| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 4. Рада Європейського союзу: місце і роль у політико-правовій системі Союзу і Співтовариств |
||
|
1. Протягом усього порівняно нетривалого періоду існування та функціонування Рада, так само як і деякі інші інститути Європейського союзу, включаючи насамперед Європарламент, привертав до себе пильну увагу як теоретиків, переважно фахівців у галузі конституційного права, судячи з характеру їх досліджень * (925) , так і практиків. І це не випадково, маючи на увазі те особливе місце, яке Рада з моменту свого утворення і понині займає в системі численних органів та інститутів Євросоюзу, і ту особливу, суперечливу і далеко не ординарну за своєю значимістю для Союзу в цілому і для його окремих держав-членів роль, яку він грав і грає на всіх етапах свого розвитку та функціонування. Зародившись як Спеціальний Рада міністрів Європейського об'єднання вугілля і сталі ще в 1950-ті роки під егідою країн Бенілюксу, які прагнули, за словами аналітиків, захистити за його допомогою свої економічні та інші національні інтереси "перед обличчям загрозливого домінування в Європі Німеччини, Франції та Італії "* (926), даний інститут зазнав у своїй еволюції вельми значні як формальні, що відбилися навіть на його назві, так і реальні, що знайшли своє відображення в його досить багатогранної діяльності, зміни * (927). В даний час він офіційно іменується як Рада Європейського союзу, на відміну від первісного своєї назви - Спеціальний Рада міністрів чи наступного за ним - Рада Європейських співтовариств, встановленого Єдиним європейським актом і існував з 1967 по 1993 г . Нинішню назву Ради - Рада Європейського союзу - було прийнято Маастрихтським договором і додатково підтверджено в 1993 р. спеціальним рішенням самої Ради, в якому говорилося, що відтепер і надалі так буде іменуватися цей інститут у всіх проявах своєї діяльності, включаючи видаються ним акти і прийняті ним рішення з усіх питань, у тому числі спільної зовнішньої політики Євросоюзу та політики безпеки. Тим часом в науковій літературі, на думку дослідників, давно стало звичним і досить широко використовуваним назвою даної установи - Рада міністрів, найбільш адекватно відображає його склад і почасти характер його діяльності * (928). Справедливості ради слід зазначити, однак, що дана думка поділяється не всіма авторами, які вважають, що термін "Рада міністрів" є неточним і до того ж вводить в оману, оскільки "фактично існує не одна Рада як такої, а кілька різних рад під однією назвою, що залежать від того предмета, який обговорюється на тому чи іншому його засіданні "* (929). Наприклад, коли на засіданні Ради міністрами закордонних справ держав-членів обговорюються зовнішньополітичні проблеми - це буде Рада міністрів закордонних справ. Якщо в центрі уваги членів Ради - міністрів з охорони навколишнього середовища держав-членів знаходяться екологічні проблеми - це буде Рада міністрів з охорони навколишнього середовища. І так далі * (930). Зрозуміло, в даному випадку, так само як і в інших аналогічних випадках, справа полягає не тільки і навіть не стільки в точній назві даного інституту, хоча і його не слід ігнорувати щоб уникнути, зокрема, змішання Ради Європейського союзу, або просто Ради, як ці ідентичні терміни вживаються в установчих договорах, з такими подібними, але неідентичними термінами і поняттями, як "Європейська рада" або "Рада Європи" * (931). Головне полягає у смисловому значенні і змісті аналізованих термінів і понять, а також у сутності та ідентичності тих ключових оціночних категорій, які при цьому використовуються для характеристики відбиваються в них явищ. 2. Стосовно характеристики Ради Європейського союзу, до визначення його статусу і встановлення його місця та ролі в політико-правовій системі цього наднаціонального утворення, у вітчизняній і зарубіжній літературі немає однозначного підходу. Спектр думок досить широкий і різноманітний. Наприклад, одні автори, посилаючись на ст. 207 Договору про заснування Європейського Співтовариства, де поряд з організаційною та іншими сторонами діяльності Ради йдеться і про його законодавчої діяльності, а також, дотримуючись "західноєвропейської доктрини", згідно з якою, з їх точки зору, Рада, "незважаючи на його склад, традиційно характеризується як головний законодавчий орган Європейського союзу ", на перший план ставлять його законодавчі повноваження і функції. При цьому, правда, обмовляється, що поряд із законодавчими Рада "здійснює і багато інших повноваження, в тому числі у сфері виконавчої влади" * (932). Рада Європейського союзу, пишуть у зв'язку з цим англійські дослідники Д. Едвард і Р. Лейн, є в основі своїй "гранично законодавчим органом Співтовариства" * (933). Виняток становлять лише два моменти або обставини. Перше - коли відповідно до Договору про Європейське Співтовариство вугілля і сталі (ст. 14, 28) правотворческие функції виконувала Комісія, а від Ради було потрібно в деяких випадках тільки згоду на прийняття нею рішень з певних питань. А друге виняток полягає в тому, що відповідно до того ж Договором (ст. 251) Рада в ряді випадків повинен дотримуватися процедури спільного ухвалення рішень, розпорядчої поділ правотворчих повноважень між ним і Європарламентом. Якщо дана група авторів у процесі визначення місця і ролі Ради в політико-правовій системі Євросоюзу акцентує увагу в основному на його правотворчої і частково на виконавчо-розпорядчої діяльності, тісно пов'язаної з правотворчої, то інша група дослідників , не випускаючи з поля зору правотворческие функції Ради, надає дуже важливе значення одночасно його координуючої діяльності. Рада Європейського союзу, відзначається з цього приводу, виступає, з одного боку, як найважливіший інститут, покликаний "забезпечити координацію економічної політики держав-членів", а з іншого - "проявляється так само, як правотворчий орган Співтовариства "* (934). На доказ важливості координуючої діяльності Ради традиційно даються посилання не тільки на практику функціонування Ради в цій області, а й на відповідні правові нормативи, зокрема на ст. 4 Договору, що засновує Європейське співтовариство, в якій вказується на необхідність з метою вирішення економічних і соціально-політичних завдань, що стоять перед Співтовариством, "встановлення економічної політики, яка заснована на тісній координації економічної політики держав-членів". Посилання даються також на ст. 202 даного договірного акта, де йдеться про те, що "для досягнення цілей, визначених у цьому Договорі, та відповідно до його положень" Рада, поряд з іншими видами і формами діяльності, "забезпечує координацію загальної економічної політики держав-членів" * (935). Нарешті, при розгляді різних намітилися у вітчизняній і зарубіжній літературі підходів до визначення місця і ролі Ради в політико-правовій системі Євросоюзу, не можна не звернути увагу на те, що в деяких випадках, на відміну від традиційного його вивчення в якості законодавця, виконавця, контролера або координатора, Рада Європейського союзу досліджується одночасно і як політичний інститут. Констатуючи, що Рада є невід'ємною складовою частиною інституційної системи Європейського союзу і що його статус і повноваження визначені безпосередньо в установчих договорах, дослідники не без підстав звертають особливу увагу на те, що Рада, крім усього іншого, являє собою "важливий політичний інститут, який покликаний забезпечити узгодження національних інтересів держав-членів з виконанням завдань і цілей, що стоять перед міжнародним об'єднанням" * (936). Будучи в формально-юридичному плані інститутом Європейського союзу і Співтовариств, який в силу свого положення повинен слідувати розпорядженням європейського права в цілому, Рада одночасно в процесі обговорення і прийняття рішень не може не враховувати життєво важливі інтереси держав -членів. У практичному відношенні це означає, що в силу діючих положень він зобов'язаний утримуватися від прийняття будь-яких рішень, якщо яка-небудь держава - член Союзу заявить про те, що прийняттям даного акту буде завдано серйозної шкоди його національним інтересам * (937). У західній літературі такий двояке положення Ради, коли він, будучи інститутом Євросоюзу, повинен, з одного боку, виражати спільні інтереси держав-членів, а з іншого - в максимальному ступені враховувати інтереси кожного з них, іменують дихотомією * (938) - "послідовним розподілом цілого на частини", яка "нерідко породжує суперечності (тертя - frictions) між інтересами Співтовариства та інтересами окремих держав-членів" * (939). У практичному плані ці "тертя"-протиріччя усуваються або нівелюються, за спостереженням аналітиків, в результаті переговорів між зацікавленими сторонами з посиланням і опорою на ст. 2 Договору про заснування Європейського Співтовариства, яка зобов'язує спільноти сприяти повсюдно не тільки "гармонійному, збалансованого і стійкого розвитку економічної діяльності, високому рівню конкурентоспроможності та конвергенції економічних показників", "сталого і безінфляційні зростанню", високому рівню захисту і поліпшення якості навколишнього середовища, підвищенню життєвого рівня і якості життя, а й, поряд з цим - також "економічному та соціальному згуртуванню й солідарності держав-членів" * (940). 3. Наявність різних підходів до розгляду Ради Європейського союзу шляхом виділення його окремих, найбільш важливих сторін і видів - законодавчої, координуючої чи іншої - його діяльності, безсумнівно, має дуже важливе значення для ідентифікації даного загальноєвропейського інституту, а також для визначення його місця і ролі в політико -правовій системі Європейського союзу і Співтовариств * (941). Однак не менш важливе значення при цьому має, поряд з позначенням його головною, визначальною риси, виділення і розгляд низки інших його рис та особливостей, що дозволяють більш точно визначити не тільки його політико-правовий статус, але і його місце і роль як загальноєвропейського інституту серед інших, тісно пов'язаних і взаємодіючих з ним інститутів. Мова йде, зокрема, про такі риси та особливості Ради Європейського союзу, які пов'язані з порядком його формування та діяльності, з його складом, повноваженнями, цілями і завданнями, що стоять перед ним, а також з характером його відносин з іншими інститутами і посадовими особами. Не маючи можливості докладно зупинятися на розгляді кожної з цих рис і особливостей, звернемо увагу лише на ті з них, які дають у своїй сукупності найбільш чітке уявлення як про самій Раді, так і про його місце і ролі в політико-правовій системі Європейського союзу. Одна з таких рис і особливостей асоціюється з складом Ради, а також з порядком його формування та функціонування. Згідно з діючими нормативами до складу Ради входить "по одному представнику з кожної держави-члена на рівні міністрів, здатних зобов'язувати свою державу" * (942). У засіданнях Ради зазвичай бере участь представник Єврокомісії, який, за словами Дж. Маккормік, стежить за тим, щоб Рада "не перетворювався на занадто націоналістичний інститут чи в орган, що займається вельми вузькими проблемами" * (943). Роботу Ради організовує і веде його засідання голова Ради, який в порядку ротації держав-членів займає цей пост протягом шести місяців. Дане положення закріплено в Договорі, згідно з яким головування в Раді здійснюється "по черзі протягом шести місяців кожною державою-членом Ради в порядку, встановленим Радою на основі одностайності" * (944). Відповідно до Внутрішнім регламентом, який приймається Радою з метою упорядкування його внутрішнього життя і діяльності, в повсякденній роботі голови йому надає допомогу заступник, який є представником держави-члена, яка головуватиме протягом наступних шести місяців . Головне призначення посту заступника, який у деяких випадках на прохання голови може тимчасово виконувати його функції, полягає в забезпеченні наступності в керівництві Радою * (945). Спочатку Рада, як свідчать джерела, задумувався у вигляді якоїсь "колегії делегатів", що функціонує в вигляді "єдиного самостійного інституту Співтовариства", що складається з постійних, спеціально призначених державами-членами для представлення їх інтересів в Раді , міністрів * (946). Однак подальша практика роботи Ради з постійним складом одних і тих же міністрів себе не виправдала. І Рада фактично перетворився на щось подібне "традиційному форуму для переговорів на міжурядовому рівні", а його постійно мінливий склад став повною мірою залежимо від того, які питання обговорюються на його черговому засіданні * (947): при обговоренні фінансових питань у складі Ради працюють міністри фінансів держав-членів; при розгляді питань освіти та культури - відповідно, міністри держави або галузі; при аналізі проблем охорони здоров'я - міністри охорони здоров'я і т.д. Причому за наполяганням Німеччини і Бельгії до складу Ради можуть входити від федерацій не тільки федеральні, а й регіональні міністри - міністри суб'єктів федерації * (948), "здатні зобов'язувати свою державу". Кількість Рад, існуючих під однією назвою Ради Європейського союзу, а точніше - його засідань з мінливим в залежності від предмета обговорення складом, в установчих договірних чи інших актах Євросоюзу не фіксується. Вони проводяться в міру необхідності і скликаються відповідно до ст. 204 Договору про заснування Європейського Співтовариства, "головою за його власною ініціативою, за пропозицією одного з членів Ради або за пропозицією Комісії" * (949). У формально-юридичному плані все "формації" Ради, як називаються у Внутрішньому регламенті його засідання, що проводяться в новому складі з обговорення та вирішення різних питань, рівні між собою, мають однаковим статусом і від імені Ради приймають однакові за своєю юридичною силою рішення. Однак фактично у відповідності зі сформованою практикою роль ведучої формації виконує так званий Рада з загальним і закордонних справах, питань, у складі міністрів закордонних справ або міністрів з європейських справ, в тих державах-членах, де така посада існує. Крім проблем, що стосуються зовнішньої політики Європейського союзу, цей Рада виконує функції координації діяльності інших складів Ради. У всіх тих випадках, коли Рада засідає у складі глав держав і урядів, що допускається ст. 203 Договору, що передбачає участь в роботі Ради представників держав-членів на рівні міністрів в її розширеному тлумаченні, провідну і визначальну роль серед всіх Рад-формацій виконує, природно, даний Рада. Цей фактично "європейський саміт" вирішує стратегічно важливі питання, що стосуються як Євросоюзу в цілому, так і його окремих інститутів. Його рішення носять, як правило, переважно політичний, а не юридичний характер. Якщо засідання за участю міністрів проводяться, як свідчить практика, по кілька разів на місяць, то Рада на вищому рівні збирається досить рідко. Глави європейських держав і урядів постійно беруть участь у роботі іншого органу, що не входить в структуру Євросоюзу, - Європейської ради * (950). У силу того що Рада кожного разу при обговоренні нових питань працює в різному складі і при цьому їм використовується сесійний порядок діяльності, цілком природно постає питання в плані визначення місця і ролі Ради в політико-правовій системі Євросоюзу не тільки про характер його взаємозв'язків і взаємодії з національними державами, а й про його, слідуючи логіці неминучою, причому вельми значною, судячи з відгуків експертів, залежно від керівних органів в особі голови та його заступника, від допоміжних органів - Комітету постійних представників, що включає в себе керівників офіційних представництв держав-членів при європейських співтовариствах, від спеціальних комітетів і робочих груп, а також від Генерального секретаріату Ради, забезпечує його організаційну і технічну роботу. При визначенні статусу Ради в договірних актах у зв'язку з цим не випадково особливе значення надається кожному з цих компонентів Ради. Зокрема, передбачається, що "Комітет, який складається з постійних представників держав-членів" не тільки "несе відповідальність за підготовку роботи Ради та виконання завдань, доручених йому Радою", а й самостійно "може приймати рішення з процедурних питань у випадках, передбачених Внутрішнім регламентом Ради "* (951). Більше того, значна частина рішень, констатують аналітики, "лише формально приймається Радою, а фактично - Комітетом постійних представників" * (952). Мова при цьому йде про рішення, які на порядку денному Ради, згідно Внутрішньому регламенту і сформованій практиці, відносяться до частини А, що означає повне узгодження їх і схвалення Комітетом. За загальним правилом вони приймаються Радою без обговорення, яке проводиться лише з тих питань, по яких не було досягнуто згоди в Комітеті, і вони відповідно були віднесені до другої частини повістки, позначеної буквою В * (953). Оскільки, зазначають дослідники, переважна більшість питань, обговорюваних Радою (понад 90%), - питання частини А його порядку денного, то це означає, що "основна частина законодавства, що виходить від Ради Європейського союзу, є результатом зусиль не стільки міністрів, скільки членів Комітету постійних представників, а також робочих груп "* (954). Аналогічно в плані взаємин Ради з діючими в його межах органами йде справа і з Генеральним секретаріатом. У Договорі про заснування Європейського Співтовариства, з цього приводу говориться, що "Рада користується допомогою Генерального секретаріату, очолюваного Генеральним секретарем, Верховним представником з питань спільної зовнішньої політики і політики безпеки, якому допомагає заступник Генерального секретаря, що здійснює управління роботою Генерального секретаріату" * (955). У зв'язку з очевидною залежністю Ради від її допоміжних органів і апарату цілком логічно постає ще одне питання, що стосується рівня його організаційної, функціональної та іншої самостійності як одного з провідних інститутів у політико-правовій системі Європейського союзу і ступеня підміни його вельми важливою для інтересів держав- членів діяльності активністю технічної та іншої, узагальнено іменованої західними авторами "брюссельської бюрократією" * (956). Остання, як широко відомо, традиційно і не без підстав асоціюється західними дослідниками не тільки з окремими інститутами Євросоюзу, включаючи Раду, але і з самим наддержавним утворенням в цілому. Бюрократія, писав з цього приводу англієць Ед Пейдж, "вельми легко асоціюється з Європейським союзом" * (957). Для багатьох людей, вельми скептично відносяться до більш глибокої європейської інтеграції, "незалежно від того, чи знаходяться вони у Великобританії, Норвегії, Франції, Німеччині чи ще де-небудь, одну з головних проблем Європейського союзу вони бачать у прагненні відірваною від життя бюрократії до стандартизації всієї повсякденному житті 380 мільйонів чоловік - його громадян і введення її в прокрустове ложе, спроектоване в Брюсселі "* (958). 4. Поряд зі складом Ради, порядком його формування та функціонування велике значення для його ідентифікації, а також визначення місця і ролі Ради в інституційній структурі Євросоюзу має його соціально-економічний і політико-правове призначення. Воно, як це випливає з Договору про заснування Європейського Співтовариства, визначається в кінцевому рахунку тими цілями, які закріплені в даному договірному акті і на досягнення яких спрямована діяльність Ради. Серед цілей, які стоять перед Співтовариством, Договір вказує на сприяння Товариства повсюдно "гармонійному, збалансованого і стійкого розвитку економічної діяльності, високому рівню зайнятості та соціального захисту, рівноправності між чоловіками і жінками, підвищенню життєвого рівня і якості життя, високому рівню конкурентоспроможності і" конвергенції економічних показників "та ін * (959) Для досягнення цих та інших закріплених в Договорі цілей Раду відповідно до ст. 202 Договору: а) забезпечує координацію загальної економічної політики, що проводиться Євросоюзом; б) наділяється правом прийняття рішень; в) за допомогою прийнятих ним актів володіє повноваженнями і правом наділяти Комісію "повноваженнями з виконання норм, вироблених Радою" * (960). При цьому Рада може "зумовити здійснення цих повноважень певними вимогами". А крім того, при необхідності Рада може також зберегти за собою право "у певних випадках безпосередньо здійснювати повноваження по виконанню" * (961). У відповідності зі своїм статусом і призначенням Рада згідно ст. 208 Договору володіє правом "просити Комісію провести будь-яке дослідження, яке він вважатиме за доцільне для досягнення спільних цілей, і представити йому відповідні пропозиції" * (962). Аналізуючи різнобічну діяльність Ради, спрямовану зрештою на досягнення цілей Співтовариства, проголошених в Договорі, і вважаючи, що цю діяльність слід розглядати "як ключ до відповіді на питання про призначення Ради та колі його повноважень" * (963), автори цілком обгрунтовано, як видається, вказують на два спірних і досить суперечливих обставини, пов'язаних з призначенням, місцем і роллю Ради в політико-правовій системі Євросоюзу. Перше з них пов'язане з суперечливістю положень ст. 202 Договору, де говориться, з одного боку, про забезпечення координації загальної економічної політики держав-членів, а з іншого - про право Ради приймати рішення. Суть протиріччя ролі та призначення Ради полягає в тому, що в першому випадку він як координатор, який має справу з державами-членами, для виконання своєї місії повинен їх об'єднувати, вести з кожним з них діалог, заслуховувати їх думки і т.д. Іншими словами, в цьому випадку Рада позиціонує себе і діє як "форум представників держав-членів" * (964), а не як правотворчий чи інший інститут. Слід зауважити, що образ Ради-форуму, на якому зустрічаються міністри - члени національних урядів для обговорення і остаточного вирішення проблем, які стосуються права Європейського союзу і політики, а також національних інтересів * (965), досить міцно укорінився в західних виданнях. В іншому випадку Рада представляється вже не як форум, покликаний об'єднувати держави-члени і координувати їх дії, а як "головний законодавець Європейського союзу і Співтовариств" * (966), основне призначення якого полягає не в об'єднанні і координації дій держав-членів, а у правотворчості. Наявність цих двох не цілком сумісних один з одним уявлень про роль і призначення Ради найчастіше, як свідчать джерела, негативно відбивається на роботі даного інституту і породжує суперечності * (967). Друге спірне і досить суперечливе обставина, що стосується ролі і призначення Ради, безпосередньо пов'язане з визначенням правового статусу і характеру даної установи. Суть спірного питання полягає в тому, чи слід Рада, як і Євросоюз в цілому, розглядати у вигляді міждержавного утворення, яке виникає в результаті самообмеження держав-членів заради створення нового інституту чи освіти з окремими ознаками, властивими "кооперативного федералізму" * (968) , або ж його слід трактувати як наддержавний інститут з усіма витікаючими з цього посилу висновками і наслідками. Залежно від того, як вирішується це питання, відповідним чином вирішуються й інші тісно пов'язані з ним питання, в тому числі ті з них, які стосуються юридичної природи, статусу, місця і ролі Ради в політико-правовій системі Європейського союзу. 5. Крім названих рис і особливостей, вельми значущим для формування адекватного уявлення про Раду Євросоюзу, його місце і роль як загальноєвропейського інституту серед інших аналогічних інститутів є акцентування уваги на його повноваженнях і на порядок розгляду та прийняття ним рішень. Повноваження Ради і порядок їх реалізації визначені й закріплені в установчих договорах, а також у ряді інших актів, що виходять від Європейського союзу і Співтовариств. В даний час Рада як один з головних інститутів Євросоюзу і як законодавець, що розділяє в ряді випадків свої правотворчі функції з Парламентом та Комісією, за висновком аналітиків, охоплює своїми рішеннями практично "весь спектр активності" даного наддержавного утворення * (969). Констатуючи, що з прийняттям Єдиного європейського акта, а потім з підписанням Маастрихтського і Амстердамського договорів сфера ведення Співтовариств і Союзу була помітно розширена, а відповідно розширилися і "видозмінилися" повноваження Ради * (970), дослідники цілком виправдано виходять з того, що "в основному Рада наділена двома видами повноважень: координуючими і вирішальними "* (971). В основі такої класифікації лежить критерій, пов'язаний з характером діяльності Ради з реалізації доданих йому повноважень і з характером прийнятих ним рішень. Він органічно поєднується і доповнюється також іншими критеріями, такими, наприклад, як сфера реалізації повноважень Ради, предмет, службовець підставою для прийняття ним рішень, та ін На основі цих критеріїв повноваження Ради поділяються на правотворчі, виконавчо-розпорядчі, контрольні, бюджетні, повноваження з формування органів Євросоюзу і призначенням посадових осіб, а також зовнішньополітичні повноваження * (972). Особливу увагу в діючих нормативах з цілком зрозумілих причин, маючи на увазі важливість даного виду діяльності для Євросоюзу в цілому і для кожної окремої держави-члена, приділяється правотворчої діяльності Ради. Відповідно до внутрішнього регламенту (ст. 7) Рада вважається чинним в якості законодавця в тих випадках, коли їм приймаються обов'язкові для дотримання державами-членами та інститутами Євросоюзу юридично значимі норми, що містяться в директивах, регламентах, рамкових чи інших рішеннях. Обов'язок Ради ідентифікувати себе як законодавця, вказувати, "в яких випадках він повинен розглядатися як чинний в якості законодавця", зафіксована в ст. 207 Договору про заснування Європейського Співтовариства. Це пов'язано з тим, як свідчить Договір, щоб "забезпечити в цих випадках найкращий доступ до документів, зберігаючи в той же час ефективність процесу прийняття рішень" * (973). Договір, крім даного положення, встановлює, що "в будь-якому випадку, коли Рада діє як законодавця, результати і мотиви голосування, так само як і внесення до протоколу заяви, придаются гласності" * (974). Правове закріплення подібного положення щодо Ради аж ніяк не є зайвим, оскільки він, так само як і інші інститути Європейського союзу, традиційно страждає "дефіцитом" не тільки демократії, а й гласності. Вони "зазвичай закриті для громадян, незважаючи на те, що ними приймаються дуже важливі для всіх рішення в області права і політики" * (975). Говорячи про повноваження Ради в різних сферах життя Євросоюзу і про важливість прийнятих ним рішень, слід звернути увагу на те, що в діючих нормативах особливо виділяються повноваження Ради за участю глав держав і урядів і особливості прийнятих ними рішень. Останні не є тими формами актів, які передбачені Договором. Вони не є в строгому сенсі юридичними, але вони "напряму пов'язані з різними сторонами діяльності Євросоюзу" і вже в силу цього мають важливе практичне значення. Рішення Ради глав держав і урядів часто вдягаються у форму всякого роду резолюцій і не можуть бути, на відміну від інших актів Ради, оскаржені в судовому порядку * (976). Рішення такої Ради вельми часто перегукуються з рішеннями Європейської ради, який, зокрема, у сфері зовнішньої політики і політики безпеки визначає, відповідно до Договору про Європейський союз, її загальні принципи і "загальні орієнтири, в тому числі з питань, що зачіпають оборонну сферу" * (977). На базі загальних орієнтирів, встановлених Європейською радою, Рада приймає рішення, "необхідні для розробки і втілення в життя спільної зовнішньої політики і політики безпеки" * (978). Крім того, Рада вносить до Європейського рада "рекомендації про загальні стратегіях і реалізує останні, зокрема, шляхом затвердження спільних акцій і спільних позицій. Рада піклується про єдність, узгодженості та ефективності дій Союзу" * (979). З питань загальної політики і політики безпеки Рада також приймає "спільні акції", що відносяться "до певних ситуацій, в яких визнані необхідними практичні дії з боку Союзу" (п. 1 ст. 14). У цих акціях вказуються цілі їх прийняття, сфери застосування, кошти, які повинні бути надані для їх реалізації в розпорядження Союзу, умови про порядок їх здійснення і при необхідності термін їх дії. Дані акції накладають на держави-члени обов'язок діяти в напрямку реалізації позначених в них цілей і інформувати Раду "про будь вираженні позиції або будь-якій дії на національному рівні, запланованому на виконання спільної акції" (п. 5 ст. 14). У тих же випадках, коли у держави-члена виникають значні труднощі у виконанні спільної акції, воно звертається до Ради, який "проводить обговорення та здійснює пошук прийнятних рішень проблеми. Останні не можуть суперечити цілям акції, а одно завдавати шкоди її ефективності" (п . 7 ст. 14). У сфері загальної політики і політики безпеки Рада виробляє і приймає, крім того, "спільні позиції", в яких "визначається позиція Союзу з конкретного питання географічного чи тематичного характеру" і за відповідністю яких повинні стежити держави-члени в процесі реалізації своєї національної політики (ст. 15). При цьому кожна держава-член, а також Комісія можуть звертатися до Ради з будь-якого питання спільної зовнішньої політики і політики безпеки та можуть вносити до Ради свої пропозиції (п. 1 ст. 22). Поряд із загальною зовнішньою політикою і політикою безпеки Рада має широкі правотворческими і іншими повноваженнями і в інших сферах життєдіяльності Європейського союзу. Не випадково його називають, посилаючись на установчі договори, "головним органом, що видає норми вторинного права" * (980), маючи на увазі його як безпосередню, індивідуальну, так і спільно з Європарламентом і Комісією правотворчу діяльність, пов'язану з виданням всього переліку нормативних актів , які відносяться до категорії вторинних. Не маючи повноважень на прийняття актів первинного права, до числа яких відносяться установчі інші договірні акти, Рада, однак, має, згідно зі ст. 48 Договору про Європейський союз, широкими можливостями впливу на процес підготовки і "перегляду договорів, на яких заснований Союз". Крім того, Рада має значними прерогативами і грає ключову роль у вирішенні питань, пов'язаних з вступом нових держав до Європейського союзу. Згідно з Договором, "будь-яка європейська держава", яка поважає принципи, викладені в Договорі, і яка бажає стати членом Союзу, має направити свою заявку до Ради, "що приймає рішення одностайно після консультації з Комісією та після того, як позитивний висновок винесе Європейський парламент , постановляю абсолютною більшістю членів входять до його складу "* (981). Крім названих, Рада наділяється певними повноваженнями у вирішенні питань співробітництва поліцій і судових органів держав-членів у кримінально-правовій сфері. У Договорі про Європейський союз (ст. 30-31) акцентується особлива увага на те, що Рада "заохочує" співробітництво держав-членів через Інтерпол і через Євроюст, створюючи для цього сприятливі умови з тим, "щоб сприяти досягненню цілей Союзу". У цьому відношенні він може, свідчить ст. 34 даного Договору, "постановляючи одноголосно з ініціативи будь-якої держави-члена або Комісії": а) приймати спільні позиції, в яких встановлюється "підхід Союзу до певного питання", б) приймати рамкові рішення з метою зближення законодавчих та підзаконних актів держав-членів " ; в) приймати рішення "в будь-яких інших цілях", відповідних цілям, які передбачені Договором щодо співпраці поліцій і судових органів держав-членів у кримінально-правовій сфері; г) розробляти в даній області концепції, які Рада "рекомендує прийняти державам-членам відповідно до конституційними вимогами них "* (982). Здійснення прерогатив Ради в даній сфері органічно поєднується з реалізацією його повноважень в економічній, фінансовій, почасти в адміністративній, контрольної та інших галузях життєдіяльності Союзу. Це проявляється, зокрема, у використанні Радою права законодавчої ініціативи у різних сферах; у вирішенні питання про склад Рахункової палати, члени якої "призначаються на шестирічний термін Радою, яка приймає рішення одноголосно і після консультацій з Європейським парламентом"; у визначенні складу членів Комітету регіонів , які призначаються Радою на чотири роки одноголосним рішенням за поданням держав-членів; в призначенні членів Економічної і соціальної комітету, яке здійснюється Радою шляхом одноголосного прийняття відповідного рішення; в розробці спільно з Європарламентом бюджету Союзу і т.д. * (983) 6. У процесі здійснення Радою даних та інших властивих йому вельми численних і різноманітних прерогатив величезне значення надається не тільки їх змістом, а й процедурою їх реалізації, а також порядком прийняття на їх основі відповідних рішень * (984). Вивчення нормативного матеріалу, який стосується даного питання і численних наукових джерел, присвячених даній темі, свідчить про те, що порядок прийняття рішень знаходиться в прямій залежності від їх змісту та їх соціально-економічного, політичного та іншого значення. Стаття 205 Договору про заснування Європейського Співтовариства, говорить: "Рада приймає рішення більшістю голосів (виділено нами. - Авт.) Його членів", - і доповнює: "... якщо цей Договір не передбачає іншого". У тих же випадках, "коли для прийняття рішення Ради потрібна кваліфікована більшість" (виділено нами. - Авт.), Кожен з його членів має певним, що співвідносить з чисельністю населення держави-члена, числом "зважених голосів". Останні визначаються і закріплюються за допомогою договірних актів * (985). Кваліфікована більшість голосів згідно з діючими нормативами потрібно при вирішенні таких питань, які стосуються сільськогосподарського виробництва, вільного руху капіталів і робочої сили, освіти, культури, охорони навколишнього середовища, охорони здоров'я та ін * (986) В даний час, на думку експертів, більшість рішень у Раді приймається саме кваліфікованою більшістю * (987), в той час як принцип простої більшості, "як і раніше, застосовується значною мірою для вирішення процедурних питань" * (988). Крім простого і кваліфікованої більшості, у договірних актах Євросоюзу стосовно процесу прийняття рішень Радою передбачається також принцип одностайності. Дотримання даного принципу відповідно до договірних актам в обов'язковому порядку потрібно тоді, коли Рада приймає рішення, що стосуються прийому до Євросоюзу нових членів, делегування окремих владних повноважень Комісії, розгляду питань оподаткування, гармонізації національного законодавства та ін * (989) Принцип одноголосності у прийнятті рішень Радою був найбільш поширеним на ранніх стадіях розвитку Європейського співтовариства. Його перевага полягала і полягає в тому, що при його застосуванні кожна держава-член має право вето у випадку, якщо його не влаштовує те або інше рішення * (990), а недолік - в тому, що в міру розширення Євросоюзу стає все важче знаходити консенсус серед все більш зростаючого числа членів Ради, які делегуються державами-членами. Це, безсумнівно, створює додаткові проблеми в роботі Ради і негативно позначається на його ефективності * (991), а також на його ролі як одного з провідних інститутів у політико-правовій системі Європейського союзу. Поряд з названими факторами, що проявляються у вигляді зазначених рис і особливостей Ради, на його місце і роль в політико-правовій системі Євросоюзу значне вплив роблять і інші, хоча і менш помітні чинники. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 4. Рада Європейського союзу: місце і роль у політико-правовій системі Союзу і Співтовариств" |
||
|
||