| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 6. Конституційно-правовий статус центральних банків |
||
|
В даний час велика частина центральних банків володіє незалежним конституційно-правовим статусом: вони не входять в структуру органів державної влади, втручання в їх діяльність неприпустимо; вони наділені правом самостійно визначати політику у грошово-кредитній сфері і приймати рішення без консультацій з будь-якими іншими державними органами. Такий статус центральних банків дозволяє забезпечувати стійкість національних валют і стабільність цін, що, в свою чергу, надає потужний імпульс для загального економічного зростання <9>. --- <9> Див: Лафитский Д. Огляд конституційно-правового статусу центральних банків зарубіжних країн; Пріходіна Ю. Критерії незалежності центральних банків: Третій Рим чи третій світ / / Нариси конституційної економіки: Статус банку Росії / Під ред. П.Д. Баренбойма і В.І. Лафітского. М.: Юридичний дім "Юстіцінформ", 2001. Ідея незалежності центральних банків була висунута в XIX в., Але конституційної реальністю вона стала лише в другій половині XX в. Все більше число країн надає своїм центральним банкам незалежний статус, тим самим позбавляючи політичні гілки влади (уряд і парламент) права вирішувати питання грошової емісії, кредитування, контролю за банківською сферою. У результаті практично в усіх цих країнах зміцнилися позиції національної валюти, істотно знизився рівень інфляції. Сказане підтверджує приклад Великобританії. У 1997 р. Уряд лейбористів надало Банку Англії незалежний статус, що дозволило вирішити багато економічні завдання - забезпечити стійкість валюти, низький рівень інфляції, скоротити державний борг, створити більш привабливий інвестиційний клімат. До червня 2001 р. рівень безробіття в країні впав до найнижчої позначки за останні 25 років. Успішне вирішення економічних завдань не тільки зміцнило становище уряду Т. Блера, а й дозволило партії лейбористів в червні 2001 р. здобути перемогу на парламентських виборах. У вже згадуваному звіті Світового банку, зокрема, сказано: "Центральні банки часто продовжують ефективно працювати і зберігають свій рівень компетентності, навіть коли всі інші державні інститути занепали ... Вони менше відчувають політичне втручання і мають обмежений, але в той же час чіткий коло завдань, отримують адекватні ресурси, а їх кадри - підготовку. І нарешті, їх співробітники зазвичай заробляють більше, ніж їхні колеги з інших державних органів "<10>. --- <10> Питання економіки. 1997. N 7. С. 20 - 21. Аналізуючи статус центральних банків, звернемося до досвіду Європейського співтовариства, яке, узагальнивши і застосувавши тенденції світового розвитку, таким чином закріплює принцип незалежності Європейського центрального банку і центральних банків держав - учасниць Співтовариства: "При виконанні повноважень і при здійсненні завдань та обов'язків, покладених на них цим Договором та Статутом Європейської системи центральних банків, ні Європейський центральний банк, ні національні центральні банки, ні будь-якої член їх керівних органів не повинні просити або одержувати вказівки від інститутів чи органів Співтовариства, від будь-якого уряду держави - учасниці Співтовариства, а також від будь-яких інших органів. Інститути та органи Співтовариства, а також уряди держав - учасниць Співтовариства приймають на себе зобов'язання поважати цей принцип і не намагатися впливати на членів керівних органів Європейського центрального банку або національних центральних банків при здійсненні ними своїх завдань "(ст. 108). При цьому Договір вимагає, щоб національне законодавство держав - учасниць Співтовариства було приведено у відповідність до встановлених вимог: "Кожна з держав - учасників Співтовариства зобов'язується забезпечити ... відповідність національного законодавства, а також статутів національних центральних банків вимогам цього Договору та Статуту Європейської системи центральних банків "(ст. 109). Ці вимоги були реалізовані в кінці XX в. як в конституційних, так й у законодавчих нормах держав Європейського співтовариства. Наприклад, у Законі від 1 червня 1994 "Про автономію Банку Іспанії" не тільки проголошений принцип незалежності Центрального банку, але і введений ряд додаткових гарантій його дотримання. У преамбулі Закону, зокрема, встановлено: "Казначейство не може перевищувати свій кредит на рахунках в Банку навіть на тимчасовій основі, оскільки це позбавляє Банк його ініціативи в процесі емісії грошей ... В області грошової політики Банк не повинен отримувати вказівок від Уряду або міністра економіки і фінансів, що дозволить йому здійснювати свою політику в інтересах головної мети - підтримки стабільності цін ... Термін повноважень керівника Банку повинен бути досить тривалим і не повинен переглядатися; підстави його можливого зсуву повинні бути строго визначені ". Закон від 27 березня 1998 р. "Про Банк Фінляндії" передбачає: "Банк Фінляндії є незалежним органом, який заснований у відповідності з публічним правом і ... діє як частина Європейської системи центральних банків". Незалежний статус був наданий центральним банкам не тільки в державах Європейського співтовариства, але і в багатьох інших країнах світу. У Мексиці статус Центрального банку регламентований Конституцією та Законом "Про Банк Мексики". Відповідно до ст. 28 Конституції "держава засновує Центральний банк, який має автономією при виконанні своїх функцій і управлінні справами Банку" (ст. 28). Цей принцип конкретизований у ст. 1 названого Закону, де, зокрема, передбачено, що "Центральний банк є юридичною особою, який заснований у відповідності з публічним правом і має автономією". Статус Центрального банку Чилі встановлений Конституцією 1980 року (в ред. 1997 р.) та Законом від 25 червня 1975 "Про Центральному банку Чилі". Основні принципи його організації визначені у ст. 87 Конституції: "Цим засновується незалежний орган з правами юридичної особи, який має необмежений термін повноважень і іменується - Центральний банк Чилі; порядок його утворення, організація, функції і повноваження визначаються органічним законом". Зазначений Закон містить додаткові гарантії незалежності Центрального банку Чилі. Зокрема, він передбачає, що "Банк при здійсненні своїх функцій і повноважень керується виключно нормами цього Органічного закону і не повинен слідувати яким-небудь іншим загальним або спеціальним звичаями публічного права" (ст. 2). Статус Центрального банку Швейцарії закріплений в Конституції 1999: "В якості центрального незалежного банку Національний швейцарський банк проводить грошову політику, що служить спільним інтересам країни" (ст. 99). Більш повно гарантії його незалежності закріплені в Законі "Про Національний банк" в редакції від 1 листопада 1997 У Японії статус Центрального банку встановлений Законом від 11 червня 1997 р. "Про Банк Японії". Представляють інтерес такі його норми: "Гарантується незалежність Банку Японії у питаннях емісії та контролю за грошовим обігом ... З урахуванням того факту, що питання емісії та контролю за грошовим обігом є важливою складовою частиною загальної економічної політики, Банк Японії повинен підтримувати тісний контакт з Урядом та здійснювати ефективний обмін думками з Урядом з метою гармонізації питань емісії та контролю за грошовим обігом та основних напрямів економічної політики уряду ... При застосуванні цього Закону необхідно враховувати вимогу незалежності Банку в здійсненні його діяльності "(ст. 3, 4 і 5) . Розглянемо статус центральних банків більш докладно на прикладі Федеральної резервної системи США. Федеральна резервна система була створена відповідно до Закону від 23 грудня 1913 як самостійний орган макроекономічного регулювання, який відповідав за стабільність національної валюти і міг діяти без втручання федерального Уряду. Наприклад, колишній голова Федеральної резервної системи Поль Волкер при врученні йому престижної премії Національного комітету з американській зовнішній політиці в 1997 р. заявив, що відповідальністю центральних банків є створення солідної і стабільної платформи для зростання. Тоді ж про Поле Волкера було сказано, що він на основі незалежного статусу Федеральної резервної системи зумів захистити стабільність долара в період фінансових потрясінь 80-х років і забезпечив безпрецедентний економічне зростання в країні в останньому десятилітті XX століття <11>. --- <11> American Foregn Policy: Opportunites and Responsipilities at the Turn of the Century. N.Y., 1997. В даний час Федеральна резервна система включає Рада керуючих, 12 регіональних резервних банків, 25 відділень регіональних резервних банків, Федеральний комітет з питань відкритого ринку. Рада керуючих складається з семи членів, які призначаються на посаду Президентом за порадою і за згодою Сенату на 14 років. Настільки тривалий термін перебування на посаді служить однією з гарантій незалежності цього органу. Відповідно до Закону керуючі можуть перебувати на посаді не більше одного терміну, що перешкоджає можливої узурпації фінансової влади. Ту ж мету переслідує вимога Закону "про чесне представництві у Раді керуючих фінансових, аграрних, промислових і комерційних інтересів, а також різних географічних частин країни". Голова Ради керуючих та його заступник призначаються на посади Президентом за порадою і за згодою Сенату з числа тих осіб, які вже входять до складу цього органу або чиє призначення обговорюється в Сенаті. Термін їх перебування на посаді становить 4 роки. Раді керуючих надані широкі повноваження: він розробляє основні напрямки грошово-кредитної політики; здійснює керівництво та контроль за діяльністю федеральних резервних банків; регулює фінансовий ринок; забезпечує систему розрахунків; гарантує захист прав і законних інтересів вкладників кредитних установ; підтримує курс державних цінних паперів; визначає нормативи резервів комерційних банків та інших кредитних установ; встановлює облікові ставки; здійснює контроль за діяльністю не тільки національних банків (тобто тих, які входять у Федеральну резервну систему), а й усіх інших кредитних установ, бере участь у міжнародних фінансових інститутах. У здійснення зазначених повноважень Президент і Конгрес втручатися не можуть. Рада керуючих самостійно розпоряджається колосальними активами. Так, в жовтні 2000 р. їх вартість склала 65,257 млрд. дол (з них в золоті - 11,046 млрд., в іноземній валюті - 30,514 млрд., у внесках Федеральної резервної системи в Міжнародному валютному фонді - 13,528 млрд.). Такі резерви дозволяють Раді керуючих не тільки забезпечувати стабільність всієї грошово-кредитної системи, але і при необхідності направляти їх на вирішення багатьох макроекономічних завдань. На наступному ступені знаходиться 12 федеральних резервних банків, які створені в кожному з 12 округів Федеральної резервної системи. В їх завдання входить проведення в життя рішень Ради керуючих, здійснення грошової емісії, розподіл грошової маси, забезпечення системи розрахунків, виконання функцій банків Федерального казначейства, здійснення поточного контролю за діяльністю тих банків, які входять у Федеральну резервну систему. Очолюють федеральні резервні банки поради директорів, які складаються з 9 членів. Рада керуючих Федеральної резервної системи призначає голову, заступника голови та одного члена ради директорів кожного з резервних банків. Решта шість членів ради директорів обираються тими комерційними банками, які входять у Федеральну резервну систему. Виконавчі органи резервних банків (президент і віце-президент) формуються за рішенням ради директорів банку, відповідне рішення передається на затвердження Ради керуючих Федеральної резервної системи. Особливе місце у Федеральній резервній системі займає Федеральний комітет з питань відкритого ринку. Цей орган відповідає за розробку стратегічних програм розвитку фінансового ринку, грошової емісії, участі США на міжнародних фінансових ринках. Федеральний комітет з питань відкритого ринку складається з семи членів Ради керуючих і президентів п'яти з дванадцяти федеральних резервних банків. Президенти федеральних резервних банків стають членами Комітету по черзі, за винятком президента Федерального резервного банку Нью-Йорка, який за посадою є його постійним членом. На нижчому щаблі Федеральної резервної системи стоять входять до її складу комерційні банки та інші кредитні установи. Тим самим вирішується завдання формування загальнонаціональної банківської системи країни як єдиного механізму, де всі ланки взаємопов'язані і діють в рамках, встановлених Радою керуючих Федеральної резервної системи. Підводячи підсумок сказаному, можна виділити наступні критерії незалежності центральних банків. 1. Тривалий (за загальним правилом не менше 8 років) термін перебування на посаді голови та членів ради директорів центрального банку. 2. Обмежені можливості уряду чи парламенту призначати на посади чи відстороняти від посади голови та членів ради директорів центрального банку. 3. Чітке закріплення пріоритетів центрального банку. Його основним завданням є забезпечення стійкості національної валюти і стабільності цін. На центральний банк не повинні покладатися обов'язки, несумісні з вказаною завданням. 4. Виключні права центрального банку щодо здійснення грошової емісії та управління грошово-кредитною політикою. 5. Жорсткі обмеження з кредитування уряду і державного сектора. За відсутності таких обмежень центральний банк змушений здійснювати додаткову емісію. 6. Широка цивільна правоздатність центрального банку, надання йому прав юридичної особи. 7. Закріплення майна у власності центрального банку. 8. Самостійне фінансування апарату та діяльності центрального банку. 9. Недоторканність резервів центрального банку. 10. Здійснення функцій банківського контролю. Для ілюстрації варто навести приклад недавно з'явилася конституційної доктрини незалежності центральних банків від виконавчих і законодавчих органів влади, яка виникла у другій половині XX в., А до 90-их рр.. отримала закріплення в законодавстві багатьох десятків країн. Ця конституційна доктрина була ініційована і практично здійснена передусім зусиллями економістів в рамках конституційної економіки. Більше того, керівники центральних банків провідних країн на симпозіумі, проведеному в травні 2000 р. на честь 200-річчя Банку Франції, сформулювали концептуальний підхід до незалежності <12>. Так, Президент Банку Франції Жан Клод Тріше заявив, що центральні банки не входять ні в яку гілку влади і відповідальні за свою діяльність безпосередньо перед усіма громадянами своєї країни <13>. --- <12> Банк Росії в XXI столітті / За редакцією П. Баренбойма, В. Лафітского. М.: Юстицинформ, 2003. <13> Bicentennial Symposium "Independence and Accountability. Development in Central Banking". Paris, 2000. P. 259. Імениті фінансисти прямо заявили, що центральні банки, відповідальні за друкування грошей, створення золотовалютних резервів і боротьбу з інфляцією, не повинні знаходитися в підпорядкуванні у законодавчої і виконавчої гілок влади, з тим щоб уникнути впливу сьогохвилинних політичних інтересів на довготривалі фінансові інтереси країни. Цей приклад показує: наука конституційного права повинна "наздоганяти" конституційну економіку, одночасно переосмислюючи багато традиційні доктрини, починаючи з доктрини поділу влади. На симпозіумі в честь двохсотріччя Банку Франції "Незалежність і відповідальність. Розвиток центральних банків" у 2000 р. прем'єр-міністр Ліонел Жеспен зазначив, що незалежність центральних банків грунтується швидше на міркуваннях практичного порядку, ніж на фінансових чи ідеологічних резонах. На його думку, незалежність Центрального банку означає незалежність від будь-яких можливих джерел тиску, включаючи як органи державної влади, так і корпоративне вплив. Проте незалежність увазі відповідальність, як оборотну сторону однієї медалі, і вимагає постійного діалогу з іншими органами влади та громадськістю. Банк Франції, заснований 18 січня 1800, є третім за старшинством після Банку Швеції (1668) і Банку Англії (1694). Заснувавши його на посаді першого консула, Наполеон через 6 років вже як імператор нарікав, що хоча його бажанням було передати Банк Франції в підпорядкування Уряду, цього повною мірою не вийшло. Ці слова Наполеона відображають фактичну ситуацію постійних непорозумінь і протиріч між Банком Франції та політичними владою. Глава Уряду Франції Жеспен підкреслив, що така позиція Банку Франції сприяла стабільності французької валюти протягом всього XIX в. і першої чверті XX в. У той же час глава Банку Франції, а з 2004 р. - Президент Центрального європейського банку Жан-Клод Тріше заявив на симпозіумі: "Ми ще дочекаємося нового Монтеск'є, який продемонструє, що сучасна демократія зараз природним чином йде рука об руку з непартійною незалежної фінансової владою, яка гарантує здоровий і стабільний грошовий фундамент для процвітання сучасної демократії ". |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 6. Конституційно-правовий статус центральних банків" |
||
|
||