| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 2. Компетенція глави держави |
||
|
Представляється доцільним розглянути питання про компетенцію глави держави незалежно від відмінностей у правовому становищі глав монархій і республік. У цьому параграфі мова йтиме саме про компетенції глави держави, про притаманні йому повноваженнях. Що ж до повноважень президента президентської республіки як глави уряду, то вони будуть розглянуті в гл. 11 Підручника. Глави держав в основному мають ідентичними повноваженнями, хоча в кожній країні є свої особливості. У сфері виконавчої влади повноваження глави держави невеликі навіть формально, на практиці ж вони виглядають ще скромніше. Правда, в деяких парламентарних республіках главі держави надаються великі повноваження, але насправді все його конституційні права здійснюються урядом. Така система діє, наприклад, в Індії. Конституції всіх парламентарних країн наділяють главу держави правом участі у формуванні уряду. Так, стаття 92 італійської Конституції говорить: "Президент Республіки призначає Голову Ради міністрів і, за його пропозицією, міністрів". Ще категоричніше говориться про це в Конституції Данії: "Король призначає і відправляє у відставку Прем'єр-міністра та інших міністрів. Він вирішує питання про загальному числі міністрів і розподілі функцій правління між ними" (ст. 14). У Конституції Королівства Нідерландів 1984 сказано: "Прем'єр-міністр та інші міністри призначаються і звільняються з посади за указом Короля" (ст. 43). Приблизно в такому ж дусі трактують це питання конституції інших парламентарних країн. На практиці ж роль глави держави у формуванні уряду носить чисто номінальний характер: він призначає прем'єром лише лідера партії, що перемогла або главу партійної коаліції (детально про формування уряду буде сказано в гол. 10). Право призначення главою держави цивільних і військових чиновників також позбавлене реального змісту, тому що все це робиться урядом, хоча і від імені глави держави. Повноваження глави держави як верховного головнокомандуючого практично являють собою почесну прерогативу, оскільки оперативне керівництво збройними силами здійснюється генеральним штабом, міністерством оборони, штабами родів військ, які діють згідно з директивами уряду. Глава держави має право нагородження орденами, медалями та іншими знаками відмінностей; право присвоєння почесних звань і титулів. Глава держави відіграє найважливішу роль в різного роду церемоніях і святах, починаючи від національних торжеств і військових парадів і кінчаючи відкриттям шкіл, університетів і спуском на воду суден. Участь у подібних актах - головне в повсякденній діяльності глав парламентарних держав. Важливе місце в повноваженнях глави держави займає право оголошення надзвичайного стану на території всієї країни або частини її (ст. 16 Конституції Франції, ст. 352 Конституції Індії). У сфері законодавчої влади повноваження глави держави досить великі. Він володіє правами, що дозволяють йому у разі потреби активно впливати на парламент. Глава держави скликає парламент на чергові і надзвичайні сесії, може перервати за певних умов сесію парламенту. Найважливішим знаряддям у руках глави держави є право розпуску нижньої палати (дуже рідко обох палат) парламенту (президенти президентських республік зазвичай правом розпуску не володіють). У разі розпуску парламенту або закінчення терміну його повноважень глава держави призначає позачергові або чергові вибори. Конституційне право конкретних країн по-різному визначає форми участі глави держави у законодавчому процесі. У ряді випадків президенту чи монарху надається в обмеженій формі право законодавчої ініціативи, яке зазвичай здійснюється ними у вигляді послань (у монарха - тронна мова). Глави парламентарних держав рідко використовують своє право звернення до парламенту з посланнями; в президентських же республіках послання є програмою законодавчої діяльності для парламенту. У законодавчій практиці Сполучених Штатів застосовується три види президентських послань - послання про стан Союзу, економічний доповідь і послання по бюджету. Кожне з них являє собою законодавчу програму для Конгресу. З точки зору чисто юридичної президентські послання не мають ніякої обов'язкової сили, але на практиці їх вплив на Конгрес досить велике. Конституційна теорія в ряді держав розглядає главу держави як неодмінного учасника законодавчого процесу. Конституції деяких країн (Великобританія, Індія та ін.) включають главу держави до складу парламенту як його органічну частину. Юридичним виразом цієї концепції є той факт, що законопроект отримує силу тільки тоді, коли він санкціонується главою держави. Відмова дати санкцію - вето - тягне за собою ряд серйозних правових наслідків. Конституційне право знає три види вето. Абсолютна, або резолютивну, вето полягає в тому, що відмова глави держави затвердити прийнятий парламентом законопроект є остаточним і безумовним і подолати його не можна. Абсолютна вето - інститут чисто феодальний, т.к. це право глави держави фактично зводить нанівець всі повноваження парламенту. В даний час правом абсолютного вето володіють формально монарх Великобританії та генерал-губернатори домініонів, що входять у Співдружність, очолюване Великобританією. Однак абсолютна вето лише числиться в арсеналі прерогатив монарха, але ніде не застосовується. Юридично воно існує, фактично ж перебуває в стані тривалого летаргічного сну. Відносне, або відкладальне, вето являє собою заборону, що накладається главою держави на законопроект, який або може бути подоланий парламентом, або носить тимчасовий характер. Прийнятий парламентом законопроект направляється на підпис главі держави, який може підписати його (санкціонувати) або відмовити в санкції, тобто накласти вето. Іноді термін розгляду законопроекту суворо обмежений. Сам акт накладення вето полягає в тому, що глава держави становить послання, в якому викладаються його заперечення проти законопроекту. Опротестований законопроект разом з посланням направляється главою держави парламенту, який може зайняти одну з двох позицій: 1) прийняти заперечення глави держави, внести відповідні зміни до законопроекту і знову відправити його для отримання санкції (капітуляція); 2) відхилити заперечення глави держави, для чого необхідно повторне схвалення законопроекту кваліфікованою більшістю голосів. Відкладеного вето в руках президента президентської республіки - потужне дієве знаряддя, за допомогою якого глава виконавчої влади активно втручається в законодавчий процес. Згідно з Конституцією США Президент може накласти вето на будь білль Конгресу протягом 10 днів з моменту його отримання (утримання від накладення вето рівносильно схваленню законопроекту) <6>. Отримавши білль із запереченнями Президента, Конгрес може подолати вето, схваливши опротестований білль двома третинами голосів в обох палатах, в той час як для прийняття білля потрібно лише проста більшість. Процедура подолання вето дуже складна, і Конгресу далеко не завжди вдається перекинути заперечення Президента. За останній час випадки подолання вето почастішали. Це пояснюється так званим розділеним правлінням, тобто такою ситуацією, при якій Президент і більшість у Конгресі належать до різних партій. --- <6> Президенту США надається 10-денний термін для схвалення законопроекту. Якщо протягом цього терміну він не підпише білль, останній автоматично вступає в силу. Однак якщо протягом 10-денного терміну закінчиться сесія Конгресу, то все не підписані Президентом біллі вважаються відхиленими. Така форма відхилення законопроекту носить назву "кишенькового вето". Реальна сила вето в США настільки велика, що Президент має можливість ефективно впливати на законодавчий процес за допомогою однієї лише погрози його застосування. Глава держави у парламентській республіці також наділений правом вето, але це немічне повноваження, безсиле знаряддя, застосовуване вкрай рідко, та й то лише за вказівкою уряду. Так, Президент Індії може накласти вето на будь нефінансовий білль, прийнятий Парламентом, але застосував він це право всього кілька разів, причому приводом для опротестування законопроектів послужили чисто технічні причини. Те ж саме можна сказати про застосування права вето президентами Італії, ФРН та інших парламентарних держав. Таким чином, право вето набуває реальну силу тільки в руках президента президентської республіки, тобто в руках прем'єра, який є одночасно главою держави. Застосування вето в президентських республіках пояснюється часто тим, що уряди цих країн формуються позапарламентським шляхом, тому виникає основа для колізій між двома владою - виконавчої та законодавчої. Вибіркове вето. Зазвичай глава держави може схвалити або опротестувати весь законопроект цілком, а не окремі статті його. Це створює масу незручностей, тому що деколи президенту чи монарху доводиться або схвалювати законопроект з неугодними йому статтями, або опротестовувати в цілому прийнятний законопроект через окремих статей. Коротше кажучи, вето - зброя негнучке, так сказати, стратегічне. Цим іноді користуються парламенти, включаючи у вкрай необхідні уряду законопроекти статті, які, будь вони сформульовані у вигляді окремого білля, були б завідомо відкинуті президентом. Надання главі держави права опротестовувати лише окремі статті, схвалюючи законопроект в цілому, тобто права вибіркового вето, робить вето більш дієвим. Вибіркове вето - явище досить рідкісне. У США, наприклад, цим правом користуються лише губернатори деяких штатів. Президент позбавлений такої можливості. У США неодноразово вносилися пропозиції про надання Президенту права вибіркового вето, зокрема в президентство Р. Рейгана. Подібна новела значно посилила б роль Президента в законодавчому процесі, особливо по відношенню до фінансового законодавства. У цьому можна угледіти загальну для ряду країн тенденцію до посилення виконавчої влади за рахунок парламенту. Найбільш чітке вираження ця тенденція знайшла в Конституції V Французької Республіки, ст. 10 якої наказує: "Президент Республіки промульгирует закони протягом 15 днів, наступних після передачі Уряду остаточно прийнятого закону. Він може до закінчення цього терміну вимагати від Парламенту нового обговорення закону або деяких його статей. У цьому новому обговоренні не може бути відмовлено". У деяких країнах до повноважень глави держави в законодавчій області відноситься також право призначати членів верхніх, а іноді і нижніх палат парламенту. Зовнішньополітичні повноваження глави держави конституціями зарубіжних країн визначаються приблизно однаково, хоча є ряд подробиць і деталей чисто національного характеру. Глава держави є вищим представником країни у сфері зовнішніх відносин. Виїжджаючи з офіційними візитами за кордон, він користується правом на особливо урочистий прийом, йому надається цілий ряд привілеїв. Дипломатична практика в цьому відношенні зазвичай не робить відмінностей між монархом і президентом. Глава держави вважається представником своєї країни по праву і не потребує для цього спеціальних повноваженнях. Проте і міжнародне право, і дипломатична практика знають відмінності в офіційних і неофіційних візитах глав держав. Глава держави призначає послів, посланників і інших дипломатичних агентів. Він приймає дипломатичних представників іноземних держав. Міжнародній практиці відомі випадки, коли глави держав, особливо в президентських республіках, посилають за кордон з різного роду дорученнями, іноді дуже важливими, спеціальних агентів і представників, обладнаних належними повноваженнями. Главі держави надано право проведення міжнародних переговорів; він укладає міжнародні договори і угоди. Звичайно, хоча це і не передбачено конституціями, глава держави може зноситися з главами інших держав з міжнародних питань. Конституції деяких країн надають главі держави право оголошення війни і укладення миру, хоча, як правило, для цього потрібна санкція парламенту. Ні те ні інше не має, втім, істотного значення, тому що це повноваження на практиці цілком перейшло до урядів. У президентських республіках право оголошення війни фактично здійснюється президентом, хоча за буквою конституції воно входить в сферу виняткових повноважень парламенту. З найбільшою очевидністю це проявилося в Сполучених Штатах Америки. Резолюція 1973 про військові повноваження, прийнята Конгресом США, встановила, що конституційне право Президента направляти Збройні Сили США для участі у військових діях може здійснюватися тільки на основі оголошення війни Конгресом США, спеціального уполномочия законом або загальнонаціонального надзвичайного стану, викликаного нападом на США, їх володіння або на їх Збройні сили. Якщо ж Президент змушений діяти без зволікання, то він зобов'язаний протягом 48 годин представити Конгресу письмову доповідь, який вказує на ті обставини, які примусили його до посилці військ, а також на конституційні та законодавчі повноваження, на підставі яких ця акція мала місце. На практиці Президент мало рахувався з тим, що право оголошення війни належить Конгресу, і діяв в силу обставин, керуючись міркуваннями доцільності. Так, конституційне право Конгресу оголошувати війну було порушено Президентом Д. Полком в 1845 р., коли Сполучені Штати почали війну проти Мексики. 1898 р. Президент В. Мак-Кінлі без відома Конгресу почав війну з Іспанією, яка була санкціонована Капітолієм лише після її закінчення. Після Другої світової війни Президент США без офіційного оголошення почав військові дії в Кореї, вів неоголошену війну у В'єтнамі. У 1983 р. Збройні сили США здійснили збройну інтервенцію в Гренаду, в 1986 р. бомбили Лівію. Бібліотека Конгресу підрахувала, що США більше 200 разів використовували свої Збройні сили за кордоном, і тільки в п'яти випадках війну оголошував Конгрес. Президенти США вели неоголошені війни, використовуючи припис Конституції про випередження раптового нападу. Американський вчений Луїс Фішер зазначає, що цей прийом використовується "для ведення справжніх воєн без законодавчого схвалення" <7>. --- <7> Fisher L. President and Congress. N.Y.; L., 1972. P. 193. У сфері судової влади глава держави звичайно має право помилування, пом'якшення або заміни покарання, зміни вироку. Конституції зарубіжних держав наділяють главу держави властивістю безвідповідальності, юридичним вираженням якого є інститут контрасігнатури. Будь-який акт (указ, прокламація, наказ, ордонанс і т.д.), що виходить від глави держави, набуває юридичної сили тільки в тому випадку, якщо він отримує скріпу (підпис) прем'єр-міністра або відповідного міністра, до відомства якого цей акт відноситься . Без скріпи акт глави держави нікчемний. Відповідальність за цей акт несе не глава держави, а який підписав його міністр. Таким чином, жоден акт глави держави не отримає юридичної сили, якщо він не буде відповідати волі уряду. Конституції містять з цього приводу самі категоричні розпорядження. Так, Федеральний конституційний закон Австрії 1920 (з наступними змінами) постановляє: "Всі рішення Федерального президента, якщо інше не встановлено конституційним законодавством, для забезпечення їх дійсності повинні бути скріплені підписом Федерального канцлера або компетентного федерального міністра" (ст. 67.2). Аналогічні положення містяться в Конституції Бельгії: "Ніякої акт Короля не може мати сили, якщо він не контрасігнован міністром, який тим самим несе за нього відповідальність" (ст. 106), в Конституції Італії: "Ніякої акт Президента Республіки не дійсний, якщо він НЕ контрасігнован що запропонували його міністрами, які за цей акт відповідальні. Акти, що мають силу закону, і інші зазначені в законі акти контрасігнуются також Головою Ради міністрів "(ст. 89) і в конституціях ряду інших країн. Інститут контрасігнатури є юридичним оформленням обмеження повноважень глави держави: повноваження його великі, іноді величезні, але він їх не здійснює. Тут ми стикаємося з однією з юридичних фікцій, які так багате конституційне право. Оцінку справжньої ролі глави держави за буквою конституції дати не можна, тому що іноді між тим, що записано в конституції, і дійсністю дистанція величезного розміру. Юридично глава держави майже всемогутній і всесильний. Практично, будучи позбавлений реальних можливостей впливу на державну політику, він буває зведений до положення якогось символу. Цей розрив між юридичним і фактичним становищем глави держави характерний для всіх парламентарних країн. У цілому ряді країн не існує юридичних обмежень дискреційної діяльності глави держави, повноваження якого здійснюються урядом єдино в силу конституційної угоди, формально не має юридичної сили. Звідси виникає питання про можливість здійснення главою держави належних йому повноважень крім і всупереч волі уряду. У таких країнах, як Великобританія, жодних конституційних бар'єрів проти цього не встановлено. Звичайно, в звичайних умовах подібний бунт глави держави абсолютно гіпотетічен, проте в новітній історії подібні випадки мали місце. Найбільш скандальним був інцидент з бельгійським королем Леопольдом III, який у військовій обстановці взяв у свої руки владу, порушивши тим самим всі конституційні та конвенційні обмеження повноважень монарха. У травні 1940 р. Леопольд III всупереч Уряду вступив в сепаратні переговори з гітлерівським командуванням і підписав акт про беззастережну капітуляцію. Це був безпрецедентний акт - Квіслінгом став сам венценосец. Бельгійське радіо, різко засудивши монарха-зрадника, заявило: "оплакують нами акт не має законної сили. Він не накладає жодних обов'язків на країну. Згідно бельгійської Конституції, яку король збирався дотримуватися, всі повноваження виходять від нації і здійснюються у встановленому Конституцією порядку . Жоден акт короля не може мати наслідків, якщо він не скріплений підписом відповідного міністра. Цей абсолютний принцип є основним правилом діяльності наших інститутів. Король, порвавши пута, що зв'язують його з народом, встав на сторону загарбників. З цього моменту він вже не в змозі управляти країною "<8>. Слід додати, що після війни Леопольд III повернувся до Бельгії, а в липні 1951 р. після бурхливих народних протестів зрікся престолу на користь свого сина Бодуена. --- <8> Ерріо Е. Епізоди 1940 - 1944. М., 1961. С. 35. У складних умовах, при наявності гострої політичної кризи, можливе використання таких повноважень глави держави, як право розпуску парламенту, вето, зміщення уряду. Сфера дискреційних повноважень глави держави в звичайних умовах досить незначна, проте можливі ситуації, при яких глава держави може отримати можливість діяти самостійно. Наприклад, такий стан виникає при розколі правлячої політичної партії, що мало місце у Великобританії в 1957 р., коли після відставки А. Ідена, викликаної суецьким конфліктом, в Консервативної партії виявилися два рівноцінних претенденти на пост прем'єр-міністра - Макміллан і Батлер. Королева отримала можливість вибору, але віддала перевагу звернутися за порадою до найстаріших державним діячам - У. Черчіллю і лорду Солсбері. Навчені досвідом консерватори дали, з їх точки зору, добру пораду своїй королеві, відповідно до якого вона призначила прем'єр-міністром Г. Макміллана. Згодом, виступаючи в 1959 р. в Вудфорд, У. Черчілль з великим задоволенням повідав своїм слухачам: "Я рекомендував містера Макміллана і був захоплений, що моєму раді пішли" <9>. --- <9> Times. 7 January 1959. В Італії реальна роль Президента зростала в міру ускладнення партійного складу Уряду, коли в політичну практику увійшли багатопартійні коаліції, що відрізнялися крайньою нестійкістю. У разі виходу глави держави з покори правляча еліта має різні засоби - конституційні і неконституційні, за допомогою яких вона може приборкати непокірного або видалити неугодного президента і навіть монарха. Іноді президентів скидають силою. Цей спосіб - пронунціаменто - широко застосовувався в країнах Латинської Америки і на інших континентах. Крім того, конституції багатьох держав закріплюють механізм зміщення президента при настанні певних обставин. Найбільш типова в цьому плані процедура імпічменту <10>, встановлена американської Конституцією. Президент США може бути підданий процедурі імпічменту у разі вчинення державної зради, хабарництва або іншого тяжкого злочину або проступку. У подібних ситуаціях Палата представників порушує справу і формулює статті обвинувачення. Справа по суті розглядається Сенатом під головуванням Головного судді Сполучених Штатів (голови Верховного суду). Якщо Президент визнається винним (для цього необхідно дві третини голосів присутніх сенаторів), він відсторонюється від посади. Ця процедура була застосована відносно Президента Джонсона в 1867 р., але для його засудження не вистачило одного голосу. У 1974 р. Юридичний комітет Палати представників сформулював і схвалив статті обвинувачення Президента Р. Ніксона, але сама процедура імпічменту не відбулася, тому що Р. Ніксон пішов у відставку, внаслідок чого Президентом став Д.Р. Форд. У 1999 р. процедура імпічменту була збуджена відносно Президента Б. Клінтона. Він звинувачувався Палатою представників Конгресу США в тому, що давав неправдиві свідчення під присягою і перешкоджав здійсненню правосуддя, але був виправданий Сенатом США. --- <10> Імпічмент з'явився в Англії в кінці XIV в. і застосовувався для засудження вищих посадових осіб Корони. Звинувачення пред'являла Палата громад, а судили лорди. Згідно з Конституцією Франції 1958 Президент може бути притягнутий до відповідальності лише у разі вчинення державної зради. Звинувачення пред'являється обома палатами Парламенту, виносять ідентичні рішення двома третинами голосів. Справа по суті розглядає Верховний суд. Аналогічну процедуру встановлює і Конституція Італії 1947 Випадки залучення президентів до відповідальності в конституційному порядку надзвичайно рідкісні. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 2. Компетенція глави держави" |
||
|
||