Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
« Попередня Наступна »
Е.А. Уткін, А.Ф. Денисов. Державне та муніципальне управління, 2001 - перейти до змісту підручника

МОЖЛИВІ ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ ЕКОНОМІКОЮ РОСІЇ

У ході реформ відбулося руйнування сформованих господарських зв'язків між республіками, краями, областями, а також системи державного планування, що в серйозній мірі порушило систему територіального управління економікою Росії, розвитку виробництва, науково-технічного розвитку, сприяло спаду національної економіки.
В умовах, коли процес розмежування предметів ведення між федеральним центром, суб'єктами Федерації і муніципальними утвореннями не завершений, органи державної влади на всіх рівнях змушені шукати нові організаційні та фінансово-економічні форми вирішення накопичених проблем. Серед таких форм можна відзначити міжрегіональні ас-социации економічної взаємодії, об'єднання муніципальних утворень, створені на основі багатосторонніх угод, а також створені на підставі Указу Президента РФ Федеральні округи. Діяльність подібних структур в цілому ефективна, але з точки зору наукового управління має резерви поліпшення і потребує наукового аналізу й осмислення. При цьому слід зазначити, що найбільш істотним недоліком, виявленим в процесі їх діяльності і негативно позначається на ефективності територіального управління, є відсутність необхідної складової будь-якого управління - стратегічного планування. Крім того, виникла необхідність вироблення цілісної моделі територіального розвитку країни.
Потреба в такому підході пояснюється і тим, що федеральні органи влади поки не знайшли належних форм економічної взаємодії з регіонами через асоціації, не визначилися до кінця щодо Федеральних округів з владними повноваженнями і функціями координування їхньої діяльності.
Освіта і функціонування міжрегіональних органів управління народним господарством країни пов'язане з великими труднощами, дізнався не тільки кризовим станом економіки всієї країни, а й недостатньою опрацюванням багатьох методологічних, теоретичних і практичних питань їх формування та діяльності. Ці недоліки наочно виявилися в діяльності Асоціації економічної взаємодії суб'єктів Російської Федерації. Серед найбільш важливих невирішених питань є створення загальної ринкової інфраструктури, критерії формування, взаємодію з федеральним центром, створення оптимальної організаційної структури управління, принципи спеціалізації регіонів, стратегічне планування та ін
Щоб регламентувати діяльність подібних утворень необхідно сформулювати основи територіального управління. Зважаючи на обширність поставленої мети і наявності безлічі часто взаємовиключних підходів за основу може бути прийнята оцінка з позиції економічної безпеки країни.
Ефективність розвитку єдиного економічного простору країни значною мірою залежить від скоординованості функціонування всіх адміністративно-територіальних струк-тур і державного регулювання соціально-економічних процесів.
Фахівці відзначають, що процес формування великих ринкових структур знаходиться зараз на початковій стадії і супроводжується пошуком оптимальних варіантів організації. Як на рівні суб'єктів Федерації, так і на рівні муніципальних утворень йде об'єктивний природний процес консолідації адміністративно-територіальних суб'єктів господарювання. Згодом ці структури можуть послужити основою укрупнених ланок адміністративно-територіального устрою Росії, якщо їх діяльність виявиться більш ефективною в порівнянні з існуючою системою територіального управління.
Як міжрегіональні організаційні структури управління об'єднання муніципальних утворень, асоціації економічної взаємодії та федеральні округи виконують роль не-обхідних сполучних ланок. Їх діяльність сприяє вирішенню багатьох завдань: раціонального розміщення продуктивних сил і розвитку оптимальної територіальної спеціалізації, розвитку міжрегіональної інфраструктури, забезпечення нормальної життєдіяльності населення, формуванню і підтримці функціонування єдиного правого та економічного простору країни.
Діяльність міжрегіональних та міжмуніципальний організаційних структур стикається з труднощами, пов'язаними з відсутністю законодавчого оформлення механізмів практичної реалізації прийнятих ними рішень, а також з відсутністю механізмів зв'язку діяльності таких організаційних структур з єдиною системою державного територіального управління в Росії. Часто вони претендують на реалізацію функцій державного управління, але не мають для цього необхідних повноважень і ресурсів. Для організації ефективної діяльності подібних структур, що сприяють більш ефективному територіальному управлінню, необхідно вирішити ряд найважливіших проблем. У першу чергу, важливо вирішити питання про статус, порядок формування, відповідальності та підзвітності. Також необхідно виробити конкретні механізми взаємодії кожного рівня управління з єдиною територіальної системою управління країни.
Безпосередньою реалізацією політики повинні займатися координаційні органи відповідного рівня управління. Економічна політика держави може і повинна бути диференційованою по відношенню до різних територіям з урахуванням їх демографічного, ресурсного, соціально-економічного становища, а також сукупного потенціалу, необхідного для вирішення поставлених завдань.
Досвід показав об'єктивну необхідність надрегіональних і надмуніципальних утворень для організації ефективного територіального управління розвитком народного господарства країни. Разом з тим, відсутність цілісної системи територіального управління з чітким розподілом повноважень і відповідальності між рівнями та елементами системи, відсутність єдиної системи стратегічного планування значно знижує ефективність господарської діяльності на території Російської Федерації.
Створювані організації (асоціації економічної взаємодії, федеральні округи, муніципальні об'єднання) не можуть нормально функціонувати і розвиватися без стратегічного управління. Виникає питання про правомірність використання принципів, прийомів і методів стратегічного управління для управління створюваними утвореннями, як особливими організа-ціями. Очевидно, що інструментарій менеджменту можна і потрібно використовувати для управління економічними та організаційними процесами, так як спеціально розробленого інстр-рументарія управління для території просто не існує. Автор пропонує використовувати до появи спеціального інструментарію методологію стратегічного управління, економічної безпеки та економічного районування.
Зміст стратегічного управління розвитком територій полягає в науково обгрунтованому визначенні довготривалих напрямків і пропорцій розвитку економіки з урахуванням джерел ресурсного забезпечення виконання поставлених цілей і особливостей розвитку регіонів. Необхідно заздалегідь врахувати основні внутрішні та зовнішні фактори, що забезпечують умови для нормального функціонування і розвитку економіки на всій території країни.
Рішення даних завдань можливе шляхом формування та забезпечення роботи механізму взаємовідносин всіх рівнів влади в Росії з питань спільного стратегічного планування та координації діяльності щодо вирішення конкретних завдань. У даний роботі була зроблена спроба сформулювати бачення такої моделі з позиції необхідності забезпечення економічного розвитку.
Дана модель повинна базуватися на принципах:
- комплексності, тобто необхідності аналізу всіх сторін об'єкта дослідження (територіальної, соціальної та ін складових);
- системності, тобто обліку внутрішніх взаємозалежностей і зовнішніх факторів з позицій розгляду об'єкта дослідження сак елемента системи вищого рівня;
- пріоритетності вирішення завдань і здійснення заходів, спрямованих на збереження і поліпшення умов життєдіяльності населення, підтримки нормальних умов його суще- ствования;
- прийнятного ризику, тобто виявленні та реалізації доступних заходів, спрямованих на захист населення в ринковому середовищі та недопущення подолання порогових ситуацій;
- розгляду завдань розвитку окремих територій в рамках завдань розвитку країни в цілому, при цьому за основу приймаються проблеми, елементи структури, пріоритети, напрями і шляхи, стосовно до рівня РФ.
При розробці моделі враховувалися наступні чинники:
- асиметрична федеративна структура Росії і численні територіальні диспропорції;
- роз'єднаність і відсутність стратегічних коопераційних зв'язків між підприємствами, розташованими на території колишнього СРСР;
- агресивна політика іноземного капіталу по захопленню контролю над стратегічно важливими для Росії економічними об'єктами;
- неможливість використання РФ для відстоювання своїх економічних інтересів більшості механізмів міжнародних організацій в тій мірі, в якій їх використовують провідні західні держави;
- жорсткі обмеження, поставлені економічно розвиненими країнами на шляху російського високотехнологічного експорту;
- необхідність забезпечити умови для довгострокового розвитку за рахунок більш повного і збалансованого використання внутрішніх ресурсів.
Необхідною базою для функціонування пропонованої моделі є чітка градація в країні об'єктів народного господарства, об'єктів інфрастуктури, розвіданих запасів корисних копалин та інших природних ресурсів, а також зв'язків між ними за рівнями (муніципальний, регіональний, федеральний і т.п.). Критерії віднесення об'єктів до тієї чи іншої групи мають бути чітко і об'єктивно визначені, і у випадку необхідних винятків коригуватися на підставі закладених в систему принципів при наявності на те обумовлених обставин.
Особлива роль у реалізації пропонованої моделі приділяється формуванню при наявності стратегічного схвалення держави фінансово-промислових груп, що створюються на базі під-приємств єдиної технологічного ланцюга, тобто підприємств - учасників повного виробничого циклу товару, починаючи від сировини і закінчуючи кінцевою продукцій. Фінансове обслуговування таких груп (забезпечення розрахунків, кредитування, додаткові послуги) повинні здійснювати контрольовані державою банки. Спираючись на найбільш потужні з сформованих груп, держава отримає можливість інтегрувати економічний простір не тільки Росії, але і колишнього Радянського Союзу на якісно іншому рівні і не допустити передачі іноземному капіталу стратегічно важливих для Росії економічних об'єктів. Серед інших переваг активного використання ФПГ слід виділити:
- виключається велике число посередників, в, тому числі й іноземних, що не беруть участь безпосередньо у виробництві продукції, що сприяє зменшенню ціни продукції, вище-нию рентабельності;
- обслуговуючі розрахунки банки забезпечать належний контроль за збором податків, що зменшить витрати на різні податкові служби;
- відбудеться вирівнювання рентабельності підприємств різних галузей за рахунок вертикальної інтеграції прибутку, і збитки розкладаються між усіма учасниками ланцюга.
У пропонованому механізмі територіального управління розвитком країни ключовою ланкою, на рівні якого виникає Необхідність і з'являється об'єктивна можливість забезпечення Стабільного та сталого розвитку, є суб'єкти Російської Федерації. Тому забезпечення розвитку суб'єктів Федерації стає головним завданням, від якої залежить беспере-Бойн функціонування економіки всієї країни. Для забезпечення розвитку суб'єкта Федерації необхідно, насамперед, знати його потреби, тобто обсяг і структуру поточного і мінімально необхідного споживання для підтримки життєдіяльності населення і функціонування територіальної інфраструктури, а також основні продукти ввезення та вивезення регіональних підприємств. Оцінка потреб повинна здійснюватися в тісній взаємодії з органами місцевого самоврядування, які мають найбільш повне уявлення про потреби населення. Далі, необхідно розрахувати, яку частку споживаних товарів виробляє сам регіон або зможе виробляти без істотних додаткових витрат у разі несподіваного розриву економічних зв'язків. Економічні зв'язки регіону необхідно розділити за групами ризику. Найменш імовірним приймається розрив зв'язків з сусідніми областями, регіонами, що входять в один і той же економічний район (при децентралізованій системі можлива ситуація, коли сусідні регіони переривають економічні зв'язки один з одним з суб'єктивних міркувань місцевих еліт). Більший ризик несуть зв'язки з регіонами, що не входять в даний економічний район, але яв-ляющая Російської територією. Ще більшу невизначеність несуть економічні зв'язки із зарубіжними державами. Відповідно до рівня ризиків і даними аналізу розмірів можливого збитку, створюється система пріоритетів розвитку зв'язків з тим чи іншим підприємством, регіоном, країною.
Наприклад, регіон може забезпечити себе продовольством за рахунок власних ресурсів лише на 50%. Для забезпечення мінімального біологічного рівня постачання населення необхідно проводити 55%. Для зменшення подібної продовольчої залежності регіону необхідно збільшити виробництво продукції сільського господарства до 55%. Якщо ж це неможливо через кліматичних умов або потребують необгрунтовано високих фінансових витрат, необхідно гарантувати поставки відсутньої частки продовольства з регіону, який має найменші показники по ризику. Для цього можна створити на його території підконтрольні підприємства або придбати у власність вже існуючі.
  Далі необхідно проаналізувати структуру закупівель залишилися 45% продовольства. Якщо їх виробництво на території регіону об'єктивно менш вигідно, ніж виробництво в іншому регіоні з урахуванням транспортних витрат і ризику можливого припинення поставок, то необхідно мінімізувати наявні ризики, скорегувавши географію закупівель і зробити кроки щодо зменшення ймовірності розриву даних зв'язків (наприклад, за рахунок пайової участі у виробництві). Розрахунки можна представити у табличній формі:
  Таблиця. Структура споживання в регіоні


  Таблиця. Географічна структура товарного ввезення в регіон


  Таблиця. Оцінка ймовірності ризику припинення поставок


  Таблиця. Структура споживання в регіоні скоригована з позиції забезпечення економічної безпеки


  Таблиця. Географічна структура товарного ввезення, скоригована з урахуванням необхідності забезпечення економічної безпеки


  Дійсно, багато регіонів (наприклад, м. Москва) закуповують часто більш дороге продовольство у місцевих виробників, а не на Заході не стільки з патріотичних міркувань, скільки з причини необхідності зменшення залежності регіону. Ця проблема дуже актуальна і для північних районів, так як недоцільно сподіватися, що північний завезення завжди буде виконуватися централізовано і своєчасно. Аналогічні розрахунки повинні проводитися і щодо електроенергії, енергоносіїв, товарів народного споживання і по ряду інших позицій. Важливо усвідомлювати, що не потрібно намагатися досягти самодостатності будь-яку ціну, значно вигіднішим може бути відкриття виробництва в сусідньому регіоні, укладення між-регіональної угоди. При цьому пріоритет повинен віддаватися стратегічним, а не кон'юнктурним зв'язкам. Подібний підхід до оцінки ризиків вже досить давно застосовується на практиці в різних сферах економіки. Особливо широке застосування він знайшов при формуванні «безризиковою структури» портфеля цінних паперів.
  Доцільно об'єднати розрахунки споживання, ввезення та вивезення, зроблені для суб'єктів Федерації, в розрахунки для економічних районів і максимально узгодити взаємні внутрірай-ційні зв'язки. Більшість районів виділялися з розрахунком на 50-70%-ную самозабезпеченість по більшості життєво важливих продуктів. Це добре видно по структурі транспортних перевезень і частки в них внутрирайонного вантажообігу.
  Якщо раніше центр вирішував, які економічні зв'язки більш доцільні, то тепер цю роботу повинні виконувати самі регіони, так само як вести власне планування та створювати програми розвитку економічних районів з урахуванням інтересів всіх вхідних в район територій. Завдання більш високих адміністративних або економічних ланок - не обчислюються за низові ланки оптимальний рівень споживання, розраховувати порогові значення безпеки або підготувати програму розвитку, а координувати і погоджувати їх зусилля, задаючи лише найзагальніші напрямки розвитку та обмеження з точки зору розвинена країни в цілому. Усередині груп пріоритетних зв'язків (регіони одного економічного району, регіони інших економічних районів, іноземні держави та компанії) необхідно також провести детальне ранжування з урахуванням геополітичних особливостей їх положення.
  При збільшенні споживання в регіоні або при більш глибокому поділі праці необхідно відразу розраховувати, як це відіб'ється на продовольчої, енергетичної, фінансової без-ки, та вживати заходів щодо мінімізації знову виникаючих ризиків. У розвинених країнах подібні дії вважаються само собою зрозумілими. Інтегровані показники залежності держави і випливають з цього ризиків включають не тільки продукти першої необхідності, але і науку, медицину, освіту, культуру та багато іншого. Уряд РФ, в кращому випадку, самостійно може мінімізувати ризики лише по деяких глобальним параметрам. Завдання щодо забезпечення стабільності і безпеки конкретних регіонів цілком лягають на їхні органи влади. Використовуючи методику розрахунку споживання, характерного для даної території, її залежності по найважливіших продуктам, можна створити систему коефіцієнтів, динамічно від-ражаем всі істотні зміни в положенні регіону. Аналогічні системи доцільно було б створити для економічних районів і для країни в цілому, причому системи повинні бути сумісні і взаємопов'язані.
  Підтримання функціонування життєво важливих об'єктів - тільки частина завдань забезпечення економічного розвитку, необхідно забезпечити також довгостроковий розвиток. Для стійкого і збалансованого розвитку країни регіони, що входять в той чи інший економічний район, повинні визначити для себе в рамках історично сформованих галузей спеціалізації групи товарів, які можна виробляти не тільки для внутрішнього ринку, а й для зовнішнього ринку. Ці групи товарів за рахунок підвищеної їх ліквідності і конкурентоспроможності покликані залучити інвестиції у розвиток економіки та інфраструктури регіонів. За відсутності таких необхідно розробити програми щодо вдосконалення старих або створення нових продуктів, що відповідають світовим вимогам. Доцільно забезпечити безперебійні поставки сировини і компонентів для їх виробництва з інших комплексів у рамках міжрайонного поділу праці. Якщо вдасться значно задіяти потенціал галузей спеціалізації економічних районів, то можна розраховувати на довгострокове економічне зростання.
  Суб'єкти Федерації приходять до розуміння, що для вирішення цих та багатьох інших проблем, що стоять перед ними, необхідна координація зусиль у рамках тих економічних районів, які формувалися десятиліттями. Таким чином, внутрішня політика Росії буде формуватися на декількох рівнях. Рівень муніципальних утворень, рівень суб'єктів федерації; більш високий рівень - округи, що створюються на базі економічного району, можливо, розділені на кілька економічних територіально-виробничих комплексів. Завдання органів влади, що здійснюють керівництво надрегіональними утвореннями - вирівнювання економічних, правових і соціальних умов в рамках свого економічного району. Функції федерального керівництва, таким чином, зміщуються в бік вироблення політичних рішень і загальної коригування та координації діяльності федеральних економічних округів з метою вирівнювання їх основних макроекономічних показників і якості життя населення.
  Кожен федеральний економічний округ з точки зору економічної безпеки повинен забезпечувати собі певний мінімальний рівень самозабезпеченості по життєво важливих галузей, а недолік по них прагнути відшкодувати з російських економічних районів, що мають надлишок в даній продукції, або за рахунок поставок з країн, зв'язки з якими будуть спо -собствовать геополітичної стійкості Російської Федерації. Поставки стратегічних, з точки зору регіону, продуктів повинні бути надійно забезпечені відповідними договорами або пайовою участю у виробництві. Підрахувавши рівень споживання тих чи інших продуктів, можна визначити, наскільки дана територія може сама себе забезпечити за даними показниками в даний час і в перспективі, а потім обгрунтовано ставити завдання збільшення забезпеченості території з продовольства, будівельним матеріалам та ін
  Федеральні економічні округу, на відміну від окремих суб'єктів Федерації, є цілком порівнянними за багатьма параметрами, і центру легше враховувати їх особливості, вирабати-вая загальнофедеральну політику. Можливість необгрунтованого надання пільг окремим суб'єктам в збиток іншим регіонам буде істотно ускладнена за умови внесення відповідних змін до бюджетної політики.
  Хотілося б підкреслити, що зі сказаного не слід необхідність відновлення жорстко централізованого державного управління народним господарством. Важливо поставити рамки подальшого розвитку та економічної інтеграції, використовуючи при цьому наявні в держави засоби впливу. Приватне децентралізоване управління, звичайно, більш ефективно в порівнянні з централізованим в плані отримання прибутку, однак без чітких меж діяльності, створених законодавчо і підкріплених урядовою політикою, і довгострокових стратегічних цілей воно не в змозі забезпечити необхідний запас стійкості великим економічним районам, що добре простежується в діяльності таких великих економічних систем, як транснаціональні корпорації.
  В даний час на території Російської Федерації розташовані 11 з 18, сформованих за часів СРСР після довгих спроб оптимізації управління країною економічних районів. Розпад єдиної народногосподарської технологічного ланцюга спричинив катастрофічні наслідки. Найбільше постраждали регіони, найбільш повно і всебічно включені до міжрегіональне поділ праці - Північно-Кавказький, Центральний, Північно-західний, Волго-Вятський. У відносно більш сприятливому становищі опинилися регіони, які мають можливостями для експорту сировини - нафти, газу, деревини, а також первинних продуктів переробки - добрив, металів, нафтопродуктів та ін Найбільше падіння виробництва - у легкій промисловості, машинобудуванні, тому регіони, що мають дані галузі в якості галузей спеціалізації, опинилися в найбільш скрутному становищі. Деградація сільського господарства практично у всіх районах робить ситуацію особливо небезпечною з точки зору продовольчої безпеки. Найбільш ефективним вирішенням даної проблеми могло б стати введення мережевого планування в економіці країни хоча б для продукції, виробництво якої необхідно для забезпечення населенню мінімального рівня життєдіяльності. Це дозволить забезпечити прийнятний рівень економічної безпеки.
  Головна відмінність мережевого планування від децентралізованого полягає в тому, що при останньому економічні зв'язки ніяк не регулюються, і їх доцільність визначається найчастіше короткостроковими ціновими чи іншими перевагами. У мережевій структурі зв'язку структуровані за цілою низкою об'єктивних факторів: географічне положення, відносні переваги, напрямки вантажопотоків і т.п. Навіть часткове використання подібної моделі дозволило Держплану СРСР досить довго підтримувати статичну централізовану систему організації економіки, виправляючи багато управлінські помилки центру. Децентралізована структура, що прийшла в нашій країні на зміну централізованої відповідно до логіки розвитку систем є прогресивним кроком, проте вона не відображає останніх світових тенденцій. У світовій економіці набирає сили процес переходу до наступної стадії розвитку - мережевий організації планування, природно таке планування здійснюється з урахуванням стратегічних інтересів та економічної безпеки. Створення транснаціональних корпорацій, інтеграційних угруповань країн - добре видимий результат цієї трансформації. Тому, хоча відмова від централізованої системи управління та був обгрунтований, відмова від економічного районування не тільки не доцільний, а й шкідливий для народного господарства, що прагне до використання все більш ефективних методів організації. Рано чи пізно нам доведеться повернутися до районування, однак, якщо цього не зробити зараз, то велика ймовірність того, що інтенсивність промислового виробництва, що складає зараз лише близько 1/2 від рівня 1990 р. і що знизилася переважно за рахунок галузей спеціалізації економічних районів, надовго залишиться на даному рівні. Підтримувати виробничі фонди, комунікації, інфраструктуру та кадровий потенціал значно простіше і дешевше, ніж відтворювати їх з нуля надалі.
  Навіть якщо мережева організація економіки в країні не буде затребувана найближчим часом повністю, вона дозволить максимально швидко пройти стадію децентралізації з найменшими втратами для майбутнього розвитку і забезпечить прийнятний рівень економічної безпеки. В іншому випадку, Російської Федерації загрожує бути економічно, а згодом і політично розірваної і включеної в набирають силу інтеграційні утворення Європи та Азії.
  Відповідно з подібним підходом, крім федерального центру і суб'єктів Федерації необхідно створити проміжний рівень управління, що сприяє більш гнучкою і ефек-тивної організації економіки. У рамках цієї моделі виділяються федеральні економічні округу, об'єднують групи суб'єктів РФ в регіональні комплекси з цілком певними ознаками і показниками, які мають об'єктивний характер. Склад і межі цих округів визначаються на базі спільності економіко-географічного положення, природних умов та інших об'єктивних факторів. В основі їх формування повинен лежати виробничий принцип, відповідно до якого будь-який економічний округ представляє собою насамперед комбінованого територіально-виробничий комплекс, що охоплює сукупність економічних, історичних, географічних і демографічних (у тому числі навчання та підготовка до трудової діяльності) особливостей даної території. Процес створення федеральних економічних округів не повинен зустріти значних труднощів, так як в основу береться сітка економічних районів, що формувалася протягом всієї історії Росії і відбиває територіальні, економічні та демографічні особливості країни, відносні переваги та недоліки регіонів. Перевагою подібної моделі є те, що за основу береться методика, розроблена і ефективно застосовувалася Держпланом, щорічно складали плани розвитку для економічних районів з розрахунком і обгрунтуванням основних виробничих ланцюжків. Останній повноцінний план був створений в 1990 р. Цю методику досить легко адаптувати до існуючих умов. Відмінністю буде те, що мережеве планування здійснюватиметься на рівні регіонів для виробничих ланцюжків, розташованих на території окремого суб'єкта Федерації. Для міжрегіональних ланцюжків планування буде проводитися на рівні федеральних економічних округів, і, нарешті, для ланцюжків, які зачіпають підприємства, розташовані в різних федеральних економічних округах чи країнах, - на рівні федерального центру. Це дозволить уникнути управлінських помилок, що виникали при плануванні в Центрі всіх господарських зв'язків для невеликих регіональних підприємств. Так як інфраструктура, виробничі об'єкти істотних змін не зазнали, більшість виробничих ланцюжків, розрахованих Держпланом в якості об'єктивно оптимальних для певних територій, такими і залишилися. Дані про них легко отримати з відповідних архівів або від людей, що проводили планування.
  Суб'єкти Федерації вже зараз, найчастіше інтуїтивно вірно, прагнуть об'єднатися в Асоціації з економічної взаємодії, склад яких багато в чому збігається зі структурою економічних районів, так як інфраструктурні та інші зв'язки істотно не змінилися.
  До основних завдань федеральних економічних округів можна віднести:
  - Синхронізацію і координацію товарних, фінансових і матеріальних потоків в цілях комплексного розвитку території країни;
  - Розробку спільних планів розвитку по галузях, що є галузями спеціалізації в територіальному поділі праці, з вибором конкретних товарів, виробництво яких буде визнано стратегічно важливим і найбільш повно відображає відносні переваги даної території.
  Ефективність їх діяльності можна підвищити за допомогою координаційних центрів округів, розташованих в найбільших містах Федерації. На ці центри покладаються приблизно ті ж завдання, які раніше вирішував Госснаб СРСР, - синхронізація товарних, фінансових та інформаційних потоків між союзами, а також компенсація неминучих управлінських помилок федерального центру. Центри координації, куди повинні входити керівники федеральних округів, спільно з федеральним урядом формують і узгодять основні напрямки економічної діяльності та затверджують проекти загальнодержавного значення, в першу чергу, транспорту, зв'язку та стратегічних інвестицій. На центри координації лягають також функції оперативного управління і контролю за виконанням прийнятих планів і рішень. Для того щоб ця структура керування не виродилася в непрацездатну структуру типу СНД, федеральний центр повинен зберегти за собою ряд ключових керуючих функцій:
  - Затвердження й узгодження планів розвитку, що представляються федеральними економічними округами з метою сталого розвитку країни;
  - Збереження державного контролю за виробництвом і торгівлею стратегічними ресурсами і продуктами;
  - Монополію на основні управлінські зв'язки в структурі управління її резервними ресурсами;
  - Контроль за макроекономічними показниками з метою збереження їх у межах, що забезпечують стійкість країни в цілому.
  При збереженні за собою цих функцій федеральний центр буде мати справу з досить великими надрегіональними утвореннями, самостійно вирішальними багато внутрішні про-блеми.
  Чим вище рівень системи управління, тим більш глобальні і консолідовані показники розвитку повинні розглядатися, але за основу треба брати показники самого низової ланки. При застосуванні подібної системи у нижчих рівнів управління з'являється можливість аргументовано довести вищестоящим рівням необхідність прийняття тих чи інших заходів, а останні не будуть перевантажені як у часи СРСР необхідністю розраховувати численні показники, багато з яких мають лише місцеве значення. Таким чином, ми по-Отримуємо багаторівневу структуру управління, в якій кожен рівень складається з свого роду модулів, які мають деяким власним запасом стійкості і здатних, в деякому ги-потетіческом випадку, до повністю самостійного існування. Тобто, ми можемо говорити про «живучості» регіонів як тимчасово відокремлених одиниць. Завдання економічного розвитку регіону вирішується у міру зростання його участі у міжрайонному, а потім і в міжнародному поділі праці. Проте одночасно з процесом більш тісної економічної інтеграції з регіонами, районами, країнами та світовою економікою в цілому повинен відбуватися процес структурування господарських зв'язків кожної території відповідно до системи пріоритетів, утвореної даною структурою управління. Відкритість системи в напрямках потенційного розвитку території та її закритість у сферах, що містять потенціал для подібного розвитку (основні транспортні зв'язки і комунікації, галузі, що забезпечують функціонування галузей спеціалізації територій та ін), дозволяють уникнути відставання у розвитку через надмірну замкнутості системи. Разом з тим зберігається стабільність і стійкість зростання через закритою або досить захищеної бази для подібного розвитку. Так як кожен з модулів має певним запасом «живучості», тобто здатності до автономного існування, зберігається можливість зміни складу більш великих модулів по мірі розвитку більш дрібних або при істотних змінах в геоекономічної ситуації. Вищестоящі модулі будуть забезпечувати стійкість і прогресивний розвиток нижчестоящих модулів, а останні - забезпечувати максимальну ефективність в кожній конкретній частині системи. Територія, структурована за принципом модулів, може ефективно вписатися практично в будь-яку іншу систему управління, так як змінюватися будуть переважно зв'язку, а не самі елементи, як в сучасних гнучких виробничих системах. Здатність до виживання, забезпечення необхідного рівня економічної безпеки та адаптивність до будь-якій структурі управління є основними вимогами до модулів системи. Навіть у разі повного розпаду або тимчасового розладу загальної системи управління і товарно-грошових потоків кожен з регіонів зможе забезпечити якийсь час певний мінімальний рівень своєму населенню і підприємствам.
  Пропонована система дозволяє Російської Федерації за допомогою використання декількох проміжних рівнів управління створити цілісну систему стратегічного мережевого планування, максимально враховувати особливості соціально-економічного розвитку різних регіонів, об'єднати інтереси суб'єктів Федерації, не завдаючи шкоди інтересам країни в цілому. Питання створення і застосування описаної в роботі системи територіального управління розвитком народного господарства країни є питанням виживання Росії в XXI столітті, в умовах зростаючої глобалізації та міжрегіональної інтеграції. 
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "МОЖЛИВІ ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ ЕКОНОМІКОЮ РОСІЇ "
  1.  ЛІТЕРАТУРА для поглибленого вивчення курсу
      можливі історичні паралелі / / Держава і право. 1996. N 8. Лаптєва Л.Є. Земські установи в Росії. М., 1993. Інститути самоврядування: історико-правове дослідження / Відп. ред. Л.С. Мамут. М., 1995. Москальов А.В. Проблеми вдосконалення місцевих Рад народних депутатів. Свердловськ, 1987. Фадєєв В.І. Земське і міське самоврядування в дореволюційній Росії. М., 1996.
  2.  § 1. Економічна основа місцевого самоврядування
      можливостям муніципальних утворень. Якщо даний принцип спробувати дотриматися в сучасних соціально-економічних умовах, муніципальні органи повинні відмовитися від значної частини своїх рішень ще на стадії розробки ". --- --- Акмалова А.А. Методологія дослідження місцевого самоврядування в Російській Федерації. М., 2003. С. 119. З цією позицією
  3.  СПИСОК
      можливості місцевого самоврядування / / СОЦИС. 1997. N 1. Бурмістров А.С. Конституційно-правові питання організації місцевого самоврядування в Російській Федерації: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. Бутаков А.В. Загальні принципи теорії самоврядування. Омськ, 1991. Бистренко В.І. Історія державного управління та самоврядування в Росії. Новосибірськ, 1997. Бялкіна Т., Старилов Ю. За
  4.  Короткий перелік латинських висловів, які використовуються в міжнародній практиці
      можливе збіг, але не необхідна передумова (стадія) укладення такого договору. В іншому випадку реальними довелося б визнавати багато інших договори, від чого їх число помітно б зросла. Однак не можна забувати, що: a) реальна модель договору - не загальне правило, а виключення (із загального правила про консенсуальності), б) розподіл договорів на консенсуальні і реальні спочиває на
  5.  Використана література
      можливі наслідки розвитку сучасної науки. М., 1979. (Ч. III: 351). 188. Імпакт. Наука і суспільство. 1986. № 1. (Ч. I: 23). 189. Йонин Л. Г. Георг Зіммель - соціолог. М., 1981. (Ч. III: 342). 190. Історія первісного суспільства. Епоха класоутворення М., 1988. (Ч. II: 254). 191. Кабанов П. А. Корупція і хабарництво в Росії. Нижньокамськ, 1995. (Ч. III: 131). 192. Кабанов П. А.
  6.  ОСОБЛИВОСТІ геополітичне положення та ТЕРИТОРІАЛЬНОГО РОЗВИТКУ РОСІЇ
      можливості Росії зберігати контроль і ефективно управляти на своїй території і є джерелом серйозних довгострокових загроз. Особливо ослаблена ефективність управління в малоосвоєних і швидко деградуючих регіонах Крайньої Півночі та Сибіру. Практично вся територія колишнього Радянського Союзу стала місцем економічної, інформаційної та культурно-конфесійної екс-Панса багатьох
  7.  1. Загальні питання застосування методу прямого внутрінаціонального регулювання
      можливих областей вітчизняного права, за винятком якраз міжнародного приватного права »[125]. Найбільш розгорнуто дана точка зору у вітчизняній доктрині обгрунтована І.Л. КИЧИГИН. У своїй роботі вона спростовує доцільність виділення методу прямого регулювання нормами внутрішнього права. «Ці норми носять або
  8.  § 1. Муніципальне право як наука і навчальна дисципліна
      можливостей по здійсненню зазначених інтересів, співвідношення названих інтересів, можливостей з реальною поведінкою тих чи інших суб'єктів. Аксіологічний метод змушує звернути увагу і на цивілізаційно-історичний контекст місцевого самоврядування в країні. Видатний російський історик В.О. Ключевський в якості головного і визначального факту російської історії називав колонізацію, тобто
  9.  § 4. Реформи місцевої влади кінця ХХ - початку XXI ст.
      можливе виділення п'яти етапів, останній з яких триває в даний час. Перший етап. Він пов'язаний з реформами 1988 - 1990 рр.. Істотним поштовхом до їх початку послужило усвідомлення суспільством ряду недоліків готівкової представницькому-управлінської системи, серед яких назвемо два основних. Перший полягав у формальному характері представницьких інститутів - депутати місцевих Рад
  10.  § 1. Банківська система. Правове становище кредитних організацій
      можливість засновувати в Росії свої дочірні кредитні організації - юридичні особи, відкривати філії та представництва. Кредитні організації за участю іноземного капіталу, у тому числі дочірні банки зарубіжних і міжнародних банків, а також їх філії та представництва підпорядковуються чинному в Росії правовому режиму і входять до складу російської банківської системи. Навпаки,