| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 2. Місцеве самоврядування як основа конституційного ладу |
||
|
Конституційні прояви місцевого самоврядування. Будучи основою конституційного ладу, місцеве самоврядування виступає як: конституційний принцип, який визнає і гарантує самостійність місць, що визначає нормативну політику правотворчих органів, діяльність правоприменителей, всіх, хто так чи інакше вступає в сферу місцевого самоврядування; колективне право місцевого населення (місцевих громад жителів) на владну самоорганізацію; соціальний інститут, що включає в себе організаційно-правові форми самоуправлінських діяльності жителів (муніципальні освіти, органи місцевого самоврядування , вибори, референдуми, інші форми прямого волевиявлення громадян); правотворча і правореалізаціонной діяльність щодо здійснення місцевого самоврядування в якості конституційного принципу і права населення у встановлених законом організаційно-правових формах; реальний стан місцевого життя, що складається під впливом права і факторів його спотворюють. За зауваженням В.А. Кряжкова, характеристика місцевого самоврядування як однієї з основ конституційного ладу пов'язана з намірами Росії бути демократичною та правовою державою (ч. 1 ст. 1 Конституції РФ). Вона свідчить про розуміння цінності місцевого самоврядування, що забезпечує здійснення народом своєї влади (ч. 2 ст. 3 Конституції РФ), реалізацію прав громадян на участь в управлінні справами держави (ч. ч. 1, 2 ст. 32 Конституції РФ) і ряду інших основних прав (ст. ст. 24, 33, 40, 41, 43 Конституції РФ), що дозволяє територіальним співтовариству громадян мати, користуватися і розпоряджатися муніципальної власністю (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Конституції РФ), що створює передумови до єднання суспільства, людини і держави, зміцненню Федерації як цілого, службовця формою вирішення національних питань "*". --- "*" Див: Коментар до Конституції Російської Федерації / Під ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 63, 64. Співвідношення місцевого самоврядування з іншими основами конституційного ладу. Наведена вище точка зору В.А. Кряжкова націлює на розгляд місцевого самоврядування в системному зв'язку з іншими основами конституційного ладу країни. Очевидно, що в структурі зазначених основ виділяються власні вихідні цінності. По відношенню до них інші положення гл. 1 Конституції РФ мають інструментальний характер: розкривають зміст вихідних принципів стосовно до окремих сфер життєдіяльності суспільства; виступають по відношенню до них у ролі гарантій. Думається, що в якості таких вихідних конституційних цінностей слід назвати дві ідеї, які В.В. Невинський розглядає в якості головних орієнтирів розвитку російського суспільства. Це піднесення гідності людини (особистості) і зміцнення державності (державності) "*". У конституційній термінології названі ідеї фіксуються, в першу чергу, положеннями про визнання людини, її прав і свобод як вищої цінності (ст. 2) і про суверенітет держави, носієм і єдиним джерелом якого виступає багатонаціональний народ (ст. ст. 3, 4). --- "*" Див: Конституційне право Росії. Підручник / Відп. ред. А.Н. Кокоть і М.І. Кукушкін. М., 2003. С. 115. Місцеве самоврядування як принцип і колективне право місцевих громад жителів, що виростає з індивідуальних, групових прав, і навпаки, породжує їх, насамперед, є засобом уточнення, конкретизації правового становища людини і громадянина, інструментом забезпечення гідності особистості. Місцеве самоврядування як соціальний інститут поряд з державою виступає механізмом здійснення народного суверенітету, інструментом забезпечення державности. В силу ч. ч. 2, 3 ст. 3 Конституції РФ народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Вищим безпосереднім вираженням влади народу є референдум і вільні вибори. Остання норма передбачає референдуми і вибори не лише державного, а й муніципального рівня. Місцеве самоврядування розкриває і забезпечує вихідні конституційні цінності в тісній взаємодії з конституційними положеннями про верховенство на всій території країни Конституції РФ, федеральних законів, самовизначенні народів, єдності і рівність громадянства, єдності економічного простору, рівність форм власності , соціальної спрямованості держави, ідеологічному та політичному різноманітті і т.п. Зокрема, в рамках місцевого самоврядування як політико-правового простору повинна забезпечуватися дієвість всіх перерахованих положень. Стаття 1 Конституції РФ в числі базових принципів російської держави називає правову спрямованість держави, республіканську форму правління і демократичний режим. Перераховані положення є організуючими засадами і для місцевого самоврядування, оскільки воно є каналом здійснення народовладдя. Однак такий основоположний для держави принцип, як здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 10 Конституції РФ), прямо на місцеве самоврядування не поширюється, хоча може мати місце і на ділі здійснюється в багатьох муніципальних утвореннях. На цьому рівні немає законодавчих і судових органів. До набрання чинності Закону від 6 жовтня 2003 р. не обов'язково було створення виконавчих, контрольних органів місцевого самоврядування. Зазначений підхід випливає і з Європейської хартії місцевого самоврядування (ст. 3 та ін.) Поділ влади має не тільки горизонтальний аспект (поділ влади між органами одного рівня), а й аспект вертикального поділу влади. У Конституції РФ він закладений у ст. ст. 5, 11, 12. У рамках вертикальної децентралізації влади поряд з державним центром (Російською Федерацією) і регіонами (суб'єктами РФ) відокремлюються також місцеві спільноти жителів (муніципальні освіти). Названі складові визначають дроблення апарату публічної влади на три групи органів: федеральні органи; державні органи суб'єктів РФ; органи місцевого самоврядування. Вертикальна децентралізація влади з відокремленням самостійного місцевого самоврядування підтверджує перетворення останнього в основоположний елемент конституційного ладу країни. У позначеному сенсі місцеве самоврядування на території суб'єктів РФ - децентралізація в децентралізації, спосіб запобігання сепаратистських устремлінь суб'єктів Федерації. У відомому сенсі місцеве самоврядування для суб'єктів Федерації - те ж саме, що федералізм для держави в цілому. Місцеве самоврядування і публічна влада. Конституція РФ не просто відокремлює місцеве самоврядування, але і відокремлює його від державно-владного механізму. Згідно з її ст. 12 органи місцевого самоврядування (а це провідне і постійно функціонуюче ланка муніципальних утворень) не входять до системи органів державної влади. Чи означає це, що місцеве самоврядування є вид громадського, цивільного самоврядування, один з елементів громадянського суспільства в його відносному протиставленні державно-публічного апарату влади? Чи можна розглядати місцеве самоврядування в якості своєрідного суспільного інституту? Для позитивної відповіді на ці питання немає скільки вагомих підстав. По-перше, якщо громадські об'єднання виникають і зникають з волі громадян, можуть утворювати або не утворювати, то органи місцевого самоврядування, муніципальні освіти в цілому створюються в обов'язковому порядку - вони не факультативні. По-друге, якщо громадські об'єднання самостійно визначають напрями своєї діяльності, то щодо муніципальних утворень та їх органів напрямки роботи задає держава в імперативному порядку. По-третє, якщо об'єднання в громадські спілки відбувається на основі спільності суб'єктивних інтересів людей (я об'єднуватися з тими, хто мені близький), то об'єднання в муніципальні освіти обумовлюється об'єктивним фактом спільного проживання людей. Крім того, людина здатна міняти союзи спілкування, не змінюючи об'єктивних умов свого існування - зміна осередку місцевого самоврядування завжди пов'язана з переміщенням у просторі, тобто із зміною об'єктивних умов свого існування. По-четверте, діяльність громадських об'єднань може не обмежуватися місцевим рівнем, навпаки, діяльність муніципальних утворень завжди адміністративно замикається рамками низових територіальних співтовариств жителів. По-п'яте, якщо рішення керівних органів громадських об'єднань обов'язкові для членів цих об'єднань в тій мірі, в якій вони визнають дані рішення, то нормативні, індивідуальні веління органів місцевого самоврядування, прийняті в межах компетенції останніх, обов'язкові для всіх, кому вони адресовані. Отже, муніципальні освіти, органи місцевого самоврядування не можуть бути включені в сукупність добровільних, громадських об'єднань "*". Муніципальні освіти та їх органи - елемент публічно-владного механізму суспільства. У той же час треба відзначити, що в муніципальних утвореннях можуть і повинні тісно сплавлятися публічно-владні та громадські початку. На жаль, в даний час місцеве самоврядування виступає в першу чергу як право муніципальних чиновників, а не місцевого населення. Необхідна децентралізація самої муніципальної влади в тому вигляді, в якому вона сьогодні склалася. Один з напрямів цієї роботи - розвиток територіального громадського самоврядування. Як органічний елемент місцевого самоврядування треба розглядати також діяльність професійних корпорацій, аматорських, конфесійних, тому подібних груп, що діють на місцях. Не випадково в Основних положеннях державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Російській Федерації, затверджених Указом Президента РФ від 15 жовтня 1999 , виділена особлива роль місцевого самоврядування в становленні громадянського суспільства в Росії. --- "*" Докладніше про це див: Коркунов Н.М. Державне право. Т. II. СПб., 1909. Від. 3. С. 488 - 621. Російська газета. 1999. 21 жовтня. Відмова від розгляду місцевого самоврядування як виду суспільної самодіяльності робить нагальним питання про співвідношення муніципальних утворень і держави, органів місцевого самоврядування та державних органів. Закладена в Конституції РФ вертикальна децентралізація влади з виділенням місцевого самоврядування, в якості недержавного елемента публічної влади передбачає розведення категорій "публічна влада" і "державна влада", які раніше традиційно ототожнювалися. За змістом Конституції РФ, механізм публічної влади включає в себе державну і місцеву (муніципальну) владу. Категорію "муніципальна влада" використовує Конституційний Суд РФ, називаючи цю владу публічною "*". Крім іншого, це означає, що місцеве самоврядування в якості однієї з основ конституційного ладу (поряд з державою) має джерелом свого існування не державну, а конституційну волю. --- "*" Див: Відомості Верховної. 1997. N 5. Ст. 708; ВКС РФ. 1998. N 2. Місцеве самоврядування як колективне право місцевого населення. У даному контексті місцеве самоврядування означає закріплене в писаному праві, але природне за своїм походженням і природі домагання жителів на самостійне і під свою відповідальність вирішення питань місцевого значення. Місцеве самоврядування як елемент народовладдя - це право населення на здійснення публічної влади. Чи можна місцеве самоврядування розглядати одночасно і як обов'язок громадян? Відповідно з традиційним для теорії права підходом це неможливо, оскільки оголошення обов'язком того, на що ти маєш право, скасовує назване право, перекреслює його. Право на будь-які дії передбачає і можливість відмовитися від їх вчинення. Право громадян на місцеве самоврядування передбачає їх можливість відмовитися від його здійснення. У разі такої відмови на зміну місцевому самоврядуванню в обов'язковому порядку має прийти місцеве державне управління. Однак інша правова позиція сформульована Конституційним Судом РФ в його Постанові від 30 листопада 2000 р. у справі про перевірку конституційності окремих положень Статуту (Основного закону) Курської області. Ось витяг з даної Постанови. "Відповідно до пункту 3 статті 81 Статуту (Основного закону) Курської області населення має право самостійно і добровільно через референдум вирішити питання про необхідність організації місцевого самоврядування на своїй території; згідно з пунктом 4 тієї ж статті у разі якщо населення самостійно і добровільно відмовилося від реалізації права на організацію місцевого самоврядування, то на даній території здійснюється державна влада Курської області. Зокрема, виконавчу владу на території муніципального освіти відповідно з перебувають у взаємозв'язку із зазначеними положеннями Статуту (Основного закону) Курської області пунктом 1 його статті 18 здійснюють "сільські та селищні адміністрації, що входять в єдину систему органів виконавчої державної влади Курської області". Таким чином, положеннями пунктів 3 і 4 статті 81 Статуту (Основного закону) Курської області допускається скасування місцевого самоврядування як такого на території певного муніципального освіти та її заміна органами державної влади, якщо рішення відмовитися "від реалізації права на організацію місцевого самоврядування" прийнято "самостійно і добровільно через референдум "більшістю голосів населення даного муніципального освіти, що володіє активним виборчим правом. Тим часом зі статей 3 (частина 2) і 12 Конституції Російської Федерації слід, що місцеве самоврядування є необхідною формою здійснення влади народу і становить одну з основ конституційного ладу Російської Федерації. За змістом статей 32 (частина 2), 130, 131 і 132 Конституції, громадяни мають право на здійснення місцевого самоврядування та реалізують його шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні та інші органи самоврядування. Це означає, зокрема, що громадяни мають право на участь - безпосередньо або через своїх представників - у здійсненні публічної влади в рамках муніципального освіти, причому як само муніципальне утворення, так і право проживають на його території громадян на здійснення місцевого самоврядування виникають на підставі Конституції Російської Федерації і закону, а не на підставі волевиявлення населення муніципального освіти. Будь-яка зміна територіальних основ місцевого самоврядування не може призводити до відмови від нього. Можливість же повного скасування місцевого самоврядування на певній території, передбачена пунктами 3 і 4 статті 81 Статуту (Основного закону) Курської області, суперечить приписам Конституції Російської Федерації і федеральних законів про здійснення місцевого самоврядування на всій території Російської Федерації як необхідного елемента конституційного механізму народовладдя і порушує волю багатонаціонального народу Російської Федерації, закріплену в Конституції Російської Федерації (стаття 3, частини 1 і 2; статті 12 і 131, частина 1). Крім того, встановивши, що у разі, якщо населення відмовилося від реалізації на своїй території права на організацію місцевого самоврядування, на даній території здійснюється державна влада Курської області, законодавець Курської області виходив з можливості створення сільських та селищних органів державної влади. Тим часом в Постановах від 24 січня 1997 р. по справі про перевірку конституційності Закону Удмуртської Республіки "Про систему органів державної влади в Удмуртської Республіці" і від 15 січня 1998 р. у справі про перевірку конституційності статей 80, 92, 93 і 94 Конституції Республіки Комі та статті 31 Закону Республіки Комі "Про органи виконавчої влади в Республіці Комі" Конституційний Суд РФ констатував, що територіальні органи виконавчої влади суб'єкта Федерації можуть створюватися в адміністративно-територіальних одиницях, які безпосередньо входять згідно конституції (статуту) суб'єкта Російської Федерації до його складу. З цієї правової позиції випливає, що в територіальних одиницях, безпосередньо не входять до складу Курської області (місто, слобода, село, селище), органи державної влади - в силу вимог Конституції Російської Федерації - створюватися не можуть; на зазначених територіях повинно здійснюватися місцеве самоврядування . Таким чином, пункти 3 і 4 статті 81 Статуту (Основного закону) Курської області не відповідають Конституції Російської Федерації, її статтям 3 (частина 2), 12, 32 (частина 2), 130, 131 і 133. Цим, однак, не ставиться під сумнів право населення відповідно до Конституції Російської Федерації, федеральними законами і не суперечать їм законами Курської області в установленому порядку самостійно визначати територіальні основи місцевого самоврядування за умови дотримання випливають з Конституції Російської Федерації вимог про здійснення місцевого самоврядування на всій території Російської Федерації "" * ". --- "*" СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943. Викладена позиція Конституційного Суду РФ, явно не безперечна, може бути зведена до наступного. Відмовитися від місцевого самоврядування або спочатку обрати інший спосіб самоорганізації може тільки населення первинних адміністративно-територіальних одиниць суб'єктів РФ, тобто тих, на які суб'єкти Федерації розділені (райони, міста з правами районів, тощо). Населення ж інших територій (сільради, волості, тощо) або поселень зобов'язана здійснювати місцеве самоврядування. Сформулювавши даний підхід, Конституційний Суд неминуче постало перед питанням про природу права населення на місцеве самоврядування. Що ж це за право на владу, якщо населення сільрад, волостей, більшості поселень зобов'язане цю владу здійснювати? Конституційний Суд вийшов зі скрутного становища, вказавши, що населення володіє не правом на місцеву владу, а правом на участь у здійсненні публічної влади в муніципальних утвореннях. Думається, що Конституційний Суд міг би обрати і більш сильне і точне продовження, заявивши, що право на місцеве самоврядування є не просто правом, а, по суті, повноваженням громадян. Повноваження на відміну від права - це сплав прав та обов'язків. Зазвичай про повноваження говорять стосовно до органів влади. Повноваження органів складаються в їх компетенцію. Конституційний Суд підводить нас до думки про те, що повноваженнями, компетенцією можуть володіти не тільки органи влади, а й громадяни. Слідуючи цій логіці, і народовладдя як право багатонаціонального народу Російської Федерації на владу є повноваженням, від якого народ не має права відмовитися. Значить, народ не вище Конституції. Особость місцевого самоврядування, народовладдя в цілому як цивільних повноважень у тому, що вони покладаються на громадян самим багатонаціональним народом, а не державними органами. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 2. Місцеве самоврядування як основа конституційного ладу" |
||
|
||