| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 4. Порядок прийняття і зміни конституцій |
||
|
Право на прийняття першої або нової конституції є проявом установчої влади і здійснюється або виборчим корпусом, або представницьким установою, або виконавчою владою. Ці три основних способи прийняття конституції застосовуються як у чистому вигляді, так і в різного роду поєднаннях. Спосіб прийняття конституції не можна вважати чисто технічним питанням - це питання політичне, тому що він визначає характер конституції. Доктрина конституційного права базується на уявленні, що прийняття конституції - акт установчої влади, остання ж належить народу (в силу теорії народного суверенітету) або органу, уповноваженому на прийняття основного закону. У теорії прийняття конституції шляхом референдуму найбільшою мірою відповідає вищеназваної концепції, оскільки в цьому випадку конституція створюється самим джерелом установчої влади. Однак на практиці конституційний референдум, як правило, не відображає волю народу навіть у тому випадку, якщо за конституцію проголосувало більшість. Пов'язано це і з особливостями самої конституції як акта, і з процедурними особливостями референдуму. По-перше, конституція являє собою досить складний правовий документ, розуміння якого вимагає певної, досить високої правової культури. У країнах, де багато неписьменних або малограмотних, де в цілому рівень правової культури населення невисокий, багато хто не можуть або познайомитися з текстом, або зрозуміти його. У такій ситуації проведення конституційного референдуму - тільки імітація демократії. По-друге, на референдумі громадяни можуть голосувати тільки або за, або проти запропонованого тексту, тобто вони визначають своє ставлення до всього тексту конституції в цілому, а не до окремих її статей, що може призвести до схвалення тексту, який тільки в певній мірі відображає волю виборців, просто вибирають "найменше зло". Спостерігається наступна тенденція: чим реакційного режиму, тим частіше він вдається до референдумів, оскільки саме набір методів і способів проведення референдуму, формулювання предмету референдуму дозволяють маніпулювати громадською думкою, дотримуючись при цьому зовнішню демократичність. В принципі можлива така організація проведення референдуму, при якій відношення референдарием до конституції не зможе навіть виробитися. Оцінка результатів кожного конкретного референдуму залежить від конкретних умов, що існують у даній країні в момент прийняття конституції, від того, які політичні сили (або яка частина політичної еліти) зацікавлені в проведенні референдуму з питання про конституцію, від рівня політичної активності населення і цілого ряду інших факторів. Очевидно, що реальна демократичність референдуму виявляється тільки в певних умовах. Проведення референдуму розумно тільки тоді, коли відповідь однозначна і предмет ясний для розуміння, тобто, наприклад, при прийнятті поправок до конституції. Історія конституційних референдумів налічує більше двох століть. У 1799 р. у Франції за допомогою народного голосування була затверджена Конституція VIII року, що оформила переворот 18 брюмера. У тому ж порядку були затверджені основні принципи Конституції 1852 р., яка легалізувала державний переворот Луї Бонапарта. Згодом конституційний референдум неодноразово застосовувався для легалізації державних переворотів (Туреччина - в 1961 р., Греція - в 1968 р., Малагасійська Республіка - в 1972 р.). Звертає на себе увагу та обставина, що до цієї процедури неодноразово вдавалися антидемократичні режими у Німеччині та Іспанії. Взагалі поширення референдуму як способу прийняття новітніх конституцій є характерною рисою другої половини XX століття. Так, у повоєнний період виборчим корпусом були схвалені Конституція Данії 1953 р., Конституція Іспанії 1978 р., Конституція Філіппін 1987 р., Швейцарії 1999 р. і ін Прийняття конституції виборчим корпусом складається з двох етапів - розробка проекту конституції і остаточне його схвалення, після чого конституція вступає в силу. Цілком природно, що сам виборчий корпус розробити проект конституції не може. Це робить або установчі збори, або спеціальний конституційний комітет. Перший варіант буде розглянуто далі, що стосується другого, який ілюструє його приклад відноситься до політичної історії повоєнної Франції. Попередній проект Конституції Франції був розроблений Урядом відповідно до вказівок Президента Шарля де Голля. Потім він був направлений до Консультативної конституційний комітет, створений відповідно з Конституційним законом від 3 червня 1958 Цей Комітет складався з 39 членів, з яких 26 були обрані парламентськими комісіями обох палат, а 13 призначені Урядом. Консультативний конституційний комітет під час своїх закритих засідань з 29 липня по 14 серпня не вніс нічого істотного в попередній проект. Остаточний проект був затверджений Радою міністрів і опублікований 4 вересня. Результат референдуму 28 вересня було фактично вирішений, т.к. всі впливові політичні партії, крім комуністів, закликали своїх виборців проголосувати "за". 4 жовтня 1958 Конституція V Республіки була промульгірован. Ще один спосіб прийняття конституції - прийняття конституції органами, скликаються спеціально з цією метою, - установчими зборами (конституційними асамблеями, конституційними конвентами). За умови, що вибори проведені демократично, ці органи представляють різні групи населення, що дозволяє враховувати їх думку, а сам порядок роботи такого органу дає можливість ретельно відпрацювати кожну статтю конституції. Так було прийнято багато конституції XIX століття, сучасні Конституції Італії, Індії, Болівії і деяких інших країн. У сучасній державно-правовій практиці установчим органом все частіше стає звичайний законодавчий орган, при цьому прийняття конституції зазвичай обставляється деякими ускладнюють і підсилюють її особливий юридичний характер формальностями. У ряді випадків вироблена установчими зборами конституція передається потім на затвердження законодавчих органів суб'єктів федерації чи установчих зборів суб'єктів федерації (США) або виноситься на референдум (Конституція 1946 у Франції). Нині діюча Конституція США була прийнята Конституційним конвентом, який зібрався в травні 1787 у Філадельфії за рішенням Континентального конгресу для перегляду статей Конфедерації 1781 Цей орган формально не був наділений установчою владою. 55 делегатів Конвенту, що представляли 12 з 13 тодішніх суверенних штатів <28>, об'єднаних в конфедеративний союз, самі привласнили собі установчі повноваження. 17 вересня 1787 39 делегатів, що залишалися до цього часу у Філадельфії, підписали проект Конституції, який потім Континентальний конгрес направив штатам для ратифікації. У штатах з цією метою також було обрано конвенти, тобто штатні установчі збори, на які покладалося завдання "твердження і ратифікації" проекту Конституції. Для ратифікації потрібно було отримати схвалення дев'яти штатів. Схвалили Конституцію 11 штатів, після чого 4 березня 1789 вона офіційно вступила в силу. Таким чином, завершена процедура прийняття Конституції США розпадається на два етапи: розробка і схвалення проекту Конституції (Філадельфійський конвент) і затвердження та ратифікація проекту Конституції (конвенти штатів). --- <28> Відмовився Род-Айленд. Французька Конституція 1791 була прийнята Установчими зборами <29>. Схвалений їм текст Конституції був представлений королю для отримання санкції, однак цей акт мав чисто символічний характер. У всякому разі, офіційною датою вступу Конституції в силу є 3 вересня, тобто день схвалення Конституції Установчими зборами, а не 14 вересня, коли вона була підписана Людовіком XVI. Таким чином, Установчі збори фактично повністю завершило весь процес прийняття Конституції. --- <29> 5 травня 1789 королем були скликані Генеральні штати. 17 червня того ж року депутати третього стану проголосили себе Національними зборами, а після революції 14 липня Національні збори перетворило себе в Установчі збори. У новітній політичній практиці прийняття конституцій представницькими установами широко поширене. Здійснення установчої влади надається як установчим зборам, які спеціально для цього обираються, так і парламентам, утвореним на підставі положень попередніх конституцій. Як правило, вся процедура прийняття нової конституції - від розробки проекту до його остаточного затвердження - здійснюється самим представницьким установою і створюваними ним допоміжними органами. Тільки установчими зборами були прийняті Конституції Італії 1947 р., Індії 1950 р., Болівії 1967 р., Бангладеш 1972 Парламентами були прийняті Конституції Пакистану 1973 р., Таїланду 1974 р., Греції 1975 р. У деяких випадках установчі збори лише розробляє і схвалює проект конституції, а остаточне рішення про його прийняття передається виборчому корпусу. Так, Конституція IV Республіки Франції 1946 була розроблена Установчими зборами, а потім схвалена всенародним голосуванням (референдумом). Конституція може бути прийнята одностороннім актом виконавчої влади - це октроірованіе, тобто обдарування. Проект конституції складається урядовим апаратом без якого б то не було участі громадськості. Розроблений таким способом проект затверджується і промульгірует главою держави. Вперше октроірованіе було застосовано у Франції в 1814 р. З тих пір цей спосіб прийняття конституцій вважався чисто монархічним (Конституції Бельгії 1831 р., Ірану 1906 - 1907 рр.., Монако 1911 р., Йорданії 1952 р., Кувейту 1963 р.). Однак Новітня історія знає випадки (Конституція Пакистану 1962 р.), коли октроірованіе здійснювалося президентом - главою держави при республіканській формі правління. У період розпаду Британської колоніальної імперії октроірованіе широко застосовувалося Британською короною. Історичний досвід показує, що октроірованіе конституції не дар, не добровільну акт монаршої волі або органів метрополії, а вимушена поступка політичним силам, що борються за обмеження монаршої влади або за звільнення від влади метрополії. За способом зміни, внесення поправок і доповнень конституції поділяються на жорсткі і гнучкі. Жорсткі конституції змінюються і доповнюються в особливому порядку, більш складному, ніж той, який прийнятий для звичайної законодавчої процедури. Якщо парламентські закони приймаються простою більшістю голосів (50% кворуму + 1 голос), то для прийняття поправок і доповнень до конституції встановлюється особлива процедура. За загальним правилом конституція змінюється у тому ж порядку, в якому вона була прийнята. Ускладнений порядок змін конституції в порівнянні із звичайним законом пов'язаний з ідеєю про те, що і прийняття конституції, і її зміна відносяться до компетенції установчої влади, а вона функціонує відповідно до більш строгими процедурними правилами, ніж влада законодавча. Зустрічаються різні способи ускладнення процедури прийняття поправок. Поправки можуть: 1) ставитися на референдум (Ірландія, Франція), 2) схвалюватися законодавчими зборами суб'єктів федерації (США, Австралія), 3) схвалюватися двічі. У деяких конституціях прямо вказується, які норми не можуть бути предметом перегляду, так звані незмінні норми (найчастіше це республіканська форма правління). Так, згідно зі ст. 89 Конституції Франції 1958 "республіканська форма правління не може бути предметом перегляду". Аналогічна норма міститься в ст. 139 Конституції Італії 1947 Ширше перелік положень, що не підлягають перегляду, в латиноамериканських конституціях. Так, згідно параграфу 4 ст. 60 Конституції Бразилії 1988 "не можуть бути предметом розгляду якої-небудь пропозиції поправки, провідні до скасування: 1) федеративної форми держави; 2) прямого, таємного, загального і періодично проведеного голосування; 3) розподілу влади; 4) особистих прав і гарантій ". Процедура зміни конституцій складається з декількох стадій. По-перше, ініціатива зміни конституції, яка зазвичай надається або парламенту, або главі держави. По-друге, схвалення запропонованого проекту зміни конституції, що, як правило, робить парламент кваліфікованою більшістю голосів. І нарешті, остаточне схвалення прийнятого проекту зміни конституції. Ця функція, якщо вона взагалі передбачена, здійснюється або главою держави, або виборчим корпусом за допомогою референдуму. У деяких країнах (США, Франція, Італія, Індія) передбачається можливість застосування різних процедур зміни конституції. Розглянемо основні варіанти. Складна процедура зміни федеральної Конституції США. Об'єднана резолюція, що містить в собі проект поправки до Конституції, має бути схвалена або двома третинами голосів обох палат Конгресу, або спеціальним Конвентом, що скликається на вимогу законодавчих зборів двох третин штатів. В обох випадках схвалений проект поправки повинен бути ратифікований чи трьома чвертями законодавчих зборів штатів, або трьома чвертями конвентів штатів. Схвалення поправки штатами є остаточним. Аналіз тексту ст. V Конституції США дозволяє зробити висновок, що можливе застосування чотирьох процедур прийняття поправок до Конституції: Конгрес - легіслатури; Конгрес - конвенти; Конвент - конвенти; Конвент - легіслатури. На практиці застосовувався в основному перший варіант. Лише XXI поправка, яка скасувала XVIII поправку про сухий закон, була прийнята способом "Конгрес - конвенти". До теперішнього часу прийнято 27 поправок до Конституції. Стаття 89 Конституції Франції 1958 передбачає два варіанти процедури перегляду Основного Закону. Ініціатива перегляду здійснюється або Президентом, чинним за пропозицією прем'єр-міністра, або Парламентом. У першому варіанті проект або пропозицію повинні бути схвалені в ідентичній редакції обома палатами Парламенту. "Перегляд є остаточним після схвалення його референдумом" (ст. 89). Другий варіант процедури відноситься тільки до проекту перегляду (але не до пропозиції про перегляд). Після прийняття проекту перегляду обома палатами в ідентичній редакції Президент представляє його в Парламент, скликаний в якості Конгресу. Згідно ст. 89 "в цьому випадку проект перегляду вважається схваленим, якщо він отримує більшість у три п'ятих поданих голосів". Цікаво, що конституційного обов'язку Президента доводити процедуру до кінця (тобто до скликання Конгресу) немає, тому проекти, схвалені обома палатами, можуть "зависнути" без остаточного затвердження на невизначений термін, що й відбулося з схваленими палатами проектами змін ст. 6 (1973 р.) та ст. 25 (1974 р.). Втім, не існує перешкод і для того, щоб Президент відновив процедуру, розпочату будь-яким з попередників. Подвійні процедури зміни конституцій передбачені Конституціями Італії, Індії, Японії та деяких інших країн. Стаття 138 Конституції Італії 1947 говорить: "Закони, що змінюють Конституцію, і інші конституційні закони приймаються кожної з палат після двох послідовних обговорень з проміжком не менше трьох місяців і схвалюються абсолютною більшістю членів кожної палати при другому голосуванні". Прийняті в такому порядку поправки можуть бути винесені на референдум на вимогу однієї п'ятої членів однієї з палат Парламенту, п'яти обласних рад або п'ятисот тисяч виборців. Якщо при другому голосуванні в Парламенті поправка до Конституції була схвалена кваліфікованою більшістю в дві третини голосів, то референдум не проводиться. Таким чином, мова йде про два процедурах зміни Конституції - чисто парламентської і змішаної, що допускає можливість звернення до виборчого корпусу. Конституція Індії в якості основної передбачає чисто парламентську процедуру прийняття поправок (ст. 368). Однак у тих випадках, коли поправка зачіпає виконавчу владу Союзу, судову владу Союзу, вищі суди штатів, відносини між Союзом і штатами, правове становище штатів і саму ст. 368, поправка повинна бути ратифікована легислатурами не менше половини штатів. У деяких країнах (ФРН, Греція) застосовується чисто парламентська процедура зміни конституції. Основний Закон ФРН може бути змінений тільки законом, який має бути прийнятий більшістю в дві третини голосів бундестагу і бундесрату (ст. 79). Гнучкі конституції змінюються і доповнюються в тому ж порядку, що і звичайні закони. Ніяких особливих процедур для цього випадку не передбачено, тому відсутній сам писаний текст основного закону. До цього типу належать Конституції Великобританії та Нової Зеландії. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 4. Порядок прийняття і зміни конституцій" |
||
|
||