| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 2. Європейський парламент в інституційній системі Євросоюзу |
||
|
1. Незважаючи на те, що за історичними мірками Європейський парламент є порівняно новим наддержавним інститутом, існуючим трохи більше п'ятдесяти років, він незмінно привертав до себе підвищену увагу дослідників, який створив численні праці з різних питань, що стосуються його статусу, порядку формування та розвитку, його внутрішньої організації та діяльності та ін * (829) Основна причина такої пильної уваги до даного інституту полягає передусім у його виняткової новизни як парламенту (принаймні - за назвою) по відношенню до всіх інших раніше відомим досі парламентам; в його незвичайності і нетрадиційності як представницького не національного, а наднаціонального органу, а також у його складності, багатосторонності і внутрішньої суперечливості * (830), що виявляється, зокрема, в певній невідповідності його назви - "парламент" - здавна склався поданням про такого роду освіті, про його основні ознаки та рисах, про його зміст. У цьому ж криється і основна причина численних суперечок, які зачіпають найрізноманітніші сторони даного інституту, починаючи з його найменування і закінчуючи його правовим статусом, місцем і роллю Європарламенту в системі інших наддержавних інститутів, виконуваними їм функціями, а також його владними повноваженнями і характером відносин Європейського парламенту з національними парламентами. Розглядаючи різні боку Європейського парламенту в аналітичному плані і порівнюючи їх з відповідними сторонами національних парламентів, дослідники в одних випадках вказують на те, що хоча дане наддержавне утворення і іменується парламентом, але воно ні формально-юридично, ні фактично не володіє тими владними повноваженнями, зокрема, "в сфері законодавства і в податковій сфері", які "характеризують будь демократичний парламент" * (831). У силу цього, на думку авторів, назву "парламент" стосовно до розглянутого загальноєвропейського інституту вводить населення об'єднаної Європи в оману, "створює ілюзію, що в Європейському союзі і в Співтовариствах реально існує демократичний парламентський контроль, як це має місце на національному рівні "* (832). Насправді повного парламентського контролю ніколи тут не було і немає. І ситуація аж ніяк не змінюється від того, що Маастрихтський договір, а разом з ним і деякі інші договірні акти значно розширили законодавчі прерогативи Європарламенту. Він як ніколи не був, так і "все ще не є парламентом у загальноприйнятому розумінні цього слова" * (833). В інших випадках автори, що розглядають Європейський парламент в аналітико-критичному плані, акцентують увагу на тому, що даний інститут, на відміну від національних парламентів, що виконують функції представницьких установ, повною мірою не володіє такого роду прерогативами. Незважаючи на те, констатують дослідники, що за останні десятиліття спостерігається наростаюча тенденція не тільки до розширення повноважень Європарламенту, а й до активізації його участі "у життєдіяльності інтеграційних об'єднань, у вирішенні поставлених перед ними завдань", проте, "було б перебільшенням говорити про те, що Європейський парламент має всі повноваження і виконує функції, типові для представницького установи" * (834). В силу цього робиться висновок: Європарламент може бути лише зі значною часткою умовності охарактеризований "як інститут, що здійснює функції представницької установи. Це скоріше квазіпарламентскій представницький орган" * (835). Аналогічної думки дотримуються і багато інших аналітики щодо квазіпредставітельного характеру Європейського парламенту * (836). Правда, при цьому основний акцент робиться не на представницьких функціях, а на порядок формування Європарламенту, що виступав до 1979 р., за словами авторів, у вигляді "непрямого представника народу", оскільки аж до цього часу депутати Парламенту не обиралися, а призначалися в певному кількості від кожної держави-члена * (837). Як в перші роки існування Європарламенту, так і в даний час у нього, як у інституту, що претендує на представництво інтересів всіх народів, що проживають на території держав - членів Євросоюзу, існують, за спостереженням західних авторів, великі проблеми, пов'язані також з отриманням справжнього довіри до нього з боку європейців. Бо "дуже мало хто з них знають, а тим більше відчувають великий інтерес (much care) до того, що собою представляє Європарламент або ж підтримують з ним таку ж психологічну зв'язок, яка існує у них по відношенню до їх національним парламентам" * (838) . Більше того, оскільки досі чітко не окреслилася загальноєвропейська ідентичність і боротьба між політичними партіями і рухами під час виборів до Європейського парламенту відбувається в основному на національних платформах, то це не викликає особливого ентузіазму у виборців і стає однією з причин їх низької явки на європейських виборах. Останнє, констатують дослідники, безсумнівно "підриває владні повноваження і довіру (credibility) до Парламенту", який у відомому сенсі потрапляє в замкнуте коло: "мало хто виборці виявляють до нього інтерес, оскільки він володіє обмеженою владою , а його влада є такою почасти тому, що мало хто виборці цікавляться тим, чим займається цей інститут "* (839). Нарешті, в третьому випадках дослідники, які вивчають Європарламент у аналітико-критичному плані, фокусують крім усього іншого увагу на тому, що даний інститут не може розглядатися у вигляді повноцінного парламентського установи з огляду на те, що він, в відміну від традиційних парламентів, не володіє необхідними прерогативами як потенційна законодавча влада щодо інших влад, і зокрема по відношенню до виконавчої влади * (840). Європейський парламент, на відміну від національних парламентів, "не може ні затвердити, ні змінити складу уряду", що викликає, за спостереженням фахівців у даній області, подив у одних виборців і нерозуміння того, що собою представляє "цей новий політичний звір", іменований Європейським парламентом, - у іншої * (841). До того ж Європейський парламент, зауважують дослідники, досить помітно вибивається із традиційною парламентською колії в тому сенсі, що він, на відміну від національних парламентів, які є "складовою частиною закінченої інституційної системи" (as part of a finished institutional system), не виступає як такої, а проявляється у вигляді складової частини безперервно еволюціонізіруемой і трансформованою інституційної системи * (842). Поряд з названими існують і інші аналітико-критичні підходи до розгляду Європейського парламенту як законодавчого і представницького органу, нерідко ставлять під сумнів не тільки його назву, але і його парламентський статус, його парламентсько-представницьку суть і зміст. Однак, як би там не було, в інституційній системі Європейського союзу і Європейських співтовариств інститут, іменований парламентом, не тільки існує, а й активно функціонує. А тому він, як і будь-яке інше скільки-соціально значуще явище, інститут і установа, потребує повного і всебічному вивченні з метою його подальшого розвитку та вдосконалення. 2. У науковій літературі вірно помічається, що кожен парламент має свою власну історію, внутрішню культуру, наділяється певною владою і функціонує в певній політичній середовищі * (843). І для того щоб повністю і всебічно пізнати його, точніше визначити його місце і роль в сучасному суспільстві і в навколишньому його інституційної та іншої середовищі, необхідно звернути увагу не тільки на особливості його існування та функціонування в сьогоденні, але і на його еволюційний розвиток, а також на те, яким він був у минулому. Європейський парламент в цьому плані не є винятком. Згідно з чинним Договору про заснування Європейського співтовариства (ст. 189) Європейський парламент складається "з представників народів держав, об'єднаних у Співтовариство" та "здійснює повноваження, якими він наділений за цим Договором" * (844) . У момент утворення Європейського парламенту в 1952 р., а точніше - його прототипу під назвою Загальною асамблеї Європейського об'єднання вугілля і сталі, даний представницький інститут нараховував у своїх рядах 78 членів. Однак у міру розширення Європейського співтовариства за рахунок приєднання до нього нових держав-членів і посилення його владних повноважень в різних сферах число депутатських місць у Європарламенті продовжувало неухильно зростати. Так, вже в 1958 р. їх налічувалося 158, у 1973 - 198, в 1976 - 410, в 1986 - 518, в 1995 - 626, а в 2004 р. у зв'язку з прийняттям у Євросоюз низки країн Східної Європи, а також Кіпру та Мальти до складу Європарламенту було обрано 732 депутата від входять в Європейський союз 27 держав * (845). Після проведених у червні 2009 р. виборів до Європарламенту, в ньому засідатимуть 736 депутатів з щомісячною зарплатою в 7 тис. євро * (846). Слід зауважити, що чисельний склад Європарламенту, судячи з документів, ніколи не залишався для Європейських співтовариств і для Європейського союзу в цілому другорядним питанням. Бо, як відомо, стосовно до Європарламенту, так само як і до будь-якого національному парламенту, кількісне зростання депутатського складу далеко не завжди супроводжується якісним зростанням їх парламентської роботи. Це по-перше. А по-друге, надмірне розширення чисельного складу загальноєвропейського представницького органу, хоча і виглядає зовні вельми демократично, але на ділі це неминуче тягне за собою виникнення проблем, пов'язаних з неповороткістю і інертністю даного утворення, з оптимальністю організації та неефективністю його діяльності та управління, з нерациональностью фінансових витрат, з бюрократизмом та іншими їм подібними негативними явищами * (847). В силу цього аж ніяк не випадковим видається той факт, що Договір про заснування Європейського співтовариства чітко фіксував положення, згідно з яким "загальне число членів Європейського парламенту не повинна перевищувати 700" (ст. 189), а в реченні до проекту не відбулася Європейської конституції жорстко визначалася кінцева цифра - 736 депутатських місць - "незалежно від того, скільки держав в майбутньому можуть ще приєднатися до Європейського Союзу" * (848). У самому ж проекті Конституції (ст. 1-20) з констатацією того, що "Європейський парламент має складатися з представників громадян Союзу", фіксувалася цифра в 750 депутатських місць із зазначенням того, що мінімальна (згідно чисельності населення країни) число місць держави-члена в Парламенті не повинно бути менше шести, а максимальне не повинно перевищувати дев'яноста шести депутатських місць * (849). Незважаючи на існуючу в Європейському союзі систему квот, відповідно до якої "число представників, що обираються в кожній державі-члені, має забезпечити відповідне представництво народів держав, об'єднаних у Співтовариство" * (850), депутати Європарламенту проте не розглядаються як представників держав-членів. Обираючи, згідно Договору про заснування Європейського співтовариства, на п'ятирічний термін і володіючи вільним мандатом, депутати Європарламенту розглядаються як представники всіх народів держав, що входять в Європейську спільноту. З 1979 р. члени Європейського парламенту обираються за відповідними квотами від кожної держави прямим загальним голосуванням (ст. 190 Договору). Проект документа, що забезпечує проведення загальних прямих виборів у всіх державах-членах відповідно до однакової процедурою або на основі принципів, спільних для всіх держав-членів ", розробляється відповідно до Договору про заснування Європейського співтовариства самим парламентом * (851). Однак, оскільки единообразная процедура (порядок) виборів поки не прийнята і не введена, виборчий процес визначається державами-членами самостійно. Голосування до Європарламенту проводиться кожні п'ять років і одночасно в усіх державах-членах. Правом на участь у виборах (обирати і бути обраним) володіють всі громадяни Європейського союзу, які досягли 18 років. Причому брати участь у виборах громадянин Євросоюзу може незалежно від того, на території якої держави-члена він у період проведення виборів проживає * (852). Статус депутата Європарламенту, його імунітет і привілеї, закріплені в спеціальному Протоколі про привілеї та імунітет, так само як і депутатські права та обов'язки, встановлюються нормативними правовими актами Європейського союзу і Співтовариств, визначальними загальні умови реалізації депутатських повноважень. Питання про сумісність мандата депутата Європарламенту із заняттям інших посад вирішується на рівні як національного, так і загальноєвропейського законодавства. Так, в Акті про введення загальних і прямих виборів депутатів Європарламенту останнім строго забороняється поєднувати виконання депутатських обов'язків із заняттям посад члена уряду держави- члена, члена Комісії, члена Палати аудиторів, члена Ради керуючих, Директорату або службовця Європейського інвестиційного банку та ін 3. Внутрішня організація Європейського парламенту і порядок його діяльності, як справедливо відзначається в юридичній літературі, знаходяться "в руслі загальних традицій представницьких установ", хоча і мають деякі специфічні риси * (853). Відповідно до Договору про заснування Європейського співтовариства і Внутрішнім регламентом, який відповідно до ст. 199 Договору приймається Парламентом більшістю своїх членів, внутрішня структура даного представницького освіти складається з таких керівних та інших органів, як голова, його заступники, бюро, конференція голів, постійні комітети, тимчасово створювані Парламентом комісії, квестори і генеральний секретаріат (апарат Європарламенту) * (854). В організаційному плані, зауважують дослідники, Парламент визначається трьома головними елементами: президент (голова), парламентські комітети та самі депутати * (855). Голова Європарламенту є вищою посадовою особою, що здійснює згідно Внутрішньому регламенту (ст. 19) загальне керівництво діяльністю Парламенту та його органів. Він обирається депутатами Парламенту з числа своїх членів (ст. 196 Договору) терміном на два з половиною роки з правом повторного переобрання на займану посаду. У своїй повсякденній діяльності голова здійснює керівництво пленарними засіданнями Парламенту, роботою бюро і конференцією голів. Від імені Парламенту він підписує парламентські акти, бюджет Євросоюзу, а також тексти рішень і "законодавчих пропозицій" (ініціатив), розглянутих і прийнятих спільно з Радою (decided by codecision) * (856). У відносинах з державами - членами Євросоюзу, з третіми країнами і різними інститутами та органами Європейського союзу голова виступає в якості офіційного представника Європарламенту * (857). У допомогу голові в організації роботи Парламенту з числа депутатського корпусу обирається 14 його заступників. Як і голова, вони обираються на два з половиною роки. Крім виконання конкретних службових обов'язків, вони мають право заміщати голови під час проведення пленарних засідань Парламенту і ряду інших заходів. Разом з головою всі його заступники утворюють один з керівних органів Європарламенту під назвою бюро Парламенту. Основним його призначенням є, згідно Внутрішньому регламенту Європарламенту (ст. 22), вирішення організаційних, адміністративних, технічних і фінансових питань, що стосуються депутатського корпусу. Бюро відповідально також за бюджет Парламенту та за всю внутрішню організацію даного представницького установи та її органів. Виходячи з переважно адміністративного або напівадміністративними характеру виконуваних бюро функцій у науковій літературі цей орган часто називають адміністративним органом чи подобою "правлячого Ради" (governing council) Європарламенту * (858). На відміну від даного, переважно адміністративного органу, Конференція голів розглядається в Європарламенті у вигляді своєрідного політичного органу. До його складу входять, крім голови Парламенту, керівники (голови) усіх політичних груп в Парламенті (у 2004 р. їх було 7), а також два представника (без права голосу) від "неприєднаних" депутатів. Коло питань, які вирішуються Конференцією голів, стосується порядку денного пленарних засідань, порядку роботи Парламенту, складу та повноважень комітетів, взаємодії Європарламенту з національними парламентами та ін Робота Конференції голів політичних груп в Європарламенті доповнюється роботою Конференції керівників парламентських комітетів, яка проводиться щомісяця і розглядає організаційні питання, а також питання, що стосуються порядку чергового пленарного засідання * (859). Велику роль в повсякденній роботі Європарламенту грають парламентські комітети. Залежно від тривалості свого існування і цільового призначення вони поділяються на постійні комітети (standing committees), тимчасові комітети (temporary committees) і комітети з дослідження конкретних справ (committees of enquiry), які нерідко іменуються комісіями * (860). З приводу останніх у Договорі про заснування Європейського співтовариства (ст. 193) говориться, що Європейський парламент, "діючи в рамках своїх повноважень і не завдаючи шкоди компетенції, наданої цим Договором іншим інститутам та органам, може на вимогу чверті його членів утворити тимчасову слідчу комісію для вивчення заяв про передбачувані правопорушення або несумлінному застосуванні права Співтовариства "* (861). При цьому порядок здійснення такого роду слідчих дій визначається "спільним угодою між Парламентом, Радою та Комісією" * (862). Свою роботу тимчасова слідча комісія завершує по поданні доповіді Парламенту. Тимчасові комітети (комісії) створюються не тільки для проведення тих чи інших слідчих дій, пов'язаних з передбачуваними правопорушеннями, але і для вивчення конкретних питань, що стосуються зайнятості в різних галузях промисловості і в Євросоюзі в цілому, якості медичного обслуговування, проблем соціального забезпечення та ін * (863) В системі парламентських комітетів особливе значення надається постійним комітетам Європарламенту. Відповідно до Внутрішнім регламентом їх формування здійснюється на партійно-політичній основі з наступним затвердженням Європарламентом. Кожна фракція, а також група депутатів, що не входять ні в яку фракцію, володіє в кожному комітеті кількістю місць, приблизно відповідним числу їх депутатських мандатів в Парламенті. Найбільшим за своєю чисельністю вважається Комітет з міжнародних справ, у складі якого в 2004 р. було 69 членів, середнім за складом - Комітет з сільського господарства, рибальства і продовольства, що нараховує 39 членів. Кількість постійних комітетів варіюється залежно від ситуації * (864): у 1979 р. їх було 16, потім число їх зросло до 20, а в 1999 р. їх стало 17. Назви комітетів встановлюються залежно від характеру їх діяльності: Комітет з питань бюджету, Комітет з регіональної політики та регіонального планування, Комітет з соціальних питань та зайнятості, Комітет у справах молоді, культури, освіти, інформації і спорту та ін * (865) Діючі всередині парламентської життя нормативи досить чітко визначають "сферу відповідальності" і коло питань, які вирішує кожен комітет * (866). У цілому ж постійні комітети покликані давати попередній аналіз тих проектів рішень, які підлягають обговоренню і прийняттю на пленарному засіданні Парламенту. У деяких випадках відповідно до Внутрішнім регламентом (ст. 62) допускається делегування постійним комітетам повноважень Європарламенту для вирішення окремих питань. Поряд з парламентськими комітетами та іншими елементами у внутрішній структурі Європарламенту виділяються також квестори - посадові особи Європарламенту в кількості п'яти осіб, які обираються депутатами зі свого складу на строк два з половиною роки і відповідають за "адміністративні та фінансові питання, які безпосередньо стосуються кожного депутата" . Йдеться про отримання від кожного депутата щорічної декларації із зазначенням доходів, отриманих ними понад платні, коштів, отриманих у зв'язку з їх політичною діяльністю від різних організацій та фізичних осіб та ін Крім керівних політичних та інших органів, важливу роль в організації повсякденної діяльності Європарламенту грає його Генеральний секретаріат - апарат Парламенту, іменований іноді Адміністративним секретаріатом. Чисельний склад його нараховує понад 3,5 тис. осіб, серед яких близько однієї третини від загального числа - перекладачі. Постійним місцем перебування Секретаріату є Люксембург. Виходячи з того, що відповідно до Протоколу про місцезнаходження інститутів Євросоюзу офіційним місцем перебування Європарламенту, місцем проведення його пленарних засідань є м. Страсбург (Франція), а постійних комітетів - м. Брюссель (Бельгія), то такого роду "розкидана" географія дає підставу деяким авторам констатувати, що Секретаріат знаходиться в деякому відриві від основних парламентських органів, в "відносної ізоляції" * (867). Бо, не без іронії зауважують експерти, "небагато знайдеться таких депутатів, які потребували б у тому, щоб відвідати Секретаріат або провести в ньому деякий час" * (868). 4. Розглядаючи Європарламент з різних сторін, не можна не помітити, що якщо його внутрішня структура і сесійну порядок діяльності з опорою на комітети та інші органи знаходяться в руслі загальних традицій такого роду представницьких органів, то цього не можна сказати про другий його боці, безпосередньо пов'язаної з характером його діяльності, а точніше - з обсягом і характером здійснюваних ним законотворчих повноважень. Саме ця сторона завжди викликала і до цих пір викликає досить гарячі суперечки, що ставлять часом під сумнів допустимість як самої назви "парламент" стосовно до даного представницькому інституту, так і відповідність цій назві змісту його діяльності, обумовлене обсягом і характером доданих йому повноважень * (869). "Ущербність Європарламенту в сфері законодавства, що традиційно є найбільш об'ємною і важливою для будь-якого парламенту, - зауважує у зв'язку з цим Б.М. Топорнин, - давно вже стала притчею во язицех у всіх дискусіях, що стосуються реформи інститутів співтовариств" * (870). Критика пристрої Співтовариств і всього Євросоюзу за дефіцит демократії завжди починається і закінчується посиланнями на "явно непереконливі законодавчі повноваження Європарламенту". Сам Європарламент, - констатує автор, - "не раз висловлювався за те, щоб мати широкі і дієві повноваження в цій сфері. Проте досі справу до кардинальних змін не дійшло - в принципі законодавство залишається привілеєм Ради" * (871). Але час, вельми оптимістично підсумовує дослідник, "працює на Європарламент повільно, але все більше і більше він освоює нові повноваження" * (872). Не поділяючи щодо світлого майбутнього Європарламенту надмірного оптимізму, оскільки навіть в плані самої його назви "парламент", як констатується в літературі, "тривалий час була сильна опозиція з боку Ради і ряду держав-членів" * (873), не кажучи вже про посиленні його правотворчої діяльності і про те, що для того щоб стати справжнім законодавцем, Європарламенту доведеться вести досить непросту боротьбу "за отримання повноважень, необхідних для використання системи стримувань і противаг щодо Єврокомісії та Ради" * (874), - проте слід визнати, що для затвердження про все більшому освоєнні даними представницьким органом нових повноважень є досить вагомі підстави. Переконатися в цьому неважко, простеживши хоча б коротенько еволюцію в освоєнні повноважень Європарламентом з моменту його утворення і аж до нинішніх днів. Вона вказує на те, що якщо на перших етапах свого існування починаючи з 1952 р., коли він спочатку іменувався Загальною асамблеєю Європейського об'єднання вугілля і сталі, потім (з 1958 р.) - Парламентською асамблеєю і, нарешті, коли в 1962 р. він отримав нинішню назву Європейського парламенту, яке було офіційно закріплено лише в 1986 р. Єдиним європейським актом, даний представницький інститут мав переважно тільки консультативними повноваженнями * (875), то в міру розвитку інституційного механізму об'єднаної Європи він все більше розширював сферу свого впливу і нарощував силу в тому числі і в галузі правотворчості. Хоча консультативна сторона діяльності Європарламенту раніше залишалася одним з основних напрямів його діяльності та однією з форм його участі в правотворческом процесі. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 2. Європейський парламент в інституційній системі Євросоюзу" |
||
|
||