| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
ОСНОВНІ ХАРАКТЕРИСТИКИ |
||
|
Органи місцевого самоврядування повинні сприяти створенню нових виробництв на території муніципального освіти з метою зміцнення свого економічного потенціалу, уве-личения оподатковуваної бази і появи нових робочих місць. Необхідно підтримувати вже наявні виробництва з метою збереження робочих місць і забезпечення подальшого зростання економічного потенціалу муніципального освіти. Для цього доцільно проводити заходи щодо реклами місцевих виробництв, створювати місцеві зони господарського освоєння для оптимального розміщення підприємств, надавати допомогу з професійної підготовки, навчання, надавати допомогу при управлінні, продажу або здачі в оренду будівель, надавати гарантії та поруки за позиками і т.п . Однією з основних цілей державних органів влади і, особливо, органів місцевого самоврядування, як влада, найбільш наближеною до громадян, є забезпечення необхідних умов для життєдіяльності населення. Набір найважливіших типів потреб громадян будь-якої держави, які реалізуються в процесі їх життєдіяльності, практично не залежить від галузей спеціалізації території. Незалежно від того, що виробляється на підприємствах, даний набір залишається практично незмінним і включає в себе такі потреби, як харчування, житло, робота, духовний та фізичний розвиток, виховання і навчання дітей, спеціальну освіту, охорона здоров'я, різні матеріальні блага та послуги, транспортні засоби для переміщення, засобу зв'язку для передачі і отримання інформації і т.п. З точки зору органів управління на даний набір потреб населення накладається ряд обов'язкових вимог: - повнота, тобто охоплення всіх типів раціональних потреб; - постійність відтворення з якісними змінами; - комплексність (тобто задоволення раціональних потреб має бути збалансованим, і низький рівень задоволення однієї потреби не може бути компенсований більш високим рівнем задоволення інших). Кожен тип потреб населення можна представити у вигляді підсистеми, функцією якої є задоволення відповідної потреби. Диспропорції в розвитку даних підсистем призводять до зниження реалізованості головної мети суспільства. Брак продовольства не можна замінити надлишком одягу. Відповідно, провал у розвитку однією з функцій сприймається суспільством як невдалий розвиток всього суспільства. У системі можна виділити два види матеріальних ресурсів: непереміщуваними (природні ресурси, основні фонди, стаціонарна інфраструктура і т.п.) і мобільні (капітал, обладнання, технології і т.п.), а також людські (не просто трудові ресурси, але особи, свідомо діють у рамках встановлених соціально-господарських механізмів). Для ефективного функціонування системи необхідна збалансованість даних трьох факторів. Так, надлишок непереміщуваними ресурсів і трудових ресурсів при нестачі необхідного обладнання, тех-гій, фінансових ресурсів, не тільки не сприятиме розвитку, але, навпаки, буде перешкоджати ефективному функціонуванню системи. Зокрема, виникне безробіття, виробничі фонди будуть завантажені не повністю, що збільшить витрати суспільства на ліквідацію даних диспропорцій. Аналогічно брак кваліфікованих кадрів практично неможливо заповнити надлишком матеріальних ресурсів. Розвиток системи здійснюється як кількісно, так і якісно. При кількісному розвитку відбувається просте відтворення існуючих елементів і об'єктів системи, на-приклад, будівництво однотипних двоповерхових будинків. Після певного накопичення кількісних змін у системі виникає потреба в якісному розвитку, в переході на новий рівень. Так, коли двоповерхові будинки перестають забезпечувати необхідну концентрацію населення, або вільного місця для їх будівництва не залишилося, виникає або зупинка в раз-вітіі поселення, або починається будівництво багатоповерхових будинків, які представляють якісно новий етап в розвитку. Розвиток повинен бути стійким, що передбачає тривалість збереження основних умов для збалансованого відтворення багатостороннього потенціалу території. Недо-тимо, щоб розвиток здійснювалося за рахунок невосполняемой експлуатації якого-небудь з основних чинників - природних ресурсів, населення, існуючих виробничих фондів. В іншому випадку вичерпання даного чинника призведе до кризи розвитку з непередбачуваними соціально-економічними наслідками. Науково обгрунтоване розвиток вимагає осмисленого підходу до вирішення проблем, що існують на певній території. Довгостроковий план розвитку будь територіальної соціально-економічної системи оформляється у вигляді концепції розвитку, що містить стратегії, тобто сукупність принципових напрямків довгострокового розвитку. Головне призначення концепції - служити основою для прийняття як короткострокових, так і довгострокових рішень. Звідси випливає, що концепція не є ні планом, ні програмою, ні прогнозом майбутніх дій. Одним з головних завдань концепції є вирішення проблем системи. Тому цілі і які визначаються ними шляху розвитку повинні бути орієнтовані на вирішення виявлених проблем розвитку. Виходячи з цього, концепція розвитку дозволяє забезпечити єдність рішень, орієнтуючи їх на підвищення ефективності роботи системи в цілому. Коли суспільство знаходить рішення закладених у концепції проблем, або змінюється їх характер, виникає необхідність у створенні нової концепції. Під проблемою розуміється не просто брак або надлишок якого ресурсу, але систематично відтворюється диспропорція між різними аспектами розвитку. При стійкому відтворенні системою на кожному новому етапі тієї чи іншої диспропорції, виникає необхідність у зовнішньому коригуючому впливі або в координації зусиль усіх елементів системи щодо усунення дисбалансу. До найважливіших типам проблем можна віднести: 1. Невідповідність у вимогах до розвитку системи, як елемента вищестоящої системи і як цілісної самостійної системи. Проблема виникає тоді, коли зовнішні цілі, що задаються вищестоящим рівнем управління, вступають у протиріччя з цілями і потребами населення нижчестоящої системи. 2. Диспропорції між окремими функціональними підсистемами, що утрудняють виконання основних цілей системи. Наприклад, недостатня розвиненість транспортної системи не дозволить населенню і вантажам переміщатися по території з необхідною оперативністю. 3. Диспропорції усередині підсистем, що утрудняють реалізацію функцій окремих підсистем. Наприклад, через дуже малої частки громадського транспорту та високої частки особистого транспорту транспортна система в цілому працює недостатньо ефективно. 4. Невідповідність масштабу, якості та складності організаційних структур системи масштабами або якості її розвитку. Якщо перші три проблеми можна віднести до розряду технічних, мають рішення у вигляді підтримки необхідних пропорцій між функціональними підсистемами в рамках певних безпечних параметрів, то четверта проблема істотно складніше для виявлення та знаходження її вирішення. Вона виникає в процесі розвитку системи, коли старі об'єкти інфраструктури та організації не задовольняють зрослим потребам. Наприклад, у селі, що розрослася до великого поселення, для забезпечення нормальної роботи буде недостатньо вирити десяток нових колодязів, а буде потрібно використовувати якісно новий елемент - водогінну вежу систему водопроводу. Також на якомусь етапі розвитку місту буде потрібно будівництво не нових медпунктів, а спеціалізованих клінік. У зв'язку з ускладненням соціально-економічних систем і збільшенням функцій держави, в сучасному світі все більшого поширення набувають складні, багаторівневі системи управління. У подібних структурах основні елементи системи управління розділені на кілька рівнів. Рівні управління являють собою організаційно відособлені елементи, ви-є в структурах територіального управління, наприклад, суб'єкт федерації, муніципальне утворення. Вищестоящі рівні управління можуть впливати на підпорядковані елементи трьома основними способами: - через постановку цілей до функції; - через завдання певних очікуваних результатів; - через видачу обмежень по ресурсах; елемент при цьому сам здійснює вибір оптимальних дій. Між різними рівнями системи здійснюється розподіл повноважень, відповідальності і функцій по вертикалі влади. У рамках закріплених за ними повноважень елементи системи мають право самостійного прийняття управлінських рішень. Вищестоящий рівень управління має право втручатися в поточну діяльність нижчестоящого рівня тільки в тому випадку, коли останній не справляється з виконанням своїх функцій. Елементи одного рівня управління можуть безпосередньо взаємодіяти між собою за рішенням своїх завдань, минаючи вищестоящий рівень управління. Взаємодія між рівнями системи за межами існуючого розділення повноважень і функцій (наприклад, з питання делегування певної функції) здійснюється на договірній основі. Будь-який рівень територіального управління характеризуються виконанням деякого об'єму конкретних, видів управлінських робіт, тобто можна говорити про приналежність до кожного рівня структури деякого ряду конкретних функцій. Сукупність конкретних функцій територіального управління є основною характеристикою рівня управління. Першоосновою для їх виділення є цілі і завдання кожного конкретного рівня територіального управління. Кожен рівень формує свій вектор цілей, узгоджується з векторами вищестоящих рівнів. Серед основних завдань можна виділити: - створення та підтримка умов відтворення робочої сили (соціальна інфраструктура, житлове та комунальне господарство); - створення та підтримку сприятливих умов для нормального господарювання на території (виробнича інфраструктура, транспортна інфраструктура, зв'язок); - контроль за використанням природних ресурсів і станом навколишнього середовища. Крім того, всі рівні управління повинні: - надавати населенню соціальні гарантії та забезпечувати основні конституційні права; - регулювати використання різних механізмів господарювання; - виступати як органи громадського, публічного підприємництва, які здійснюють функції з організації та підтримці безприбуткових або малорентабельних, але необхідних для населення підприємств (наприклад, комунальне господарство); - органи управління проводять політику розвитку відсталих районів території (будівництво промислових підприємств, створення нових робочих місць тощо); - організацію посередницьких, інформаційних, впроваджувальних та інших послуг різним споживачам (підприємствам , і т.п.), - проведення природоохоронних заходів. Як органи публічного підприємництва органи територіального управління надають, в основному, такі категорії товарів і послуг: - товари та послуги, специфіка яких зумовлює неможливість їх надання за допомогою ринкових механізмів (наприклад, послуги правоохоронного характеру), у подібних сферах приватні фірми можуть запропонувати дуже мало, і тому муніципальний сектор повинен сам надавати такі послуги і змусити кожного оплачувати їх шляхом оподаткування; - товари та послуги , що потрапляють під дію ринкового механізму, але надання яких за допомогою ринкових механізмів з точки зору суспільства в цілому неефективно через виник-нення соціальної несправедливості і дискримінації значних верств населення (наприклад, освіта, культура, охорона здоров'я тощо); деякі з громадян можуть бути занадто бідні, і тому споживати певних послуг менше, ніж того бажала б держава, в цьому випадку такі послуги повинні надаватися або фінансуватися державою; - товари та послуги, для яких неминуча природна монополія , що виникає з технічних особливостей самого товару або територіальної обмеженості ринку, а конкуренція призводить до нераціонального використання ресурсів (наприклад, комунальні послуги, енергетика і т.п.), в цьому випадку муніципальна монополія необхідна для того, щоб запобігти експлуатацію свого становища приватними фірмами шляхом встановлення високих цін і надання послуг низької якості; - Такі послуги (наприклад, вивіз сміття), які призначені для вирішення санітарних, естетичних та ін проблем; якщо покласти функцію надання подібних послуг на ринкові структури, багато хто буде викидати сміття на вулиці і на поля, а не оплачувати вивіз сміття приватними компаніями, тому муніципальний сектор повинен взяти виконання цих функцій на себе, або найняти для їх виконання приватні компанії; в обох випадках, як правило, ці послуги будуть фінансуватися через оподаткування або обов'язкові збори. Орієнтація органів територіального управління на надання вищеперелічених категорій товарів і послуг жодною мірою не забороняє їм виходити на ринок як вироб-ників інших товарів і послуг. Однак ця роль органів територіального управління для системи управління має другорядний характер. Доручення вищестоящими рівнями нижчими владним рівням надавати споживачам деякі комунальні послуги має ряд переваг: - Дозволяє варіювати якість і кількість послуг, що надаються в різних територіальних утвореннях відповідно до потреб місцевого населення, в той час як послуги, що надаються централізовано, швидше за все призведуть до зрівнялівки; - Стимулює експерименти та інновації в сфері послуг, що сприятиме співставлення різних режимів надання послуг. Не всі функції можуть бути довірені муніципальному рівню управління. Місцеві органи влади можуть не брати в розрахунок наслідки надання ними послуг, що виникають у ставленні населення інших районів. Тому передавати їм функцію надання послуг там, де це може спричинити за собою широкомасштабні наслідки, недоцільно. Крім того, часом виникають ситуації, коли користь для сусідніх територіальних утворень від дій одного з муніципалітетів досить велика, але не приймається в розрахунок. У результаті місцеві органи влади можуть надавати цю послугу в недостатньому обсязі. Саме тому будівництво магістральних доріг, великих об'єктів інфраструктури зазвичай здійснюється з максимальним урахуванням інтересів більш великих територіальних утворень або навіть національного уряду. Крім того, муніципалітети можуть бути занадто малі для того, щоб самостійно скористатися перевагами масштабних економічних проектів. Основні цілі управління та категорії наданих товарів та послуг в цілому окреслюють коло діяльності системи територіального управління і служать своєрідним критерієм для формування деякої сукупності конкретних функцій територіального управління. Завдання пристосування діяльності органів управління до запитів населення вимагає виконання функції дослідження та аналізу потреб громадян і господарюючих суб'єктів. Функція планування дозволяє вирішувати задачу обгрунтованого визначення основних напрямів розвитку та джерел ресурсів для їх забезпечення. Завдання налагодження організаційних відносин між різними структурними підрозділами вирішуються шляхом функцій організації, розпорядження, координації, регулювання. Завдання з перевірки ефективності діяльності, порівнянні отриманих результатів з плановими здійснюється через функцію контролю. В цілому, зміст функцій на кожному рівні територіального управління обумовлено специфікою завдань, які виконуються на відповідному рівні. Об'єктами управлінської діяльності можуть бути підвідомчі організації, приватні компанії та підприємства, населення території та ін Елементи і параметри господарської діяльності визначають змістовну специфіку управлінського впливу органів територіального управління. Так, до елементів і параметрів можна віднести плани і програми соціального та економічного розвитку, бюджету певної території, ставки податків тощо Розподіл конкретних функцій у структурах територіального управління слід проводити з урахуванням системи територіального управління в цілому. Формування і розподіл функцій і завдань за рівнями структури територіального управління має йти як знизу, від об'єкта управління, так і зверху, від суб'єкта управління. Зверху розподіл функцій відбувається виходячи з глобальної, цільової функції вищестоящого рівня управління територіальної структури з подальшим формуванням цілей для нижчих рівнів; при русі знизу розподіл функцій здійснюється виходячи з конкретних місцевих завдань, які вимагають свого вирішення. Завдання, які нижчий рівень управління не здатний ефективно вирішити самостійно, передаються вищестоящому рівню управління. Під розподілом функцій і завдань не слід розуміти просте делегування повноважень від вищих рівнів до нижчестоящим і назад. Даний процес являє собою спільну роботу представників різних рівнів територіального управління, населення з розмежування та узгодження завдань, функцій між рівнями територіального управління. Практика показала, що безсистемний процес укладення договорів про розмежування повноважень між, двома окремо взятими рівнями управління - Федеральним центром і окремо взятими суб'єктами Федерації без урахування інтересів інших рівнів і суб'єктів управління, знімаючи деяку політичну напруженість, одночасно посилив існуючі протиріччя у сфері управління. При переважно централізованому формулюванні функцій і завдань виникає небезпека додання структурі зайвих або нездійсненних функцій, зайвої бюрократизації верхніх рівнів системи управління. У той же час, при децентралізованому формулюванні функцій і завдань виникає небезпека ігнорування важливих стратегічних цілей і завдань внаслідок неможливості окремої частини системи охопити і усвідомити цілі системи в цілому і концентрації зусиль лише на виконанні місцевих функцій. Зустрічний рух у формуванні та розподілі конкретних функцій у структурах територіального управління має відбуватися за пріоритету або при рівноправність руху від нижчих рівнів управління. Тобто, розподіл функцій в цілому йде знизу вгору при коригуванні цих функцій на загальні цілі структури, що задаються зверху. При розподілі слід виходити з того, що в сферу обов'язкової компетенції органів управління не повинні входити функції, які не відповідають цілям територіального управління та які реалізуються через ринкові відносини самостійними господарюючими суб'єктами. У зв'язку з цим, основним правилом розподілу безлічі функцій в структурах територіального управління виступає принцип субсидіарності, згідно якого розподіл функцій у будь-якому випадку необхідно починати з дослідження можливості їх реалізації приватними виробниками, у разі їх неефективності - нижнім рівнем територіальної структури управління, найбільш наближеним до населення і т.д. Наявність певної функції у відповідного рівня територіального управління обумовлюється, як зазначалося вище, неможливістю або неефективністю (і навіть руйнівними) її реалізації через ринкові відносини або нижчестоящими рівнями управління. Водночас з боку підприємств, населення існує потреба у здійсненні такої функції на даній території. При цьому населенню байдуже, яким рівнем територіальної структури управління ця потреба буде задовольнятися. Слід враховувати ряд важливих положень, що характеризують взаємини між рівнями управління: - Верхній рівень управління повинен мати справу з більш великими підсистемами або з більш широкими аспектами діяльності територіальної системи господарства в цілому; - Верхній рівень має справу з більш довгостроковими аспектами поведінки територіальної системи; - Функції на верхніх рівнях менш структуровані і деталізовані, містять більше невизначеностей і більш важкі для формалізації; - Період прийняття рішень за функціями для верхніх рівнів управління більше, ніж для нижніх рівнів; - У діяльності верхніх рівнів в більшій мірі здійснюються функції координування й узгодження, а діяльність нижніх рівнів характеризується переважно виконанням оперативно-господарських функцій. Таким чином, ми виділили основні критерії віднесення конкретної функції до певного рівня управління. Критерії доповнюються кількісними характеристиками, які повинні задовольняти як споживачів результатів реалізації конкретної функції (об'єктів управління), так і той рівень структури територіального управління, який реалізує функцію (суб'єкт управління). Потреба об'єктів управління характеризується ступенем задоволеності при реалізації конкретної функції за кількісними, якісним, тимчасовим, територіальним, вартісним та іншим параметрам реалізованої функції. Основною оцінкою можливості реалізації певної функції з боку суб'єкта управління, тобто відповідної структури тер-риториального управління, є рівень компетенції при реалізації функції, який характеризується достатністю інформаційних, фінансових, матеріальних, трудових ресурсів. Крім того, важливою оцінкою її з боку суб'єкта управління є оцінка економічної і технічної ефективності реалізації конкретної функції. Таким чином, можна сформулювати основні принципи, яких необхідно дотримуватися при розподілі функцій між рівнями структури територіального управління: - Принцип субсидіарності, тобто максимальне наближення конкретної функції територіального управління до споживача функції; - Принцип достатності повноважень, тобто повноваження рівня управління, що реалізує функцію, повинні бути необхідними і достатніми для її ефективної реалізації; - Принцип відповідності повноважень і відповідальності, (тобто відповідальність за виконання певної функції не повинна перевищувати обсяг наданих повноважень, але не повинна бути і менше цих повноважень; - Принцип забезпеченості ресурсами, тобто реалізація конкретної функції на відповідному рівні територіального управління повинна бути забезпечена необхідними інформаційними, матеріальними, фінансовими, трудовими ресурсами. Після формулювання безлічі конкретних функцій територіального управління можна перейти до їх розподілу між рівнями структури територіального управління. Розподіл функцій проводиться переважно на основі використання експертних методів оцінки відповідно до встановлених принципами. При оцінці можливості ефек-ної реалізації функцій на певному рівні управління потрібно враховувати неоднакові характеристики територіальних одиниць одного рівня, наприклад, характеристики Нижнього Новгорода і Біробіджана. Чим вище статус адміністративно-територіального утворення і чим більше чисельність населення, тим більше функцій не передається наверх, а залишається на конкретному рівні територіальної організації управління. Чим більше економічна і соціальна розвиненість конкретних територіальних одиниць, тим більше функцій, що стосуються розвитку, залишається в компетенції органу управління даній території. Спочатку визначається необхідність управління конкретною функцією з боку системи територіального управління, тобто коли реалізація функції без втручання органів територі-торіального управління неможлива. Якщо така необхідність існує, то далі оцінюється можливість реалізації кожної функції на різних рівнях системи територіального управ-ління, рухаючись від нижніх рівнів до верхніх. При цьому оцінка ефективності реалізації конкретної функції на кожному рівні структури визначається за різними показниками техниче-ської та економічної ефективності. Конкретна функція закріплюється за тим рівнем структури, який має можливість забезпечити найбільшу ефективність реалізації. Періодично необхідно проводити експертну оцінку ступеня задоволеності об'єкта управління реалізацією кожної конкретної функції територіального управління та ефективності її здійснення. У разі необхідності функції повинні делегуватися на той рівень управління, який зможе виконувати їх більш ефективно. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "ОСНОВНІ ХАРАКТЕРИСТИКИ" |
||
|
||