| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 5. Референдуми про охорону навколишнього середовища |
||
|
У справі забезпечення екологічної безпеки важливе місце займає інститут референдумів з екологічно значущих проблем. З його допомогою може реалізовуватися проголошене Конституцій РФ і російськими законами право громадян на сприятливе середовище, їх повноваження в галузі охорони навколишнього середовища. Екологічне законодавство про референдуми Ключовим положенням екологічного законодавства з обговорюваного питання є п. 2 ст. 41 Закону РФ про охорону навколишнього природного середовища: визначення місць будівництва підприємств, споруд та інших об'єктів проводиться за наявності позитивного висновку спеціально на те уповноважених державних органів Російської Федерації у сфері охорони навколишнього природного середовища, санітарно-епідеміологічного нагляду та рішення місцевих органів самоврядування. У необхідних випадках при розміщенні об'єктів, які зачіпають екологічні інтереси населення, рішення приймається за результатами обговорення чи референдуму. Деяка ясність вноситься до п. 3 ст. 41 того ж Закону: рішення про розміщення великих народногосподарських об'єктів приймається Верховною Радою Російської Федерації або Верховними Радами республік у складі Російської Федерації на основі висновку державної екологічної експертизи. Треба відзначити при цьому кілька обставин: а) в економічній теорії та практиці існує якась класифікація народногосподарських об'єктів, яку можна використовувати, але яка поки не має для екології правових наслідків; б) функції Верховних Рад як представницьких і законодавчих органів з 1993 р. частково передані Федеральним Зборам РФ і законодавчим (представницьким) органам суб'єктів Федерації, а частково виконавчим органам державної влади РФ і її суб'єктів. З даного питання регулювання не здійснено; в) згідно з п. 4 ст. 5 Конституції РФ, у відносинах з федеральними органами державної влади всі суб'єкти Російської Федерації між собою рівноправні, г) подібний спосіб використання виразів типу "необхідні випадки", "екологічні інтереси", "великі об'єкти" і т. п. притаманний законодавству європейських континентальних країн і судовій практиці (судових прецедентів) англосаксонських країн, де правові системи розвиваються сторіччями і виробилися відповідні підходи до реалізації подібних термінів. Згідно ст. 12 Закону РФ про охорону навколишнього природного середовища, громадяни мають право брати участь у референдумах з охорони навколишнього середовища, викладати свою думку і т. д. Цьому праву, згідно зі ст. 14 того ж Закону, відповідає наступне: держава гарантує громадським об'єднанням, громадянам можливість реалізації наданих їм прав у галузі охорони навколишнього середовища відповідно до законодавства Російської Федерації і республік у її складі; представницькі, виконавчі та розпорядчі органи, спеціально уповноважені на те державні органи в галузі охорони навколишнього середовища, їх посадові особи зобов'язані надавати всебічне сприяння громадським об'єднанням і громадянам у реалізації їх екологічних прав і обов'язків; посадові особи та громадяни, що перешкоджають виконанню громадськими об'єднаннями та громадянами їх екологічних прав і обов'язків, що випливають з Конституції РФ і Закону про охорону навколишнього природного середовища, притягуються до відповідальності відповідно до законодавства Російської Федерації і республік у складі Російської Федерації (у вказаному Законі, в КК РФ і в КпАП РРФСР подібної відповідальності не передбачено, але в Республіці Саха (Якутія) прийнятий законодавчий акт про адміністративну відповідальність за екологічні правопорушення). У ст. 28 ЗК РРФСР 1991 р. (в редакції Закону РФ від 28 квітня 1993 р. і Указів Президента РФ від 16 грудня 1993 р. і від 24 грудня 1993 р.) передбачається порядок попереднього погодження місця розміщення об'єкта: звернення зацікавлених у будівництві об'єкта юридичних осіб до органів, що володіють правом вилучення і надання ділянок; вибір ділянки в натурі (на місцевості) з обов'язковою участю місцевих (сільських, селищних) адміністрацій, власників землі, землевласників, землекористувачів, орендарів, представників відповідних державних служб; облік екологічних та інших наслідків передбачуваного заняття земель, оформлення акта вибору ділянки, а в необхідних випадках і його санітарної (охоронної) зони, додаток до акта матеріалів інших погоджень і експертиз (розмежування компетенції представницьких і виконавчих органів тут не наводиться, оскільки Указом Президента РФ від 24 грудня 1993 р. повноваження Рад, передбачені в ст. 28 ЗК РРФСР, передані місцевим адміністраціям); органи місцевого самоврядування (з урахуванням сказаного вище) інформують населення про можливе (майбутній) надання земель для розміщення об'єктів, діяльність яких зачіпає його інтереси, і з'ясовують думку громадян через місцеві референдуми, збори, сходи громадян, інші форми безпосередньої демократії; громадяни, громадські організації, об'єднання та органи територіального громадського самоврядування мають право брати участь у розгляді питань, пов'язаних з вилученням та наданням земельних ділянок, які зачіпають інтереси населення; при наданні земельних ділянок у місцях проживання та господарської діяльності малочисельних народів та етнічних груп для цілей, не пов'язаних з їх господарською діяльністю, орган місцевого самоврядування вирішує питання про проведення референдуму про надання земельних ділянок під об'єкти, що зачіпають інтереси зазначених народів. За підсумками референдуму приймається відповідне рішення. Законом РРФСР "Про санітарно-епідеміологічне благополуччя населення" від 19 квітня 1991 г. * передбачається, що громадяни Росії безпосередньо або через свого представника або через громадські об'єднання мають право брати участь у розробці, обговоренні та прийнятті органами державної влади і управління рішень, спрямованих на забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя населення. Підприємства та організації мають право на участь у розробці органами державної влади та управління рішень, програм забезпечення санітарно-епідеміологічного благополуччя населення. ___ * ВПС РРФСР. 1991. № 20. Ст. 641. Участь громадян в обговоренні та вирішенні екологічних питань - а вони нерідко пов'язані з функціонуванням ядерних установок - передбачається у Федеральному законі "Про використання атомної енергії" від 20 жовтня 1995 * У зв'язку з обговорюваною темою важливі наступні його положення: принципи і завдання правового регулювання в галузі використання атомної енергії - ... участь громадян, комерційних і некомерційних організацій, інших юридичних осіб в обговоренні державної політики, проектів федеральних законів та інших правових актів Російської Федерації, а також у практичній діяльності в галузі використання атомної енергії; органи державної влади суб'єктів Російської Федерації встановлюють порядок і організовують за участю організацій, громадських об'єднань і громадян обговорення питань використання атомної енергії; органи місцевого самоврядування забезпечують участь населення в обговоренні та вирішенні питань розміщення на підвідомчих їм територіях ядерних установок, радіаційних джерел і пунктів зберігання; організації, в тому числі громадські об'єднання, і громадяни мають право на участь в обговоренні проектів законодавчих актів і програм у сфері використання атомної енергії, а також в обговоренні питань щодо розміщення, проектування, спорудженню, експлуатації та виведення з експлуатації ядерних установок, радіаційних джерел і пунктів зберігання; органи державної влади суб'єктів Російської Федерації і органи місцевого самоврядування, на території яких передбачається розмістити ядерні установки, радіаційні джерела або пункти зберігання, зобов'язані в межах своєї компетенції проводити за участю організацій, у тому числі громадських об'єднань та громадян, обговорення питань з розміщення, проектування та спорудження об'єктів використання атомної енергії. ___ * СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552. За результатами такого обговорення відповідні органи державної влади та органи місцевого самоврядування приймають рішення, які підлягають обов'язковому опублікуванню в офіційному друкованому органі. Ці рішення після їх прийняття можуть бути оскаржені до суду фізичними або юридичними особами, чиї права та охоронювані законом інтереси можуть бути порушені; забороняється проведення несанкціонованих зборів, мітингів, демонстрацій та інших несанкціонованих громадських заходів на території ядерної установки або пункту зберігання і в їх санітарно-захисних зонах. Відповідно до ст. 23 Федерального закону "Про радіаційної безпеки населення" від 5 грудня 1995 * громадяни та громадські об'єднання мають право на отримання об'єктивної інформації від організації, що здійснює діяльність з використанням джерел іонізуючого випромінювання, в межах виконуваних нею функцій про радіаційну обстановку та заходи, що вживаються щодо забезпечення радіаційної безпеки (проведення референдумів безпосередньо залежить від інформованості населення). ___ * СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141. Згідно з Федеральним законом "Про екологічну експертизу" від 23 листопада 1995 р. органи місцевого самоврядування організовують громадські обговорення, проведення опитувань, референдумів серед населення про запланованій господарської та іншої діяльності, яка підлягає екологічної експертизі *. ___ * СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556. Конституційне законодавство про референдуми Основоположним положенням є норма ст. 3 Конституції РФ: єдиним джерелом влади в Російській Федерації є її багатонаціональний народ. Народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Вищим безпосереднім вираженням влади народу є референдум і вільні вибори. Ніхто не може привласнювати владу в Російській Федерації. Для обговорення проблем екологічно значущих проектів першорядне значення має Федеральний закон "Про основні гарантії виборчих прав і права громадян на участь у референдумах громадян Російської Федерації" від 19 вересня 1997 г. * У ньому передбачаються референдуми Російської Федерації , суб'єкта Федерації, місцеві референдуми, роз'яснюються поняття агітації з питань референдуму, комісії референдуму, спостерігача, права на участь у референдумі, викладаються принципи проведення референдумів. ___ * СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339. У Законі дається закритий (повний, який не підлягає розширенню) перелік питань, які не можуть бути винесені на обговорення; серед них - питання про прийняття надзвичайних і термінових заходів щодо забезпечення здоров'я та безпеки населення. Це пояснюється тим, що екстрені заходи повинні прийматися органами виконавчої влади негайно, без тривалих обговорень, оскільки вони несуть відповідальність за забезпечення екологічної безпеки населення. Інших питань, близьких до екології, вилучених з обговорень на референдумах, Законом не передбачається. Ініціатива проведення референдумів може належати громадянам, групі громадян, громадським об'єднанням, статут яких зареєстрований не пізніше ніж за шість місяців і передбачає участь у проведенні виборів. В ініціативній групі з проведення референдуму суб'єкта Федерації має бути не менше 20 осіб, місцевого референдуму - не менше 10 осіб. Призначають референдум орган державної влади суб'єкта Російської Федерації, орган місцевого самоврядування. Прийняття органом влади або органом місцевого самоврядування рішення по суті питання не є обставиною, що виключає можливість проведення референдуму з цього питання. Для обговорення на референдумах проблем екологічно значущих проектів важливе значення мають передбачені цим Законом обмеження: на референдум суб'єкта Російської Федерації можуть бути винесені питання, що знаходяться у віданні суб'єкта Російської Федерації. На місцевий референдум можуть бути винесені питання, що знаходяться у веденні місцевого самоврядування. На референдум суб'єкта Російської Федерації не можуть бути винесені питання, що знаходяться у веденні Російської Федерації або в спільному веденні Російської Федерації та суб'єкта Російської Федерації, а на місцевий референдум - питання, що не знаходяться у веденні відповідного муніципального освіти. Актуальними для референдумів з екологічно значимих проектів є також наступні положення ст. 13 Закону від 19 вересня 1997 г.: питання, що виносяться на референдум суб'єкта Російської Федерації, місцевий референдум, не повинні суперечити законодавству Російської Федерації. Питання, що виносяться на місцевий референдум, не повинні суперечити законодавству Російської Федерації, законодавству відповідного суб'єкта Російської Федерації. Не допускається встановлення обмежень для питань, що виносяться на референдум, за винятком зазначених у цій статті. Законодавством Російської Федерації і її суб'єктів про місцеве самоврядування до його відання належить соціально-економічний розвиток муніципального освіти водопостачання відповідного населення, транспорт використання робочої сили. Ці питання місцевого значення мають безпосереднє відношення стосовно до розміщення, проектування, будівництва, введення в експлуатацію та експлуатації екологічно значущих об'єктів. На референдум можуть бути винесені не один, а кілька питань, які зачіпають інтереси населення: це сприятиме зміцненню та розширенню правової бази проведення референдуму, виявленню більш широкої картини громадської думки, прийняттю більш обгрунтованого рішення. Згідно ст. 12 Федерального закону "Про використання атомної енергії" від 20 жовтня 1995 р., органи місцевого самоврядування забезпечують прийняття рішень про розміщення та спорудженні на підвідомчих їм територіях радіаційних джерел, що мають місцеве значення; участь у проведенні екологічної експертизи проектів об'єктів використання атомної енергії, що намічаються до спорудженню ядерних установок, радіаційних джерел і пунктів зберігання на підвідомчих їм територіях; надання земельних ділянок для розміщення на підвідомчих їм територіях ядерних установок, радіаційних джерел і пунктів зберігання відповідно до законодавства Російської Федерації. Регіональні правові акти про референдуми У 90-х рр.. в суб'єктах Федерації прийняті закони та інші нормативні правові акти з питань референдумів; крім того, вони отримали відображення в конституціях і статутах суб'єктів Російської Федерації. У них є чимало цікавого, що має значення для розуміння і проведення референдумів з екологічно значимих проектів, деякі з них предвосхищали, але по-своєму викладали ряд положень Федерального закону від 19 вересня 1997 За Законом Ульяновської області "Про референдуми в Ульяновської області" на обласний референдум можуть бути винесені питання, що знаходяться в межах повноважень області як суб'єкта Російської Федерації, а також питання з предметів спільного ведення Ульяновської області та Російської Федерації відповідно до розмежуванням повноважень між ними. Питання, що виносяться на референдуми, не повинні обмежувати і скасовувати конституційні права людини і громадянина, правові гарантії їх реалізації. Законодавчі Збори області може прийняти рішення про прийняття закону, пропонованого у вимогах про проведення обласного референдуму, без наступного проведення референдуму. Рішення і дії (бездіяльність) комісії з проведення обласного референдуму та її посадових осіб можуть бути оскаржені до суду. Законом Челябінської області "Про місцевий референдум в Челябінській області" передбачається заборона відмови в реєстрації ініціативної групи з проведення референдуму за мотивами недоцільність. За відсутності постанови з питання про реєстрацію ініціативної групи після закінчення шести днів з моменту подання матеріалів про обрання ініціативної групи вона вважається зареєстрованою; в цьому разі наявності постанови органів місцевого самоврядування не потрібно. Рішення, прийняте на місцевому референдумі, не потребує затвердження будь-якими органами державної влади, посадовими особами або органами місцевого самоврядування. Аналогічні положення є і в законах інших суб'єктів Федерації; в них також передбачаються різні суб'єкти ініціативи проведення референдумів суб'єктів Російської Федерації: не менше 10% жителів області, які мають право на участь у референдумі; група депутатів Законодавчих Зборів області в кількості не менше ніж дві третини від встановленого числа депутатів; глава адміністрації області (Ростовська область); не менше 50 тис. проживають в області громадян; одна третина від загального числа обраних депутатів (Челябінська область); не менше 10% жителів Ульяновської області; не менше 5% виборців в Костромській області . Різний перелік суб'єктів ініціативи проведення місцевих референдумів. У Томській області це представницький орган місцевого самоврядування, населення муніципального освіти (у відповідному Законі Томської області не названо його кількість), голова муніципального освіти, Дума Томської області. Положення про референдуми містяться в законах суб'єктів Російської Федерації про місцеве самоврядування: в них дається перелік питань місцевого значення - вони можуть, отже, бути винесені на місцеві референдуми. Законом Ростовської області "Про місцеве самоврядування в Ростовській області" передбачаються наступні питання місцевого значення: комплексний соціально-економічний розвиток; забезпечення санітарного благополуччя населення; контроль за використанням земель на території муніципального освіти; регулювання використання водних об'єктів місцевого значення; організація водопостачання та каналізації; благоустрій та озеленення території муніципального освіти; участь в охороні навколишнього середовища на території муніципального освіти. У Законі про місцеве самоврядування у Воронезькій області є глава "Місцевий референдум та інші форми безпосередньої участі населення у самоврядуванні": у ній три статті про загальні збори (сходах), конференціях громадян, про місцевий референдум, про народних ініціативах. Відповідно до Закону Томської області "Про місцеве самоврядування в Томській області" громадяни беруть участь у місцевому референдумі безпосередньо і на добровільній основі. Голосування на місцевому референдумі здійснюється таємно, контроль за волевиявленням громадян не допускається. Якщо для реалізації рішення, прийнятого на місцевому референдумі, потрібно видання нормативного правового акта, орган місцевого самоврядування, до компетенції входить це питання, зобов'язаний прийняти такий акт. Передбачені місцевий референдум і збори (сходи) громадян в зразковому статуті муніципального освіти в Костромській області. У Статуті (основному законі) Костромської області народна ініціатива, референдум розглядаються як форми участі населення в управлінні життям області. У Статуті місцевого самоврядування Одінцовського району (районного спільноти Московської області), прийнятому рішенням Зборів представників району, вказується, що районний референдум (загальне голосування жителів району) проводиться для прийняття рішень по найбільш важливих питань, що знаходяться у віданні району. Рішення про проведення загальнорайонних референдуму приймають Збори представників району чи голова районної адміністрації *. ___ * Див: Ясюнас В. Місцеве самоврядування. Коментарі. Роз'яснення. М., 1997. Статутом міста Волгодонська, зареєстрованим управлінням юстиції Ростовської області, до предметів відання міського (місцевого) самоврядування належить контроль за використанням земель на території муніципального освіти. Згідно зі Статутом Ростовської області, у віданні області знаходяться управління та розпорядження об'єктами державної власності області, правове регулювання у питаннях земельного, водного, лісового, природоохоронного законодавства, віднесених федеральними законами до компетенції суб'єктів Федерації. Таким чином, вивчення і зіставлення зазначених регіональних нормативних правових актів і федерального законодавства дозволяють обговорювати і ставити на референдуми питання про екологічно значущих проектах і об'єктах. Практика У країні робляться спроби провести референдуми по об'єктах, що зачіпають екологічні інтереси населення. Невдала була зроблена в Красноярському краї в 1997 р., вдала - в Челябінську в 1990 р. і в Костромській області в 1996 р. У Красноярському краї виборча комісія краю зареєструвала ініціативну групу зі збору підписів для проведення крайового референдуму з прийняття закону краю про заборону будівництва (продовження будівництва) на території Красноярського краю об'єктів з переробки відпрацьованого ядерного палива (ВЯП), в тому числі заводу РТ-2. Збір підписів проводився на всій території краю (крайовим законом передбачено збір 50 тис. підписів громадян). Підписів було зібрано протягом трьох місяців 86 тис. Координаційна рада з радіаційної безпеки при адміністрації краю схвалив народну ініціативу. У засобах масової інформації була розгорнута агітація за і проти проведення референдуму. Неурядові екологічні організації та громадськість провели активну кампанію з пропагандою референдуму, працівники гірничо-хімічного комбінату доводили нешкідливість підземного поховання рідких радіоактивних відходів, економічну вигоду запропонованого способу переробки ВЯП. Розглядалося звернення Железногорського міської ради з обгрунтуванням будівництва заводу РТ-2 і пропонувалося отримати спочатку проект (а не тільки ТЕО), з'ясувати, в чому конкретно виражається шкоду переробки ВЯП. Президія крайового наукової ради вважав проведення референдуму передчасним через відсутність державної екологічної експертизи проекту. Нарешті, Законодавчі Збори Красноярського краю постановило відхилити ініціативу про призначення референдуму у пропонованій редакції у зв'язку з порушенням Закону краю "Про крайовому референдумі" (винесено питання, що не знаходиться у веденні краю). Судова колегія у цивільних справах Красноярського крайового суду розглянула у відкритому судовому засіданні справу за скаргою групи громадян про визнання недійсним зазначеного постанови Законодавчих Зборів. Позивачі вважали, що постановою порушені надані громадянам Конституцією та Законом про охорону навколишнього природного середовища права на участь у референдумах. У п. "д." ч. 1 ст. 72 Конституції РФ охорона навколишнього середовища та забезпечення екологічної безпеки віднесені до спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Суд відмовив у задоволенні скарги, оскільки в п. "і" ст. 71 Конституції РФ зазначено, що у віданні Росії знаходяться ядерна енергетика, що розщеплюються. Федеральним законом "Про використання атомної енергії" повноваженнями з вирішення питань управління ядерними установками, у тому числі питань їх проектування, спорудження, експлуатації, призупинення або припинення їх спорудження наділене Уряд РФ. Застосування Закону про охорону навколишнього природного середовища в частині заборони суб'єктом Російської Федерації будівництва об'єкта ядерної енергетики стало б порушенням ст. 71 Конституції РФ. Проект запропонованого на референдум закону не входить до компетенції краю як суб'єкта Федерації. Громадськістю відзначаються такі прорахунки в організації Красноярського референдуму: недостатня зв'язок екологів з населенням; поганий контакт з юристами; відсутність взаємодії з вузівської та науковою громадськістю; слабке використання ЗМІ; неналежна робота з депутатами; відсутність координації з Державною Думою РФ і Госкомекологіі; не проведення громадської екологічної експертизи ТЕО; неучасть громадських працівників у державній екологічній експертизі, не висунення питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у похованні радіоактивних відходів без відповідного дозволу. З питання будівництва АЕС відбувся референдум в Костромській області. Участь у голосуванні взяло 57% виборців, з них 87% сказали "ні" будівництву Костромської АЕС, 11% проголосували "за". Досвід підготовки і проведення референдуму по об'єктах, що зачіпають екологічні інтереси населення, заслуговує розгляду. Реалізуючи своє право на створення громадських об'єднань, громадяни утворили громадський екологічний рух "В ім'я життя", куди увійшли ветерани праці, педагоги, відставні військові, комерсанти, інваліди Чорнобиля, викладачі вузів. Для членів кількох ініціативних груп була підготовлена детальна інструкція по збору підписів і неухильному виконанню вимог федерального та обласного законодавства (громадські працівники давали письмову підписку із зобов'язанням його дотримуватися і нести відповідальність за правильність збору підписів). Питання для референдуму було сформульовано таким чином: "Чи згодні Ви з розміщенням і будівництвом атомної станції на території Костромської області?" Костромська обласна Дума ухвалила провести референдум. Розгорнулася всебічна і різноманітна агітаційна кампанія. Для населення області видавалися пам'ятки, листівки ("Краще бути активним сьогодні, ніж радіоактивним завтра"), показувався фільм по телебаченню, робилися передачі по радіо. Районна газета "Сусанинская новь" регулярно протягом трьох років друкувала матеріали про енергетичну ситуації в Костромській області. Проводилися концерти та агітаційні автобусні тури. В одному з плакатів було сказано: «Кращим каменем у фундаменті правової держави під назвою" Росія "буде камінь, поставлений на місці будівництва з написом:" Тут 8 грудня 1996 волею народу Костромської землі було скасовано будівництво "». Публікувалися факти про референдуми з аналогічних питань, що проводилися в Австрії (1978 р., за - 49,5%, проти - 50,5%, Швеції (1980 р., рішення парламенту про зупинку реакторів до 2010 р.), Швейцарії (1990 м., проти АЕС 78 тис. осіб з 94 тис.), Японії (1996 р., 88% жителів міста Маки проти). оголошувати листи письменників і відомих екологів, звернення православних до пастирів, конференцій "Співпраця заради змін", "Дні Волги-97 "та громадського фонду культури. Багато депутатів зробили питання про АЕС обов'язковим пунктом своєї виборчої програми. Агітація велася як представниками "зелених", Грінпісу, населення, так і представниками адміністрації області, концерну "Росенергоатом". Перемогла демократія. Разом з тим обласної Думою і виконавчими органами розглядається проблема створення робочих місць в районі спорудження АЕС, ведеться пошук інвесторів з метою перепрофілювання будмайданчика, опрацьовується питання очищення річки Костроми від топляка з виробництвом деревного вугілля. Зважений, комплексний характер вирішення питання про будівництво екологічно значимого об'єкта шляхом референдуму не повинен призводити до гальмування науково-технічного прогресу, а сприяє пробудженню громадянських ініціатив, самосвідомості населення, пошуку альтернативних шляхів соціально-економічного розвитку регіону. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 5. Референдуми про охорону навколишнього середовища" |
||
|
||