Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
Наступна »
Пешине Н.Л.. Державна влада і місцеве самоврядування в Росії: проблеми розвитку конституційно-правової моделі, 2007 - перейти до змісту підручника

ВСТУП

Проблема побудови теоретично обгрунтованої, ефективно діючої моделі взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування в даний час придбала першорядне значення. Як справедливо зазначив Президент Російської Федерації, однією з суттєвих причин нерозвиненості місцевого самоврядування в Російській Федерації є "нечіткість у розмежуванні повноважень з регіональними органами влади, а також невизначеність, за що саме мають відповідати державні органи, а за що - органи місцевого самоврядування" "* ".
---
"*" Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів від 19 квітня 2002 р. / / Російська газета. 19 квітня 2002
Починаючи з 2000 р. органи державної влади Російської Федерації проводять докорінну реорганізацію управління на місцях, створюючи при цьому, по суті, нову систему інститутів місцевого самоврядування в Російській Федерації. Ці перетворення проводяться на основі статей Конституції Російської Федерації, що гарантують самостійність місцевого самоврядування та його відділення від системи державної влади. На практиці вони ведуть до більшої ступеня "вбудовування" системи органів місцевого самоврядування до системи органів державної влади, підпорядкування місцевого самоврядування державі. Але в ст. 12 Конституції Російської Федерації містяться принципові положення про визнання та гарантії місцевого самоврядування з боку держави. Дані норми не можуть бути змінені інакше як за допомогою прийняття нової Конституції Російської Федерації. І це означає, що держава бере на себе зобов'язання щодо забезпечення всіх необхідних умов для розвитку місцевого самоврядування. Наявність самостійної, яка не знаходиться в адміністративній залежності від державних органів системи місцевого самоврядування та обов'язки держави забезпечити умови її нормального розвитку повинні зумовити єдиний спосіб впливу держави на діяльність органів місцевого самоврядування - правовий вплив. Використовуючи його, держава в даний час перетворює систему відносин з місцевим самоврядуванням, створюючи модель, за допомогою якої робиться спроба збереження певної міри самостійності місцевого самоврядування і разом з тим суттєво підвищується ступінь впливу органів та посадових осіб державної влади на організацію та функціонування місцевої влади. З'ясування можливостей цієї, по суті нової, моделі, її особливостей, тенденцій її розвитку потребує всебічного вивчення на рівні як теорії, так і практики здійснення державної діяльності. Необхідна також правова оцінка тих інструментів, за допомогою яких вона вводиться, встановлення ступеня їх відповідності нормам Конституції Російської Федерації. Необхідно визначити, чи дозволяє ця модель забезпечити самостійність місцевого самоврядування, створює чи вона муніципальних утворень можливість продовжувати вирішувати питання місцевого значення на основі принципів самоорганізації, саморегулювання та самоконтролю, з одного боку, і чи призведе вона до утворення єдиного механізму управління в масштабі держави - з інший.
В цілому, моделювання являє собою спосіб конструювання взаємовідносин держави і місцевого самоврядування на основі принципу системності, що враховує особливості взаємодії суб'єктів державної і муніципальної влади як в цілому, так і на окремих територіях. Воно дозволяє виявити прогалини в регулюванні взаємовідносин, подолати протиріччя. Моделювання слід розглядати і як метод наукового вивчення особливостей організації взаємин державної влади та місцевого самоврядування, що сприяють виявленню умов їх реалізації в конкретних обставинах, з урахуванням інтересів населення кожного муніципального освіти, суб'єкта Російської Федерації і держави в цілому. Наукове моделювання при цьому може виходити за межі існуючого правового простору, дозволяючи визначити перспективи розвитку моделі взаємовідносин держави і місцевого самоврядування.
Вивчення можливостей вдосконалення взаємовідносин держави і місцевого самоврядування представляє актуальну проблему правової науки. Дослідження комплексу питань, пов'язаних з правовим регулюванням моделі взаємовідносин держави і місцевого самоврядування, також є важливою науковою проблемою, що має велике значення для гармонізації відносин між органами державної влади Російської Федерації, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації, з одного боку, і органами місцевого самоврядування - з іншого, становлення реального місцевого самоврядування та реалізації принципу відповідальності органів місцевого самоврядування за свою діяльність.
У світлі проведеної реформи місцевого самоврядування стає актуальним питання про виявлення на теоретичному рівні всіх можливих моделей взаємовідносин держави і місцевого самоврядування, встановлення особливостей російської моделі, визначення шляхів її реформування. Нове федеральне законодавство, що регулює місцеве самоврядування, має бути піддано ретельному дослідженню з точки зору визначення тих чи інших елементів, що впливають на еволюцію моделі взаємовідносин держави і місцевого самоврядування.
При цьому слід враховувати те, що місцеве самоврядування за своєю природою призначене для задоволення місцевих потреб населення, тобто для вирішення питань місцевого значення. Відсутність місцевого самоврядування веде до того, що цими місцевими питаннями доведеться займатися державі, її органам, що воно навряд чи зможе робити ефективно, як показує весь попередній досвід і російської, і зарубіжної історії. З цього випливає, що при побудові взаємин з місцевим самоврядуванням держава має створити умови для його розвитку та активної діяльності.
За певних обставин не можна виключати того, що місцеве самоврядування може виступати як "опонент" держави: інтереси окремих поселень, територій і держави можуть розходитися. Але, вибудовуючи модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування, держава повинна виходити з того, що останнє є головним його "союзником" на місцях. Реальне, а не фіктивне місцеве самоврядування справляє позитивний вплив на державну владу. По-перше, формуються безпосередньо населенням і з "свого кола" органи та посадові особи місцевого самоврядування знають всі місцеві проблеми, приймають на себе зобов'язання щодо їх вирішення і несуть відповідальність за це безпосередньо перед своїми виборцями. По-друге, зазначені органи та посадові особи, виконуючи делеговані їм окремі державні повноваження, звільняють державну владу від вирішення питань державного значення на місцях.
Прийняття нових федеральних актів, що регулюють діяльність місцевого самоврядування, спрямоване на більш чітке визначення меж самостійності муніципальної влади. Дані норми дійсно необхідні для створення ефективної системи управління в тому числі і на місцевому рівні, але разом з тим вони породжують і певні проблеми. Насамперед ці проблеми пов'язані з співвіднесенням відповідних норм нового законодавства до положень Конституції Російської Федерації і правовими позиціями Конституційного Суду Російської Федерації. Слід пам'ятати про те, що сформована до 2000 р. система взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування заснована на нормах Конституції Російської Федерації, тому ці положення не можуть коригуватися федеральними законами. І в цьому полягає одна з найголовніших проблем нового Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" "*" (далі - новий Федеральний закон про місцеве самоврядування, новий Федеральний закон 2003 м., новий Федеральний закон, Закон 2003 р., Федеральний закон 2003 р.). Як буде показано далі, новий Федеральний закон істотно змінює основи організації місцевого самоврядування, форми, методи взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування, і ці зміни можуть вступити в колізію і з нормами Конституції Російської Федерації, і з рішеннями Конституційного Суду Російської Федерації.
---
"*" Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (зі змінами, внесеними Федеральними законами від 19 червня 2004 р. N 53-ФЗ, від 12 серпня 2004 N 99-ФЗ, від 28 грудня 2004 р. N 183-ФЗ, від 28 грудня 2004 р. N 186-ФЗ, від 29 грудня 2004 р. N 191-ФЗ, від 29 грудня 2004 р. N 199-ФЗ, від 30 грудня 2004 N 211-ФЗ, від 18 квітня 2005 р. N 34-ФЗ, від 29 червня 2005 р. N 69-ФЗ, від 21 липня 2005 р. N 93-ФЗ, від 21 липня 2005 р. N 97-ФЗ, від 12 жовтня 2005 р. N 129-ФЗ, від 27 грудня 2005 р. N 198-ФЗ, від 31 грудня 2005 р. N 199-ФЗ, від 31 грудня 2005 р. N 206-ФЗ, від 2 лютого 2006 р. N 19-ФЗ, від 15 лютого 2006 р. N 24-ФЗ, від 3 червня 2006 р. N 73-ФЗ, від 18 липня 2006 р. N 120-ФЗ, від 25 липня 2006 р. N 128 -ФЗ, від 16 жовтня 2006 р. N 160-ФЗ, від 1 грудня 2006 р. N 198-ФЗ, від 4 грудня 2006 р. N 201-ФЗ) / / Російська газета. 8 жовтня 2003 N 202, 23 червня 2004 р. N 131, 14 серпня 2004 р. N 173, 30 грудня 2004 р. N 290, 21 квітня 2005 р. N 82, 2 липня 2005 р. N 142; 26 липня 2005 р. N 161; 18 жовтня 2005 N 233, 30 грудня 2005 р. N 296, 31 грудня 2005 р. N 297, 8 лютого 2006 р. N 25, 18 лютого 2006 р. N 35, 8 червня 2006 р . N 121, 20 липня 2006 р. N 156, 27 липня 2006 р. N 162, 18 жовтня 2006 р. N 233, 6 грудня 2006 р. N 274, 8 грудня 2006 р. N 277.
Проблеми виникають і в зв'язку з тим, що інтереси держави в цілому і окремих його територій можуть не збігатися (наприклад, території-донори зацікавлені в тому, щоб якомога більша частина їхніх доходів залишалася на місцях, але держава, враховуючи нерівномірність розвитку окремих своїх частин, зобов'язане вилучати їх у більш "багатих" територій і перерозподіляти між "бідними"). "Відбираючи" у таких територій частина самостійності, їх, по суті, в суперечності з загальновизнаними демократичними нормами позбавляють права на участь у формуванні державної політики, їх думка ігнорується, що в підсумку може призвести до непередбачуваних соціальних наслідків.
Актуальність заявленої нами теми визначена також необхідністю співвіднесення права федеральних органів державної влади та органів державної влади суб'єктів Російської Федерації визначати загальні принципи організації та діяльності місцевого самоврядування з можливістю муніципальних утворень самостійно визначати структуру і компетенцію органів місцевого самоврядування. Необхідно, зокрема, вирішити питання про те, що таке регульовані державою загальні принципи організації місцевого самоврядування, встановлюються чи вони єдиним федеральним законом. Не ясно, з яким ступенем деталізації повинен визначати основи місцевого самоврядування відповідний федеральний закон. Крім цього правові проблеми, пов'язані із взаємовідносинами державної влади та місцевого самоврядування, часто виникають через відсутність системності, узгодженості, несуперечності в нормативно-правовому регулюванні цієї сфери. Ряд проблем з набранням чинності нового Федерального закону, безсумнівно, буде пов'язаний з розбіжністю тлумачення Конституційним Судом прав суб'єктів Російської Федерації в сфері регулювання місцевого самоврядування та новими підходами Федерального закону. Всі названі суперечності повинні бути виявлені, а їх причини - проаналізовані.
Ряд проблем, пов'язаних із взаємодією органів державної влади та місцевого самоврядування, виникає на практиці. Головними з них є проблеми бюджетного регулювання, питання перерозподілу фінансових ресурсів між бюджетами різних рівнів.
Галузь муніципального права є новою в російській правовій системі, і отже, більшість її інститутів досі потребує теоретичного осмислення. Федеральний закон 2003 р. "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" принциповим чином змінює взаємини державної влади та місцевого самоврядування, трансформує систему місцевого самоврядування, встановлює нові принципи територіального устрою муніципальних утворень, реформує економічні основи місцевого самоврядування, а також встановлює нові принципи взаємодії в економічній сфері, особливо в галузі міжбюджетних відносин. Вводяться всі ці зміни, як видається, без достатньої теоретичної опрацювання, без детального дослідження наслідків прийняття такого роду змін. Відсутність юридичного аналізу даних питань може призвести до ряду досить негативних наслідків.
У теорії муніципального права не опрацьований на необхідному рівні питання про можливі варіанти взаємин державної влади та місцевого самоврядування, не виявлено їх сутнісні риси, не визначена їх специфіка, що не запропонована оптимальна модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування для Росії. Незважаючи на істотну значимість даної проблеми, в юридичній літературі належної уваги їй не приділяється. Відсутність комплексного системного підходу до аналізу моделей взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування може призвести до зміщення акцентів у бік другорядних ознак і конструювання нової моделі взаємин на основі цих (вторинних) ознак, причому моделі, що не відповідає вимогам Конституції Російської Федерації, що спотворює конституційну модель місцевого самоврядування .
 Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "ВСТУП"
  1.  ВСТУП
      Росіяни люблять і поважають свою країну, пишаються Конституцією. І це правильно, оскільки росіяни - великий народ, а Російська Федерація - єдина країна в світі, в якій кожен її громадянин може реалізувати себе повною мірою, якщо, звичайно, він цього захоче. У Росії все більш зміцнюються основи демократичного устрою. Свідченням цього є переорієнтація законодавства
  2.  § 2. Система муніципального права
      Муніципальне право як галузь права, як наукова дисципліна має свою систему, основою якої є структура галузі права, яку вона вивчає. Система наукової дисципліни муніципального права включає в себе наступні розділи: 1. Введення в муніципальне право, що розкриває поняття муніципального права як галузі права та наукової дисципліни, його предмет і джерела,
  3.  Глава 5. ГАРАНТІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
      Гарантії здійснення місцевого самоврядування в Російській Федерації визначаються і забезпечуються державою в особі федеральних і регіональних органів державної влади. Вони мають різноманітний характер і можуть бути об'єднані в дві основні групи: загальні гарантії місцевого самоврядування та спеціальні (юридичні) гарантії місцевого самоврядування. У статті 12 Конституції Російської
  4.  § 2. Місцевий референдум
      Конституція Російської Федерації поряд з вільними виборами називає вищим безпосереднім вираженням влади народу і референдум. Місцевий референдум - це голосування жителів муніципального освіти за твердженням найбільш важливих питань місцевого значення. Законодавче визначення референдуму дано у Федеральному законі "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь в
  5.  § 4. Голосування з відкликання депутата, члена виборного органу, виборного посадової особи місцевого самоврядування.
      Відгук депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування - це дострокове позбавлення мандата такої особи з волі виборців. Відгук депутата, члена виборного органу місцевого самоврядування, виборного посадової особи місцевого самоврядування, будучи однією з форм прямого волевиявлення громадян, грунтується на Конституції Російської
  6.  Глава 7. ПИТАННЯ МІСЦЕВОГО ЗНАЧЕННЯ.
      Перелік питань місцевого значення може встановлюватися і змінюватися тільки законом про організацію місцевого самоврядування в Російській Федерації. Чинний Федеральний закон про організацію місцевого самоврядування кожному виду муніципального освіти встановлює окремий перелік питань місцевого значення, тобто питання місцевого значення поселення не збігаються з питаннями місцевого
  7.  § 3. Витрати і доходи місцевих бюджетів
      Видатки місцевих бюджетів. Видатки місцевих бюджетів здійснюються у формах, передбачених Бюджетним кодексом Російської Федерації. Згідно ст. 53 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" органи місцевого самоврядування ведуть реєстри видаткових зобов'язань муніципальних утворень відповідно до вимог Бюджетного кодексу
  8.  ВСТУП
      6 жовтня 2003 прийнятий Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", комплексно закріплює у розвиток конституційних положень про місцеве самоврядування всі основні інститути муніципального права. Він повинен замінити Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. з аналогічною назвою. Новий Закон спрямований на масштабне реформування місцевого
  9.  § 1. Муніципальне право: ознаки, предмет і функції
      Муніципальне право являє собою систему конституційних і звичайних норм, що творяться або санкціоніруемих державою, спрямованих на регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування. Найменування галузі бере початок від лат. minicipium - самоврядна громада. У законодавстві про місцеве самоврядування терміни "муніципальний", "місцевий" і словосполучення з ними застосовуються в
  10.  § 4. Систематизація законодавства про місцеве самоврядування
      Місцеве самоврядування, будучи однією з основ конституційного ладу країни (ст. 12 Конституції РФ), вимагає розгорнутого правового регулювання, насамперед законодавчого. На сьогоднішній день є досить значне число законодавчих актів федерального і регіонального рівнів, що визначають різні боки самоуправленческой активності жителів. Однак вони поки не склалися в