| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 5. Конституційна економіка у сфері бюджету |
||
|
Запитання про поділ влади у сфері бюджетної політики, порядок формування бюджету, процедуру його проходження через парламент розглядалися в попередніх розділах Підручника. Тут же зупинимося більш детально на аналізі бюджету з точки зору конституційної економіки. Як вже було зазначено, конституції вимагають, щоб всі доходи і видатки держави включалися до бюджету. Це загальний принцип, виконання якого у всіх країнах строго контролюється. Крім того, в ряді конституцій закріплені загальні принципи бюджетної політики. Так, згідно з Конституцією Австрії при складанні та веденні бюджету слід враховувати вимоги економічності, рентабельності та доцільності (ст. 51a). Зазначені загальні принципи конкретизуються в детально опрацьованих вимогах до бюджету. Розглянемо їх на прикладі Конституції Португалії (ст. 108 - 110). У Конституції бюджет описується як цілісний документ, який містить розподіл доходів і витрат держави. Особливу увагу звернуто на бюджетні витрати. Вони повинні бути представлені у відповідності з чітко структурованої класифікацією, яка виключає "існування секретних дотацій і фондів". При цьому доходи бюджету повинні покривати передбачені в ньому витрати. Розробка бюджету здійснюється на основі прогнозів макроекономічних показників, стану грошово-кредитної системи, оцінки податкових та інших надходжень до бюджету, аналізу виконання бюджету попереднього року, обліку боргових зобов'язань держави, впливу міжнародних фінансових ринків і т.д. Настільки докладна конституційна регламентація питань бюджету не випадкова. Від того, наскільки бюджет обгрунтований економічно, залежить не тільки фінансове благополуччя держави, а й долі багатьох його громадян. Про це переконливо було сказано в Бюджетному посланні Президента США Дж. Буша від 9 квітня 2001: "бюджет є не просто зібранням цифр, він відображає пріоритети нації, її потреби і надії ... забезпечує розкриття всього потенціалу нації". Можна виділити спільні риси конституційної регламентації питань бюджету в зарубіжних країнах. 1. Як правило, бюджет приймається на рік (США, Бельгія, Данія, Іспанія, Італія тощо), але окремі конституції допускають прийняття бюджету на два роки або на більш тривалий термін. Так, Основний Закон ФРН встановлює, що бюджет може бути затверджений на кілька років, з розбивкою по роках (ст. 110-2). Конституція Швеції передбачає прийняття бюджету на термін, що перевищує один рік, але тільки "у зв'язку з особливими причинами" (§ 3 гл. 9). Дворічний термін бюджету допускається Конституцією Греції (ч. 6 ст. 79). Фінансовий рік в більшій частині країн обчислюється з 1 січня. У США він наступає 30 жовтня попереднього календарного року. 2. Бюджет повинен містити тільки загальні показники державних доходів і витрат та не повинен включати будь-які інші норми. Мета такого обмеження - не допустити обтяження бюджетів тими нормами, які не мають до нього відношення. Так, Основний Закон ФРН вимагає, щоб закон про бюджет містив тільки положення, що відносяться до доходів і витрат (ч. 4 ст. 110). У Конституції Іспанії записано, що закон про бюджет не може встановлювати нові податки. Вони можуть бути встановлені, тільки "якщо це передбачає окремий податковий закон" (ч. 7 ст. 134). Аналогічна норма міститься в Конституції Італії (ст. 81). 3. Одне з основних конституційних вимог - збалансованість бюджету. Бюджетний дефіцит підриває підвалини економіки, зумовлюючи неминучість системної кризи. Усвідомлення цієї загрози, власне, і стало спонукальною причиною для прийняття особливих заходів щодо запобігання бюджетних дефіцитів. Основний Закон ФРН прямо вказує, що "доходи і витрати повинні бути збалансовані в бюджеті" (ч. 1 ст. 110-1). Конституція Португалії зобов'язує законодавця передбачати в бюджеті "необхідні доходи для покриття витрат" (ч. 4 ст. 108). У тих країнах, де конституції таких заходів не передбачають, вони, як правило, встановлені законодавством. Прикладом успішного вирішення зазначених проблем може служити американський Закон про збалансований бюджет і надзвичайний контроль за дефіцитом 1985 р. <8>, який дозволив Сполученим Штатам не тільки розплатитися по всіх боргах, а й направити на структурну перебудову своєї економіки величезні бюджетні кошти. У 2001 фінансовому році сумарна величина доходної частини федерального бюджету склала 1 524 100 000 000 дол, що більш ніж на 14 млрд. перевищує заплановані витрати федерального Уряду. --- <8> США: Конституція і законодавчі акти. М., 1993. С. 169 - 171. 4. Велика частина конституцій встановлює вимогу цільового витрачання державних коштів, і тільки на ті проекти або програми, які визначені парламентом. Так, Конституція Данії вимагає, щоб ніякі витрати не оплачувалися, якщо вони не передбачені законом про бюджет або законом про додаткові або тимчасових асигнуваннях, прийнятих Фолькетингом (ч. 2 ст. 46). Конституція Швеції встановлює, що "державні кошти не можуть витрачатися інакше, ніж це встановив Риксдаг" (§ 2 гл. 9). Ще більш чітку позицію займає Конституція Японії: "Право розпоряджатися державними фінансами здійснюється на основі рішення Парламенту ... Ніякі державні кошти не можуть бути витрачені і ніякі державні грошові зобов'язання не можуть бути прийняті інакше як за рішенням Парламенту" (ст. 83, 85) . Втім, найбільш ефективний механізм встановлений в США, де бюджет не має юридичної сили. Він визначає лише загальні орієнтири і служить основою для прийняття спеціальних законів про асигнування, що вирішують видачу коштів з казначейства (розд. 9 ст. I Конституції США). 5. Особливу увагу конституції звертають на питання боргових зобов'язань, які можуть лягти важким тягарем на бюджет. Наприклад, згідно з Конституцією Данії жоден урядовий позика не може бути встановлений інакше як законом (ст. 43). В Іспанії Уряд має право випускати державні позики і брати кредити тільки відповідно до закону (ч. 1 ст. 135 Конституції). За Конституцією Фінляндії угоди про державний позику повинні отримати схвалення Парламенту, який визначає в цьому випадку верхня межа не тільки позики, а й державного боргу. Державні поруки та гарантії надаються на основі закону і за згодою Парламенту (§ 64). У Швеції Уряд без згоди Риксдагу не має права укладати угоди про позики або іншим чином покладати на державу економічні зобов'язання (§ 10 гл. 9 Конституції). Найбільш повно обмеження подібного роду представлені в Конституції Люксембургу: "Ніякої позику за рахунок держави не може бути проведений інакше як за згодою палати. Ніяка належить державі нерухома власність не може бути відчужена, якщо відчуження не дозволене спеціальним законом ... Будь-яке придбання державою великої нерухомої власності, будь-яка реалізація на користь держави великого проекту інфраструктури або значного будівництва, будь-яке велике фінансове вкладення держави повинні бути дозволені спеціальним законом ... Ніяке зобов'язання, обтяжує бюджет держави більше ніж на один бюджетний рік, не може бути прийнято інакше як на підставі спеціального закону "(ст. 99). 6. Бюджет - один з найскладніших актів державної влади. Він зачіпає найрізноманітніші інтереси регіонів, галузей національної економіки, політичних партій і соціальних груп. Його прийняття незмінно супроводжується гострою боротьбою між законодавчим органом і виконавчою владою, між парламентськими фракціями, комітетами і депутатами. Нерідко парламенту в результаті непримиренних протиріч не в змозі прийняти бюджет, що загрожує найсерйознішими наслідками для всієї системи державного управління і для економіки в цілому. Конституції пропонують кілька варіантів вирішення цієї проблеми. Так, Конституція Австрії передбачає прийняття закону про тимчасове фінансування, який діє до прийняття бюджету. У тому випадку, якщо такий закон не буде прийнятий, витрати повинні здійснюватися у відповідності з тими показниками, які діяли в попередній фінансовий рік (ч. 5 ст. 51). Інший варіант міститься в Основному Законі ФРН: у разі неприйняття бюджету на наступний фінансовий рік Уряд має право здійснювати витрати тільки "a) для утримання встановлених законом установ та проведення передбачених законом заходів; b) для виконання юридично обгрунтованих зобов'язань Федерації; c) для продовження будівництва, закупівель та інших робіт або для подальшого надання коштів на ці цілі, оскільки в бюджеті попереднього року були передбачені відповідні суми ". У тому випадку, якщо доходи бюджету не покривають витрати, Федеральний уряд має право взяти кредит в розмірі не понад чверть суми бюджету минулого фінансового року (ст. 111). Інший варіант встановлений Конституцією Іспанії, розпорядчої автоматичне продовження бюджету попереднього року до прийняття нового закону про бюджет (ч. 4 ст. 134). 7. Конституції практично всіх держав передбачають механізми контролю за виконанням бюджету. Вперше такий механізм був передбачений Конституцією США, яка вимагає, щоб повідомлення і звіти про прибутки та видатки всіх державних коштів періодично публікувалися (розд. 9 ст. I). Надалі в конституції була введена така форма контролю, як звіти уряду перед парламентом. Так, Основний Закон ФРН зобов'язує Уряд представляти звіти "про всі доходи та витрати, а також про стан державного майна та про державний борг" (ст. 114-3). Конституція Італії наказує не тільки уявлення звіту Уряду, а й прийняття закону про виконання бюджету (ст. 81). Порівняно нове явище в конституційному праві - створення спеціалізованих органів контролю за виконанням бюджету та витрачанням державних коштів. У США ці функції покладені на Генеральне звітне управління, в Японії - на Ревізійний рада, у Данії - на аудиторів, у Фінляндії - на державних ревізорів. Але в більшій частині країн ці функції здійснюються рахунковими палатами. При всіх відмінностях, що існують між зазначеними контрольними органами, їх об'єднує одне: підпорядкування парламенту. Як правило, парламенти не тільки їх формують, а й визначають конкретні завдання та напрямки їхньої діяльності. Конституції та законодавчі акти закріплюють широкі повноваження органів парламентського контролю. Звернемося, наприклад, до Конституції Бельгії: "На Рахункову палату покладено обов'язок по розгляду і впорядковування рахунків загального управління і всіх тих, хто підзвітний державному казначейству. Вона стежить за тим, щоб ні одна видаткова стаття бюджету не була перевищена і ніякої переказ коштів з однієї статті до іншої у відсутності місця. Палата здійснює також загальний контроль за операціями, пов'язаними з встановленням та справлянням податків, одержуваних державою, включаючи фіскальні надходження. Вона стверджує рахунки різних державних адміністративних органів і зобов'язана збирати з цією метою будь-які відомості та необхідні звітні документи. Загальний державний фінансовий звіт надається Палаті представників із зауваженнями Рахункової палати "(ст. 180). У ФРН Федеральна рахункова палата "перевіряє звіти, а також рентабельність і правильність управління в економічній і бюджетній області" (ч. 2 ст. 114-3). У Данії аудитори Фолькетінгу "перевіряють щорічні звіти про витрачання державних коштів, стежать за тим, щоб всі бюджетні надходження потрапляли в державну казну, а витрати проводилися тільки відповідно з фінансовою законом або іншим законом про асигнування. Аудитори мають право доступу до всіх необхідних документів. .. Звіти про витрачання державних коштів подаються на розгляд Фолькетінгу поряд зі звітом аудиторів "(ч. 2 і 3 ст. 47). Говорячи про конституційну економіці у сфері бюджету, відзначимо тенденцію до більш повної і чіткої регламентації різних аспектів бюджетної політики, а також до посилення форм контролю за виконанням бюджету та витрачанням державних коштів. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна " § 5. Конституційна економіка у сфері бюджету " |
||
|
||