| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 5. Європейська комісія в системі інститутів Євросоюзу |
||
|
1. В силу своєї різнобічної - соціально-економічної, політико-правової та іншої значимості для Європейського союзу в цілому і для його окремих інститутів, Європейська комісія, або просто Комісія, офіційно іменована Комісією Європейських співтовариств, традиційно привертала поряд з іншими інститутами до себе постійну увагу дослідників і, як правило, викликала найрізноманітніші оцінки та судження щодо своєї діяльності, а також свого місця і ролі серед інших інститутів * (992). У спробах адекватної оцінки Європейської комісії як інституту Євросоюзу серед інших її органів та інститутів вітчизняні та зарубіжні автори неодноразово зверталися до її різним сторонам та видами діяльності, а також до оцінки її ролі і значення в процесі європейської інтеграції . Розглядаючи Комісію з позицій загальноєвропейського інтеграційного процесу і віддаючи їй належне в процесі об'єднання Європи, дослідники, як правило, не скупляться на піднесені слова і на схвальні епітети в оцінці її ролі. "Як самий наднаціональний інститут Євросоюзу, Комісія довгий час знаходилася і знаходиться в самому серці європейської інтеграції", - стверджують одні з них * (993). "Європейська комісія - це серцевина процесу інтеграції", це "барометр інтеграції" і одночасно це той "центральний інститут", навколо якого вже тривалий час ведуться суперечки "між двома академічними школами з проблем теорії та практики європейської інтеграції", - вторять їм інші автори * (994). Єврокомісія - це "страж установчих договорів і в той же час це рушійна сила процесу європейської інтеграції" * (995). Це "сполучна ланка в наднаціональної інституційній структурі Європейського союзу" * (996). Нарешті, це "мотор інтеграції, що виробляє рекомендації щодо вжитих Євросоюзом політичних акцій, адмініструє Договори і діє у ролі стража і охоронця інтересів усього Європейського співтовариства" * (997), - образно висловлює відносно Єврокомісії свою думку третя група авторів. У цих та інших їм подібних за своїм тону і змісту оцінках ролі Комісії в загальноєвропейському інтеграційному процесі безсумнівно є значна частка правди, що допомагає ідентифікувати даний інститут і визначити його місце і його значимість серед інших європейських наддержавних органів і інститутів. Проте на додаток до цього не менш, якщо не більш продуктивним в плані вивчення Єврокомісії як такої та її ролі не тільки в інтеграційній, а й в інших сферах життєдіяльності Європейського союзу буде, як видається, зосередження уваги на розгляді її внутрішньої структури, порядку формування та діяльності, її повноважень, характеру взаємовідносин Комісії як інституту з іншими органами та інститутами, її юридичної та політичної відповідальності за можливі негативні наслідки своєї діяльності та ін Використовуючи накопичений за десятиліття розробки даної тематики академічний та нормативно-правовий матеріал, зупинимося на розгляді деяких з цих питань, що дають загальне уявлення про шуканому інституті. 2. Для відповіді на питання, що собою являє Європейська комісія в інституціональному плані, яка її внутрішня структура, склад, як вона формується і як у своїй повсякденній життєдіяльності вона організовується, слід звернутися насамперед до договірних та іншим актам Євросоюзу, які прямо чи опосередковано стосуються даних питань. У першу чергу це відноситься до Внутрішнього регламенту, який, згідно з Договором про заснування Європейського Співтовариства, приймається Комісією "з метою організації своєї роботи і роботи своїх служб відповідно до положень цього договору" і нею ж забезпечується його опублікування * (998). До складу Комісії згідно з нормативами Євросоюзу повинен входити, "принаймні, один громадянин від кожної держави-члена, але не може бути більше двох членів, які мають громадянство одного і того ж держави" * (999). Останнє згідно сформованій практиці стосувалося лише держав - членів "великої четвірки" (Великобританія, Франція, Німеччина та Італія), а також Іспанії, які рекомендували до складу Комісії по дві людини, в той час як інші держави-члени - по одній людині. Згідно Ніццького договору 2001 р., що зробив реформу кількісного складу Комісії, дані преференції великим державам були скасовані. В даний час кожна держава-член в порядку ротації направляє для роботи у складі Єврокомісії строком на п'ять років тільки однієї людини. Однак, як свідчить Договір, повноваження членів Комісії можуть бути відновлені (ст. 214 п. 2). Відповідно до ст. 214 Договору про Європейське співтовариство, що встановлює порядок формування Комісії, спочатку уряди держав-членів "за загальною згодою намічають кандидата, якого вони мають намір призначити на пост Голови Комісії". Кандидатура голови має бути затверджена Європейським парламентом. Потім уряди держав-членів за спільною згодою з кандидатом на голову підбирають кандидатів у члени Комісії, які разом з головою "підлягають затвердженню як колегіального органу Європейським парламентом. Після цього твердження" голова та члени Комісії призначаються за спільною згодою урядами держав-членів ". Незважаючи на те що держави-члени, як це неважко помітити, відіграють дуже важливу роль у формуванні складу Комісії, проте, члени Комісії не рахуються в формально -юридичному плані представниками цих держав в Єврокомісії. Вони знаходять статус посадової особи наддержавного утворення - Євросоюзу, - "повністю незалежні у виконанні своїх функцій" і діють тільки "в загальних інтересах Співтовариств" * (1000). Звичайно, зауважують експерти, "в реальності дуже важко членам Комісії повністю відмовитися від національних інтересів на користь загальних" * (1001), маючи при цьому на увазі той важливий факт, що після закінчення терміну перебування на посаді наддержавного чиновника кожен з них "через плече поглядає у бік свого будинку "в надії на подальше відновлення своїх повноважень * (1002). У числі основних умов і вимог, які пред'являються до членів Комісії, в діючих нормативах вказується на те, що: а) членами Комісії "можуть бути тільки громадяни держав-членів", б) при виконанні своїх обов'язків вони "не запитують і не приймають інструкцій від якого б то не було уряду або іншого органу"; в) члени Комісії утримуються від будь-яких дій, які несумісні з їх службовими обов'язками. При цьому кожна держава-член "зобов'язується поважати цей принцип і не намагатися впливати на членів Комісії при виконанні ними своїх обов'язків"; г) протягом усього терміну своїх повноважень члени Комісії "не можуть займатися небудь інший професійною діяльністю за винагороду або без нього "; д) при вступі на посаду вони приймають урочисте зобов'язання дотримуватися як у період відправлення своїй посаді, так і після її залишення" проявляти порядність і педантичність в тому, що стосується згоди на певні призначення чи пільги після припинення їх діяльності в Комісії "* (1003). У тих випадках, коли дані зобов'язання порушуються членом Комісії, коли він перестає задовольняти вимогам, необхідним для виконання його обов'язків, або якщо він скоїв серйозний проступок , "Суд може усунути його від посади на вимогу Ради чи Комісії". Разом з тим Суд може прийняти також рішення про позбавлення цього члена Комісії "права на пенсію чи інших переваг" * (1004). У своїй повсякденній роботі кожен член Комісії, іменований комісаром, здійснює за дорученням Голови загальне керівництво певною сферою життєдіяльності Союзу і, відповідно, несе відповідальність за дану сферу управління. За загальним правилом при виконанні своїх службових обов'язків члени Комісії спираються на органи спеціальної компетенції під назвою Генеральний директорат, що відповідають за підготовку і здійснення контролю за виконанням рішень, прийнятих Комісією. У тісному взаємозв'язку і взаємодії з ними знаходяться також всі інші структурні компоненти Європейської комісії: колегія комісарів, що представляє собою "подобу кабінету системи Євросоюзу, що несе колективну відповідальність за наслідки прийнятих ним рішень"; Голова Комісії (Президент - в нормативних актах), "домінуюча фігура в Єврокомісії, близько стоїть до того, щоб претендувати на лідерство в Євросоюзі" * (1005); спеціальні служби, такі як юридична, статистична, служба перекладів та інші, що прирівнюються за своїм статусом до Генерального директорату, і комітети радників (advisory committees), обслуговуючі як окремі структурні підрозділи, так і Комісію в цілому * (1006). Робота Комісії будується на постійній, суворо ієрархічної основі * (1007). Згідно ст. 219 Договору про заснування Європейського Співтовариства, вся її діяльність здійснюється "під політичним керівництвом свого Голови", який веде засідання Комісії, розподіляє серед її членів портфелі, бере участь від імені Комісії у роботі європейських самітів, представляє Комісію у відносинах з третіми країнами, несе "спільну відповідальність за те, щоб Комісією придавались все нові імпульси процесу подальшої європейської інтеграції". За своїм формально-юридичною та фактичною статусу голова Єврокомісії в даний час, на думку експертів, вельми близький до статусу, яким наділялися президенти США протягом усього XIX ст. * (1008) Рішення Комісії приймаються більшістю голосів своїх членів у порядку, передбаченому договірними актами і Внутрішнім регламентом. Згідно з останнім Комісія, зберігаючи за собою контрольні функції, може в окремих випадках наділяти правом комісарів і деяких інших посадових осіб (генеральних директорів і начальників спеціальних служб) приймати рішення, які в звичайному режимі роботи виходять від Комісії (ст. 13, 14 Внутрішнього регламенту). Акти, прийняті в порядку внутрішнього делегування повноважень Комісії мають адміністративний характер * (1009). 3. При розгляді Комісії у функціональному плані і під кутом зору здійснюваних нею повноважень у вітчизняній і зарубіжній літературі акцент зазвичай робиться на виконавської, владно-розпорядчої стороні її діяльності. Єврокомісія при цьому в одних випадках прямо представляється як "виконавча гілка влади та Європейського співтовариства, що реалізує його політику, що забезпечує виконання його бюджету, що здійснює контроль за точним застосуванням нормативно-правових актів Європейського союзу державами-членами і виробляє нові ідеї та пропозиції для подальшого розвитку Євросоюзу "* (1010). В інших випадках її діяльність прирівнюється до діяльності державних цивільних служб. Вважається, що Комісія "в дійсній реальності є не що інше, як інститут, що виконує в Співтоваристві функції цивільної служби і одночасно грає унікальну роль як володар права законодавчої ініціативи" * (1011). У третьому випадках Європейська комісія розглядається як "провідний інститут Європейських співтовариств і Європейського союзу, який здійснює" повсякденне оперативне управління справами Співтовариств і частково Союзу і без участі якого практично не приймається жодне важливе, що зобов'язує Співтовариства, рішення. Комісія втілює в собі наднаціональне початок в європейському будівництві " * (1012). Нарешті, в окремих випадках Єврокомісія представляється у вигляді "подоби кабінету", в якому кожен її член-комісар відповідає за проведення загальноєвропейської політики в тій чи іншій строго певній сфері і "опікується" один або більше генеральних директоратів, які у функціональному відношенні "є еквівалентами (equivalents) урядових департаментів держав-членів" * (1013). Комісія, зауважує з цього приводу Б.М. Топорнин, "є якоюсь складовою частиною уряду, якщо говорити про уряд в цілому". Але тут же обмовляється, що зіставлення Комісії з кабінетом міністрів, з урядом "не витримує критики з тієї простої причини, що уряд приймає рішення, а Комісія цього права в принципі позбавлена". Тому, робить висновок дослідник, "всяка пряма аналогія між Комісією та урядом будь-якої суверенної держави невірна. Швидше можна говорити про Комісії як про свого роду штабі, консультативному органі, вищої бюрократії виконавчої влади", яка значно ближче "до постійної державній службі, іменованої все частіше адміністрацією "* (1014). В принципі, поділяючи думку авторів, які досліджують Європейську комісію, про те, що вона, будучи наділеною досить значними повноваженнями у сфері виконавчої влади, може розглядатися в якості головного виконавчого органу Євросоюзу, слід проте звернути увагу на деякі "нестиковки" в даному судженні * (1015). Суть їх полягає, по-перше, в тому, що виконавча влада Комісії не поширюється рівною мірою на всі сфери життєдіяльності Союзу. Широкими виконавськими прерогативами Комісія володіє, наприклад, у фінансовій сфері, де вона у відповідності з Договором про заснування Європейського Співтовариства, "керуючись принципами здорового управління фінансами" і "в межах виділених асигнувань" виконує бюджет. При цьому державам-членам пропонується "співпрацювати з Комісією для забезпечення використання асигнувань відповідно до принципів здорового фінансового управління" * (1016). Значні повноваження виконавчого характеру надані Комісії в сфері розслідування порушень чинних нормативних та договірних актів Європейського союзу або ухилення державою-членом "від виконання будь-яких зобов'язань", покладених на нього Договором * (1017). Комісія в даному випадку володіє правом приймати "мотивований висновок з цього приводу", попередньо надавши зацікавленій державі-члену можливість викласти свої міркування. У разі залишення даними державою мотивованого висновку без уваги протягом встановленого Комісією терміну, вона, відповідно до ст. 226 Договору, може звернутися до Суду Європейського співтовариства. Поряд з названими прерогативами Комісія має широкі повноваження виконавчого характеру і в інших сферах. Зокрема, вона наділяється "повноваженнями з виконання норм", які виробляються Радою Європейського союзу. Проте всі ці виконавчі прерогативи Єврокомісії поширюються в основному на так звану першу опору Євросоюзу - сферу життєдіяльності Європейських співтовариств і вельми обмежені в наступних його опорах, а саме у сфері загальної політики і політики безпеки та у сфері співпраці поліцій і судових органів у кримінально-правовій області . По-друге, в тому, що крім Комісії виконавчо-розпорядчими функціями в рамках Європейського союзу володіють і деякі інші його інститути. Мова при цьому йде, зокрема, про Раду, яка, наприклад, в адміністративно-правовому порядку кваліфікованою більшістю встановлює розміри окладів, винагород та пенсій ряду посадових осіб Євросоюзу, а також визначає "будь-які виплати, вироблені з метою відшкодування" * (1018) . Мається на увазі також Європейський центральний банк, який поряд з різними розпорядчими функціями, має, зокрема, виключне право санкціонувати емісію банкнот у межах Співтовариства "* (1019). І, по-третє, в тому, що крім виконавчо-розпорядчих повноважень, Комісія має досить широким колом інших прерогатив, наявність яких не дозволяє розглядати її тільки в одному якомусь якості, у тому числі - головного виконавчо-розпорядчого органу Європейського союзу * (1020). Її діяльність носить різнобічний і багатогранний характер. Основна мета і призначення Європейської комісії згідно з Договором про заснування Європейського Співтовариства, полягають в тому, щоб "для забезпечення належного функціонування та розвитку спільного ринку": а) забезпечувати застосування положень даного Договору, "а так само положень, прийнятих інститутами на його основі", б) формулювати рекомендації і давати висновки з питань Договору в тих випадках, коли це в ньому прямо передбачається чи "якщо Комісія визнає це необхідним", в) приймати власні рішення з питань, що належать до її компетенції і приймати участь у підготовці актів, що видаються Радою і Європейським парламентом у відповідності з умовами, передбаченими цим договором; г) повною мірою здійснювати повноваження, "якими її наділяє Рада на виконання прийнятих ним постанов" * (1021). Аналізуючи зміст основних положень договірних та інших актів ЄС, що стосуються Комісії, неважко помітити, що, незважаючи на превалюючий характер її виконавчо-розпорядчої діяльності, вона володіє значними повноваженнями також і по відношенню до інших видів - законодавчої, координаційної, контрольно-наглядової та іншої - діяльності. У науковій літературі повноваження, якими володіє Комісія, і вся її різнобічна діяльність в узагальненому вигляді класифікуються за наступними напрямками: забезпечення суворого дотримання державами-членами положень, що містяться в нормативно-правових і договірних актах Євросоюзу і Співтовариств; підготовка рекомендацій і вираження своєї думки по ряду розглянутих Радою і Парламентом питань; прийняття своїх власних рішень та участь у правотворческом процесі Союзу; реалізація повноважень, делегованих Радою; ведення міжнародних переговорів від імені Союзу і Співтовариств у відповідності зі своїми прерогативами, закріпленими у Договорі; виступ в якості посередника в спорах, що виникають між державами-членами; вироблення пропозицій, що стосуються розвитку різних сфер життєдіяльності Союзу; активна реалізація права законодавчої ініціативи; виконання бюджету Європейського союзу і Співтовариств; публікація щорічної доповіді про розвиток Співтовариства * (1022). Поряд з класифікацією повноважень і напрямів діяльності Комісії дослідники виділяють також її основні, базові функції і фіксують виконувану нею в різних формах і проявах роль. У числі перших називаються такі базові функції, як: формулювання політики; її виконання і адміністрування; представлення інтересів Європейського союзу зовні і забезпечення дотримання основних положень, які у Договорах * (1023). Серед різних рольових проявів діяльності Комісії виділяються: а) так звана ініціативна роль, що зводиться в кінцевому рахунку до активного використання комісією свого "монопольного" права законодавчої ініціативи; б) контрольна і наглядова роль, яка полягає у відстеженні порушень або недотриманні положень, які у договірних та інших актах Євросоюзу; в) посередницька роль, здійснювана Комісією при виникненні спорів між державами-членами та інститутами; г) представницька роль, виконувана Комісією як офіційним представником у відносинах з третіми країнами та різними міжнародними організаціями; д) "нормативна роль", що виявляється в нормотворчої діяльності Комісії й у виробленні нею пропозицій і рекомендацій щодо подальшого розвитку Євросоюзу і Співтовариств * (1024). Розглядаючи Єврокомісію під кутом зору реалізованих нею в різних сферах і формах повноважень, необхідно відзначити, що останні як в теоретичному, так і в практичному плані класифікуються не тільки за функціональним ("базові функції") і ролевому (значимого) ознакою, але й залежно від свого походження. На основі цього критерію повноваження Комісії умовно можна поділити на первинні та вторинні. Як первинних і разом з тим основних, базових повноважень виступають ті з них, які прямо закріплені в установчих договірних актах. До розряду вторинних відносяться ті повноваження Комісії, які делеговані їй іншими інститутами Євросоюзу, а саме Радою і Парламентом. Вторинні повноваження носять похідний характер; вони виникають і реалізуються не інакше, як на основі і в межах первинних повноважень. Ілюстрацією первинного повноваження Комісії може служити належне їй виняткове право законодавчої ініціативи; правомочність на надання Раді пропозицій "для здійснення спільної торговельної політики" (п. 2 ст. 133); здійснення "у співпраці з державами-членами" регулярного нагляду "за всіма системами поліції , що чиниться в цих державах "(п. 1 ст. 88); право і обов'язок відстежувати" стан бюджетів та суми державного боргу держав-членів з метою усунення явних помилок "(п. 2 ст. 104) та ін Прикладами вторинних можуть служити повноваження Комісії, що виникають у неї в результаті наділення ними даного інституту "за допомогою прийнятих актів" Радою. Це положення, передбачене ще Єдиним європейським актом в середині 1980-х років, отримало свій подальший закріплення і розвиток у наступних договірних актах. Рішення, що приймаються Комісією на основі делегованих повноважень, спрямовані, як було зазначено, на "виконання норм, вироблених Радою", і в більшості своїй мають "адміністративний" характер * (1025). Вони охоплюють собою фактично всі сфери життєдіяльності Європейського союзу, але особливо ці рішення, за спостереженням дослідників, одержали досить активне застосування як засіб регулювання відносин, що стосуються сільського господарства і конкуренції * (1026). Необхідність в делегуванні деяких своїх повноважень Радою Комісії виникає в силу того, що він, працюючи лише кілька днів на місяць, не має "ні можливості, ні прагнення виробляти конкретні норми", спрямовані на застосування вихідних від нього актів союзного масштабу. В силу цього Рада за загальним правилом передає дані повноваження і функції Комісії як постійно діючого органу, обумовлюючи їх реалізацію певними вимогами процедурного і іншого порядку. Постійним і основним при цьому є вимога обов'язкової перед прийняттям Комісією "делегованого" акта консультації з відповідними комітетами Ради * (1027). Розглядаючи еволюційні зміни, що відбулися в повноваженнях Комісії за весь час її існування, аналітики не без підстав вказують, зокрема, на те, що в міру розширення правотворчої діяльності Ради відповідно зростає обсяг її повноважень у даній області, а разом з тим і кількість вихідних від неї актів * (1028). Подібна тенденція розширення правотворчих прерогатив Комісії, будучи позитивно оціненої одними авторами, викликає водночас насторожене ставлення до даного явища в інших дослідників * (1029). Основна причина подібної настороженості, що породила суперечки і різні судження щодо "меж делегування влади", полягає в побоюваннях, що надмірне делегування владних повноважень всередині інститутів Євросоюзу і між ними може порушити існуючий інституційний баланс і негативно позначитися на подальшому розвитку всього Співтовариства * (1030). У силу цього, для того щоб уникнути подібного порушення балансу, Європейський суд ще в 1960-ті, а потім у 1970-ті роки сформулював, спираючись на установчі договори, окремі принципи, пов'язані з делегуванням владних повноважень і характером відносин між інститутами Євросоюзу. Суть їх зводиться до того, щоб інститути в процесі делегування частини своїх повноважень, так само як і в процесі всієї іншої своєї діяльності: а) не виходили за рамки своїх повноважень, встановлених договірними актами; б) не підривали свій статус і не втрачали ефективність; в) керувалися інтересами всього Співтовариства; г) не зазіхали на повноваження і статус інших інститутів; д) проявляли належну повагу до цих інститутів * (1031). За порушення цих та їм подібних за духом і характером принципів, на думку експертів, необхідно вводити і застосовувати суворі санкції. "Інституційний баланс вимагає для свого збереження, - переконані дослідники, - того, щоб були передбачені санкції щодо тих інститутів, які при реалізації своїх владних повноважень без належної поваги ставляться до повноважень інших інститутів" * (1032). Зрозуміло, вимога дотримання принципів взаємної поваги та пропозиція про відповідальність за порушення цих принципів стосується всіх без винятку органів та інститутів Євросоюзу, але в першу чергу це відноситься до Комісії, яка має величезними владними повноваженнями і має тісні зв'язки практично з усіма основними наддержавними органами та інститутами. У тому числі з Радою, з яким Комісія, як наказує Договір, "проводить взаємні консультації та визначає з загальної згоди методи їх співпраці" * (1033), і з Парламентом, у якого з Комісією укладено спеціальну угоду про співпрацю. У ньому відбиваються різні аспекти взаємозв'язку і взаємодії цих двох інститутів, у тому числі - питання політичної відповідальності * (1034). Дана угода, як і що містяться в ньому положення, включаючи положення про відповідальність, цілком базується на основних постулатах установчих договорів, в яких передбачається крім усього іншого становище як про колективну відповідальність членів Комісії у вигляді відходу їх у відставку в разі прийняття Парламентом "резолюції осуду" , так і про персональну відповідальність кожного з них, аж до кримінальної відповідальності у разі вчинення членом Комісії діянь, які кваліфікуються як злочинні. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 5. Європейська комісія в системі інститутів Євросоюзу" |
||
|
||