| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 1. Органи місцевого самоврядування: загальна характеристика |
||
|
Дане визначення базується на положеннях Конституції РФ: "місцеве самоврядування здійснюється громадянами шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні та інші органи місцевого самоврядування" (ч. 2 ст. 130); " органи місцевого самоврядування самостійно управляють муніципальної власністю, формують, затверджують і виконують місцевий бюджет, встановлюють місцеві податки і збори, здійснюють охорону громадського порядку, а також вирішують інші питання місцевого значення "(ч. 1 ст. 132);" органи місцевого самоврядування не входять в систему органів державної влади "(ст. 12). Конституція РФ не дає прямої відповіді, які органи місцевого самоврядування можуть здійснювати функції місцевого самоврядування. Стаття 34 Закону від 6 жовтня 2003 р. визначає, що структуру органів місцевого самоврядування становлять представницького органу муніципального утворення, голова муніципального освіти, місцева адміністрація (виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти), контрольний орган муніципального освіти, інші органи місцевого самоврядування, передбачені статутом муніципального освіти і володіють власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення. Структура органів місцевого самоврядування. Термін "структура" означає, що органи місцевого самоврядування - вони не ізольовані один від одного формування. Володіючи власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення, вони знаходяться в організаційних, компетенційних зв'язках один з одним. При цьому зберігаються особливості їх утворення, функціонування та взаємовідносини з органами державної влади та населенням. Слід зауважити, що правозастосовна практика зіткнулася з труднощами, пов'язаними з тлумаченням конституційного поняття "структура органів місцевого самоврядування". Відповідно до ч. 1 ст. 130 Конституції РФ структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно. Виникає питання що населення має право визначати самостійно - тільки загальний набір органів місцевого самоврядування та їх взаємне положення або ще й внутрішню організацію даних органів? Можна припустити, що Конституція не дає підстав обмежувати розуміння структури органів місцевого самоврядування першим, вузьким значенням. Думається, що під структурою органів місцевого самоврядування слід розуміти, по-перше, набір органів місцевого самоврядування, взаємовідносини між ними, по-друге, внутрішнє їх підрозділ на відділи, управління, сектори, комітети, групи, тому подібні одиниці і взаємини останніх. Структура органів місцевого самоврядування - елемент їхньої системи. Останньою охоплюються не тільки набір органів місцевого самоврядування, взаємовідносини між ними, внутрішня структура окремих органів місцевого самоврядування, а й компетенція органів, посадових осіб, нормативна основа їх діяльності, матеріально-фінансові ресурси. Крім того, у вказану систему поряд зі структурою органів місцевого самоврядування можуть входити органи, які наділяються ознаками, властивими державним органам, і націлюються на виконання окремих державних повноважень. Визначення структури органів місцевого самоврядування. Звертаючись до формулювання ст. 131 Конституції РФ, можна зробити висновок, що під самостійністю населення у питанні визначення структури органів місцевого самоврядування мається на увазі право населення відповідної території вирішувати зазначене питання як через пряме волевиявлення, так і через представницький орган місцевого самоврядування. При цьому необхідно звернути увагу на механізм реалізації права громадян на самостійне визначення структури органів місцевого самоврядування. Слід враховувати, що виходячи з ч. 3 ст. 55 Конституції РФ вказане право може бути обмежене тільки федеральним законом і лише в тій мірі, в якій це необхідно з метою захисту основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, прав і законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни і безпеки держави. Структура органів місцевого самоврядування підлягає викладу в статуті муніципального освіти. Разом з тим дане положення не може розглядатися як вказівка на неможливість врегулювання даного питання у разі відсутності статуту. Право населення самостійно визначати структуру органів місцевого самоврядування належить до прав, гарантованим Конституцією РФ (ч. 1 ст. 131). У відсутність статуту муніципального освіти представницький орган, який має право представляти інтереси населення і приймати від її імені рішення, які діють на території муніципального утворення, мають право своїм рішенням визначити структуру органів місцевого самоврядування. У випадку, якщо не здійснено волевиявлення населення відповідної території з питання визначення структури органів місцевого самоврядування (безпосередньо або через представницький орган місцевого самоврядування), то можливе тимчасове формування органів місцевого самоврядування відповідно до їх структурою, передбаченої раніше прийнятими нормативними правовими актами. При цьому необхідно враховувати, що вони підлягають застосуванню лише в частині, що не суперечить названому Федеральному закону. При формуванні структури органів місцевого самоврядування муніципального освіти на місцевому референдумі (сході громадян), а також і представницьким органом місцевого самоврядування встановлюються: 1) структура (перелік) та найменування органів місцевого самоврядування; 2) порядок обрання та повноваження глави муніципального освіти. Зміна структури органів місцевого самоврядування здійснюється шляхом внесення змін до статуту муніципального освіти. Слід мати на увазі, що рішення представницького органу муніципального утворення про зміну структури органів місцевого самоврядування вступає в силу не раніше ніж після закінчення терміну повноважень представницького органу муніципального утворення, який прийняв зазначене рішення. Структура органів місцевого самоврядування у разі утворення на межселенних територіях новоутвореного муніципального освіти або в разі перетворення існуючого визначається населенням на місцевому референдумі (в муніципальному освіту з чисельністю населення менше 100 чоловік - на сході громадян) або представницьким органом муніципального освіти і закріплюється в статуті останнього. Призначення і забезпечення проведення місцевого референдуму або сходу громадян з питання визначення структури органів місцевого самоврядування новоутвореної муніципального освіти здійснюється органами державної влади суб'єкта РФ за наявності відповідної ініціативи жителів новоутвореного муніципального освіти. Органи державної влади суб'єкта РФ проводять місцевий референдум або схід громадян з питання визначення структури органів місцевого самоврядування новоутвореної муніципального освіти у разі, якщо протягом місяця з дня набрання чинності законом суб'єкта Федерації про встановлення меж відповідного муніципального освіти з ініціативою про проведення місцевого референдуму (сходу громадян) виступила група виборців муніципального освіти чисельністю не менше 3% від загальної чисельності виборців муніципального освіти, яка організувала збір підписів громадян та подання підписних листів до виборчої комісії суб'єкта Федерації в порядку, передбаченому федеральними законами для проведення місцевого референдуму. Виборча комісія суб'єкта РФ перевіряє справжність зібраних підписів громадян, призначає дату проведення місцевого референдуму (сходу громадян), здійснює інші передбачені федеральними законами повноваження виборчої комісії муніципального освіти з проведення місцевого референдуму (сходу громадян). Повноваження місцевої адміністрації щодо організаційного та матеріально-технічного забезпечення проведення місцевого референдуму (сходу громадян) здійснює виконавчий орган державної влади відповідного суб'єкта Федерації. За відсутності передбаченої Федеральним законом ініціативи громадян про проведення місцевого референдуму (сходу громадян) структура органів місцевого самоврядування визначається представницьким органом новоутвореного муніципального освіти після його обрання. І ще важливо зазначити, що фінансування витрат на утримання органів місцевого самоврядування має здійснюватися виключно за рахунок власних доходів бюджетів відповідних муніципальних утворень. Оскільки структура органів місцевого самоврядування визначається населенням самостійно, треба припускати її велика різноманітність. Однак таке розмаїття можливо в певних межах, які забезпечують дієвість місцевого самоврядування. У Законі від 6 жовтня 2003 р. встановлено, що наявність у структурі органів місцевого самоврядування представницького органу муніципального утворення, глави муніципального освіти, місцевої адміністрації (виконавчо-розпорядчого органу муніципального утворення) є обов'язковим, за винятком випадків, передбачених цим Законом. Крім цього, в ньому закріплено, що порядок формування, повноваження, строк повноважень, підзвітність, підконтрольність органів місцевого самоврядування, а також інші питання організації і діяльності зазначених органів визначаються статутом муніципального освіти. Назви представницького органу муніципального утворення, глави муніципального освіти, місцевої адміністрації (виконавчо-розпорядчого органу муніципального утворення) встановлюються законом суб'єкта РФ з урахуванням історичних та інших традицій. Оскільки органи місцевого самоврядування є органами народовладдя, а народ здійснює свою владу безпосередньо або через представників, формування новообраних органів місцевого самоврядування має бути, хоча б побічно, пов'язано з волевиявленням громадян. У зв'язку з цим видається, що новообраних органами місцевого самоврядування можуть вважатися не будь-які структури муніципальної влади, що беруть участь у вирішенні питань місцевого значення, а лише ті з них, які сформовані органами (посадовими особами), знайшовшими повноваження в ході волевиявлення громадян (представницький орган, голова муніципального освіти). Відомо, що під органом зазвичай розуміється колегіальна структура. Проте ні з Конституції РФ, ні з наведеного визначення такого обмеження не слід. Припустимо існування як колегіальних, так і одноосібних органів місцевого самоврядування. Цей висновок відповідає і позиції Конституційного Суду РФ, який вказав, що посадова особа місцевого самоврядування залежно від кола повноважень може виступати і як органу місцевого самоврядування (Визначення Конституційного Суду РФ від 26 вересня 1996 про відмову у прийнятті до розгляду запиту Державної Думи Ярославської області). Маючи на увазі як виборний, так і новообраних статус органів місцевого самоврядування, треба враховувати, що вони не можуть призначатися "зверху", їх склад не повинен узгоджуватися з державними органами. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Участь органів державної влади та їх посадових осіб у формуванні органів місцевого самоврядування, призначення на посаду та звільнення з посади посадових осіб місцевого самоврядування допускається лише у випадках і порядку, встановлених ч. ч. 5 і 11 ст. 37 Закону від 6 жовтня 2003 Свого часу досить виразно з приводу призначення "зверху" посадових осіб місцевого самоврядування висловлювався Верховний Суд РФ, розглядаючи касаційну скаргу на рішення судової колегії в цивільних справах Ярославського обласного суду від 21 листопада 1994 Суть спору полягала в тому, чи правий віце-губернатор Ярославської області, приймаючи постанову про звільнення від обов'язків голови адміністрації м. Углича і призначення на цю посаду іншої особи. Жителі м. Углича звернулися до суду зі скаргою на це та інші акти адміністрації, посилаючись на те, що на підставі Конституції РФ органи місцевого самоврядування з відповідними керівниками повинні формуватися безпосередньо населенням того регіону, де вони утворюються, а органи державної влади суб'єкта РФ не володіють правом втручання у справи місцевого самоврядування, в тому числі і у формі призначення голови місцевої адміністрації. Якщо неприпустимо призначення зверху керівників адміністрації як виборних органів, то настільки ж неприйнятно напрямок органами державної влади своїх кандидатів на невиборні посади, оскільки це теж внутрішня справа самих муніципальних утворень. Неправомірно вказувати зверху, які органи місцевого самоврядування (загальні, галузеві, функціональні) треба створювати. Разом з тим слід мати на увазі, що виборність і новообраних органів місцевого самоврядування - це лише розмежування органів по порядку їх утворення. Таке розмежування не дає повного уявлення про функціональне призначення органів місцевого самоврядування. Змістовна класифікація даних органів зводиться до їх поділу на представницькі, виконавчі та інші. Представницькі органи за характером своєї діяльності є органами, які здійснюють установчі та нормотворчі функції, які полягають у виявленні та формуванні інтересів населення муніципального освіти, тобто у виробленні на основі обговорення і згоди більшості депутатів рішень, що визначають шляхи розвитку муніципального освіти. Ці стратегічні рішення вимагають, у свою чергу, рішень і дій, спрямованих на втілення наміченого в життя. Цим займаються виконавчі органи, які можуть бути як виборними, так і новообраних. Не менш важливо пам'ятати і про те, що не може бути декількох представницьких органів у одного муніципального освіти. Головна ознака представницького органу в тому й полягає, що, будучи виборним органом, він один об'єднує в своїй особі все місцеве населення і уповноважений цим населенням на вирішення найважливіших питань його життєдіяльності. У муніципальному освіті можуть формуватися поряд з представницьким органом інші колегіальні органи для виконання окремих функцій місцевого самоврядування. Проте вони не можуть виконувати за законом ті функції, якими наділені представницькі органи. За своїм призначенням органи місцевого самоврядування поділяються на органи загальної та спеціальної компетенції, тобто на органи, вирішальні широке коло питань, не обмежений однієї якої-небудь сферою, і органи, призначені керувати галуззю, специфічним колом справ. До перших можна віднести представницькі органи, глав муніципальних утворень, місцеві адміністрації. Спеціальною компетенцією володіють контрольні органи, виборчі комісії, відділи, управління, комітети, служби місцевої адміністрації. Хоча на рівні місцевого самоврядування формально не застосовується принцип поділу влади, кожен орган повинен діяти так, щоб не дублювати інші. Відповідно до закону органи місцевого самоврядування наділяються власною компетенцією у вирішенні питань місцевого значення відповідно до статуту даного муніципального освіти. Компетенція - це коло постійних і стійких повноважень, відображених у нормативних правових актах місцевого самоврядування. Тут ми підходимо ще до одного підставі класифікації органів місцевого самоврядування, що дозволяє доповнити характеристику цих органів. Йдеться про класифікацію за способом прийняття рішень - колегіальному і одноосібного. Ясно, що представницький орган не може бути одноосібним. Його основне призначення - інтегрування інтересів різних груп населення, представлених депутатами. Жоден з депутатів не може претендувати на вираження думки всього населення. Тому свої рішення від імені всього населення представницький орган приймає в колегіальному порядку. Причому такий порядок - прямий наслідок і характеру прийнятих рішень - представницький орган, як було зазначено вище, вирішує найбільш значущі для муніципального освіти запитання. Питання у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності, оперативного управління муніципальним господарством більш ефективно і доцільно вирішувати на основі єдиноначальності, коли конкретними учасниками діяльності керують професіонали, і вони ж несуть персональну відповідальність за результати своєї діяльності. Однак і в сфері виконавчо-розпорядчої найбільш суттєві рішення також можна приймати з урахуванням думки колегіальних формувань. Це можуть бути колегії місцевих адміністрацій при головах муніципальних утворень, главах місцевих адміністрацій. Що стосується колегіальних органів місцевого самоврядування, то їх формування на основі виборності не означає, що їхні представники повинні обиратися одночасно і за однотипною процедурою. Обрання членів виборного органу (депутатів, представників, муніципальних радників і т.д.) може проводитися по частинах. Наприклад, припустимо порядок, при якому кожні два роки проводяться вибори половини складу членів виборного органу при терміні повноважень кожного з представників у чотири роки. Припустимо і виконання різних механізмів обрання в один і той же виборний орган (наприклад, можливе ділення території муніципального освіти на виборчі округи з різним числом мандатів). Чи не суперечить статусу виборного органу і включення до його складу особи, обраної усім населенням муніципального освіти. Однак це різноманіття має встановлені законами обмеження - гарантії виборчих прав громадян повинні бути відповідним чином оформлені у регіональних законах і в статуті, а також інших нормативних актах муніципального освіти. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 1. Органи місцевого самоврядування: загальна характеристика" |
||
|
||