| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
6.2. Правовий режим бюджетних фондів |
||
|
Останнім часом в бюджетній практиці стала застосовуватися така форма, як бюджетні фонди - утворені відповідно до законодавства РФ і відокремлені в бюджетній системі фінансові кошти, керовані і використовувані органами державної влади та призначені для фінансування пріоритетних напрямків економіки держави. Різноманіття форм бюджетних фондів дозволяє розділити їх на: власне цільові бюджетні фонди, фонди, утворені у складі видатків бюджетів; резервні фонди. Фінансово-правовий статус кожного фонду, утвореного у складі бюджету, має ряд характерних ознак, які об'єднують їх, але в той же час дозволяють виділити їх в окремі групи. Це дозволяє провести ряд порівняльних характеристик бюджетних фондів, показаних в таблиці: --- T --- --- T --- | Цільові бюджетні фонди | Фонди, утворені в | Резервні бюджетні | | | складі витрат | фонди | | | бюджету | | + --- + --- --- + --- + | Мають вузьку цільову | Наявність приблизною | Мета створення | | спрямованість | мети (непередбачені | визначена | | | витрати) | | + --- --- + --- + --- --- + | Утворюються за рахунок | Спеціальні джерела | Утворюється за рахунок | | доходів цільового | формування | конкретних доходів | | призначення | відсутні | цільового призначення | + --- - + --- + --- + | Доходи, що надходять у | Увязки доходів даних | Увязки доходів даних | | фонд, пов'язані з | фондів з якими-небудь | фондів з якими-небудь | | конкретними | напрямами видатків | напрямами видатків | | напрямками | не відбувається | не відбувається | | витрачання | | | + --- + --- --- + --- + | Надходження коштів в | Відсутня | Засоби фонду підлягають | | доходи фондів та їх | необхідність у | відокремленому обліку, | | витрачання відбувається | затвердження кошторису, но | управління та | | кожен рік протягом | потрібна спеціальна | використанню | | всього періоду | звітність про | | | існування того чи | витрачання коштів | | | іншого фонду | фондів | | + --- + --- + --- + | Має прив'язку | Має прив'язку | Існування фондів не | | тривалості | тривалості | має тимчасового | | функціонування фонду | функціонування фонду | обмеження | | до тривалості | до тривалості | | | досягнення тієї мети, | досягнення тієї мети, | | | заради якої він | заради якої він | | | створюється | створюється | | L --- --- + --- + --- --- Все цільові бюджетні фонди були ліквідовані Федеральним законом від 26 квітня 2007 р. N 63-ФЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання бюджетного процесу і приведення у відповідність з бюджетним законодавством Російської Федерації окремих законодавчих актів Російської Федерації ". Однак у теорії бюджетного права вони мають місце бути, і в якості специфічних рис всіх цільових бюджетних фондів, що дозволяють виділити їх із загальної сукупності бюджетних фондів, можна назвати наступні: а) вузька цільова спрямованість даних фондів у порівнянні з іншими бюджетними фондами; б) функціонування цільових бюджетних фондів всередині бюджетного фонду; в) прив'язка тривалості функціонування цільового бюджетного фонду до тривалості досягнення тієї мети, заради якої він створюється. Саме цими рисами і володіє єдиний у своєму роді цільовий бюджетний фонд - Інвестиційний фонд РФ. Згідно ст. 179.2 БК РФ, Інвестиційний фонд являє собою частину коштів федерального бюджету, що підлягає використанню в цілях реалізації інвестиційних проектів, здійснюваних на принципах державно-приватного партнерства. Аналогів Інвестиційного фонду в Росії немає. Він не є ні "подушкою безпеки" для економіки, яким був Стабілізаційний фонд РФ, ні механізмом координації витрат на виконання функцій держави. У Інвестиційного фонду є своя мета - стимулювати реалізацію великих інфраструктурних та інноваційних проектів, і досягається вона не шляхом отримання пільг чи преференцій, а за допомогою механізмів приватно-державного партнерства, коли влада і бізнес спільно вкладають кошти в найбільш значимі і дорогі проекти, разом несуть ризики й володіють створюваними об'єктами. Таким чином, ініціаторами реалізації інвестиційних проектів можуть виступати федеральні органи виконавчої влади, органи виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, органи місцевого самоврядування, комерційні організації, у тому числі іноземні інвестори і комерційні організації з іноземними інвестиціями. Хоча в чинному законодавстві прямо не встановлено, що Інвестиційний фонд є цільовим бюджетним фондом, можна відзначити особливості, що дозволяють вважати його таким. По-перше, відповідно до п. 1 постанови Уряду РФ від 1 березня 2008 р. N 134 "Про затвердження Правил формування та використання бюджетних асигнувань Інвестиційного фонду Російської Федерації" порядок надання бюджетних асигнувань Інвестиційного фонду Російської Федерації направлено на реалізацію: а) інвестиційних, комплексних інвестиційних та концесійних проектів, що мають загальнодержавне значення і здійснюваних на умовах державно-приватного партнерства; б) інвестиційних проектів , що мають регіональне та міжрегіональне значення, здійснюваних на умовах державно-приватного партнерства. Таким чином, у наявності вузька цільова спрямованість витрачання коштів фонду, а тривалість його існування визначається необхідністю подальшого розвитку інфраструктури. По-друге, відповідно до ст. 179.2 БК РФ Інвестиційний фонд являє собою кошти, передбачені у федеральному бюджеті, підлягають використанню в цілях реалізації інвестиційних проектів. Отже, видається, що правовий статус Інвестиційного фонду підпадає під ознаки цільових бюджетних фондів. Роль і значення цільових бюджетних фондів у ринковій економіці проявляються в тому, що: вони є фінансовою базою забезпечення виконання визначених цілей бюджетної політики; утворення цільових бюджетних фондів використовується як один з методів стимулювання окремих напрямків соціально-економічного розвитку суспільства; цільові бюджетні фонди служать гарантією належної використання коштів, мобілізація яких має цільовий характер. До фондів, який формується у складі видатків бюджету, можна віднести: фонди фінансової підтримки; резервні фонди органів виконавчої влади та місцевого самоуправления. Фонди фінансової підтримки були утворені у складі федерального бюджету РФ для досягнення цілей держави на певному етапі розвитку економіки. Деякі автори підкреслюють, що дані фонди носять назву цільових, але окремо в цільові бюджетні фонди законодавчо не виділені * (98). Для здійснення державного бюджетного регулювання на підставі Концепції підвищення ефективності міжбюджетних відносин та якості управління державними і муніципальними фінансами в Російській Федерації в 2006 - 2008 роках * (99) була передбачена можливість утворення у видатковій частині федерального бюджету Федерального фонду фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації (ст. 131 БК РФ), Федерального фонду співфінансування витрат (ст. 132 БК РФ), Федерального фонду компенсацій (ст. 133 БК РФ). Створення у складі федерального бюджету спеціалізованих фондів фінансової підтримки суб'єктів Російської Федерації стало заломленням міжнародного досвіду в російській практиці фінансової діяльності. У 1992-1993 рр.. в Росії працювала організована Всесвітнім банком реконструкції та розвитку група іноземних фахівців, які займалися проблемами бюджетного федералізму. За її рекомендації вперше був сформований Фонд фінансової підтримки суб'єктів (ФФПС), а потім і решта фонди * (100). Федеральний Фонд фінансової підтримки суб'єктів РФ (ФФПС). ФФПС був створений у другому кварталі 1994 р. у складі федерального бюджету відповідно до Указу Президента РФ від 22 грудня 1993 р. N 2268 "Про формування республіканського бюджету Російської Федерації і взаєминах з бюджетами суб'єктів Російської Федерації в 1994 році" * (101). Починаючи з цього часу даний фонд - основний і за значенням, і за обсягом механізм перерозподілу частини коштів федерального бюджету між суб'єктами Федерації і важливий інструмент міжбюджетного регулювання. Однією з особливостей ФФПС Російської Федерації є те, що він регулюється не лише офіційними нормативними правовими актами (законами, урядовими правовими актами), а й іншими документами, причому роль останніх часто стає визначальною. Чинне законодавство задачу ФФПС визначає як вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації. Отже, мета ФФПС може бути визначена через поняття вирівнювання, або скорочення відмінностей, яке найбільш наочно продемонстровано в Бюджетному кодексі РФ (ст. 131). У Бюджетному кодексі РФ встановлені ознаки, за наявності яких суб'єкти РФ вправі отримувати дотації з ФФПС, іншими словами, дотації на вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації надаються тим суб'єктам, рівень розрахункової бюджетної забезпеченості яких не перевищує рівня , встановленого в якості критерію вирівнювання розрахункової бюджетної забезпеченості суб'єктів Російської Федерації. Федеральний Фонд співфінансування витрат утворюється у складі федерального бюджету в цілях співфінансування видаткових зобов'язань, що виникають при виконанні повноважень органів державної влади суб'єктів Російської Федерації з предметів ведення даних суб'єктів і предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, і видаткових зобов'язань щодо виконання повноважень органів місцевого самоврядування у питаннях місцевого значення. Умови і порядок надання та витрачання зазначених субсидій встановлюються федеральними законами і (або) нормативними правовими актами Уряду РФ. І, нарешті, Федеральний фонд компенсацій утворюється у складі федерального бюджету в цілях надання субвенцій на виконання витратних зобов'язань суб'єктів Російської Федерації і (або) муніципальних утворень, фінансове забезпечення яких відповідно до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації "* (102) і (або) Федеральним законом" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "* (103) здійснюється за рахунок субвенцій з федерального бюджету. Субвенції з Федерального фонду компенсацій розподіляються між суб'єктами Російської Федерації відповідно до методики, що затверджується Урядом Російської Федерації відповідно до вимог Бюджетного кодексу РФ, федеральних законів і нормативних правових актів Президента та Уряду Російської Федерації. У видатковій частині бюджетів бюджетної системи Російської Федерації (за винятком бюджетів державних позабюджетних фондів) передбачається створення резервних фондів виконавчих органів державної влади (місцевих адміністрацій) - резервного фонду Уряду Російської Федерації, резервних фондів вищих виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації, резервних фондів місцевих адміністрацій та Резервного фонду Президента РФ. Резервні фонди виконавчих органів державної влади (місцевих адміністрацій) - це відокремлена частина грошових коштів у бюджетах усіх рівнів бюджетної системи РФ, призначених для забезпечення безперебійного фінансування передбачених раніше витрат і непередбачених витрат, що виникли раптово і мають надзвичайний характер. Резервні фонди органів виконавчих влади являють собою своєрідний запас бюджетних ресурсів, які мобілізовані в бюджеті, але зарезервовані на випадок необхідності в додатковому фінансуванні, пов'язаному з виникненням у процесі виконання бюджету незапланованих витрат. Стаття 81.1 БК РФ регулює правовий режим Резервного фонду субєкта Російської Федерації, який являє собою частину коштів бюджету даного суб'єкта, призначену для виконання витратних зобов'язань останнього у разі недостатності доходів бюджету суб'єкта для фінансового забезпечення видаткових зобов'язань. У разі створення Резервного фонду суб'єкта Російської Федерації порядок його формування та використання коштів встановлюється законом суб'єкта Російської Федерації (за винятком закону суб'єкта РФ про бюджет суб'єкта Федерації). Резервний фонд Президента РФ створюється спеціальним федеральним законом і федеральним бюджетом на черговий фінансовий рік у розмірі не більше 1% від затверджених видатків федерального бюджету. Кошти Резервного фонду Президента Російської Федерації витрачаються на фінансування непередбачених витрат, а також додаткових витрат, передбачених указами Президента Росії. Грошові кошти цього фонду можуть використовуватися для ліквідацій наслідків надзвичайних ситуацій, природних катаклізмів, техногенних аварій, актів тероризму. Витрачання коштів Резервного фонду Президента Російської Федерації на проведення виборів, референдумів, висвітлення діяльності Глави держави не допускається. Резервні фонди виконавчих органів державної влади (місцевих адміністрацій) утворюються в видаткової частини бюджетів усіх рівнів бюджетної системи Росії. Розмір резервних фондів виконавчих органів державної влади (місцевих адміністрацій) встановлюється законами (рішеннями) про відповідних бюджетах і не може перевищувати 3% від затвердженого зазначеними законами (рішеннями) загального обсягу видатків. Розпорядження коштами резервних фондів здійснюється на основі нормативних правових актів Уряду РФ, органів виконавчої влади суб'єктів Федерації або органів місцевого самоврядування. З цих фондів фінансуються непередбачені витрати, наприклад аварійно-відновлювальні роботи з ліквідації наслідків стихійних лих. Так, кошти резервного фонду Уряду Російської Федерації видатки на фінансування * (104): державної підтримки громадських організацій та об'єднань; проведення ювілейних заходів державного значення; виготовлення державних нагород, ювілейних медалей; проведення зустрічей, симпозіумів, виставок та семінарів на найвищому рівні з проблем загальнодержавного значення; виплати разових премій та надання разової матеріальної допомоги громадянам за заслуги перед державою; видання збірників нормативних актів і законодавства Російської Федерації; проведення ремонтних та відновлювальних робіт за заявками органів державної влади Російської Федерації; інших заходів, що проводяться за рішеннями Президента та Уряду Російської Федерації. Рішення Уряду Росії про виділення коштів з резервного фонду Уряду приймаються в тих випадках, коли коштів, що у розпорядженні федеральних органів виконавчої влади та органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, що здійснюють ці заходи, недостатньо. Правовий режим резервних фондів виконавчих органів державної владі (місцевих адміністрацій), передбачений у ст. 81 БК РФ, необхідно зіставити з правовим режимом цільових бюджетних фондів. Резервні фонди виконавчих органів державної влади (місцевих адміністрацій) можуть бути створені в бюджетах усіх рівнів влади. Відносно місцевих бюджетів зазначених фондів можуть бути створені як фонди органів місцевого самоврядування, однак заборона на створення резервних фондів представницьких органів (п. 2 ст. 81 БК РФ) відноситься і до муніципальному рівню. Отже, на місцевому рівні можуть існувати резервні фонди місцевої адміністрації чи виборного глави муніципального освіти. Для правового режиму резервних фондів характерна відсутність спеціальних джерел формування, обмеження розміру та наявність приблизною мети (непередбачені витрати), тоді як для цільових бюджетних фондів обмеження розміру не має значення, а призначення реалізується через встановлення моноцелі. Не потрібно для резервних фондів і затвердження кошторису. Разом з тим потрібна спеціальна звітність про витрачання коштів резервних фондів. Новим видом бюджетних фондів у складі федерального бюджету є Резервні фонди держави, до яких належав Стабілізаційний фонд РФ і створені на його базі Резервний фонд РФ і Фонд національного добробуту. Створення Резервного фонду і Фонду національного добробуту було обумовлено рядом причин. Так, з метою зниження ризику невиконання бюджетних зобов'язань у разі погіршення зовнішньоекономічної кон'юнктури та збереження доходів від невідновлюваних ресурсів для майбутніх поколінь законодавець запропонував використовувати в бюджетному плануванні методологію »не нафтогазового балансу", яка передбачає роздільний облік нафтогазових (сировинних) і не нафтогазових доходів і виділення у складі Стабілізаційного фонду резервної частини та фонду майбутніх поколінь. Основне призначення Резервного фонду РФ - підтримка щодо стабільного рівня витрат федерального бюджету у періоди несприятливої зовнішньоторговельної кон'юнктури, а Фонд національного добробуту орієнтований на накопичення ресурсів на тривалу перспективу - забезпечення бюджетних витрат в умовах вичерпання запасів корисних копалин, погіршення демографічного балансу та інших ситуацій, що загрожують національній стабільності. Відповідно до Бюджетного кодексу РФ і Федеральним законом від 24 липня 2007 р. N 198-ФЗ "Про федеральний бюджет на 2008 рік і на плановий період 2009 і 2010 років" діють наступні правила, що регулюють формування і використання Резервного фонду: а) Резервний фонд являє собою частину коштів федерального бюджету, що підлягають відокремленому обліку та управління з метою здійснення нафтогазового трансферту при недостатності нафтогазових доходів для фінансового забезпечення зазначеного трансферту; б) акумулювання ресурсів у фонді відбувається за рахунок нафтогазових доходів федерального бюджету в обсязі, що перевищує затверджену на відповідний фінансовий рік величину нафтогазового трансферту за умови, що накопичений обсяг Резервного фонду не перевищує його нормативної величини і доходів від управління коштами Резервного фонду: у) управляє коштами Резервного фонду Міністерство фінансів Російської Федерації у порядку, встановленому Урядом Росії. Окремі повноваження з управління коштами Резервного фонду можуть здійснюватися Центральним банком Російської Федерації; г) кошти Резервного фонду можуть бути спрямовані як на дострокове погашення державного зовнішнього боргу Російської Федерації, так і на розміщення в іноземну валюту та фінансові активи, номіновані в іноземній валюті. Фонд національного добробуту (ФНБ). Відповідно до Бюджетного кодексу РФ і Федеральним законом "Про федеральний бюджет на 2008 рік і на плановий період 2009 і 2010 років" діють наступні правила, що регулюють формування і використання Фонду національного добробуту: а) Фонд національного добробуту являє собою частину коштів федерального бюджету, що підлягають відокремленому обліку та управління з метою забезпечення співфінансування добровільних пенсійних накопичень громадян Російської Федерації, а також збалансованості (покриття дефіциту) бюджету Пенсійного фонду Російської Федерації; б) джерелами формування Фонду національного добробуту є нафтогазові доходи федерального бюджету в обсязі, що перевищує затверджений на відповідний фінансовий рік обсяг нафтогазового трансферту, якщо накопичений обсяг коштів Резервного фонду досягає (перевищує) його нормативну величину і доходи від управління коштами Фонду національного добробуту; в) управляє коштами Фонду національного добробуту Міністерство фінансів Російської Федерації в порядку, встановленому Урядом країни; г) кошти Фонду національного добробуту дозволено розміщувати в іноземну валюту і наступні види фінансових активів: боргові зобов'язання іноземних держав, іноземних державних агентств і центральних банків; боргові зобов'язання міжнародних фінансових організацій, у тому числі оформлення цінними паперами; депозити і залишки на банківських рахунках у банках і кредитних організаціях; депозити і залишки на банківських рахунках у Центральному банку Російської Федерації; боргові зобов'язання та акції юридичних осіб; паї (частки участі) інвестиційних фондів; д) відповідно до законодавства кошти Фонду національного добробуту можуть передаватися в довірче управління спеціалізованим фінансовим організаціям. Засновником довірчого управління коштами даного Фонду є Російська Федерація. Від її імені в правовідносинах з приводу установи довірчого управління коштами Фонду національного добробуту виступає Міністерство фінансів РФ; е) передача коштів Фонду національного добробуту в довірче управління не тягне за собою переходу права власності на них до довірчого керуючого. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "6.2. Правовий режим бюджетних фондів" |
||
|
||