Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
« Попередня Наступна »
Е.А. Уткін, А.Ф. Денисов. Державне та муніципальне управління, 2001 - перейти до змісту підручника

РЕФОРМИ ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ КАТЕРИНИ II

Чергова корінна реформа в галузі земського і міського управління була проведена у другій половині XVIII століття при Катерині II. На думку більшості фахівців, ця реформа залишила набагато більш глибокі сліди, ніж спроби Петра I, як в російському законодавстві, так і в подальшій практичній діяльності міських і земських установ. Необхідність реформи була обумовлена ??численними зловживаннями місцевої адміністрації та широко поширився невдоволенням населення існуючою системою управління.
У 1766 р. видається маніфест про обрання до комісії депутатів від всіх місцевостей і посад для обговорення місцевих потреб. Дворяни висилали від кожного повіту по депутату, міські обивателі по одному від міста, інші стану звання по одному від своєї провінції. Вибори депутатів і вручення їм наказів відбувалися під керівництвом виборного ватажка для дворянських товариств і виборного голови для міських.
У більшості наказів була висловлена ??думка про необхідність утворення місцевого самоврядування за участю громадських сил і про обмеження повноважень державних чиновників. У результаті були розроблені законодавчі акти, що визначили і закріпили окремі принципи місцевого самоврядування на території Російської Імперії. Найбільш важ-ні реформи знайшли своє відображення в «Установу для управління губерній Всеросійської Імперії».
Напередодні реформи територія Росії поділялася на двадцять три губернії, шістдесят шість провінцій і близько ста вісімдесяти повітів. По «Установі» імперія ділилася на великі територіально-адміністративні одиниці - губернії, а ті, в свою чергу, на більш дрібні - повіти. Протягом двадцяти років після початку реформ число губерній збільшилося до п'ятдесяти.
Нове поділ на губернії та повіти було здійснено за строго адміністративним принципом, без урахування географічних, національних та економічних умов. Основною метою поділу було пристосування нового адміністративного апарату до фіскальних (збір податків) і військовим (набір рекрутів) цілям. Розподіл було здійснено згідно чисельності населення. На території кожної з новостворених губерній стало проживати близько чотирьохсот тисяч чоловік, на території повіту - близько тридцяти тисяч. Старі територіальні органи після ряду перетворень були ліквідовані.
Управління губерніями покладалася на губернаторів. Вищим установою губернії в адміністративних справах було губернське правління, а з фінансових справ - казенна палата.
Нагляд за законністю в губернії здійснював губернський прокурор і два губернських стряпчих. У повіті ті ж завдання вирішував повітовий стряпчий. На чолі повітової адміністрації стояв земський справник, який обирається повітовим дворянством. Утворювався колегіальний орган управління - нижній земський суд, в якому крім справника діяли два засідателя. Земський суд здійснював керівництво земської поліцією, спостерігав за проведенням в життя законів і рішень губернських правлінь.
Керівництво кількома губерніями доручалося генерал-губернатору, який призначається і зміщується монархом. Йому підпорядковувалися губернатори і він зізнавався головнокомандувачем на своїй території, міг вводити надзвичайні заходи, безпосередньо звертатися з доповіддю до імператора. Генерал-губернатор мав також широкими повноваженнями з нагляду за всім місцевим управлінням і судом.
Губернська реформа 1775 посилила владу губернаторів і, розукрупнититериторії, зміцнила положення адміністративного апарату на місцях. З тією ж метою створювалися спеціальні по-ліцейські, каральні органи і перетворювалася судова система.
У результаті судових реформ для городян нижчою судовою інстанцією стали міські магістрати, члени яких обиралися на три роки. Апеляційною інстанцією для міських маги-стратов були губернські магістрати, складалися з двох голів і засідателів, обираються зі складу городян.
Державні селяни судилися у повітовій нижній розправі, в якій кримінальні та цивільні справи розглядалися призначуваними владою чиновниками. Апеляційною інстанцією для нижньої розправи стала верхня розправа.
Реформа 1775 зробила спробу відокремити суд від адміністрації та надати населенню більше прав за самостійним рішенням місцевих питань. Проте в цілому спроба не вдалася: губернатори мали право припиняти виконання вироків, деякі вироки затверджувалися губернатором. Голови всіх судів призначалися урядом, а представники станів могли обирати тільки засідателів. Цілий ряд справ залишився у розгляді поліцейських органів.
Для управління місцевим благоустроєм був створений всесословний «Наказ громадського піклування». Дворянство як місцеве товариство отримало право регулярних зборів, обирало губернського і повітового ватажків дворянства, секретаря, засідателів верхнього земського суду, повітового суддю і повітових судових засідателів, земського справника і засідателів нижнього земського суду. Катерина II прагнула створити з усіх станів ряд місцевих організацій, надавши їм права по самоврядуванню, а також поклавши на ці організації здійснення основних функцій місцевого управління. Поділ імперії на губернії і повіти, створення органів місцевого самоврядування, де засідали не тільки призначувані чиновники, а й місцеві виборні, дозволило в значній мірі децентралізувати управління і створити окремі самоврядні одиниці на місцях.
Основним документом, який створив необхідну правову базу для розвитку самоврядування міст стала «Жалувана грамота містам», при підготовці якої використовувалися матеріали Покладеної комісії, Цеховий статут (1722 р.), Статут благочиння (1782 р.) і Установи для управління губерній (1775 р.), шведський Цеховий Статут та Положення про маклера (1669), прусський Ремісничий статут (1733 р.), законодавство міст Ліфляндії і Естляндії.
Грамота закріпила єдиний становий статус всього населення міст, незалежно від професійного заняття і роду діяльності. Єдиний правовий статус грунтувався на визнанні міста особливої ??організованою територією з особливою адміністративною системою управління.
Міським жителям, як і дворянству, було надано право корпоративної організації. Городяни з дозволу адміністрації могли збиратися на збори, на яких обиралися бургомістри, засідателі-ратмани строком на три роки, а також старости і судді словесних судів строком на один рік.
Збори могло звертатися з поданнями до місцевої влади і здійснювати нагляд за дотриманням законів. За міським товариством визнавалися права юридичної особи. Участь у міському товаристві могло здійснюватися з 25 років і обмежувалося тільки майновим цензом (необхідністю сплати річного податку розміром не менше п'ятдесяти рублів).
У 1786 р. спершу в Москві та Петербурзі, а потім і в інших містах імперії були створені міські думи.
До компетенції міських дум відносилося: забезпечення в місті тиші, злагоди та благочиння, дозвіл внутрісословние суперечок, спостереження за міським будівництвом. На відміну від ратуш і магістратів у відання міської думи були включені судові справи - їх вирішували спеціальні судові органи.
Хоча спочатку передбачався складний многопалатний складу міської думи, що відображає інтереси різних станів, в більшості повітових міст незабаром було введено спрощене самоврядування: збори всіх членів міського товариства з невеликим виборним радою з представників різних груп міського населення для виконання поточних справ, В не-великих міських поселеннях все самоврядування було переважно представлено в особі так званих городових старост.
У 1785 р. був розроблений проект «Сільського положення», яке стосувалося становища державних селян. Сільське суспільство, також як дворяни і городяни, отримувало права корпорації. Сільські жителі повинні були отримати право обирати виконавчі органи самоврядування в громадах, становий суд і виходити з поданнями до місцевої адміністрації. Однак даний проект так і не став законом.
У 1782 р. був затверджений «Статут про благочинні», який регламентував структуру поліцейських органів, їх систему та основні напрямки діяльності, перелік караних поліцією діянь. Головними джерелами «Статуту про благочинні» стали: «Установа про губернії», матеріали Покладеної комісії, зарубіжні поліцейські норми і правові трактати.
Основним органом поліцейського управління в місті стала управа благочиння, колегіальний орган, в який входили: поліцмейстер, обер-комендант або городничий, пристави цивільних і кримінальних справ та ратмани-радники, обрані громадянами.
Місто ділився на «частини» і «квартали» за кількістю будівель. У частині главою поліцейського управління був приватний пристав, в кварталі - квартальний наглядач. Керівництво поліцією було покладено на губернські влади: губернське правління вирішує всі питання про призначення і зміщення поліцейських посад. Поліцейські управління в столицях контролював безпосередньо сенат.
Головне завдання поліції формулювалося як «збереження порядку, благочиння і гречності». Поліція спостерігала за виконанням законів і рішень місцевих органів влади, за мораллю і розвагами, контролювала дотримання церковних порядків, збереження громадського спокою. При необхідності поліція вживала заходів до збереження народного здоров'я, міського господарства, торгівлі та народного продовольства. Поліція також припиняла дрібні кримінальні справи, виносячи по них власні рішення, здійснювала попереднє слідство і розшук злочинців.
Хоча реформи Катерини II надали значно більший вплив на підвищення ефективності територіального управління, ніж реформи Петра I, на думку фахівців місцеве самоврядування часів Катерини в чому спіткала та ж доля, що і введені Петром ландратами. Так як «Установа про губернії» надало призначуваним чиновникам право контролю і керівництва над органами самоврядування, їх практична роль аж до реформи 1864 року була відносно невелика.
« Попередня Наступна »
= Перейти до змісту підручника =
Інформація, релевантна " РЕФОРМИ ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ КАТЕРИНИ II "
  1. § 1. Управління на місцях до 1864
    реформування органів самоврядування державних селян. У волостях, що включають сільські товариства державних селян і вільних хліборобів, засновувалися волосний сход, волосне правління, волостная розправа. Волосний сход складався з виборних представників від сільських громад волості, які обиралися по одному на 20 дворів. У правління входили волосний голова і два
  2. § 2. Історичні аспекти формування російської моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування
    реформи, проведені в кінці XVIII в. при Катерині II. Необхідність цих реформ була пов'язана з великою кількістю зловживань, що допускаються правлячими адміністративними органами, що викликало вкрай серйозне невдоволення населення. У 1766 р. Катериною II був виданий Маніфест, згідно з яким була створена так звана комісія депутатів. У цю комісію було включено представників від усіх
  3. СПИСОК
    реформу житлово-комунального господарства в Російській Федерації "/ / Відомості Верховної Ради України. 1997. N 18. Ст . 2131. Указ Президента Російської Федерації від 23 травня 1996 р. N 769 "Про організацію підготовки державних мінімальних соціальних стандартів для визначення фінансових нормативів формування бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів" / / Відомості
  4. § 1 . Лісове законодавство Росії
    реформи. Сам Кодекс не встановлює нових норм адміністративної та кримінальної відповідальності: вони передбачаються в КпАП РРФСР і в КК РФ, що обумовлюється правилами законодавчої техніки, необхідністю зосередження санкцій за правопорушення в одному галузевому акті, що належить до адміністративного, кримінального чи іншої галузі права. Але в Кодексі підтверджуються, по-перше,
  5. Глава 25 «Освічений абсолютизм» у Росії
    реформи з метою поліпшення державного ладу і зміцнення законності. Для нової кодифікаційної (покладеної) комісії, яку передбачалося створити, Катерина II написала "Наказ" в якому формулювалися принципи правової політики та правої системи (1766 р.). Значна частина тексту "наказу" (двісті п'ятдесят статей ) запозичена з трактату Ш. Монтеск'є "Про дух
  6. ОСЛАБЛЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ У ПЕРШІЙ ПОЛОВИНІ ХІХ СТОЛІТТЯ
    реформи: децентралізація, обрання на посади, відносна самостійність суду були скасовані або значно змінені за Павла I. Після сходження на престол Олександр I негайно повернувся до децентралізації і самоврядуванню, закладеним при Катерині II. Однак територіальна система управління в період його правління, і в ще більшому ступені при Миколі I піддалася масі часткових
  7. § 4. Організація місцевої влади в радянський період. Місцеве самоврядування в пострадянський період
    реформи, затверджене Указом Президента Російської Федерації від 26 жовтня 1993 року. --- Відомості Верховної Ради та Уряду Російської Федерації. 1993. N 44. Ст. 4188. Відповідно до даного Положення: 1) органами місцевого самоврядування в містах, сільських поселеннях, інших населених пунктах були виборні та інші органи місцевого самоврядування -
  8.  § 1. Організація місцевого самоврядування в містах федерального значення.
      реформа вплинула на законодавство міста Москви, і подібні положення змінені. В даний час місцеве самоврядування здійснюється на всій території міста Москви (і віднесених до її території) незалежно від статусу територій, в межах внутрішньоміських муніципальних утворень, створюваних на території районів міста Москви. В одному районі міста Москви може бути створене
  9.  § 3. Статут муніципального освіти.
      реформою місцевого самоврядування. У пункті 2 ст. 8 Федерального закону від 28 серпня 1995 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" прямо закріплювалося два варіанти прийняття статуту муніципального освіти - представницьким органом муніципального освіти або населенням безпосередньо. У новій редакції (від 6 жовтня 2003 р.) Федерального закону "Про
  10.  § 4. Реформи місцевої влади кінця ХХ - початку XXI ст.
      реформах можливе виділення п'яти етапів, останній з яких триває в даний час. Перший етап. Він пов'язаний з реформами 1988 - 1990 рр.. Істотним поштовхом до їх початку послужило усвідомлення суспільством ряду недоліків готівкової представницькому-управлінської системи, серед яких назвемо два основних. Перший полягав у формальному характері представницьких інститутів - депутати місцевих