| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
14.1. Поняття і стадії законотворчості. Юридична техніка |
||
|
Найважливішою умовою здійснення правової реформи і вдосконалення всієї системи законодавства є висока якість прийнятих нормативних правових актів та їх ефективність в механізмі правового регулювання суспільних відносин. Якість та ефективність законодавчих актів у першу чергу досягаються в ході нормотворчої діяльності держави. Законотворчість - це діяльність компетентних органів державної влади, яка являє собою особливу правову форму здійснення функцій держави, що складається в прийнятті, зміну або скасування правових норм. Законотворча діяльність відрізняється від інших форм діяльності органів державної влади тим, що тут встановлюються загальнообов'язкові правила поведінки (правові норми), адресовані всім суб'єктам правовідносин. В результаті законотворчості норми права отримують своє закріплення в офіційних документах - нормативно-правових актах. Найважливішим завданням держави в галузі законодавчої діяльності є приведення всієї системи законодавства у відповідність конституційним і міжнародно-правовим стандартам забезпечення основних прав і свобод людини і громадянина, встановлення правопорядку і законності. Змістовний аспект законотворчої діяльності держави полягає у встановленні та зведенні в ранг законодавчих актів принципів і норм права. Законодавча діяльність займає найважливіше місце в механізмі правового регулювання і управління суспільством. Культура і рівень законотворчого процесу, а відповідно і якість прийнятих нормативно-правових актів - це показник цивілізованості суспільства та демократичності держави. У юридичній літературі законотворчу діяльність держави зазвичай називають правотворчеством, що, звичайно, не відповідає природі права. Держава не творить право. Право народжується в рамках громадянського суспільства. Воно спочатку формується природно, історично незалежно від діяльності законодавця. Завдання держави - визнати реально існуючі правові відносини і закріпити їх у правових нормах. Складна структура соціального життя об'єктивно зумовлює потребу в юридичному регулюванні суспільних відносин. Різні економічні, соціально-політичні та інші суспільні інтереси, які викликають потребу в загальнообов'язкових правилах поведінки, в кінцевому рахунку знаходять своє вираження в законодавчих актах органів державної влади. Широко поширений термін "правотворчість" пов'язаний з панував у вітчизняній юриспруденції позитивістським підходом у правопонимании, з ототожненням понять "право" і "закон". Від такої практики слід відмовитися, так як це не дає можливості правильно трактувати соціальну природу цих категорій і показати їх місце в механізмі правового регулювання суспільних відносин. У законотворчій (нормотворчої) діяльності законодавець повинен грунтуватися на певних загальних принципах - основоположних ідеях, реалізація яких забезпечує якість і ефективність всієї системи права. Основними принципами законотворчого процесу виступають наступні вихідні положення. По-перше, це науковий характер законотворчості і його зв'язок з правозастосовчої практикою. Принцип науковості виражається у використанні досягнень науки, прийомів і методів наукового аналізу в законотворчому процесі. Органи законодавчої влади при розробці та прийнятті юридичних норм вивчають об'єктивні потреби розвитку соціального життя, обгрунтовують необхідність і доцільність правового регулювання існуючих суспільних відносин. Тільки в цьому випадку юридичні норми будуть ефективними в механізмі правового регулювання. Наукова обгрунтованість законотворчої діяльності - необхідна умова підвищення якості прийнятих законів і передумова ефективності які у них норм. Багато в чому це залежить від високого професіоналізму і компетентності тих, хто зайнятий розробкою та наукової експертизою законопроектів. Наукова експертиза прийнятих законопроектів дає можливість виявити, наскільки вони відповідають пропонованим вимогам. Наукова обгрунтованість прийняття юридичних норм особливо зростає в наші дні, коли суспільне життя висуває на передній план нові проблеми правового регулювання соціальних відносин. Це також питання, пов'язані і з міжнаціональними конфліктами, і з релігійним екстремізмом, і з міжнародним тероризмом, і пр. При розробці нових нормативно-правових актів законодавець повинен визначити, які юридичні норми необхідні для нових умов і як вони будуть діяти. А для цього потрібна чітка науково обгрунтована політика в галузі законодавчого процесу, яка могла б своєчасно виявити недоліки існуючої нормативно-правової бази, уникнути прорахунків у процесі подальшої законодавчої діяльності. Необхідна науково обгрунтована концепція розвитку законодавства у взаємозв'язку з економічними, політичними і соціальними реформами. "Наукове забезпечення законотворчості, - зазначає С.В. Поленіна, - вимагає активного впливу науки на процес створення як законодавчих актів, так і видаваних на їх основі підзаконних нормативних актів, конкретизують і розвивають положення закону. Не останню роль відіграє при цьому рівень використаної при підготовці закону законодавчої техніки "(1). --- (1) Поленіна С.В. Законотворчість в Російській Федерації. М., 1996. С. 138. Законодавча діяльність держави повинна бути тісно пов'язана з правозастосовчої практикою. Саме вона дає можливість судити про якість і ефективність прийнятих нормативно-правових актів, інформує про необхідність їх зміни або скасування. Тим самим коректується і вдосконалюється робота законодавчих органів. По-друге, це принцип законності, який передбачає суворий облік ієрархії правових норм, дотримання процесуальних правил прийняття нормативно-правових актів правомочними на те органами державної влади. Конституція Російської Федерації закріплює принцип верховенства Конституції і законів Російської Федерації по відношенню до всіх інших нормативно-правовим актам. Підзаконні нормативні акти, прийняті органами держави, повинні відповідати законам. Верховенство законів забезпечує суворе відповідність всіх норм права ієрархічній структурі системи права і їх ефективну реалізацію. По-третє, принцип демократизму, який проявляється в демократичній процедурі розробки та прийняття нормативно-правових актів представницькими органами державної влади, а також у широкому залученні громадян до законотворчої діяльності. Принцип демократизму передбачає безпосередню участь народу у законотворчій діяльності, а також врахування громадської думки при розробці та прийнятті нормативно-правових актів. Народ бере участь у законотворчому процесі через своїх представників (депутатів), а також через свої громадські організації, які виступають із законодавчою ініціативою. Конституція РФ передбачає можливість прийняття найбільш важливих законопроектів (Конституція держави та ін.) шляхом безпосереднього всенародного голосування - референдуму (2), що є найбільш яскравим проявом демократизму законотворчості. Закони, прийняті шляхом референдуму, мають вищу юридичну силу. --- (2) Загальні положення та принципи проведення загальнофедерального референдуму, питання референдуму, порядок його призначення, підготовки, процедури голосування та визначення результатів голосування, положення про відповідальність за порушення законодавства про референдум визначаються Федеральним конституційним законом від 10 жовтня 1995 року N 2-ФКЗ "Про референдум Російської Федерації "/ / Відомості Верховної. 1995. N 42. Ст. 3921. По-четверте, в процесі законотворчості має дотримуватися принцип системності, який передбачає внутрішню логіку побудови права і викладу всієї системи юридичних норм, в тому числі галузей та інститутів права. Принцип системності також передбачає відповідність регіональних законів федеральним законам, їх узгодженість і несуперечність, тобто єдність всієї системи законодавства країни. Розробка законопроектів являє собою складний, багатосторонній процес, що охоплює вивчення законодавства, практики його застосування, суспільних умов і потреб, узгодження проекту, редагування його остаточного тексту. У ході нормотворчої діяльності необхідно дотримуватися конституційно встановлену процедуру підготовки та узгодження законодавчих актів, їх прийняття і вступу в силу. Процедура законодавчої діяльності являє собою процес, що складається з наступних стадій: - законодавча ініціатива; - обговорення законопроекту; - прийняття закону ; - підписання та оприлюднення закону. Під законодавчою ініціативою розуміється діяльність компетентних органів державної влади та посадових осіб щодо внесення в законодавчий орган пропозиції про видання нормативно-правового акта або ж підготовленого законопроекту. Право на вчинення такого роду дій іменується правом законодавчої ініціативи. Право законодавчої ініціативи означає, що законопроекти і законопредложенія, що вносяться суб'єктами цього права, законодавчий орган зобов'язаний розглядати незалежно від того, будуть вони прийняті чи ні. Коло суб'єктів, які мають право законодавчої ініціативи, строго визначений у Конституції РФ. Лише вони можуть офіційно вносити законопроекти на розгляд законодавчого органу Російської Федерації. Відповідно до Конституції РФ (ст. 104) право законодавчої ініціативи належить Президентові Російської Федерації, Ради Федерації, членам Ради Федерації, депутатам Державної Думи, Уряду Російської Федерації, законодавчим (представницьким) органам суб'єктів Російської Федерації . Ці органи користуються правом законодавчої ініціативи у повному обсязі, тобто вони можуть вносити законопроекти і законопредложенія по будь-якого питання, що належить до відання Російської Федерації і спільному ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Право законодавчої ініціативи належить також Конституційному Суду Російської Федерації, Верховному Суду Російської Федерації і Вищого Арбітражного Суду Російської Федерації з питань їх ведення. Таким чином, ми бачимо, що Конституція РФ розрізняє дві групи суб'єктів права законодавчої ініціативи. Першу групу складають суб'єкти, які мають право законодавчої ініціативи у повному обсязі, а друга - суб'єкти, які користуються правом законодавчої ініціативи лише з питань їх ведення. Перед внесенням законопроекту в законодавчий орган проводиться велика робота з його підготовки. Приймається рішення про підготовку законодавчого акту і розробляється загальна концепція майбутнього закону. Необхідно чітко визначити, чи є насправді проблема, що вимагає прийняття законодавчого акта, і який при цьому повинен бути обсяг правового регулювання. Після цього здійснюється підготовка проекту нормативно-правового акту. Згідно з Регламентом Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації (3) право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Державної Думи: --- --- (3) Регламент Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації. М., 2002. - Проектів законів Російської Федерації про поправки до Конституції РФ, федеральних конституційних законів, федеральних законів; - законопроектів про внесення змін і доповнень до чинних законів Російської Федерації і закони РРФСР, федеральні конституційні закони та федеральні закони, або про визнання цих законів що втратили силу, або про незастосування на території Російської Федерації актів законодавства Союзу РСР; - поправок до законопроектів. Внесений законопроект відповідно до Регламенту повинен відповідати всім вимогам, що пред'являються до його оформлення. Після реєстрації цей законопроект передається для попереднього розгляду в один або декілька комітетів згідно з їх предметної компетенції. Завершенням стадії законодавчої ініціативи є вирішення питання про включення проекту закону до порядку денного чергового засідання Державної Думи. Обговорення законопроекту - це весь процес його розгляду законодавчим органом, який визначається Конституцією РФ і регламентами Державної Думи і Ради Федерації. На цій стадії заслуховуються доповідь про законопроект, виступи депутатів, вносяться поправки в проект. Після попереднього розгляду законопроекту в комітетах його виносять на розгляд Державної Думи. Процедура офіційного розгляду та прийняття федеральних законів здійснюється в трьох читаннях, після кожного з яких Державна Дума своєю постановою вирішує, прийняти або відхилити законопроект. Законопроект стає федеральним законом після того, як буде прийнятий Державною Думою в третьому читанні. Термін "читання" означає певну стадію законодавчої процедури, тобто етап обговорення законопроекту. При розгляді законопроекту в першому читанні обговорюється його концепція, дається оцінка відповідності основних положень законопроекту Конституції і загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права, розглядаються його актуальність і практична значущість, відповідність змісту законопроекту предмету регулювання відповідних суспільних відносин. При другому читанні проводиться обговорення законопроекту з внесеними поправками та вирішується питання про прийняття проекту за основу. У третьому читанні проводиться тільки голосування законопроекту для ухвалення його в якості федерального закону. Прийняття законопроекту відбувається шляхом голосування його в законодавчому органі. Закон вважається прийнятим, коли він отримує встановлене Конституцією більшість голосів від загального числа депутатів. Закони Російської Федерації приймаються роздільним голосуванням по палатах законодавчого органу. Прийнятий Державною Думою федеральний закон протягом п'яти днів передається на розгляд Ради Федерації. Схвалений Радою Федерації федеральний закон протягом п'яти днів направляється Президентові Російської Федерації для підписання і оприлюднення. Завершальною стадією законодавчого процесу є підписання і оприлюднення закону. Ця стадія визначає порядок опублікування і вступу закону в силу. Відповідно до Конституції прийнятий федеральний закон підписує Президент РФ і оприлюднить його. Федеральні закони підлягають офіційному опублікуванню протягом семи днів з дня їх підписання Президентом і набирають чинності одночасно на всій території Російської Федерації після закінчення десяти днів з дня їх офіційного опублікування, якщо самими законами не встановлено інший порядок набуття ними чинності. Офіційним опублікуванням згідно частини 1 статті 4 Федерального закону від 14 червня 1994 року "Про порядок опублікування і набрання чинності федеральних конституційних законів, федеральних законів, актів палат Федеральних Зборів" (4) вважається перша публікація повного тексту федерального закону в "Російській газеті" або Зборах законодавства Російської Федерації. --- (4) Збори законодавства Російської Федерації. 1994. N 8. Ст. 801. На території Російської Федерації застосовуються тільки ті закони, які офіційно опубліковані, тобто поки закон не буде офіційно опублікований, він не може вступати в силу, а отже, не може і застосовуватися. У ході законотворчої діяльності приймаються нормативні акти як одиничного характеру, так і систематизовані (кодифіковані) нормативні правові акти. Найбільш розвиненим видом є кодифіковане нормотворчість, за допомогою якого закладаються основи законодавчої системи країни (наприклад, Цивільний, Кримінальний, Сімейний кодекси Російської Федерації та ін.) Шляхом видання одиничних нормативних актів вносяться доповнення і зміни в кодифіковане законодавство. У ході поточного нормотворчості усуваються суперечності і прогалини в чинному законодавстві. Юридична техніка. Дієвість виданого закону багато в чому залежить від рівня законодавчої техніки, від конкретності містяться в даному законодавчому акті нормативних приписів. Ефективність юридичних норм якраз і залежить від якості прийнятих законодавчих актів, що досягається за допомогою відповідних правил і прийомів законодавчої техніки. Для того щоб забезпечити внутрішню гармонію і узгодженість всієї системи законодавчої діяльності, потрібен добре розроблений юридичний механізм, що регламентує всі стадії прийняття законодавчих рішень. Без досконалого механізму законодавчої техніки важко забезпечити об'єктивність і стійкість існуючих законів, їх соціальну цінність. Сукупність правил, методів і засобів, використовуваних при виданні та систематизації нормативних правових актів у законотворчому процесі, називається юридичною технікою. Рівень юридичної техніки свідчить про юридичну культуру і досконало нормотворчого процесу. У сучасних умовах знання законодавчих процедур і прийомів юридичної техніки має дуже велике значення у нормотворчій та правозастосовчій діяльності. Це багато в чому пов'язано з визнанням прав і свобод людини і громадянина найвищою соціальною цінністю, з їх реалізацією та забезпеченням, визнанням пріоритету міжнародного права над національним законодавством, з новим підходом у правопонимании, пов'язаним з розрізненням права і закону. До основних прийомів і засобів юридичної техніки можна віднести: юридичні конструкції і фікції, законодавчі застереження, відсилання та примітки, правові дефініції і поняття. При виданні юридичних норм велике значення мають їх правильне формулювання і викладення в тексті закону. Юридичні поняття і терміни повинні бути точними і ясними, щоб не було двозначності і істинний сенс не розходився з текстуальними формулюваннями. Юридична термінологія являє собою словесне позначення певних понять, що використовуються законодавцем при нормотворчої діяльності. До засобів юридичної техніки також відносяться юридичні конструкції - побудова норм права за особливим типом зв'язків складових його елементів (наприклад, склад злочину). При виданні кодифікованих нормативно-правових актів виділяють Загальну і Особливу частини. Первинним елементом структури тексту закону є стаття з підрозділами на пункти та частини. Статті об'єднуються в глави і розділи. Законодавча техніка використовується на всіх стадіях життєдіяльності закону: у процесі розробки початкового варіанта законопроекту, в ході його обговорення і розгляду, при оформленні та прийнятті закону, в процесі його тлумачення і реалізації. Вся сукупність правових норм, що утворюють систему права, вимагає єдності, узгодженості і логічної послідовності їх викладу. А це можливо тільки при наявності ефективно розробленого юридичного механізму законотворчої техніки, яка регламентує всі стадії прийняття нормативно-правових актів. Тому видається доцільним прийняття спеціального закону про нормативних правових актах, який визначив би єдиний порядок і необхідне однаковість у роботі органів, які готують і затверджують законопроекти. Такий закон забезпечив би найвищі вимоги до змісту та обгрунтованості нормативно-правових актів. Нормативне закріплення у федеральному законі найважливіших аспектів нормотворчої процедури, пов'язаних з порядком підготовки, розгляду, прийняття та оприлюднення нормативних правових актів, дозволить удосконалювати всю систему законодавчої діяльності держави. У юридичній науці і практиці, крім поняття "юридична техніка", застосовується також інше поняття - "юридична технологія". Юридична технологія розуміється в двох сенсах. По-перше, це заснований на певних принципах, планах і прогнозах процес підготовки, оформлення та оприлюднення різноманітних правових рішень (актів), в ході якого використовуються необхідні засоби, прийоми, способи і методи юридичної діяльності. По-друге, під юридичною технологією розуміється наука, система знань про засоби, способи та методи найбільш ефективною і планомірної юридичної практики. Головне завдання юридичної технології як науки - виявлення економічних, політичних, соціальних, юридичних та інших закономірностей з метою визначення та використання найбільш якісних та ефективних юридичних дій і операцій, що вимагають мінімальних засобів і методів, тимчасових, людських і інших ресурсів в цілому (5). --- (5) Карташов В.А. Юридична техніка, тактика, стратегія і технологія (до питання про співвідношення) / / Проблеми юридичної техніки: Збірник статей. Нижній Новгород, 2000. С. 22. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "14.1. Поняття і стадії законотворчості. Юридична техніка " |
||
|
||