| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Управління бюджетними витратами. |
||
|
Незважаючи на пріоритет публічних видатків над доходами, завжди існувала необхідність ретельного формування витрат, з тим щоб заплановані витрати, по-перше, не перевищили можливостей публічно-правової освіти та, по-друге, відповідали публічним цілям і завданням, не були зайвими або марними. Проблема так званих "фінансується мандатів" або незбалансованих зобов'язань, з'явилася в 90-і роки минулого століття і була пов'язана з відсутністю фінансового забезпечення для значної кількості зобов'язань Російської Федерації і її суб'єктів, закріплених у законах та інших нормативних правових актах. Виникла необхідність пошуку ефективного механізму, що виключає появу непередбачених фінансовим планом зобов'язань. Інструмент, який, як здавалося, дозволяє вирішити всі вищевказані завдання, був знайдений після введення в бюджетний процес інституту "витратних зобов'язань" (1), який доповнив процедури управління бюджетними витратами ще одним інструментом. --- (1) В остаточному вигляді це було зроблено Федеральним законом від 26.04.2007 N 63-ФЗ "Про внесення змін до Бюджетного кодексу Російської Федерації в частині регулювання бюджетного процесу і приведення у відповідність з бюджетним законодавством Російської Федерації окремих законодавчих актів Російської Федерації". Витратне зобов'язання визначається як обумовлена законом, іншим нормативним правовим актом, договором або угодою обов'язок публічно-правової освіти надати фізичній або юридичній особі, іншому публічно-правової освіти, суб'єкту міжнародного права, кошти з відповідних бюджетів < 1>. --- (1) Див: статтю 6 БК РФ. Виходячи з визначення, витратні зобов'язання не можуть не відповідати публічним цілям і завданням, так як безпосередньо випливають з нормативних правових актів, міжнародних угод або державних контрактів. Представляється очевидним, що сума видаткових зобов'язань, що діють в черговому фінансовому році, повинна відповідати річним витратам бюджету. Однак бюджет складається не в розрізі видаткових зобов'язань, а мовою бюджетної класифікації обозначающем спрямування бюджетних асигнувань. У цьому зв'язку не можна безпосередньо побачити в затвердженому бюджеті складові його витратні зобов'язання. Перелік витратних зобов'язань міститься в реєстрі видаткових зобов'язань публічно-правової освіти, який зобов'язані вести органи державної (муніципальної) влади (як правило, фінансові органи). Дані з реєстру видаткових зобов'язань використовуються при формуванні середньострокового фінансового плану та розробці проекту бюджету публічно-правової освіти, служать основою формування державного (муніципального) завдання. Серед видаткових зобов'язань законодавцем виділено групу публічних зобов'язань, які являють собою обумовлені законом, іншим нормативним правовим актом, витратні зобов'язання публічно-правової освіти перед фізичною або юридичною особою, іншим публічно-правовою освітою, що підлягають виконанню в встановленому відповідним законом, іншим нормативним правовим актом розмірі або мають встановлений зазначеним законом, актом порядок його визначення (розрахунку, індексації). На відміну від звичайних видаткових зобов'язань, публічні витратні зобов'язання виникають виключно з нормативних правових актів. Серед публічних видаткових зобов'язань виділені публічні нормативні зобов'язання, які являють собою публічні зобов'язання перед фізичною особою, що підлягають виконанню в грошовій формі в установленому відповідним законом, іншим нормативним правовим актом розмірі або мають встановлений порядок його індексації, за винятком виплат фізичній особі, передбачених статусом державних (муніципальних) службовців, а також особам, що заміщає державні та муніципальні посади, працівникам казенних установ, військовослужбовцям за призовом і особам, які навчаються в державних (муніципальних) освітніх установах. З визначення видно, що публічні нормативні зобов'язання відрізняються від публічних видаткових зобов'язань виключно тим, що можуть виникати тільки відносно фізичних осіб. Витратне зобов'язання, включене в черговий бюджет, трансформується в бюджетне зобов'язання і підлягає оплаті у визначеному законом (актом) про бюджет розмірі. Виділяються разові, багаторічні і постійні витратні зобов'язання. Разові витратні зобов'язання діють один рік, багаторічні - кілька років (наприклад, багаторічний державний контракт), а постійні - до скасування нормативного правового акта, їх встановив. Бюджетне зобов'язання має при виконанні бюджету погашати відповідне йому грошове зобов'язань. Грошове зобов'язання є різновидом цивільно-правових зобов'язань, в силу грошового зобов'язання одна особа зобов'язана сплатити іншій особі (кредитору) гроші. Одночасно БК РФ визначає грошове зобов'язання як обов'язок одержувача бюджетних коштів сплатити бюджету, фізичній або юридичній особі за рахунок коштів бюджету певні кошти відповідно до виконаних умовами цивільно-правової угоди або відповідно до закону, іншим правовим актом. У своєму чинному якості витратні зобов'язання виконують прогностичну функцію при формуванні видаткової частини бюджету. Однак реалізація прогностичної функції наштовхується на ряд питань, в основному правового характеру. По-перше, та частина видаткових зобов'язань, яка повинна формуватися з державних (муніципальних) контрактів, може виникнути не раніше, ніж до одержувачів бюджетних коштів будуть доведені ліміти бюджетних зобов'язань, у межах яких можна укладати державні (муніципальні) контракти (1). Ліміти бюджетних зобов'язань формуються в межах бюджетних асигнувань, а бюджетні асигнування з'являються після набуття чинності закону про бюджет. Таким чином, формування видаткових зобов'язань з ув'язнених державних (муніципальних) контрактів неможливе. Такі витратні зобов'язання не можуть бути покладені в основу формування видатків бюджету, так як на момент їх появи закон про бюджет вже затверджений. --- (1) Укладання контрактів відповідає етапу прийняття зобов'язань виконання бюджету за видатками. Детальніше див., наприклад, Лист Мінфіну Росії від 26 жовтня 2008 р. N 02-03-0/3290 / / УПС "КонсультантПлюс". По-друге, не існує визначеного порядку встановлення витратних зобов'язань. У цьому зв'язку доречно провести аналогію видаткових зобов'язань і цивільно-правових зобов'язань (термін "зобов'язання" запозичений бюджетним правом з цивільного права та його першим значенням завжди буде цивільно-правовий зміст). Тут мова вже буде йти про тих видаткових зобов'язаннях, які відносяться до публічних видатковими зобов'язаннями, тобто виникають не з договорів (угод, контрактів), а з нормативних правових актів. Бюджетний кодекс Російської Федерації визначає публічне зобов'язання як обумовлене законом, іншим нормативним правовим актом, витратне зобов'язання публічно-правової освіти перед фізичною або юридичною особою, іншим публічно-правовою освітою, підлягає виконанню в установленому відповідним законом, іншим нормативним правовим актом розмірі або має встановлений зазначеним законом, актом порядок його визначення (розрахунку, індексації). Згідно зі статтею 307 ЦК РФ в силу зобов'язання одна особа (боржник) зобов'язана вчинити на користь іншої особи (кредитора) певну дію, як то: передати майно, виконати роботу, сплатити гроші тощо , а кредитор має права вимагати від боржника виконання обов'язку. Сторони цивільно-правового зобов'язання рівні між собою, однією зі сторін публічного зобов'язання завжди виступає публічно-правова освіта. Виникає публічне зобов'язання крім волі кредитора - боржник (публічно-правова освіта) сам приймає на себе зобов'язання перед юридичною або фізичною особою. Кредитор в публічному зобов'язанні - невизначене коло осіб. Впадає в очі, головною відмінністю цивільно-правового зобов'язання і публічного зобов'язання по бюджетному законодавству є відсутність права вимоги за видатковим зобов'язанню з боку фізичних або юридичних осіб. Дійсно, якщо існує встановлене законом або іншим нормативним актом право на виплати з бюджету, то для захисту даного права не вимагається спеціального рішення фінансового органу по включенню до реєстру відповідного видаткового зобов'язання. Право вимоги до публічно-правової освіти випливає безпосередньо із закону або іншого нормативно-правового акта без всяких умов. Ні збіги і за змістом тих і інших зобов'язань. Згідно цивільно-правовим зобов'язанням мають бути зроблені певні дії (передати майно, виконати роботи, виплачені гроші). Публічні зобов'язання по бюджетному праву теж припускають вчинення певних дій - надання коштів бюджету. Однак надання коштів бюджету та виплата грошових коштів - не одне і те ж, це випливає з аналізу бюджетного законодавства. У БК РФ, як уже сказано вище, міститься поняття грошового зобов'язання, яке є обов'язком одержувача бюджетних коштів сплатити бюджету, фізичній або юридичній особі за рахунок коштів бюджету певні кошти відповідно до виконаних умовами цивільно- правової угоди або відповідно до закону, іншим правовим актом. Публічне зобов'язання і грошове зобов'язання відрізняються за суб'єктним складом: публічне зобов'язання - обов'язок публічно-правової освіти, а грошове зобов'язання - обов'язок одержувача бюджетних коштів. Інакше кажучи, для того, щоб публічно-правова освіта виконало своє витратне зобов'язання, повинно виникнути зобов'язання у одержувача бюджетних коштів. У цивільному праві також існує поняття грошового зобов'язання як різновиду цивільно-правового зобов'язання, в силу якого одна особа зобов'язана сплатити іншій особі (кредитору) гроші. З порівняння грошових зобов'язань з цивільного права та по бюджетному праву випливає, що одержувач бюджетних коштів зобов'язується за грошовим зобов'язанням не належним йому майном, а коштами бюджету. Крім того, у цивільному праві зобов'язання не виникають безпосередньо із закону та іншого нормативного правового акта, на відміну від публічних зобов'язань бюджетного права. Отже, публічні зобов'язання по бюджетному праву, на відміну від цивільно-правових зобов'язань, не супроводжуються правом вимоги, є односторонніми і виникають (а також виконуються) незалежно від волі кредитора. Крім того, зміст публічного зобов'язання з надання коштів бюджету є умовним, оскільки передбачає успішне проходження процедури, яка закінчується виникненням грошового зобов'язання у одержувача бюджетних коштів та виплатою з єдиного рахунку бюджету. Останнє, тобто умовний характер публічних зобов'язань, змушує згадати про підхід до бюджетних призначень як до кредитів, отримання яких одержувачами коштів бюджету вимагає виконання ряду умов. Наступною проблемою в галузі правового регулювання видаткових зобов'язань є прогалина у частині процедури встановлення таких зобов'язань і вимог до їх структурі. Ця невизначеність породжує численні судові спори (1). --- (1) Див: Постанова Президії ВАС РФ від 22.07.2006 N 23 "Про деякі питання застосування арбітражними судами норм Бюджетного кодексу Російської Федерації" / / Вісник ВАС РФ. 2006. N 8. Для встановлення витратних зобов'язань можна запозичувати досвід правового регулювання встановлення податку. Згідно зі статтею 17 Податкового кодексу Російської Федерації податок вважається встановленим лише в тому випадку, коли визначені платники і елементи оподаткування, з яких обов'язковими є об'єкт оподаткування, податкова база, податковий період, податкова ставка, порядок обчислення податку, порядок і строки сплати податку. Точно так же повинен бути виключений суб'єктивний підхід і для встановлення витратних зобов'язань. Законом мають бути визначені обов'язкові елементи, наявність яких з необхідністю говорить про те, що витратне зобов'язання встановлено незалежно від включення (невключення) його до реєстру, який ведеться фінансовим органом. Такими елементами можна назвати: - наявність акта публічної влади, що встановлює витратне зобов'язання; - Визначення публічно-правової освіти, до власності якого належить те чи інше витратне зобов'язання (Російська Федерація, суб'єкт Російської Федерації, муніципальне утворення); - Розмір витратного зобов'язання (порядок розрахунку); - Адресат видаткового зобов'язання (юридична особа, фізична особа, невизначена група фізичних або юридичних осіб, інше публічно-правова освіта, суб'єкт міжнародного права); - Зміст витратного зобов'язання. Дані елементи є очевидними та необхідними і дозволяють сформувати видаткову частину бюджету, тобто реалізувати прогностичну функцію видаткових зобов'язань. Однак витратні зобов'язання дозволяють здійснювати перевірку витрат на відповідність стратегічним цілям і завданням держави. Виконання даного завдання відповідає контрольної функції видаткових зобов'язань. Взагалі контрольна функція видаткових зобов'язань набагато ширше і передбачає не тільки відсів непотрібних і даремних, з точки зору стратегічних завдань, витрат, а й інвентаризацію витрат на предмет їх обгрунтованості, коректності і досяжності, тобто виступає як один з інструментів концепції бюджетування, орієнтованого на результат (БОР) (1). --- (1) У найбільш закінченому вигляді Концепція БОР була вперше сформульована Постановою Уряду Російської Федерації від 22.05.2004 N 249 "Про заходи щодо підвищення результативності бюджетних витрат" / / СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180. Реалізація контрольної функції вимагає до переліку обов'язкових елементів видаткового зобов'язання включити ще один елемент для кореляції витрат з документами стратегічного планування. Така кореляція може досягатися через наявність якихось заздалегідь передбачених індикаторів досягнення мети витратного зобов'язання (показників). Таким чином, до елементів видаткового зобов'язання можна додати наявність показників (індикаторів) досягнення запланованої мети. Однак наявність таких індикаторів ще не дозволяє говорити про те, що витратне зобов'язання реалізує стратегічні цілі та завдання, не є марним і зайвим. Реальна результативність можлива тільки при наявності якісного стратегічного планування, коли зміст доктрин, концепцій та інших документів дозволило б співвіднести поставлені цілі і конкретні результати. Тобто для повноцінної реалізації контрольної функції витратних зобов'язань необхідна їх жива взаємозв'язок зі стратегічним плануванням (1). --- (1) В даний час в Російській Федерації ситуація виникнення витратних зобов'язань є скоріше стихійною і не має причинно-наслідкового зв'язку із загальними публічними цілями і завданнями. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Управління бюджетними витратами." |
||
|
||