| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
1.3.1. Становлення і розвиток адміністративного права |
||
|
Проблема управління публічними справами виникала на самих ранніх етапах розвитку цивілізації. Так, наприклад, в Стародавньому Римі, Греції та Єгипті значну увагу приділяли підтримці порядку та забезпечення лояльності громадян, благоустрою, організації та утримання війська, спорудженню доріг і каналів і т. п. Поняття «поліція» означало колись управління справами поліса - міста -держави. І лише в останні три-чотири століття це поняття стає тотожним визначенню спеціалізованої служби громадського порядку і внутрішньої безпеки1. У пору абсолютизму управління громадськими справами зосереджувалося в руках правителя, воля якого була законом, а дії не обмежувалися ніякими адміністративними розпорядженнями. Предмета науки адміністративного права, як і її самої, ще не існувало, як не існувало сформованої системи розподілу влади, а також адміністративно-правового порядку, в рамках якого були б встановлені правовим шляхом суб'єктивні права індивідуумів по відношенню до державної власті2. 1 Тихомиров Ю. А. Курс адміністративного права та процесу. - М., 1998. - С. 9. 2 Старилов Ю. Н. Як розвивалася наука адміністративного права в європейських країнах / / Журнал російського права. - 1999. - № 3-4. - С. 203-204. Вважається, що початок розвитку науки адміністративного права поклала наука про фінанси, економіку і господарстві, яка виникла в Австрії та Німеччині в XVII в. і називалася «камералістика». Камеральна наука, яка була в ту пору і поліцейської також, розробила власний інструментарій для вивчення управління, його структури і т. п. В університетах починають студіювання курсу камеральних наук, до складу яких включали цикл адміністративних і економічних дисциплін. Вчення камералистов пов'язувалося з управлінням за допомогою дорадчих органів, які протягом XVIII-XIX ст. в Німеччині перетворюються на міністерства, колегіальна форма управління в яких врівноважувала певним чином централізацію політичної власті1. Перші кафедри камералістики засновані в Халле і у Франк-Фурт-на-Одері. З цього моменту молода наука отримує подальший розвиток, завдяки чому розширюється її предмет, в який входять всі дисципліни, пов'язані з державною політикою: економічна наука, політика, поліцейська наука, наука про фінанси, мануфактурне справу, гірське будівництво і т. п. На відміну від первісної, ця камералістика отримує назву нової, її викладання розширює свою географію настільки, що в XIX ст. досягає і Росії. У процесі розвитку камералістики з неї виділяються деякі дисципліни, зокрема, поліцейське право, що створило базу для самостійного наукового дослідження його питань. Основними представниками поліцейської науки того часу називають Йоганна-Генріха-Готліба Юсти, фон Зонненфельда і Пюттера. Останній визначає місце поліцейської науки в системі публічного права, характеризує поліцейську владу як орган захисту суспільства від небезпек. Юсти першим обгрунтував концепцію «вчення про поліції». Термін «поліція» він визначає як сукупність заходів внутрішньої політики, що має на меті забезпечення суспільного добробуту. З плином часу змінюються управлінські функції і ставлення до їх здійснення. Нові ідеї про державу та її пристрої принесла в світ англійська буржуазна революція. Томас Гоббс, а потім - Джон Локк в «Двох трактатах про управління» піддають критиці феодально-теократичну концепцію виникнення влади короля. Формується концепція природного права, згідно з якою кожен індивід у природному, вільному стані має право на виконавчу владу, яка є, таким чином, похідною від співтовариства людей. У го- 1 Державне управління: основи теорії та організації / За ред. В. А. Козбаненко. - М, 2000. - С. 67. Сударство, яке створюється шляхом укладення суспільного договору, ця влада є прерогативою спеціального органу. Метою здійснення влади є спільний інтерес. Щоб політична влада відповідала своєму договірному призначенням і не була деспотичної і абсолютної силою в руках однієї особи або органу, необхідне відповідне поділ влади. Законодавча влада, згідно з вченням Дж. Локка має право видавати обов'язкові для всіх закони, є верховною, їй підпорядковані інші влади. Важливим моментом локковской договірної концепції держави є «доктрина законності опору будь-яким незаконним проявам влади» 1. Законність такого опору, включаючи право народу на повстання проти деспотичної влади, грунтується на його суверенних повноваженнях як засновника держави. Помітним кроком у пізнанні природи держави стало вчення Шарля-Луї Монтеск'є, котрий обгрунтовував у відомому творі «Про дух законів» ідею поділу властей2. Так була закладена основа для теорії поділу влади, яка і сьогодні має величезне значення в теорії адміністративного права. Наприкінці XVIII - початку XIX в. камеральні науки занепадають саме у зв'язку з розвитком політичної науки і власне теорії державного управління, центр якої переміщається в Сполучені Штати. У Європі в цей час новий поштовх у розвитку знову набуває поліцейське право. На загальну думку поліцеістов XVIII-XIX ст. поліцейської визнавалася діяльність з охорони суспільного та громадського порядку, особистих та майнових благ. Поліцейська влада виявлялася у нагляді, профілактичних заходах і поліцейської юрисдикції. Принципи правової держави впливають і на поліцейське право, внаслідок чого з'являються спроби теоретичного обгрунтування необхідності обмеження поліцейської діяльності. Одна з таких спроб належить фон Бергу, який на початку XIX в. перевів старе вчення про поліцію на принципи політико-правових категорій, вироблені Пютте-ром і відбив це у своєму семитомному праці «Довідник німецького поліцейського права» (1799-1806). Однак після встановлення конституційних форм правління майже у всіх країнах Європи і виділення виконавчої гілки влади, сфера дії поліцейського права значно розширюється. Відносини у сфері державного управління стають більш складними і поліцейське право вже не спосіб- 1 Локк Д. Вибрані філософські твори. - М, 1960. - Т. 2. - С. 116. 2 Монтеск'є Ш.-Л. Про дух законів / / Избр. твору. - М, 1955. Але їх охопити. Це служить причиною появи нового поняття «право управління», авторство на яке належить Лоренцу Штейна. Це право встановлює принципи управління, основи застосування дисциплінарного примусу, окреслює правове поле таких важливих інститутів виконавчої влади, як уряд і армія, регулює діяльність державних службовців, їх права та обов'язки, відповідальність у разі зловживання владою та т. п.1. Л. Штейн, а за ним і Роберт фон Моль, активно розробляючи питання управлінського права, приходять до висновку про необхідність виділення з нього права адміністративного, як самостійної частини дисципліни публічного права. Розвиваючи адміністративне право, Моль віддає перевагу дослідженню ліберальних завдань управління, доводячи необхідність урахування старої поліцейської наукою основ конституціоналізму та обмеження публічної влади принципами правової держави. Нове адміністративне право спирається в той період на нову кадрову професійну категорію - чиновництво, яка була необхідною умовою ефективного становлення і розвитку буржуазної держави. Помітний внесок у зв'язку з цим у теорію управління вніс німецький соціаліст і філософ Макс Вебер, першим довший систематизований аналіз державної бюрократії і що є автором теорії бюрократії взагалі. Протягом XIX в. з'являється безліч цікавих наукових робіт з питань управління, в яких послідовно все більш розмежовуються адміністративне право, державне право і наука державного управління. Наприкінці XIX в. в західноєвропейських країнах, зокрема у Франції, відбувається процес становлення системи адміністративних судів, в яких можна було оскаржити незаконні дії і рішення адміністративної влади. Паралельно цьому відбувається бурхливий розвиток місцевого самоврядування, у зв'язку з чим розробляються питання муніципального рівня управління. Переломним моментом у становленні адміністративного права як самостійної дисципліни є рубіж XIX і XX вв. І не останню роль в цьому зіграли роботи Отто Майера, який виходив з того, що основою адміністративного права є конституційна держава. Керуючись розумінням правової держави, згідно з яким управління пов'язане законом і судовим контролем, 1 Вельський К. С. До питання про предмет адміністративного права / / Держ. і право. - 1997. - № 11. - С. 16. Майер здійснює догматичну розробку понять і принципів публічного права. Сформульовані ним поняття суб'єктивного публічного права, публічної власності та публічного підприємства є помітним внеском у теорію адміністративно-правової науки. Саме Майер в кінці XIX ст. під впливом французького адміністративно-правового вчення вперше створив завершену систему загального адміністративно-правового ученія1. У Російській імперії наука адміністративного права почала формуватися на початку XIX в. як наука поліцейського права. Становлення і розвиток поліцеістікі грунтується на німецькому науковому досвіді в цій галузі. Так, відомі російські полі-цеісти другої половини XIX в. М. X. Бунге, М. М. Шпилевський, І. Є. Андріївський, В. В. Івановський, І. Т. Тарасов та інші були прихильниками концепції Р. фон Моля, викладеної в його фундаментальній праці «Наука про поліцію». Одним з перших вітчизняних дослідників історії політико-правових концепцій науки поліцейського права є М. М. Шпилевський. У своїй роботі «Поліцейське право як самостійна галузь правознавства», виданому в 1875 році в Одесі, вчений приділяє увагу проблемам поліцейського права Німеччини. М. X. Бунге (1823-1895), професор поліцейського права Київського університету, один з перших адептів німецького поліцеіз-ма, дотримувався концепції розширеного тлумачення поліцейського права, викладеної в творах Роберта фон Моля. Він займається дослідженням джерел поліцейського права, до яких відносить не тільки закони, але й підзаконні акти, акти органів виконавчої влади, одним з перших обгрунтовує поняття суб'єктів поліцейського права. У свою чергу, І. Т. Тарасов, професор Московського університету, був одним з перших, хто обгрунтував поділ предметів поліцейського та адміністративного права. На його думку, регламентація суспільних відносин, не пов'язаних з діяльністю поліції, може бути предметом самостійної науки адміністративного права. Серед теоретичних проблем курсу поліцейського права основну увагу приділено співвідношенню владних повноважень поліції: розпорядчої діяльності та засобам державного примусу. У своїй праці «Нарис науки поліцейського права» (1897), крім питань матеріального права, вченим аналізуються також процесуальні аспекти поліцейського та адміністративного права, зокрема діяч- 1 Старилов Ю. Н. Як розвивалася наука адміністративного права в європейських країнах / / Журнал російського права. - 1999. | - № 3/4. - 3. 212. Ність адміністративних судів. Неординарність, нестандартність наукових досліджень І. Т. Тарасова підтверджується його зверненням до таких проблем вітчизняної науки адміністративного права, які ще не аналізувалися, наприклад, дослідженню проблеми меж державного впливу у сферах публічно-правових відносин та приватного права1. А. Я. Антонович (1848 -?), Професор юридичного факультету університету Святого Володимира в Києві, фахівець з політичної економії та поліцейському праву, поліцейське право визначав як науку, що вивчає правову основу господарського впливу з боку суспільства і держави для збереження і розвитку народного блага »2. До завданням цієї науки він відносить дослідження всіх господарських норм, спрямованих на охорону існуючого добробуту, тобто попередження і припинення дій, які можуть порушити добробут, а також дослідження всіх норм з метою належного сприяння подальшому розвитку народного блага. Поліцейське право, на думку вченого, є необхідним доповненням політичної економії. Серед поліцеістов кінця XIX в. - Прихильників німецької школи поліцейського права - не можна не назвати професора Санкт-Петербурзького університету І. Є. Андріївського (1831-1891), котрий розповів свою концепцію поліцеістікі у фундаментальній праці «Поліцейське право». Певну увагу І. Є. Андріївський приділяє генезису поліцейського права, в становленні якого розрізняє три етапи. Перший - античний і ранньофеодальний (до початку XIII в.), Коли формуються владні органи, діяльність яких ще дуже недосконала. Другий період розвитку поліцеістікі (XIII-XVIII ст.) Характеризується становленням органів державного примусу, що забезпечують громадську безпеку, розвитком правових основ їх діяльності (поліцейського законодавства) і як наслідок - поступовим обмеженням неправових методів державного примусу. І, нарешті, третій етап знаменує формування і розвиток спеціалізованих органів виконавчої влади. У цей період з'являються «поліцейські держави», до яких учений відносить, насамперед, післяреволюційну Францію. Удосконалення системи охорони громадського порядку в Росії, зокрема, створення превентивної системи, І. Є. Андріївський пов'язує з удосконаленням функцій правоохоронних органів Міністерства поліції, а потім - Міністер- 1 Агапов А. Б. Підручник адміністративного права. - М, 1999. - С. 58. 2 Зерцало: Журнал юридичної бібліографії. - М.: Зерцало, 1997. - Вип. 2. - С. 10. ства внутрішніх справ, яке об'єднує повноваження щодо попередження та припинення правопорушень. Вчення І. Є. Андріївського засноване на дослідженні публічно-правових установ, їх природи, функцій, недоліків і переваг. За політичними поглядами він - ліберал, прихильник ідеї правової держави. Характерним для вчення І. Є. Андріївського є поділ діяльності поліції на що забезпечує безпеку (поліцію безпеки) і забезпечує добробут (поліція добробуту). Концепція поліції безпеки базується на протиставленні факторів, що грунтуються на волі людини і від неї не залежать (надзвичайні обставини різного характеру). Але і перші, і другі служать причиною негативного впливу на публічний інтерес. Поліція добробуту має на меті створення соціально-правових гарантій духовного розвитку народу, вона є право-реалізують фактором загальнодержавної соціальної політики. Основним методом впливу правоохоронних органів є державна дозвільна політика. На думку вченого, державний вплив не може бути однаковим для різних областей і залежить від традицій і публічного інтересу. Таким чином, І. Є. Андріївський разом з урядовою поліцейської діяльністю розглядає також громадську поліцейську деятельность1. Концепція поліцеістікі І. Є. Андріївського заперечує протиставлення Загальної та Особливої частин навчального курсу. Теоретичні дефініції чинного права розглядаються ним в єдності їх практичного здійснення. Ще одним з учених-поліцеістов того часу був М. М. Білявський (1869 -?), Який у своїх творах висловлює думку про те, що сучасний стан суспільного життя передбачає підвищення ролі держави в управленіі2. Професор В. В. Івановський, - один з відомих поліцеіс-тов кінця XIX - початку XX в, обгрунтував принцип єдності концепцій поліцейського та адміністративного права. Адміністративне право включає право внутрішнього управління і поліцейське право, предметом якого він вважає вивчення законів і підзаконних актів, що регламентують заходи для створення безпеки і благосостоянія3. У 1904 р. виходить його праця «Підручник адміністративного права: Поліцейське право. Право внутрішнього управління ». Підручник складається з Загальної та 1 Зерцало: Журнал юридичної бібліографії. - М.: Зерцало, 1997. - Вип. 1. - С. 86. 2 Там же. - М.: Зерцало, 1999. - Вип. 4. - С. 28. 3 Агапов А. Б. Підручник адміністративного права. - М, 1999. - С. 67. Особливої частин, виділення яких стає вже традиційним, причому майже всі увагу автором приділено Особливої частини. Вперше у вітчизняній науці В. В. Ивановским обгрунтовано не тільки становлення нової галузі адміністративного права, але і зроблена спроба розробки методології адміністративно-правової науки. Автор, зокрема, виділяє групу загальних методів і серед них - метод класифікації, історико-порівняльного, юридичний. Певну увагу в його творах приділено організації державної служби. Ці та інші питання вчений розкриває у творі «Російське державне право. Т. 1. Верховна влада і її органи (вип. 7. Державна служба) »(1895-1898). Всупереч певної оригінальності, концепція В. В. Івановського не розкриває специфіки адміністративного права, його інститутів, розглядаючи їх як складову частину науки державного права. В цілому можна констатувати, що в Російській імперії, частиною якої була і Україна, на початку XX в. склалися два основних напрямки, дві школи в науковому обгрунтуванні адміністративного права як самостійної галузі. Ще протягом тривалого часу адміністративне право розглядатиметься вченими як складова частина права державного або ж теорії права взагалі. Підставою такого підходу була ідея нерозривності права, поділу його лише на публічне і приватне. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "1.3.1. Становлення і розвиток адміністративного права" |
||
|
||