| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 2. Регулювання компетенції органів місцевого самоврядування |
||
|
Компетенція органу місцевого самоврядування є складною правовою категорією, структура якої складається з предметів ведення, прав і обов'язків "*". Крім того, на думку ряду вчених, поняття компетенції має включати вказівку на просторові і тимчасові межі діяльності органу . --- "*" Кутафін О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенція місцевих Рад. М., 1982. С. 36. Див: Лазарєв Б.М. Компетенція органів управління. М., 1972. Першим складовим елементом компетенції є предмети відання. Кожен орган повинен мати своє поле діяльності, впливати на певні види суспільних відносин. Тому правове регулювання компетенції органу місцевого самоврядування передбачає насамперед позначення кола його діяльності. Під предметами ведення слід розуміти сфери суспільного життя, в яких діє даний орган місцевого самоврядування, тобто в яких він юридично компетентний. З даного визначення предметів ведення, однак, не випливає, що самі суспільні відносини (сфери суспільного життя) включаються до компетенції органу місцевого самоврядування. Сфери суспільного життя - це те середовище, в якій діє орган місцевого самоврядування, це коло його діяльності. Сфери суспільного життя - явище не юридичне. Але, будучи виділеними і закріпленими в законодавстві в якості предмета діяльності органу, дані області (сфери) суспільних відносин стають юридичною категорією "*". Винятковість муніципальної-правових відносин пов'язана, на думку дослідників, з тим, що муніципально-правові відносини є основними, базовими на територіях, де здійснюється місцеве самоврядування. І особливо важливо підкреслити той факт, що для муніципальної-правових відносин характерні ознаки державно-правових відносин . --- "*" Фадєєв В.І. Муніципальне право Росії. М., 1994. С. 87. Костюков О.М., Кописова С.Г. Муніципальної-правові відносини. Омськ, 2001. С. 16 - 17. Предмети ведення як структурного елементу поняття "компетенція" виступають як спосіб юридичного позначення тих суспільних відносин, тих сфер суспільного життя, які визначаються в якості предмету владних дій органу. Відносно предметів відання як елемента компетенції представницьких органів місцевого самоврядування слід зазначити, що чинне законодавство про місцеве самоврядування прямо не встановлює сфери суспільних відносин, в яких юридично компетентні представницькі органи місцевого самоврядування. Наприклад, норми Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 28 серпня 1995 р., визначаючи предмети відання місцевого самоврядування, встановлюють, що у віданні муніципальних утворень знаходяться питання місцевого значення та окремі державні повноваження, якими можуть наділятися органи місцевого самоврядування. Це положення відтворюється і в нормах Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" від 6 жовтня 2003 Разом з тим характер компетенції, що закріплюється за представницькими органами місцевого самоврядування (а в неї включаються такі повноваження, як затвердження бюджету та звіту про його виконання, встановлення місцевих податків і зборів, прийняття програми розвитку території, контроль за діяльністю глави місцевого самоврядування та ін.), дає підставу вважати, що, по суті, діяльність представницького органу місцевого самоврядування зачіпає всі сторони місцевого життя. Проте обсяг і конкретний зміст повноважень у цих сферах місцевого життя у представницького органу місцевого самоврядування інші, відмінні від характеру та змісту повноважень місцевої адміністрації в цих же областях місцевого життя. Права і обов'язки - другий елемент компетенції - виступають основним, головним її змістом. Свої функції і завдання органів місцевого самоврядування реалізують шляхом здійснення належних їм прав та обов'язків. Права та обов'язки органів місцевого самоврядування тісно взаємопов'язані з предметів їх відання: якщо з визначенням предметів ведення органу дається відповідь на питання, в яких областях життя він в принципі компетентний, то права і обов'язки характеризують межі можливостей органу в тій чи іншій сфері суспільних відносин "* ". --- "*" Див: Авакьян С.А. Правове регулювання діяльності Рад. М., 1980. С. 21 - 22. Необхідність розмежування компетенції у сфері місцевого самоврядування породжує найбільше число проблем, пов'язаних як з взаємовідносинами органів державної влади та органів місцевого самоврядування, так і органів місцевого самоврядування між собою. Про важливість цього питання свідчить той факт, що на нього прямо вказав Президент Російської Федерації: "Треба законодавчо уточнити саме поняття та перелік питань місцевого значення. Частина з них перетинаються з завданнями, які виконуються федеральними та регіональними органами державної влади. Інші вимагають колосальної матеріальної підтримки і можуть бути успішно реалізовані тільки за сприяння суб'єктів, а іноді і за прямої підтримки Федерації " . --- "*" Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів від 19 квітня 2002 р. / / Російська газета. 19 квітня 2002 N 71. У Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 г. таке розмежування проводиться побічно. При цьому законодавець використовував відносно визначення правових можливостей органів місцевого самоврядування принцип "залишкової компетенції": у Федеральному законі 1995 визначена сфера виключної компетенції органів державної влади Російської Федерації органів державної влади суб'єктів Російської Федерації. Перелік повноважень органів місцевого самоврядування залишається відкритим, оскільки ч. 2 п. 2 ст. 6 Федерального закону 1995 передбачає, що муніципальні освіти має право приймати до свого розгляду інші питання, віднесені до питань місцевого значення законами суб'єктів Російської Федерації, а також питання, не виключені з їх ведення і не віднесені до відання інших муніципальних утворень і органів державної влади . Таким чином, межі компетенції органів місцевого самоврядування обмежуються питаннями місцевого значення, правами органів державної влади та правами органів місцевого самоврядування інших муніципальних утворень. Основи розмежування компетенції між органами державної влади та органами місцевого самоврядування слідом за Федеральним законом були визначені практично у всіх законах суб'єктів Російської Федерації про місцеве самоврядування. Слід зазначити, що більшість суб'єктів Російської Федерації, розмежовуючи компетенцію органів державної влади та органів місцевого самоврядування, часто просто дублюють норми Федерального закону. Такий підхід, наприклад, проявляється в законах про місцеве самоврядування Республіки Карелія, Бєлгородської, Читинської областей та ряді інших суб'єктів Російської Федерації. Аналіз законів суб'єктів Російської Федерації про місцеве самоврядування дозволяє зробити висновок про те, що на цьому рівні компетенція органів місцевого самоврядування та органів державної влади залишилася розмежована лише в самому загальному вигляді. Неясно, яким чином суб'єкти Російської Федерації припускали надалі розмежовувати її, оскільки вже прийняті ними закони про місцеве самоврядування були тими самими спеціальними актами, в яких таке розмежування повинно було бути проведено. Можливо, цю прогалину передбачалося заповнювати прийняттям суб'єктами Російської Федерації спеціальних законів. Можна стверджувати, що якщо суб'єкти Російської Федерації визначали просто загальні "питання місцевого значення", то тим самим органам місцевого самоврядування надавалася можливість самостійно їх розмежувати, визначивши власну компетенцію, що, з одного боку, ще раз свідчило про те, що дуалістична модель взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування еволюціонувала в напрямку децентралізованої, але, з іншого боку, не виключало можливостей втручання органів місцевого самоврядування в компетенцію органів державної влади або органів місцевого самоврядування інших муніципальних утворень. Розмежування компетенції між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, проведене Законом 1995 р., породжувало ряд правових проблем, головною з яких, як видається, була проблема розмежування питань місцевого значення та питань, які повинні вирішуватися на рівні органів державної влади. Як правило, якщо суб'єкт Російської Федерації слідував Федеральному закону при визначенні таких питань, він просто дублював норми першого. Якщо ж у законі суб'єкта Російської Федерації робилася спроба самостійно визначити питання місцевого значення та питання, що відносяться до відання органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, то часто виникали проблеми з точки зору відповідності чинному федеральному законодавству. Як вже зазначалося, згідно з Конституцією Російської Федерації і Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (як 1995, так і 2003 р.) місцеве самоврядування наділене компетенцією у двох сферах: в питаннях місцевого та державного значення. Однак закони та інші нормативні акти, прийняті органами державної влади (як федеральними, так і суб'єктів Російської Федерації), не завжди розмежовували ці види повноважень місцевого самоврядування, вважаючи за краще в ряді випадків не вказувати, до якого виду вони належать, саме тому, що будь-які передаються державні повноваження вимагають одночасної передачі органам місцевого самоврядування необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів, не завжди наявних у відповідних органів державної влади. Разом з тим слід зазначити, що іноді нелегко розмежувати, державне або місцеве значення мають ті чи інші повноваження, саме розподіл це досить відносно. Цілком очевидно, що "багато сфер відносин, визначені як питання місцевого значення, перетинаються зі сферою державних функцій (наприклад, забезпечення санітарного благополуччя населення, забезпечення соціальної підтримки та сприяння зайнятості населення і т.д.)" "*". --- "*" Сергєєв А.А. Система правових основ місцевого самоврядування. Воронеж, 1999. С. 28. Більше того, як показує практика, один і той же питання може розглядатися і як питання державного, і як питання місцевого значення. Як приклад тому можна привести Визначення Судової колегії в цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації від 26 травня 2003 44-Г03-10 "*". Фабула справи така. В силу абз. 5 п. 1 ст. 9 Закону Пермської області від 9 грудня 2002 р. N 502-94 "Про охорону навколишнього середовища Пермської області" органи місцевого самоврядування відповідно до федеральним законодавством здійснюють муніципальний екологічний контроль на об'єктах, не віднесених до об'єктів федерального державного екологічного контролю та державного екологічного контролю Пермської області. Заперечуючи наведені положення обласного Закону, прокурор послався на неправомірність обмеження певного федеральним законом права органів місцевого самоврядування на здійснення муніципального екологічного контролю на території муніципального освіти. Відмовляючи заявнику в задоволенні вимог, суд першої інстанції вказав на те, що участь органів місцевого самоврядування в охороні навколишнього середовища може стосуватися лише об'єктів охорони навколишнього середовища, передбачених ст. 4 Федерального закону від 10 січня 2002 р. N 7-ФЗ "Про охорону навколишнього середовища" , - це землі, надра, грунти, поверхневі і підземні води, ліси та інша рослинність, тварини і т.д., а також об'єктів господарської та іншої діяльності, не включених до федерального та обласної перелік об'єктів, що підлягають державному екологічному контролю. --- "*" Бюлетень Верховного Суду Російської Федерації. 2004. N 5. Архів адміністрації Пермської області. Збори законодавства Російської Федерації. 2002. N 2. Ст. 133. На думку Верховного Суду Російської Федерації, даний висновок не грунтується на законі і є помилковим, оскільки в п. 29 ч. 2 ст. 6 Федерального закону від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" передбачено право органу місцевого самоврядування на участь в охороні навколишнього середовища на території муніципального освіти. Суд же підмінив поняття муніципального екологічного контролю більш широким поняттям участі органів місцевого самоврядування в охороні навколишнього середовища, в результаті чого неправомірно змішав об'єкти охорони навколишнього середовища з об'єктами екологічного контролю. З положень Федерального закону "Про охорону навколишнього середовища" не можна зробити висновок про право органів місцевого самоврядування на здійснення муніципального екологічного контролю лише за тими об'єктами, які не підлягають державному екологічному контролю. Норма ст. 68, що надає органам місцевого самоврядування право на здійснення муніципального екологічного контролю на території муніципального освіти, подібних обмежень не містить. Відповідно до ч. 2 ст. 64 названого Федерального закону в Російській Федерації здійснюється державний, виробничий, муніципальний і суспільний контроль в області охорони навколишнього середовища. В силу ст. 3 Закону одним з основних принципів охорони навколишнього середовища є незалежність такого контролю. Про незалежність кожного з перерахованих вище видів екологічного контролю свідчать, наприклад, положення ст. ст. 65, 67 і 68 Федерального закону. Так, згідно з ч. 1 та ч. 2 ст. 65 Закону державний контроль у галузі охорони навколишнього середовища (державний екологічний контроль) здійснюється федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації (повноваження їх наведені в ст. Ст. 5 і 6 Закону) і в порядку, встановленому Урядом Російської Федерації, яке також визначає Перелік об'єктів, що підлягають федеральному державному екологічному контролю. У ч. 2 ст. 67 Закону зазначено, що суб'єкти господарської та іншої діяльності (незалежно від того, включені вони в той чи інший перелік об'єктів екологічного контролю чи ні) зобов'язані надати відомості про організацію виробничого екологічного контролю в органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які здійснюють відповідно державний і муніципальний контроль в порядку, встановленому законодавством. При цьому відповідно до ст. 7 Закону повноваження органів місцевого самоврядування у сфері відносин, пов'язаних з охороною навколишнього середовища (включаючи повноваження на здійснення муніципального екологічного контролю), повинні визначатися відповідно до федеральних законів, а порядок проведення даного виду контролю в силу ч. 2 ст. 68 Закону встановлюватися нормативними правовими актами органів місцевого самоврядування. В силу ч. 3 ст. 68 Закону результати громадського контролю в галузі охорони навколишнього середовища (громадського екологічного контролю), представлені в органи державної влади Російської Федерації, органи державної влади суб'єктів Російської Федерації, органи місцевого самоврядування, підлягають обов'язковому розгляду в порядку, передбаченому законодавством. Таким чином, можливість здійснення кожного з передбачених Законом видів екологічного контролю на об'єктах господарської та іншої діяльності обумовлена, зокрема, межами компетенції суб'єкта контролю, порядком його проведення і не може залежати виключно від ступеня забруднення і негативного впливу цих об'єктів на довкілля або від їх відомчої належності. Наведені критерії відповідно до ст. ст. 5 і 6 Федерального закону покладені в основу розмежування повноважень між органами державної влади Російської Федерації і її суб'єктів в рамках одного виду екологічного контролю - державного. Подібного розмежування повноважень між зазначеними органами державної влади та органами місцевого самоврядування в галузі муніципального екологічного контролю Закон не містить. Названі положення не свідчать про те, що при здійсненні муніципального екологічного контролю на об'єктах, що підлягають державному екологічному контролю, відбувається підміна органів державної влади органами місцевого самоврядування, оскільки види здійснюваних ними функцій контролю не збігаються ні за обсягом наданих їм повноважень, ні по порядку їх реалізації . У зв'язку з цим довід суду першої інстанції про те, що органи місцевого самоврядування не наділені в установленому законом порядку державними повноваженнями щодо здійснення державного екологічного контролю, не міг служити приводом до відмови у задоволенні заявлених прокурором вимог, для правильного вирішення яких дана обставина правового значення не має. Таким чином, наділення органів державної влади повноваженнями на здійснення державного екологічного контролю на об'єктах господарської та іншої діяльності не позбавляє органи місцевого самоврядування права на здійснення на тих же об'єктах, що знаходяться на території муніципального освіти, муніципального екологічного контролю. Як видно з наведеного прикладу, екологічний контроль є одночасно і питанням державного, і питанням місцевого, і питанням суспільного значення. В інтересах чіткості і ясності процесу правового регулювання місцевого самоврядування представляється необхідним, щоб акти органів державної влади, що містять визначення предметів ведення і повноважень органів місцевого самоврядування, містили чітку вказівку на те, чи передаються органам місцевого самоврядування повноваження державного значення або мова йде про заходи, що доповнюють обсяг роботи з виконання повноважень місцевого значення, якими органи місцевого самоврядування вже володіють. У Федеральному законі 1995 деякі питання місцевого значення були сформульовані так, що заздалегідь зумовлювалося участь у їх вирішенні органів державної влади, але ступінь участі місцевого самоврядування та державної влади не позначалася (наприклад, "сприяння зайнятості населення" або "участь в охороні навколишнього середовища на території муніципального освіти "). Це дозволяло федеральним органам державної влади або органам державної влади суб'єктів Російської Федерації самим визначати даний ступінь, чим вони і користувалися, покладаючи на органи місцевого самоврядування такий обсяг "участі", який вони не могли забезпечити без передачі додаткових матеріальних і фінансових ресурсів. Але оскільки дані повноваження включалися в перелік питань місцевого значення, вимагати додаткових ресурсів органи місцевого самоврядування в цьому випадку не має права. У теорії муніципального права були сформульовані пропозиції щодо подолання тих проблем, які породжують нечіткості в розмежуванні компетенції державної влади та місцевого самоврядування. Так, А.А. Сергєєв вважає, що "способом їх подолання могло б бути введення поняття" спільне ведення органів державної влади та органів місцевого самоврядування ". Федеральний законодавець не ввів такого поняття, очевидно, вважаючи, що воно не вписується в модель місцевого самоврядування, обрану сьогодні в Російській Федерації . Таке поняття було законодавчо закріплено в ряді суб'єктів Федерації "" * ". З даною пропозицією навряд чи можна погодитися. Наявність "загальної сфери предметів ведення" може призвести до того, що сторони, її сформували, або почнуть активно втручатися в компетенцію один одного (і ця ситуація свідомо програшна для місцевого самоврядування, що не володіє повною мірою всіма можливостями і ресурсами державної влади), або , що також досить імовірно, обопільно устранятся від вирішення питань з цієї "загальної сфери", вважаючи, що даними питаннями повинна займатися інша сторона. Від такого "вирішення", швидше за все, постраждає населення. Що ж до розподілу ресурсів для вирішення питань "загальної компетенції", то, як видається, і вони будуть розподілені на користь більш "сильного" рівня влади. Таким чином, навряд чи пропонована система може функціонувати успішно. --- "*" Сергєєв А.А. Система правових основ місцевого самоврядування. С. 28. А.А. Сергєєв вказує на те, що ця система фактично реалізується в даний час: "Питання освіти, охорони здоров'я, соціального захисту населення, охорони громадського порядку тощо реально перебувають сьогодні у спільному віданні державної і муніципальної влади. Займаються цими питаннями муніципальні органи фактично мають подвійне підпорядкування - місцевої адміністрації та відповідним державним органам, виявляються включеними в єдину вертикаль органів, що відають відповідними питаннями "" * ". З цією позицією важко погодитися: навряд чи можна говорити про те, що названі повноваження реально стали питаннями місцевого значення. Та ж муніципальна міліція, приміром, "муніципальна" лише за назвою, а фактично вона вбудована в систему органів внутрішніх справ. Але навіть якщо і погодитися з наведеними думкою, то хіба можна вважати, що названі соціальні послуги ефективно виявляються населенню? Хіба достатньо тих фінансових і матеріальних ресурсів, якими володіють органи місцевого самоврядування для вирішення перелічених питань? Це не так і в першому, і в другому випадку, тому, мабуть, сама практика свідчить про те, що "спільних питань" у віданні держави і муніципальних утворень повинно бути якомога менше. --- "*" Там же. С. 29. Правильним представляється зворотне: в основу взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування має бути покладений принцип чіткого розмежування функцій і повноважень. Кожен рівень влади повинен мати чітко визначену сферу предметів ведення, ресурси для вирішення питань, в неї входять, і повинен нести відповідальність за недобросовісну реалізацію своїх завдань. Як справедливо вказує сам А.А. Сергєєв, "головна проблема, пов'язана з визначенням предметів ведення муніципальних утворень, полягає в розмежуванні державних і місцевих функцій. Відсутність її системного вирішення в чинному федеральному законодавстві породжує на практиці численні проблеми, створює грунт для суперечок про те, в чиєму веденні знаходиться виконання тих чи інших повноважень "" * ". Федеральний закон 2003 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" запропонував інше і, слід визнати, більш коректне рішення: перелік питань місцевого значення відтепер визначається тільки Федеральним законом, однак можна стверджувати, що, крім такого детального переліку питань місцевого значення , Федеральний закон повинен містити чіткі процедурні норми, що стосуються передачі державних повноважень. Але даного роду регулювання у новому Федеральному законі носить досить загальний характер. --- "*" Сергєєв А.А. Система правових основ місцевого самоврядування. С. 33. У цілому, необхідно відзначити, що питання розмежування компетенції між органами державної влади та місцевого самоврядування, а також між органами місцевого самоврядування різного рівня недостатньо повно регулюються в законодавстві. Необхідно подальший розвиток норм, регулюючих розмежування компетенції: "Конституційно-правове регулювання в Російській Федерації створює необхідний правовий простір для здійснення управлінської діяльності, як у масштабі всієї держави, так і на території окремого регіону або муніципального освіти. У вирішенні питань, які перебувають у спільному веденні двох і навіть трьох рівнів влади (наприклад, освіти чи охорони здоров'я, пенсійного забезпечення або турботи про ветеранів), хоча і не подолані всі труднощі, але вже накопичений значний досвід розмежування повноважень, їх передачі на той рівень влади, який видається оптимальним для їх здійснення . Відпрацьовано певні механізми взаємодії, які в окремих випадках передбачають використання і адміністративних важелів. Цьому не перешкоджають організаційна та функціональна самостійність федеральних, регіональних і муніципальних органів влади з питань, що знаходяться у винятковому веденні кожного з цих рівнів влади. Таким чином, на рівні законодавства в певною мірою закріплено, а на практиці частково реалізовано певне співвідношення "автономії" і "залежності". Однак це не заперечує необхідності подальшого теоретичного осмислення даної проблеми "" * ". --- "*" Акмалова А.А. Методологія дослідження місцевого самоврядування в Російській Федерації. М., 2003. С. 51. Важлива роль у цій сфері може також належати договірному механізму розмежування компетенції, який поки не розвинений. Але при цьому слід пам'ятати про те, що питання місцевого значення, що становлять основу предметів ведення муніципальних утворень, відтепер визначаються тільки законом. Е.С. Шугріна зазначає, що "баланс державних і місцевих інтересів на рівні місцевого самоврядування забезпечується законом. Найбільш дієві важелі забезпечення цієї рівноваги представляються у вигляді закріплення нормативної та ненормативної компетенції місцевого самоврядування, розумного поєднання форм безпосередньої і представницької демократії, а також особливого порядку призначення і усунення глави виконавчої влади "" * ". --- "*" Шугріна Е.С. Муніципальне право. С. 8. Ряд дослідників вважають, що делегування повноважень на рівень місцевого самоврядування можливо і на договірній основі. Так, А.Н. Костюков вказує, що "державні органи укладають з органами місцевого самоврядування договори та угоди про передачу конкретних повноважень. В них зазначаються: мета передачі, терміни передачі, взаємні зобов'язання сторін, матеріальні та фінансові кошти, які передаються для виконання цих повноважень, відповідальність сторін, порядок" відгуку "переданих повноважень. Недобросовісне здійснення зазначених повноважень тягне відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування" "*". Схожою позиції дотримується Є.С. Шугріна: "Органи місцевого самоврядування можуть наділятися окремими державно-владними повноваженнями за договором або угодою, що укладається з відповідним органом державної влади" . --- "*" Костюков О.М. Муніципальне право як галузь російського права. М., 2003. С. 257. Шугріна Е.С. Муніципальне право. С. 361. Новий Федеральний закон навіть у принципі виключає можливість будь-якої передачі повноважень з рівня державної влади на рівень місцевого самоврядування яким іншим способом крім як за законом. Все укладені подібним чином договори порушують норми Федерального закону і підлягають скасуванню. В принципі, така позиція Федерального закону подається коректною. Делегування повноважень - це взаємовідносини органів державної влади та органів місцевого самоврядування в рамках системи публічної влади, це публічно-правові відносини. Незважаючи на допустиме Конституцією Російської Федерації договірно-правове регулювання відносин у системі публічної влади (ч. 3 ст. 11 та ін.), інститут договорів у публічному праві ні в теорії муніципального права, ні на практиці не отримав будь-якого розвитку. Федеральний законодавець послідовно проводить ідею про те, що публічно-правові відносини мають регулюватися законом, і це правило поширюється і на сферу взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування. Питання про можливість делегування повноважень має і ще одну сторону, яка, слід визнати, є недостатньо дослідженою в теорії муніципального права, і як результат, практично не застосовується на практиці. Йдеться про можливість делегування повноважень органами місцевого самоврядування на рівень державної влади. С.А. Авакьян вказує, що "новий Закон передбачає можливість передачі повноважень тільки від органів державної влади місцевому самоврядуванню. Зворотне якось не зовсім зрозуміло, а в той же час Закон 1991 дозволяв передачу повноважень один одному за договором" "*". --- "*" Проблеми реалізації та перспективи розвитку конституційної моделі російського місцевого самоврядування: Стенограма "круглого столу" від 5 листопада 2003 / / Архів Незалежного інституту виборів. Офіційне ставлення держави до цієї проблеми було викладено у вигляді правової позиції Конституційного Суду Російської Федерації, сформульованої в Постанові Конституційного Суду Російської Федерації від 15 січня 1998 р. N 3-П "У справі про перевірку конституційності статей 80, 92, 93 і 94 Конституції Республіки Комі та статті 31 Закону Республіки Комі від 31 жовтня 1994 року "Про органи виконавчої влади в Республіці Комі" "*", Визначенні Конституційного Суду Російської Федерації від 11 червня 1999 р. N 105-О "За запитом Глави Республіки Комі про перевірку конституційності пункту 4 статті 10 та частини 5 статті 27 Закону Республіки Комі "Про місцеве самоврядування в Республіці Комі" і Постанові Конституційного Суду Російської Федерації від 30 листопада 2000 р. N 15-П "У справі про перевірку конституційності окремих положень Статуту (Основного Закону) Курської області в редакції Закону Курської області від 22 березня 1999 року "Про внесення змін та доповнень до Статуту (Основний Закон) Курської області" . Конституційний Суд вказав, що будь-які положення, що встановлюють будь-яку підпорядкованість органам державної влади органів місцевого самоврядування, включаючи здійснення повноважень органів місцевого самоврядування посадовими особами, які призначаються на посаду органами державної влади, суперечать Конституції Російської Федерації. Розглядаючи питання про те, чи вправі органи місцевого самоврядування (відповідно до рішенням представницького органу місцевого самоврядування або безпосередньо населення) на підставі договору передавати частину своїх повноважень органам державної влади (при тому, що форма і порядок передачі повноважень органами місцевого самоврядування органам державної влади визначаються законодавством суб'єкта Федерації), Конституційний Суд вказав, що з прямого припису ст. 130 (ч. 1) Конституції Російської Федерації, встановлює, що місцеве самоврядування забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, випливає, що питання місцевого значення можуть і повинні вирішувати саме органи місцевого самоврядування або населення безпосередньо, а не органи державної влади. Цим, однак, підкреслив Конституційний Суд, не виключається взаємодія , у тому числі на договірній основі, органів місцевого самоврядування та органів державної влади Курської області для вирішення загальних завдань, безпосередньо пов'язаних з питаннями місцевого значення, в інтересах населення муніципального освіти. --- "*" Збори законодавства Російської Федерації. 1998. N 4. Ст. 532. Збори законодавства Російської Федерації. 1999. N 31. Ст. 4037. Збори законодавства Російської Федерації. 2000. N 50. Ст. 4943. Цю правову позицію Конституційного Суду Російської Федерації поділяють не всі судді. Так, особливу думку висловили з даного питання судді Н.В. Вітрук і Г.А. Гаджієв. На думку Н.В. Вітрука, якщо мова йде про право передачі органом місцевого самоврядування органу державної влади окремих своїх повноважень, вірніше - їх тимчасового виконання, то при цьому місцеве самоврядування зберігається і права органів місцевого самоврядування не умаляются, так як рішення про таку передачу приймається самостійно представницьким органом місцевого самоврядування або безпосередньо населенням. Передача окремих повноважень місцевого самоврядування органам державної влади - захід тимчасовий, а не постійний. Спірні питання про обсяг переданих повноважень, що може обмежити право громадян на здійснення місцевого самоврядування і поставити під загрозу саме його здійснення на тій чи іншій території Курської області з волі населення або його представницького органу, цілком вирішувані судами загальної юрисдикції (в майбутньому - адміністративними судами) з урахуванням конкретних обставин. І найважливіше полягає в тому, що передача окремих повноважень органів місцевого самоврядування, їх тимчасове виконання органами державної влади (насамперед - місцевими (територіальними) органами державної влади) здійснюється на основі договору, їх взаємної згоди. Розвиток договірних почав у публічному праві - перспективний напрямок здійснення народовладдя (публічної влади) у Російській Федерації. На думку Г.А. Гаджиєва, принцип самостійного вирішення органами місцевого самоврядування питань місцевого значення безпосередньо увазі право передачі ними частини своїх повноважень територіальним органам державної влади (з одночасною передачею необхідних матеріальних і фінансових коштів). Правовою формою виникаючих при цьому відносин може бути договір про спільну діяльність або договір про оплатне надання послуг. Муніципалітети, виступаючи в якості господарських публічних організацій, має право укладати подібні договори як між собою, так і з територіальними органами державної влади. У теорії муніципального права думки з даного питання також неоднозначні. Так, А.С. Автономов, Д.В. Бадовський, А.Д. Багатур вважають, що, якщо одні органи влади не в змозі забезпечити вирішення тих чи інших питань, їх рішення повинні брати на себе інші органи "*". Подібну позицію займає І.Г. Мачульская: "Органи місцевого самоврядування на підставі рішення представницького органу місцевого самоврядування або безпосередньо населення має права передавати частину своїх повноважень органам державної влади суб'єктів Російської Федерації з відповідним матеріальним і фінансовим забезпеченням" . --- "*" Цит. по: Лужков Ю.М. Шлях до ефективного державі. План перетворення системи державної влади і управління в Російській Федерації. М., 2002. С. 9. Мачульская І.Г. Державні повноваження місцевого самоврядування / / Федералізм. 1998. N 3. С. 176. А.А. Акмалова вважає, що в даному випадку Конституційний Суд допускає "занадто прямолінійний розуміння окремих положень Конституції РФ" "*". На її думку, "враховуючи, що Конституція РФ не забороняє такої передачі, необхідна її регламентація як загального принципу організації та здійснення місцевого самоврядування" . --- "*" Акмалова А.А. Методологія дослідження місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 66. Акмалова А.А. Методологія дослідження місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 66 - 67. Представляється, що оптимальна модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування може бути сконструйована тільки в тому випадку, якщо між усіма рівнями публічної влади будуть чітко, детально і послідовно розмежовані і загальні функціональні сфери, і окремі повноваження. Питання про те, чи відносяться ці повноваження до питань державного значення або місцевого, в такій ситуації може представлятися не настільки важливим. Рішення його має визначатися таким поняттям, як "ефективність реалізації". Це означає, що той чи інший питання має вирішуватися на тому рівні, на якому його рішення є найбільш швидким, найменш витратним і що дає максимально корисний результат. З цієї точки зору, наприклад, цілком можна допустити повне одержавлення органів місцевого самоврядування за умови, що як державні органи вони відмовляться від невластивих їм функцій. Наприклад, відмовляться від організації власних комунальних або інших служб, перевівши такого роду діяльність в приватний сектор, тобто на цивільно-правову основу. Зі сказаного випливає, що добровільне делегування повноважень органами місцевого самоврядування на рівень державної влади може бути цілком припустимо в тому випадку, якщо з якихось причин органи або посадові особи тимчасово не в змозі ефективно їх реалізовувати. Поняття "тимчасово" в даному контексті видається ключовим, оскільки в тому випадку, якщо органи місцевого самоврядування в принципі не можуть вирішувати ті чи інші завдання, це означає, що їм були додані невластиві їм функції, і такі функції мають бути вилучені з місцевого рівня і перерозподілені між органами державної влади. Такий же підхід застосуємо і до делегованих повноважень. Якщо держава вважає, що той чи інший питання може бути ефективно розв'язана виключно на місцевому рівні, він повинен на постійній основі (разом з відповідними джерелами фінансування) закріплюватися за органами місцевого самоврядування, тобто включатися в сферу їх компетенції. Однак форма такої передачі не може бути договірною. За договором органи місцевого самоврядування мають право передавати свої приватноправові функції інститутам громадянського суспільства - приватним комунальним службам, наприклад, або керуючим компаніям. А в ситуації, що розглядається йдеться про взаємини органів державної влади та органів місцевого самоврядування як інститутів публічної влади, даний тип взаємин слід класифікувати як публічно-правові. І тому переважно, щоб ці відносини регулювалися (до тих пір, принаймні, поки не будуть детально врегульовані всі проблеми укладання договорів у публічному праві) нормативними актами, більш конкретно - державними установами. Хоча регулювання це, безумовно, має спиратися на складається практику і враховувати думку та особливості муніципальних утворень. Проте можливість введення цього механізму передбачена в деяких нормативних актах. Так, ст. 70 Статуту м. Іркутська "*", регулююча основи взаємовідносин органів міського самоврядування та органів державної влади, вказує, що органи міського самоврядування будують взаємини з органами державної влади Іркутської області на принципах співпраці і самостійності в межах своєї компетенції, відповідно до законодавства та прийнятими договорами та угодами. Взаємовідносини органів міського самоврядування та органів державної влади Іркутської області здійснюються за допомогою укладання між ними договорів і угод. У ст. 71 Статуту, визначальною взаємовідносини органів міського самоврядування та органів місцевого самоврядування інших муніципальних утворень, йдеться, що мер міста за погодженням з Міською думою в порядку, встановленому Статутом, має право укладати з органами місцевого самоврядування інших муніципальних утворень договори та угоди. Можливе укладання договорів про розмежування повноважень у питаннях бюджетних взаємовідносин як між органами державної влади та місцевого самоврядування, так і між органами місцевого самоврядування різних рівнів. У договорі можуть визначатися загальні принципи обкладення податками та зборами, розподіл їх між бюджетами різних рівнів. Договором можуть розмежовуватися питання правового регулювання тих чи інших міжбюджетних взаємовідносин, питання надання фінансової допомоги, питання передачі фінансування тих чи інших заходів або органів, питання заліку заборгованості підприємств та ін --- "*" Статут міста Іркутська. Затверджено рішенням міської Думи м. Іркутська від 24 квітня 2000 р. N 496-48гД (2) 464-38гД (3) 019-20-464 / 4 (у редакції рішення міської Думи м. Іркутська від 30 січня 2004 р. N 464 -38гД (3) 019-20-464 / 4) / / Архів адміністрації Іркутської області. Дуже важливо у всіх випадках чітко відмежовувати публічно-правові функції владних органів від приватноправових. Ні за яких обставин публічно-правові функції не повинні передаватися суб'єктам приватного права. Цей висновок підтверджує і судова практика, зокрема Постанова Президії Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації від 10 серпня 2004 р. N 2727/04 "*". --- "*" Архів Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації. Адміністрацією м. Кургану було видано розпорядження від 11 березня 2003 р. N 1079-р "Про затвердження муніципальної маршрутної мережі міста Кургану та договору про організацію перевезень пасажирів" (1). Відносно даного розпорядження антимонопольним органом було винесено рішення від 26 березня 2003 р. N 05-01, яким встановлено порушення адміністрацією вимог п. 3 ст. 7 Закону про конкуренцію, оскільки цим розпорядженням господарюючому суб'єкту - муніципальному підприємству міського пасажирського транспорту - передані повноваження з організації транспортного обслуговування населення (2). Приписом від 26 березня 2003 р. N 05-02 (3), виданими на підставі цього рішення, адміністрації запропоновано скасувати п. п. 2, 3 зазначеного розпорядження. Визнаючи недійсними рішення та припис антимонопольного органу, суд першої інстанції виходив з того, що дії адміністрації по виданню розпорядження не є порушенням вимог п. 3 ст. 7 Закону про конкуренцію. Тим часом такий висновок суду не відповідає закону. Згідно п. 1 і подп. 20 п. 2 ст. 6 Федерального закону від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" організація транспортного обслуговування знаходиться у віданні муніципальних утворень і віднесена до питань місцевого значення. Відповідно до п. 6 ст. 72 Закону від 5 лютого 1996 р. N 37 "Про місцеве самоврядування в Курганської області" (4) міська адміністрація керує транспортними підприємствами та організаціями, що перебувають у муніципальній власності; здійснює контроль за роботою інших транспортних підприємств і організацій, що обслуговують населення міста; стверджує маршрути і графіки руху місцевого транспорту; залучає на договірних засадах до транспортного обслуговування населення підприємства та організації, що діють на території міста; забезпечує облік автомобілів та інших видів механічних транспортних засобів у місті; організовує і контролює обслуговування пасажирів на вокзалах, пристанях і в аеропортах. Таким чином, організаційні та контролюючі функції у сфері транспортного обслуговування населення покладено на органи місцевого самоврядування. Пунктом 3 ст. 7 Закону про конкуренцію забороняється наділення господарюючих суб'єктів функціями і правами органів місцевого самоврядування, за винятком випадків, передбачених законодавчими актами Російської Федерації. Дії адміністрації порушують вимоги чинного законодавства. --- (1) Архів адміністрації м. Кургану. (2) Там же. (3) Там же. (4) Архів адміністрації Курганської області. Таким чином, виконавчі органи місцевого самоврядування не вправі передавати належні їм публічно-правові функції, зокрема права з координації, організації та контролю за транспортним обслуговуванням населення, яким-небудь господарюючим суб'єктам (в даному випадку - тому, який здійснює перевезення пасажирів у місті і конкурує з іншими організаціями на ринку надання зазначених послуг). Новий Федеральний закон пропонує наступне рішення проблеми визначення компетенції муніципальних утворень: перераховується перелік питань місцевого значення поселення, муніципального району та міського округу (ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16). Він у досить великій мірі збігався з переліком, що містяться у Федеральному законі 1995 Але після прийняття Федерального закону від 29 грудня 2004 р. N 199-ФЗ "*" цей перелік істотно розширився. Зокрема, в нього були включені наступні питання: --- "*" Збори законодавства Російської Федерації. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 12. організація та здійснення заходів з цивільної оборони, захисту населення і території поселення від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру; створення, утримання і організація діяльності аварійно-рятувальних служб і (або) аварійно-рятувальних формувань на території поселення; організація та здійснення заходів з мобілізаційної підготовки муніципальних підприємств і установ, що знаходяться на території поселення; здійснення заходів щодо забезпечення безпеки людей на водних об'єктах, охорони їх життя і здоров'я; створення, розвиток і забезпечення охорони лікувально-оздоровчих місцевостей і курортів місцевого значення на території поселення. Видається, що ці знову покладені на місцеве самоврядування задачі в загальному і цілому є питаннями державного, а не місцевого значення, і, таким чином, цей факт ще більшою мірою підкреслює намір держави надати місцевому самоврядуванню переважно державну природу. Крім того, якщо аналізувати власне питання місцевого значення, перераховані в п. п. 1 - 20 ч. 1 ст. 14, стає очевидним, що і вони повною мірою не є виключно проблемами власне населення муніципальних утворень, не є (за окремими винятками) питаннями суспільного характеру. Навпаки, сфера питань місцевого значення так, як вона визначена в нормах нового Федерального закону, - це реалізація державної політики, державних завдань на місцевому рівні. Як справедливо вказує С.А. Авакьян, "практично, питання місцевого значення в своїй більшості виглядають як те, що ще в період радянського будівництва пов'язувалося з термінами" сприяння "," допомога "," прийняття заходів "," зусилля "і так далі" "*". --- "*" Проблеми реалізації та перспективи розвитку конституційної моделі російського місцевого самоврядування: Стенограма "круглого столу" від 5 листопада 2003 / / Архів Незалежного інституту виборів. Ті громадські риси, які зберігає місцева влада, пов'язані лише з рішенням незначного ряду питань, дійсно стосуються лише місцевого співтовариства (тобто власне населення муніципального освіти), а також (за аналогією з інститутами громадянського суспільства) з визнаним державою за органами місцевого самоврядування правом активної участі в цивільному обороті як суб'єкта приватного права. У такій ситуації, як видається, функціонування місцевого самоврядування ні в першому, ні в другому якість не може виявитися ефективним. Якщо держава, як наслідок, визнає недоцільність наявності громадських рис у природі місцевого самоврядування, воно повинно буде змінити перелік питань місцевого значення: місцева влада повинна буде вирішувати тільки питання місцевого державного значення, такі як, наприклад, мобілізаційна підготовка підприємств. Перелік питань місцевого значення в існуючому вигляді - це сфера житлово-комунального господарства, благоустрій та озеленення територій, ряд інших функцій. І в ситуації одержавлення місцевого самоврядування цілком розумно буде передати ці функції в "приватний сектор". У цьому випадку місцеве самоврядування на рівні поселень стане державним інститутом, хоча і формованим в тому порядку, за допомогою якого формуються місцеві громадські інститути, і зможе зосередитися на вирішенні місцевих питань державного значення. У тій же мірі сказане відноситься і до рівня муніципальних районів. Всі питання їх ведення - по суті, державного значення, і на рівні муніципальних районів місцеве самоврядування здійснюється лише остільки, оскільки відповідні форми і методи використовуються, будучи запозиченими з муніципального права. По суті ж, представники місцевого співтовариства на рівні муніципальних районів будуть вирішувати питання державного значення, а не задовольняти потреби місцевих жителів, що виникають в їх повсякденному житті. Тільки за умови послідовної реалізації запропонованих заходів логічним буде виглядати об'єднання питань місцевого значення поселення і округу в рамках компетенції міського округу, як це передбачено у ст. 16 нового Закону. Таким чином, в цілому, слід повністю погодитися з позицією С.А. Авак 'яна, на думку якого, "незважаючи на те, що є перелік питань місцевого значення для кожного різновиду одиниць місцевого самоврядування, я думаю, в цілому завдання це до кінця не вирішена" "*". --- "*" Проблеми реалізації та перспективи розвитку конституційної моделі російського місцевого самоврядування: Стенограма "круглого столу" від 5 листопада 2003 / / Архів Незалежного інституту виборів. Не можна не відзначити, що новий Закон дозволяє органам місцевого самоврядування вирішувати і інші питання (причому вони не називаються питаннями місцевого значення) за умови наявності у них відповідних матеріальних ресурсів (ч. 2 ст. 14, ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 16). Порівнюючи перелік питань місцевого значення, що міститься в цих статтях, з відповідними нормами Федерального закону 1995 р., не можна не відзначити, що багато в чому вони перетинаються, і в обох Законах поряд з господарськими питаннями до питань місцевого значення відносяться і соціальні питання (забезпечення житлом, бібліотечна справа, транспорт), і питання забезпечення безпеки громадян (попередження та ліквідація наслідків надзвичайних ситуацій, заходи пожежної безпеки) і т.д. Важлива відмінність Закону 2003 від Закону 1995 полягає у введенні дворівневої системи місцевого самоврядування "поселення - муніципальний район". Норми, що регулюють ці питання, слід визнати цілком логічними і послідовними, і їх введення дійсно створює систему рівнів муніципальних утворень, а не окремі їх "одно-і багатоповерхові" сукупності, самостійні, тобто фактично відокремлені один від одного і "взаємодіючі" в основному за допомогою ведення конфліктів з питань джерел фінансування, розподілу майна тощо Окремо від цієї дворівневої системи вводяться міські округи, що об'єднують в собі обидва цих рівня. Самостійним видом муніципальних утворень є внутрішньоміські території міст федерального значення. В цілому та судова практика, яка формується в даний час, вже свідчить про те, що у муніципальних утворень - внутрішньоміських територій міст федерального значення буде абсолютно особливий статус. Як приклад може бути приведене Визначення Судової колегії в цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації від 11 лютого 2004 р. N 78-Г03-88 (1). Фабула справи така. 18 листопада 1997 Законодавчими Зборами Санкт-Петербурга прийнятий Закон Санкт-Петербурга "Про місцеве самоврядування в Санкт-Петербурзі" (2). Відповідно до п. 6 ч. 2 ст. 8 даного Закону питаннями місцевого значення є "утримання та використання муніципального житлового фонду та нежитлових приміщень, переданих в муніципальну власність законами Санкт-Петербурга". Згідно ч. 3 ст. 8 Закону "інші питання забезпечення життєдіяльності населення муніципальних утворень, не віднесені федеральним законодавством до відання органів державної влади Російської Федерації і законодавством Санкт-Петербурга до ведення муніципальних утворень, відносяться до відання органів державної влади Санкт-Петербурга". Адміністрація муніципального освіти "Смольнинський" Санкт-Петербурга звернулася до суду з заявою, в якій просила визнати п. 6 ч. 2 ст. 8 Закону Санкт-Петербурга в частині слів "переданих в муніципальну власність законами Санкт-Петербурга" недіючим як що суперечить п. 5 ч. 2 ст. 6 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і ст. ст. 209 ч. 1, 210, 212 Цивільного кодексу Російської Федерації, а ч. 3 ст. 8 Закону Санкт-Петербурга - як суперечить ст. 5, ст. 6 ч. 2 п. 2, ст. 14 ч. 5 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації". В обгрунтування своєї вимоги адміністрація послалася на те, що Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування ..." (П. 5 ч. 2 ст. 6) відносить до питань місцевого значення утримання та використання муніципального житлового фонду та нежитлових приміщень. Останні є об'єктами нерухомості, що перебувають у муніципальній власності, відповідно до ст. 7 Закону Російської Федерації від 24 грудня 1992 р. N 4218-1 "Про основи федеральної житлової політики" (3) та ст. 130 Цивільного кодексу Російської Федерації, ст. 1 Федерального закону від 21 липня 1997 р. N 122-ФЗ "Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та угод з ним" (зі змінами від 5 березня, 12 квітня 2001 р., 11 квітня 2002, 9 червня 2003 , 11 травня, 29 червня, 22 серпня, 2 листопада, 29, 30 грудня 2004 р.) (4) незалежно від передачі їх у власність муніципальних утворень законом суб'єкта Російської Федерації. Федеральним законом права муніципальних утворень на придбання права власності на житловий фонд та нежитлові приміщення не обмежені. Заявник вважав, що положення п. 6 ч. 2 ст. 8 Закону Санкт-Петербурга суперечать федеральному законодавству і порушують права муніципального освіти, оскільки створюють перешкоди для утримання та використання житлового фонду та нежитлових приміщень, права на які виникають у нього з інших підстав, відмінним від передбачених законом Санкт-Петербурга (з підстав, передбачених цивільним законодавством). --- (1) Архів Верховного Суду Російської Федерації. (2) Архів адміністрації м. Санкт-Петербурга. (3) Відомості З'їзду народних депутатів Російської Федерації і Верховної Ради Російської Федерації. 1993. N 3. Ст. 99. (4) Збори законодавства Російської Федерації. 1997. N 30. Ст. 3594. Заперечуючи норму ч. 3 ст. 8 Закону Санкт-Петербурга, заявник посилався на те, що відповідно до ч. 2 ст. 6 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" муніципальні освіти має право приймати до свого розгляду інші питання, не виключені з їх ведення і не віднесені до відання інших муніципальних утворень і органів державної влади. Перелік питань місцевого значення, передбачений Федеральним законом, не може бути скорочений, і такі питання органами влади суб'єктів Російської Федерації не можуть бути віднесені до свого відання. Законодавчі збори і губернатор Санкт-Петербурга проти задоволення зазначеної заяви заперечували, посилаючись на те, що оспорювані норми не суперечать федеральному законодавству і не порушують права заявника. Верховний Суд прийшов до наступних висновків: відповідно до ч. 3 ст. 6 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" в суб'єктах Російської Федерації - містах федерального значення Москві і Санкт-Петербурзі з метою збереження єдності міського господарства предмети ведення знаходяться на їх територіях муніципальних утворень, у тому числі встановлені Федеральним законом, об'єкти муніципальної власності, джерела доходів місцевих бюджетів визначаються законами суб'єктів Російської Федерації - міст федерального значення Москви й Санкт-Петербурга. Таким чином, федеральним законодавством визначено особливості місцевого самоврядування в містах федерального значення з урахуванням їхнього особливого статусу. Як встановлено в ході судового розгляду, в силу п. п. 2, 3 ст. 6 Федерального закону законодавець Санкт-Петербурга визначив у подп. 6 п. 2 і п. 3 ст. 8 Закону "Про місцеве самоврядування в Санкт-Петербурзі" предмети ведення муніципальних утворень і правомірно відніс до питань місцевого значення утримання та використання муніципального житлового фонду та нежитлових приміщень, переданих в муніципальну власність законами Санкт-Петербурга (подп. 6 п. 2). Це положення не суперечить подп. 5 п. 2 ст. 6 Федерального закону, а є його окремим випадком. Відсутність у переліку питань місцевого значення окремого підпункту, котра зараховує до питань місцевого значення утримання та використання об'єктів нерухомості, придбаних муніципальними утвореннями у власність на інших підставах, відмінним від передбачених законами Санкт-Петербурга, чи не свідчить про суперечність норми подп. 6 п. 2 ст. 8 Закону Санкт-Петербурга подп. 5 п. 2 ст. 6 Федерального закону. Порядок утворення, володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю закріплений як у Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування", так і в Цивільному кодексі Російської Федерації. Утримання та використання об'єктів нерухомості, отриманих в муніципальну власність з підстав, встановлених ст. 218 Цивільного кодексу Російської Федерації, підпадають під дію подп. 2 п. 2 ст. 8 Закону Санкт-Петербурга, згідно з яким володіння, користування, розпорядження майном, що перебуває у власності муніципальних утворень, згідно з чинним законодавством також є питанням місцевого значення. Будь-яких положень, що обмежують право муніципального освіти на придбання власності за цивільно-правовими підставами, її утримання та використання, або встановлюють відмінності в правовому режимі, привілеї, обмеження для однієї з форми власності, норма подп. 6 п. 2 ст. 8 не містить. В силу ч. 2 п. 2 ст. 6 Федерального закону інші питання, крім віднесених до питань місцевого значення Федеральним законом, муніципальні освіти має право приймати до свого розгляду, якщо вони віднесені до питань місцевого значення законами суб'єктів Російської Федерації. Вичерпний перелік питань місцевого значення, які вправі розглядати органи місцевого самоврядування, Санкт-Петербург визначив своїм Законом (п. 2 ст. 8). При цьому п. 3 ст. 8 Закону, прийнятого в межах компетенції Санкт-Петербурга в сфері місцевого самоврядування, правомірно встановлено, що інші питання, крім віднесених до відання органів державної влади Російської Федерації і до ведення муніципальних утворень, відносяться до відання органів державної влади Санкт-Петербурга. Не можна не враховувати при цьому роз'яснення Конституційного Суду Російської Федерації, що міститься в Визначенні від 5 червня 2003 р., про те, що федеральний законодавець при здійсненні правового регулювання передбачив у Федеральному законі "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" можливість врахування особливостей місцевого самоврядування в Москві і Санкт-Петербурзі. Згідно з правовою позицією Конституційного Суду Російської Федерації, неприпустимо позбавлення населення даних міських поселень права на місцеве самоврядування і встановлення Москвою і Санкт-Петербургом як суб'єктами Російської Федерації обмежень федеральних гарантій місцевого самоврядування, якщо такі обмеження не йдуть безпосередньо з федерального законодавства "*". --- "*" Визначення Конституційного Суду Російської Федерації від 5 червня 2003 р. N 274-О "Про відмову в прийнятті до розгляду запиту Санкт-Петербурзького міського суду про перевірку конституційності абзацу другого пункту 3 статті 6 Федерального закону" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російської Федерації "і скарги адміністрації муніципального освіти" Смольнинський "на порушення тією ж нормою конституційних прав і свобод" / / Вісник Конституційного Суду Російської Федерації. 2003. N 6. Положення федерального законодавства, які передбачають можливість врахування особливостей місцевого самоврядування в Москві і Санкт-Петербурзі, носять бланкетний характер, відсилають до федеральним законам і законам суб'єктів Російської Федерації і не допускають самостійного встановлення Москвою і Санкт-Петербургом обмежень федеральних гарантій, якщо вони не йдуть безпосередньо з федерального законодавства. Нормативно-правові акти Москви і Санкт-Петербурга не повинні набувати неконституційний сенс, що розходиться з вимогами Федерального закону. Оскільки оспорювані положення Закону Санкт-Петербурга прийняті з дотриманням вимог Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і не встановлюють обмежень, що не прямують з федерального законодавства, то Санкт-Петербурзький міський суд обгрунтовано в задоволенні заявленого адміністрацією муніципального освіти "Смольнінскій "вимоги відмовив. Аналіз наведених положень дозволяє зробити висновок про те, що модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування в містах федерального значення буде відрізнятися в бік більшої концентрації повноважень і механізмів впливу на органи місцевого самоврядування у міських органів державної влади. Відповідно до вищевикладеної концепцією дворівневого самоврядування, розмежовується і компетенція муніципальних утворень. Предмети ведення різних видів муніципальних утворень збігаються лише частково: наприклад, до предметів відання муніципального району відноситься організація охорони громадського порядку на його території муніципальної міліцією і надання швидкої медичної допомоги (ці предмети ведення відсутні у поселень). Новацією стало і створення нового "підрівня" бюджетної системи на рівні муніципальних районів: за новим Законом до їх відання належить вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості поселень, що входять до їх складу, за рахунок коштів "свого" бюджету. Даний предмет ведення, безсумнівно, зажадає глибокої деталізації в нормах Бюджетного кодексу, оскільки необхідно буде чітко визначити, за рахунок яких джерел до бюджету муніципального освіти будуть надходити кошти на вирівнювання. Слід також вказати на те, що ч. 1 ст. 18 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 2003 закріплює положення, відповідно до якого перелік питань місцевого значення може визначатися тільки даним Федеральним законом. Стаття 17 Закону говорить про те, що органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями щодо вирішення питань місцевого значення. І нарешті, ст. 20 регламентує здійснення органами місцевого самоврядування делегованих їм державних повноважень. Ніякими іншими повноваженнями органи місцевого самоврядування не володіють. Це означає, що реально вирішувати вони можуть тільки ті питання, які названі у Федеральному законі. Це також означає, що ні органи державної влади суб'єктів Російської Федерації, ні населення муніципальних утворень, ні інші суб'єкти місцевого самоврядування не вправі більш регулювати питання компетенції місцевого самоврядування. Дане питання стало виключною прерогативою федерального законодавця. Таким чином, тільки федеральні органи державної влади з 1 січня 2009 р. будуть визначати сферу діяльності місцевого самоврядування. Отже, ще раз підтверджується той факт, що місцеве самоврядування вбудовується в систему державної влади і дуалістична модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування трансформується в адміністративну. Як вже було зазначено, компетенція охоплює не тільки предмети ведення, а й повноваження суб'єктів місцевого самоврядування. Повноваження місцевого самоврядування - це закріплюються нормами муніципального права за населенням, виборними та іншими органами місцевого самоврядування права та обов'язки, необхідні для реалізації завдань, що стоять перед муніципальним освітою, та виконання функцій органами місцевого самоврядування на території муніципального освіти. У правовій науці термін "повноваження" використовується для характеристики такого елемента компетенції, як права і обов'язки якого органу або посадової особи, оскільки право органу або посадової особи виступає одночасно і як його обов'язок. На рівні місцевого самоврядування це може бути "право-обов'язок" органу або посадової особи місцевого самоврядування перед населенням, іншим органом місцевого самоврядування (наприклад, право місцевої адміністрації скласти проект бюджету є водночас і обов'язком перед представницьким органом місцевого самоврядування) або перед органами державної влади (наприклад, при наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями). Той факт, що права органів місцевого самоврядування виступають як "права-обов'язки", тобто їх повноваження, не означає, що можна не проводити відмінності між правами і обов'язками в компетенції органу. Права та обов'язки зберігають в рамках компетенції відносно самостійний характер. Права дають органам можливість вибору рішення того чи іншого питання. Наприклад, до 1 січня 2009 р. органи місцевого самоврядування відповідно до ст. 83 Закону Російської Федерації "Про місцеве самоврядування в Російській Федерації" (цей Закон був прийнятий як Закону РРФСР в 1991 р., більшість його норм перестало діяти після прийняття в 1993 р. Конституції Російської Федерації і в 1995 р. Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації ", однак окремі його положення зберегли юридичну силу, зокрема ті, які визначають компетенцію виконавчих органів місцевого самоврядування) має право встановлювати сфери спільної компетенції з органами територіального громадського самоврядування населення за погодженням з ними. Обов'язки ж такої свободи вибору при вирішенні конкретного питання не пропонують, жорстко регламентуючи дії органу. При цьому умови їх здійснення можуть встановлюватися і законодавством, і нормативними правовими актами муніципальних утворень. Так, мер міста зобов'язаний надавати міській Раді Омська щорічний звіт про діяльність місцевої адміністрації відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 58 Статуту міста Омська "*". --- "*" Статут міста Омська. Затверджено рішенням Омського міської Ради від 20 вересня 1995 р. N 92 (у редакції рішень Омського міської Ради від 15 листопада 1995 р. N 125, від 16 жовтня 1996 р. N 246, від 4 грудня 1996 р. N 277, від 14 листопада 2001 р. N 417) / / Архів адміністрації м. Омська. Повноваження місцевого самоврядування в Російській Федерації здійснюються: а) безпосередньо населенням міських, сільських поселень і інших територій муніципальних утворень (шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення); б) виборними та іншими органами місцевого самоврядування. Повноваження у сфері місцевого самоврядування реалізуються, як правило, через виборні та інші органи місцевого самоврядування. Але в окремих випадках можлива й їх безпосередня реалізація населенням. Так, відповідно до ч. 6 ст. 15 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1995 г. в статуті муніципального освіти може бути передбачена можливість здійснення повноважень представницьких органів місцевого самоврядування зборами (сходами) громадян. Повноваження місцевого самоврядування визначають межі самостійного рішення населенням питань місцевого значення. Наслідком їх реалізації є виникнення, зміна, припинення правочинів органів місцевого самоврядування, посадових осіб, а також прав та обов'язків підприємств, установ, організацій, інших юридичних осіб і громадян. Повноваження місцевого самоврядування включають: а) "власні" повноваження місцевого самоврядування, тобто ті повноваження, які визнає за місцевим самоврядуванням держава (наприклад, щодо прийняття місцевого бюджету, запровадження місцевих податків та ін.) Більшість цих повноважень реалізується органами місцевого самоврядування і тому виступає складовою частиною компетенції органів місцевого самоврядування; б) окремі державні повноваження, якими можуть наділятися законом органи місцевого самоврядування. Конституція Російської Федерації і норми Федеральних законів "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" і 2003 р., і 1995 р. передбачає, що в цьому випадку делегування державою повноважень має здійснюватися з одночасною передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів. У Федеральному законі 1995 повноваження органів місцевого самоврядування визначені в найзагальнішому вигляді; Федеральний закон 2003 дотримується тієї ж схеми: він включає відкритий перелік найбільш значущих повноважень, але принциповою відмінністю є те, що перелік питань місцевого значення не може встановлюватися суб'єктами Російської Федерації, а тільки Федеральним законом. Це зроблено з метою реалізації розглянутих вище принципів розмежування повноважень рівнів влади. Окрема роль в даному питанні належить і органам місцевого самоврядування: вони, в принципі, можуть самостійно приймати до свого відання питання, не зазначені у федеральному законодавстві, але, як уже зазначалося, ці питання Федеральний закон не відносить до питань місцевого значення та обмежує можливість прийняття їх до розгляду органами та посадовими особами місцевого самоврядування певними умовами. Практично у всіх суб'єктах Російської Федерації щодо повноважень органів місцевого самоврядування відтворюються відповідні положення Федерального закону 1995 р. в цілому, сама наявність подібних положень в законі суб'єкта Федерації видається не зовсім правомірним чинності зазначеного правила: згідно ст. 18 нового Федерального закону перелік питань місцевого значення може визначатися тільки нормами самого Закону. Таким чином, існуюче на сьогодні законодавство суб'єктів Російської Федерації в галузі місцевого самоврядування найближчим часом має бути переглянуто. Тенденція вже досить чітко визначилася: стверджуючи слідом за прийняттям нового Федерального закону власні закони про місцеве самоврядування, суб'єкти Російської Федерації по сформованій практиці відтворюють норми Федерального закону 2003 про повноваження органів місцевого самоврядування. Таке відтворення можна оцінити як неправомірне: згідно з наведеними положеннями нового Федерального закону, суб'єкти Російської Федерації не має права будь-яким чином регулювати повноваження органів місцевого самоврядування. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 2. Регулювання компетенції органів місцевого самоврядування " |
||
|
||