залучення населення в рішення власних завдань. Можна сказати й інакше - самоврядування полягало в перекладанні на населення загальнодержавних функцій під його ж, населення, відповідальність.
---
"*" Ключевський В.О. Указ. соч. С. 345.

Воєводської-наказне управління. У XVII в. губное, земське самоврядування було або замінено воєводської-наказовим управлінням (зосередження влади на місцях у руках призначаються центральною владою воєвод), або перетворилося на його придаток. Подібна централізація компенсувалася включенням в сферу публічного управління форм дворянського самоврядування. Так, в повітах при воєводах формувалися шляхом виборів дворянські поради. З ними воєводи зобов'язані були погоджувати свої дії.
Реформи XVIII в. Перетворення місцевого управління були зроблені Петром I. Ним, зокрема, була змінена територіальна організація держави (укази 1708 і 1714 рр..), Що зумовило перебудову управління на місцях. Країна була розділена на губернії (спочатку на вісім, пізніше на 10, ще пізніше на 11). Число губерній зростала і надалі. Катерина II, наприклад, в 1775 р. розділила країну на 50 губерній, кожну числом 300 - 400 тис. жителів.
Губернії ділилися на провінції. Провінції - на дистрикти. На чолі губерній стояли призначувані царем губернатори. Губернатори здійснювали цивільне управління, командування військами, розквартированими на території губернії, поліцейські, судові функції. При губернаторах формувалися ландратами (8 - 12 осіб). Ландратами обиралися місцевими дворянами із свого середовища. Губернатори повинні були вирішувати питання власної компетенції, спираючись на ландратами, тобто колегіально. Провінції управлялися воєводами (комендантами), що підкорялися губернаторам. На чолі дистриктів стояли земські комісари, які підпорядковувалися земським камеріри - ведавшим фінансами провінції чиновникам, а в кінцевому підсумку - воєводам.
У 1720 р. Петро I засновує в містах виборні магістрати, підлеглі головному магістрату, створеному в Санкт-Петербурзі, а з фінансових справ - Камер-колегії. Таким чином, в магістратську систему був введений елемент супідрядності органів самоврядування різного рівня. Магістрати завідували господарством міст, поліцейськими справами, кримінальним та цивільним судом, фінансовими, господарськими питаннями, народною освітою. Вони діяли як колегіальні установи, що складалися з президента, бурмистров і ратманов (радників). Зазначені посадові особи обиралися жителями на сходах, а потім їх затверджував головний магістрат. Проте члени магістратів іноді призначалися царськими і сенатськими указами. Магістратам підпорядковувалися гільдії і цехи, тобто управляли магістрати в першу чергу торгово-промисловим класом і несли на собі печатку станового початку.
У 1727 р., за царювання Катерини I, городові магістрати були підпорядковані губернаторам, і в тому ж році, за царювання Петра II, був скасований головний магістрат.
До проблеми зміцнення міського самоврядування зверталася і Катерина II, що затвердила 21 квітня 1785 Грамоту на права і вигоди містам Російської імперії ("Жалувана грамота містам"). У Грамоті в якості особливої ??юридичної особи виділено "суспільство градської" як об'єднання міських обивателів незалежно від їх станової приналежності. Міській владі наказувалося вести облік городян, для чого складати міську обивательську книгу. Міське населення поділялося на шість розрядів. Перший розряд включав домовласників, другий - купців, розділених на три гільдії, третій - осіб, які записалися в цехи, четвертий - іногородніх та іноземних гостей, п'ятий - іменитих городян ("статечних" службовців, художників, учених, великих капіталістів, банкірів, господарів кораблів , торговців оптом), шостий - посадських, що не увійшли в п'ять перших розрядів і займалися промислом, рукоділлям або іншою роботою в місті.
Місто мало свій герб і печатку. Градське суспільство наділялося правом володіти рухомим і нерухомим майном, власною скарбницею, наповнюється за рахунок самооподаткування городян, доходів з нерухомого майна, відрахувань відсотків від питних закладів, інших доходів.
В управлінні містом певні права отримало збори міських обивателів. Збори складалося з депутатів від кожного з шести розрядів населення. Воно повинно було збиратися кожні три роки в зимовий час по наказу і дозволених генерал-губернатора або губернатора для проведення виборів міських органів (міського голови, старост, бургомістрів і ратманов міських магістратів та ін), для вислуховування пропозицій генерал-губернатора або губернатора, прийняття уявлень губернатору про свої суспільні потреби та пользах, повірці обивательської книги. Збори обирало зі свого складу загальну міську думу як представницький орган міста у складі міського голови і гласних від кожного з шести розрядів. Загальна міська дума скликалася у міру необхідності і обирала зі складу своїх голосних шестигласную думу як орган поточного представницького правління (збиралася не рідше одного разу на тиждень). У містах також діяли магістрати або ратуші, що виконували судові функції. Органи міського самоврядування діяли під контролем державних органів. Таким чином, міське самоврядування, з одного боку, було засновано на становому розподілі, з іншого боку, на прагненні об'єднати ці стани спільною справою. При Катерині II отримує розвиток дворянське самоврядування. Дворянство активно використовувалося центральною владою як опора в управлінні на місцях.
Павло I скасував скаржитися грамоту. При ньому посилилася централізація влади. Так, у містах були ліквідовані представницькі органи самоврядування і створені ратгаузи - міські правління. Ратгаузи, по суті, були підрозділами губернської адміністрації на місцях. До їх складу входили призначаються центральною владою чиновники. Хоча частина їх складу продовжувала залишатися виборною.
Реформи першої половини XIX в. У цей час у проводилися центральною владою перетвореннях на місцях знову помітно прагнення до зміцнення самоврядних почав. Відновлено були органи представницького правління в містах. У 1838 р. в умовах посилюються хвилювань селян Микола I зробив реформування органів самоврядування державних селян.
В волостях, що включають сільські товариства державних селян і вільних хліборобів, засновувалися волосний сход, волосне правління, волостная розправа. Волосний сход складався з виборних представників від сільських громад волості, які обиралися по одному на 20 дворів. У правління входили волосний голова і два засідателя: по поліцейським і господарських справах. Волосний голова обирався волосним сходом на три роки. Сільські суспільства засновувалися у великих казенних селищах. Їх органами були: сільський сход, куди входило по одній людині від 10 дворів, сільське начальство - старшини, соцькі, десятники, доглядачі магазинів, збирачі податей і сільська розправа. Сільські старости і волосні голови затверджувалися Палатою державного майна з дозволу начальника губернії: волосний голова - за поданням окружного начальника, а сільський староста - за поданням волосного правління. Ряд питань життя сільської громади обговорювалися на "світі" - загальних зборах селян - господарів хат.
В ході селянської реформи 1861 р. волостное, сільське самоврядування було поширено також на поміщицьких селян, що виходять з цієї залежності. Волостное управління становили волосний сход, волосний старшина з волосним правлінням і волосний селянський суд. Сільський сход і сільський староста становили сільське самоврядування. Посади селянського самоврядування заміщувалися в результаті виборів на три роки. Крім виборів посадових осіб, сільський сход вирішував питання про користування общинної землею, питання громадських потреб, благоустрою, піклування, навчання грамоті членів сільської громади, здійснював розкладку казенних податей, грошових зборів і т.п. Сільський староста наділявся великими повноваженнями за громадським справам в межах компетенції сільського самоврядування, а також з адміністративно-поліцейським справах: охорона громадського порядку, безпеку осіб та майна, паспортний контроль. У відсутності сільського старости рішення сільського сходу не мали законної сили. Контроль над органами селянського самоврядування здійснювали на підставі Положення про губернські і повітові по селянських справах установах світові посередники, повітові світові з'їзди і губернські в селянських справах присутності.
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 1. Управління на місцях до 1864 р."
  1.  § 2. Історичні аспекти формування російської моделі взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування
      управління починається з давніх часів, з родоплемінних відносин. Якоюсь мірою племена, що існували в доісторичну епоху, є прообразами сучасного місцевого самоврядування. Так, у роботі "Походження сім'ї, приватної власності і держави" Ф. Енгельс писав: "Ще майже через триста років після заснування Риму родові узи були настільки міцні, що один патриціанський рід,
  2.  § 3. Теоретичні основи побудови моделі взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування
      управління має величезне значення в сучасній Росії, оскільки навіть в принципі неможливо побудувати ефективну систему соціального управління в відсутність теоретичних основ. Ще більше значення слід приділити аналізу досвіду реалізації теорій місцевого самоврядування на практиці, оскільки тільки таким чином можна виявити невдачі, пояснити їх причини і запропонувати заходи щодо усунення
  3.  СПИСОК
      управління в Російській Федерації "/ / Російська газета. 2006. 6 грудня. N 274. Федеральний закон від 30 червня 2006 р. N 93-ФЗ" Про внесення змін до деяких законодавчих актів Російської Федерації з питання оформлення в спрощеному порядку прав громадян на окремі об'єкти нерухомого майна "/ / Відомості Верховної Ради України. 2006. N 27. Ст. 2881. Федеральний закон від 2
  4.  Глава 36 Формування всесословного самоврядування
      управління в дореформений період будувалося в повній відповідності з системою кріпосницького господарювання. Центральною фігурою в ньому залишався поміщик, що зосередив у своїх руках економічну, адміністративно-судову і політичну владу над своїми селянами. Імператор Павло I говорив: "У мене стільки поліцмейстерів, скільки поміщиків в державі". На губернському рівні
  5.  Глава 37 Судова реформа
      управління. Згідно з "Тимчасовим правилам про устрій поліції" (1862 р.) в повітах створювалися повітові поліцейські управління, в які входили городничий зі своєю канцелярією, що представляли повітове місто, і земський справник з земським судом, що представляли повіт. У складі канцелярії градоначальника, яка замінила управи благочиння, створювалися розшукні і охоронні відділення. Поліції доручалося
  6.  2. Історія розвитку кредитного договору
      управління (власність) грошові суми іншій стороні - ссудополучателю, а останній зобов'язується використовувати їх за цільовим призначенням і повернути їх ссудодателю у встановлений термін з відсотками ... Необхідної юридичної передумовою укладення договору банківської позики служить договір розрахункового рахунку ". Остання обставина (наявність у позичальника розрахункового рахунку в банку, який видає йому
  7.  4.5. Судовий департамент при Верховному Суді РФ
      управління цією сферою правосуддя державними органами влади (органами юстиції) до корінних змін, що відбулися в останні роки. У перші десятиліття радянського періоду суди знаходилися в прямому підпорядкуванні органів юстиції, які створювали і ліквідували судові установи, видавали приписи, що регулюють усі сторони організації роботи по здійсненню правосуддя, і навіть
  8.  9.1. Основні історичні етапи розвитку прокуратури в Росії
      управління, котрі проводили Петром I. Указом від 12 січня 1722 була заснована посада генерал-прокурора для нагляду за діяльністю та рішеннями Сенату, а в подальшому - і система нагляду Задруга центральними та місцевими установами. Суть посади прокурора Петро I визначив формулою: «сей чоловік яко око наше». Функції знову заснованої прокуратури були широкі і різноманітні: нагляд за
  9.  РЕФОРМИ ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ КАТЕРИНИ II
      управління була проведена у другій половині XVIII століття при Катерині II. На думку більшості фахівців, ця реформа залишила набагато більш глибокі сліди, ніж спроби Петра I, як в російському законодавстві, так і в подальшій практичній діяльності міських і земських установ. Необхідність реформи була обумовлена ??численними зловживаннями місцевої адміністрації та широко
  10.  § 2. Кореляція проступків і злочинів по дореволюційному російському праву
      управління (гл. II, а також гол. V - порушення Статуту про паспорти), на громадський порядок (гл. III - «провини проти благочиння, порядку і спокою»), а також проступки, передбачені в гол. X і XI, що посягають на громадську благоустрій (гл. IV), на порядок в галузі будівництва та залізничного транспорту (гл. VI), що порушують правила пожежної безпеки (гл. X) і ін Статутом про