| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Принципи побудови бюджетної системи. |
||
|
--- (1) Див: Ожегов С.І., Шведов Н.Ю. Тлумачний словник російської мови. М., 1999. С. 595. Поняття принципу пов'язане з поняттями ідеї, правила, норми, але не збігається з ними, так як носить основоположний характер. Принципи права - "абстрактне вираження сенсу якогось безлічі правових норм" (1). "Принципи права на відміну від конкретних юридичних норм більше залежать від стану правових знань. Вони виникають лише на певному етапі правогенеза, безпосередньо пов'язаному з появою розвиненого юридичного мислення, в той час як правові норми в ряді випадків виникали стихійно, в ході повсякденної практичної діяльності людей . Принципи права історично з'явилися значно пізніше інших його норм, спочатку існували у вигляді юридичних звичаїв "(2). --- (1) Четвернин В.А. Короткий курс лекцій з проблем теорії права і держави / / http://new.hse.ru/sites/tp/default.as. (2) Румянцева В.Г., Ширяєв Ю.Є. Поняття принципу права в контексті законотворчого процесу / / Історія держави і права. 2006. N 8. С. 4 - 5. Першорядне значення має юридичне закріплення принципів права, надання їм сили (1). --- (1) У доктрині існують принципи ієрархічності, історизму (детермінованості конкретно-історичними умовами), конкретності (ясності, цілісності) і т.д., які, однак, не закріплені законодавчо. Норми права не можуть суперечити принципам за змістом. Це не означає, що з самих принципів права виводяться нові норми; принципи можуть виступати як інструмент для нормотворчості і правозастосування, як "фільтра", відсікаючого неправові норми. Застосування певних принципів права задає конкретні методи і навіть нерозривно з ними пов'язано. Правові принципи, які отримали юридичне закріплення, являють собою вже не тільки основні початку, але також засіб підтримки порядку, спочатку встановленого плану в тій чи іншій сфері правового регулювання. Порядок як єдино допустиме стан предметів і явищ у відповідній сфері отримує завдяки принципам стійкість імунітет до зовнішніх деструктивних впливів. Принципи, застосовувані в конкретних галузях права, являють собою систему з декількох рівнів, що відповідає "багатошаровості" правового регулювання. Стосовно до бюджетного праву не піддається сумніву застосування загальноправових і, в першу чергу, конституційних (випливають з конституції) принципів єдності, законності, гласності, справедливості, поділу влади, федералізму (унітарності), дотримання балансу інтересів особистості, суспільства, держави (1). --- (1) Про принцип дотримання балансу інтересів особи, суспільства, держави докладніше див: Комягин Д.Л. Сучасний військовий бюджет: правовий аспект. СПб., 2009. С. 36 - 38. Слід мати на увазі, що даний принцип знаходиться в нерозривному зв'язку і в той же час в суперечності з принципом гуманітарності, який випливає з конституційного положення про вищої цінності людини, її прав і свобод. Дія загальногалузевих принципів фінансового права також поширюється на бюджетне право як підгалузь фінансового права. Специфіка бюджетних правовідносин викликала необхідність встановлення більш спеціалізованих принципів, які знайшли своє закріплення в розділі п'ятої БК РФ. З числа цих принципів можна виділити ті принципи, які відносяться до встановлення доходів бюджету, бюджетного процесу й, нарешті, до побудови бюджетної системи. Найважливіше значення для побудови бюджетної системи мають два принципи: єдності бюджетної системи і самостійності бюджетів, що входять у бюджетну систему. Єдність бюджетної системи є домінуючим принципом для бюджетної системи, визначальним саме її існування як цілого. Єдність бюджетної системи витікає з основоположного принципу єдності, який є, як зазначено вище, конституційним і загальноправових, а в бюджетному праві трансформується відразу в кілька принципів (єдність бюджетної системи, єдність каси). Принцип єдності бюджетної системи, згідно БК РФ, реалізується через декілька напрямів: - єдність бюджетного законодавства; - застосування єдиних принципів організації та функціонування бюджетної системи та бюджетного процесу; - застосування єдиних форм бюджетної документації та бюджетної звітності; - єдина бюджетна класифікація; - єдині санкції за порушення бюджетного законодавства; - єдиний порядок ведення бюджетного обліку та складання звітності бюджетів Російської Федерації і казенних установ; - єдиний порядок встановлення і виконання видаткових зобов'язань; - єдиний порядок формування доходів та здійснення видатків бюджетів; - єдиний порядок виконання судових актів щодо звернення стягнення на кошти бюджетів бюджетної системи Російської Федерації. Крім перерахованих складових частин єдності бюджетної системи, встановлених БК РФ, слід сказати і про єдиний порядок надання фінансової допомоги з бюджетів різних рівнів, який частково виражається ще в одному принципі побудови бюджетної системи - принципі рівності бюджетних прав суб'єктів Російської Федерації, муніципальних утворень (стаття 31.1 БК РФ). Даний принцип говорить про єдність визначення форм, обсягу і порядку міжбюджетних трансфертів (фінансової допомоги). Принцип рівності бюджетних прав дублює деякі положення принципу єдності, зокрема вимога єдиного порядку встановлення і виконання видаткових зобов'язань, формування податкових та неподаткових доходів бюджетів суб'єктів Російської Федерації і місцевих бюджетів. Існування принципу рівності бюджетних прав суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень свідчить про пріоритет федерального бюджету над іншими бюджетами бюджетної системи, так як зрівнюються бюджетні права суб'єктів і органів місцевого самоврядування перед Російської Федерації. Таким чином, федеральний бюджет апріорі неравен і домінує над бюджетами суб'єктів Російської Федерації та місцевими бюджетами. Конституційні норми також підтверджують дану обставину, так як суб'єкти Російської Федерації представляють собою частини одного цілого - Російської Федерації, і неможливо знайти розумні аргументи на користь того, що частина більше цілого або дорівнює цілому. Існування легально закріпленого принципу рівності бюджетних прав суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень свідчить також про проблему, пов'язану з фактичною диспропорцією у міжбюджетних відносинах, яка є постійною турботою органів управління публічними фінансами. Неоднорідність економічної та політичної карти Російської Федерації накладає відбиток на розподіл фінансової допомоги з федерального центру. Наприклад, виділяються регіони, розташовані в районах Крайньої Півночі, північно-кавказькі республіки. Об'єктивно вимагають підвищеної уваги малозаселені райони східного кордону Російської Федерації. Самостійність бюджетів, таким чином, підкоряючись єдності, виражається в принципі самостійності бюджетів і допускається, згідно БК РФ, в таких межах: - право і обов'язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування самостійно забезпечувати збалансованість відповідних бюджетів та ефективність використання бюджетних коштів; - право і обов'язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування самостійно здійснювати бюджетний процес (за встановленими законом винятками, зокрема у разі введення режиму тимчасової фінансової адміністрації); - право органів державної влади та органів місцевого самоврядування встановлювати відповідно до законодавства про податки і збори податки і збори, доходи від яких підлягають зарахуванню до відповідних бюджетів бюджетної системи Російської Федерації < 1>; --- (1) Таке повноваження зовсім не є бюджетним, а цілком лежить у сфері податкових правовідносин, і значить, ніяк не пов'язане з реалізацією самостійності бюджетів. - Право органів державної влади та органів місцевого самоврядування, відповідно до БК РФ, самостійно визначати форми і напрями витрачання коштів бюджетів (за винятком витрат, фінансове забезпечення яких здійснюється за рахунок міжбюджетних субсидій і субвенцій з інших бюджетів бюджетної системи Російської Федерації) (1); --- - (1) Дане повноваження реалізується в бюджетному процесі на стадіях складання та затвердження проекту бюджету і, таким чином, дублює право і обов'язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування самостійно здійснювати бюджетний процес. - Неприпустимість встановлення витратних зобов'язань, які підлягають виконанню за рахунок доходів і джерел фінансування дефіцитів інших бюджетів бюджетної системи Російської Федерації, а також витратних зобов'язань, які підлягають виконанню одночасно за рахунок двох і більше бюджетів бюджетної системи Російської Федерації, за рахунок коштів консолідованих бюджетів або без визначення бюджету, за рахунок якого має здійснюватися виконання відповідних видаткових зобов'язань. Не можна не помітити, що всі права, що випливають з самостійності бюджетів, одночасно є обов'язками для відповідних органів влади. Більш правильним було б сказати, що обов'язків відповідають необхідні для їх реалізації права. Правила про неприпустимість встановлення витратних зобов'язань без визначення бюджету, за рахунок якого вони виконуються, а також неприпустимість встановлення витратних зобов'язань, що виконуються за рахунок декількох бюджетів, діють з застереженнями. По-перше, витратні зобов'язання на легальній основі можуть передаватися на виконання іншому бюджету, з обов'язковою передачею необхідних джерел покриття витрат, і, по-друге, законно встановлене витратне зобов'язання в будь-якому випадку має бути виконане, незважаючи на абсолютну відсутність коштів місцевого бюджету або бюджету суб'єкта Російської Федерації, і тоді виконання бере на себе федеральний бюджет. У цьому випадку не діє правило про неприпустимість виконання витратних зобов'язань за рахунок двох і більше бюджетів, що випливає з практики Конституційного Суду Російської Федерації. Конституційний Суд Російської Федерації неодноразово висловлювався про те, що бюджетна самостійність суб'єктів Російської Федерації у всякому разі реалізується ними у взаємозв'язку з конституційними принципами функціонування бюджетної системи Російської Федерації як єдиної системи, що має своїм призначенням ефективний розподіл і перерозподіл фінансових ресурсів, за допомогою якого відбувається фінансове забезпечення функцій, покладених на кожен з рівнів публічної влади в Російській Федерації, і недостатність власних доходних джерел на рівні суб'єктів Російської Федерації чи муніципальних утворень спричиняє необхідність здійснення бюджетного регулювання з метою збалансування відповідних бюджетів (1). --- (1) Див, наприклад: Визначення Конституційного Суду Російської Федерації від 13.06.2006 N 194-О / / Вісник КС РФ. 2006. N 5; Постанова від 17.06.2004 N 12-П / / СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803. Наступним принципом, який пов'язаний з побудовою бюджетної системи, є принцип розмежування доходів, витрат і джерел фінансування дефіцитів бюджетів між бюджетами бюджетної системи Російської Федерації. Даний принцип, відповідно до БК РФ, означає, по-перше, закріплення доходів, витрат і джерел фінансування дефіциту бюджетної системи за бюджетами бюджетної системи Російської Федерації і, по-друге, визначення повноважень органів державної влади (органів місцевого самоврядування) та органів управління державними позабюджетними фондами з формування доходів бюджету, джерел фінансування дефіциту бюджетів та встановленню і виконанню видаткових зобов'язань публічно-правових утворень. Істотою даного принципу є пропорційний розподіл повноважень (компетенції) між органами державної влади Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування та закріплення за ними необхідних для виконання повноважень дохідних джерел. Досвід правильного розподілу повноважень і джерел вимагає самостійного розгляду і безпосередньо пов'язаний з поняттям фіскального (бюджетного) федералізму. У Російській Федерації розподіл витрат за територіальною ознакою, в першу чергу, пов'язано з конституційними положеннями про предмети ведення Російської Федерації, предметах спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Федерації (1). Принцип розмежування доходів, витрат і джерел фінансування дефіциту бюджету в частині повноважень з фінансування видаткових зобов'язань, що відносяться до предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації, реалізований Федеральним законом від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації ". Цим Законом встановлено, що повноваження Російської Федерації з предметів її ведення, а також повноваження з предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, можуть передаватися останнім для здійснення на підставі федеральних законів. Фінансове забезпечення переданих таким чином повноважень здійснюється за рахунок субвенцій з федерального бюджету або бюджетів державних позабюджетних фондів Російської Федерації. Аналогічний порядок встановлений для відносин між бюджетами суб'єктів Російської Федерації та місцевими бюджетами. --- (1) Див: статті 71 - 73 Конституції Російської Федерації. Розподіл доходних джерел на виконання принципу розмежування доходів, витрат і джерел фінансування дефіциту між бюджетами бюджетної системи Російської Федерації затверджено БК РФ (глави 7 - 9). При цьому в доходи федерального бюджету надходять суми від федеральних податків і зборів, визначені неподаткові доходи, а в доходи бюджетів суб'єктів Російської Федерації - суми від регіональних податків, визначені неподаткові доходи, а також частина федеральних податків за встановленими БК РФ нормативам. У доходи місцевих бюджетів також надходять не тільки доходи від місцевих податків і певні неподаткові доходи, але також частина федеральних податків і регіональних податків за нормативами, встановленими БК РФ. У разі прийняття відповідного закону суб'єкта Російської Федерації у федеральний бюджет може надходити частина одержуваних суб'єктом Російської Федерації федеральних податків. Отже, законодавчо встановленими принципами, які діють стосовно побудови бюджетної системи, є принципи: єдності бюджетної системи; самостійності бюджетів; рівності бюджетних прав суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень; розмежування доходів, витрат і джерел фінансування дефіцитів бюджетів між бюджетами бюджетної системи Російської Федерації. Крім принципів побудови бюджетної системи, встановлених БК РФ, маються які не закріплені законодавством Російської Федерації принципи, відомі із зарубіжного досвіду правового регулювання побудови бюджетної системи, а також з доктринальних джерел. Насамперед йдеться про принципи гармонізації та субсидіарності, концепція яких подробна розроблена в німецькому праві. Принцип гармонізації пов'язаний з тим, що кожен суб'єкт федерації потребує як у взаємодії з центром, так і з іншими суб'єктами федерації. Принцип гармонізації іменують також принципом "вірності федерації" (1), що особливо актуально для Федеративної Республіки Німеччина, яка історично пройшла важкий і довгий шлях об'єднання (2). В умовах поділу завдань і функцій "вірність федерації" є сполучною ланкою і коригувальним (гармонизирующим) початком, який дозволяє надати однаковий вектор всіх елементів бюджетної системи. Принцип гармонізації можна пов'язати також і з принципом балансу інтересів федерації та регіонів, коли кожен повинен брати до уваги взаємні інтереси (пасивна складова принципу), і, нарешті, з необхідністю надання взаємної допомоги (активна складова принципу), як від регіонів центру, так і від центру регіонам. --- (1) Див: Корольов С.В. Фінансовий федералізм в Німеччині, Австрії та Швейцарії. СПб., 2005. С. 102 - 103; Євдокимов О.М. Бюджет як елемент бюджетної системи: вітчизняний та зарубіжний досвід / / Фінансове право. 2007. N 7. (2) Див: Баранова К.К. Бюджетний федералізм і місцеве самоврядування в Німеччині. М., 2000. С. 17 - 20. Принцип субсидіарності вперше був сформульований в енцикліці Папи Римського Пія XI "Quadragesimo anno", і його сенс, як зазначає А.С. Автономов, "зводиться до того, що не слід передавати вирішення питань об'єднанням більш широкого складу, якщо ці питання можуть бути вирішені об'єднаннями більш вузького складу" (1). В іншій інтерпретації принцип субсидіарності звучить таким чином: порушенням правильного пристрою буде передача більшого за розмірами і складності спільноти тих функцій, які можуть бути забезпечені нижчестоящими і підлеглими структурами. Ніколи не слід доручати більш великої одиниці того, що може бути зроблено більш дрібної (2). --- (1) Цит. по: Корольов С.В. Указ. соч. С. 103. (2) Див: Основи права Європейського союзу / Под ред. С.Ю. Кашкина. М., 1997. С. 80. Дано по: Євдокимов О.М. Указ. соч. Можна сказати, що стосовно до бюджетного праву принцип субсидіарності безпосередньо стосується розподілу видаткової компетенції між бюджетами бюджетної системи. Належність видаткових зобов'язань повинна витікати з розподілу повноважень, яка повинна виконуватися відповідно до принципу субсидіарності. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Принципи побудови бюджетної системи." |
||
|
||