Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоКонституційне право → 
« Попередня Наступна »
А.А. МІШИН. Конституційне (державне) право зарубіжних країн, 2008 - перейти до змісту підручника

§ 3. Компетенція уряду і його функції


Визначити фактичний обсяг повноважень уряду тільки за допомогою аналізу конституційних текстів неможливо - необхідно досліджувати реальну діяльність уряду. Для всіх країн характерний разючий розрив між юридичним і фактичним статусом уряду.
За загальним правилом в унітарних державах предметна компетенція уряду не визначається, тому що законодавець виходить з припущення про те, що кордони між виконавчою, законодавчою і судовою владою абсолютно очевидні. Більш того, багато конституції всі виконавчі повноваження вручають главі держави, хоча фактично вони завжди здійснюються урядом. Деякі конституції наділяють уряд чисто дорадчими функціями, конструюючи його як якийсь консультативний орган при главі держави. Так, Конституція Данії 1953 встановлює: "Король володіє в межах, встановлених цією Конституцією, верховною владою з усіх питань Королівства і здійснює таку верховну владу через міністрів". Норвезька Конституція теж надає виконавчу владу королю (§ 3), а про Уряд - Державній раді - говорить дуже мало, зводячи в кінцевому рахунку його роль до подачі рад суверену.
У ряді конституцій коротко визначається компетенція уряду. Так, стаття 20 Конституції V Французької Республіки говорить: "Уряд визначає і проводить політику нації. У його розпорядженні знаходяться адміністрація і Збройні сили". Проте в сучасній Франції реальна державна влада може бути зосереджена в руках Президента, якщо глава держави і прем'єр-міністр належать до партії (або коаліції) парламентської більшості.
У деяких країнах (наприклад, у Панамі) конституції містять статті, що встановлюють предметну компетенцію уряду, але наведені ними переліки носять суто формальний характер.
У державах з федеративною формою державного устрою повноваження уряду також, за рідкісним винятком (Швейцарія), не визначаються. Конституції цих країн обмежуються розмежуванням компетенції між союзом і суб'єктами федерації.
Фактичне становище уряду в зарубіжних країнах не може бути абсолютно точно визначено, оскільки межі здійснення владних функцій органом, який є головним інструментом здійснення влади, досить рухливі і мінливі.
В унітарних країнах обсяг повноважень уряду встановлюється в процесі здійснення владних функцій усіма вищими органами державної влади. У федеративних державах при демократичному режимі обсяг повноважень уряду залежить не тільки від фактичного розмежування функціональної і предметної компетенції вищих органів державної влади, а й від розподілу компетенції між союзом і суб'єктами федерації. Уряд федеративної держави у сфері здійснення зовнішніх функцій володіє такими ж повноваженнями, як і уряд унітарної держави; в сфері ж здійснення внутрішніх функцій обсяг повноважень федеративного уряду вже, ніж унітарного.
У системі вищих органів влади уряд - найбільш активний і динамічний елемент, в найменшій мірі схильний правової регламентації. Воно стоїть над усіма іншими вищими органами держави. Не будучи схильне контролю з боку, уряд має можливість сама визначати обсяг своїх повноважень.
Розглянемо найважливіші функції уряду.
Управління державним апаратом - одна з основних функцій уряду. Уряд не тільки відіграє вирішальну роль у справі комплектування всього державного апарату, але і керує його діяльністю. Сучасний державний апарат, пристосований для здійснення різноманітних державних функцій, не тільки великий чисельно, але й дуже складний в чисто організаційному відношенні. Уряд, будучи насамперед політичним інститутом, спрямовує і координує діяльність державного апарату через міністерства, департаменти, штаби і інші відомства. По відношенню до державного апарату уряд виступає в якості центру, який на підставі отриманої ним інформації ухвалює рішення, здійснювані різними ланками цього апарату.
Виконання законів по букві конституції - найважливіша функція уряду. Подібне твердження - аксіома для класичного державознавства, суворо дотримувався принципу поділу влади. Згідно традиційної теорії уряду довіряється виконавча влада, тобто йому ставиться в обов'язок дбати про належне виконання законів, прийнятих парламентом. Проте один з дослідників британської політичної системи, С. Лоу, ще на початку XX в. писав: "Навряд чи буде перебільшенням сказати, що міністри можуть робити все що завгодно, за неодмінної умови, що вони мають довіру народних представників. Поки міністри користуються цією довірою, вони можуть вважати себе в числі найбільш могутніх і повновладних правителів на землі ... Поки міністри облачені тим вищим авторитетом, який спочиває на довірі народних представників, поле їхньої політичної діяльності можна вважати майже нічим не обмеженим "<4>.
---
<4> Лоу С. Державний лад Англії. М., 1910. С. 120 - 121.
Контроль над законодавчою діяльністю парламенту фактично перетворився на самостійну функцію уряду. Цей контроль здійснюється по двох головних напрямках.
По-перше, уряд є головним джерелом законодавчої ініціативи. У президентських республіках можливості уряду в цьому плані певною мірою обмежені. У США, наприклад, Президент, що не володіє за Конституцією правом законодавчої ініціативи, звертається до Конгресу з посланнями, що містять законодавчі пропозиції, розроблені в апараті виконавчої влади. Потім хто-небудь з членів Конгресу вносить пропозицію у формі білля від свого імені. Такі законопроекти отримали назву биллей адміністрації, або ініціативних биллей. За пропозицією Президента та підпорядкованих йому органів та осіб в Конгрес надходить до 30% законопроектів. У парламентарних країнах уряд - фактично єдиний суб'єкт законодавчої ініціативи.
По-друге, уряд робить вирішальний вплив на законодавчий процес. У президентських республіках уряд здійснює цей контроль у меншій мірі і в інших формах, ніж у парламентарних країнах, але і він все ж досить ефективний. За загальним правилом у президентських республіках уряд використовує для цього право вето і безпосередні контакти з парламентаріями, партійні фракції при цьому відіграють значно меншу роль, в той час як в парламентарнихкраїнах саме фракції є головним засобом, за допомогою якого уряд контролює законодавчий процес.
Нормотворча діяльність уряду - один з основних напрямків у його роботі; уряду в деяких країнах у все зростаючій мірі займаються цією діяльністю, активно втручаючись у сферу виключної компетенції парламенту. Уряд є автором більшої частини нормативних актів, що діють в будь-якій державі.
В рамках нормоустанавлівающей діяльності уряду можна виділити три основні напрями.
1. Уряд видає різного роду нормативні акти на основі та на виконання парламентських законів. Мова йде в даному випадку про нормативні акти, що приймаються з питань, що не входять, як правило, у сферу виключної компетенції парламенту. Урядові акти цієї групи носять підзаконний характер.
2. Уряд видає нормативні акти з прямим чи непрямим дорученням парламенту. Відповідне уполномочие може бути прямо виражено в парламентському законі або воно мається на увазі, якщо закон сформульований невизначено. У Франції та Італії такі закони називаються "законами-рамками", в англосаксонських країнах - "скелетним законодавством". Уряд, таким чином, отримує уповноваження на видання нормативних актів з предметів правового регулювання, належать до виключної компетенції парламенту. Парламент в даному випадку делегує уряду свої повноваження прямо або побічно.
3. Уряд видає нормативні акти, що містять загальні правила поведінки з питань, що входять у виняткову компетенцію парламенту, без якого б то не було уполномочия з боку останнього. Проте у ряді країн ці акти згодом повинні бути схвалені парламентом. Так, в Італії декрети, видані Урядом в разі потреби і терміновості під свою відповідальність, втрачають чинність з моменту видання, якщо вони не були затверджені Парламентом протягом 60 днів після їх опублікування (ч. 2 і 3 ст. 77 Конституції).
Другий і третій види нормоустанавлівающей діяльності уряду - делеговане законодавство - в сучасну епоху є головними формами його нормоустанавлівающей діяльності.
У Великобританії делеговане законодавство отримало широке поширення і здійснюється всіма ланками урядового апарату. Суб'єктами цього законодавства є міністри, які вправі делегувати своє право на видання нормативних актів главам підлеглих їм установ і відомств, а ті, в свою чергу, можуть передавати це право нижчестоящим відомствам, в результаті чого виникає багатоступенева субделегація. До суб'єктів делегованого законодавства належать і органи місцевого управління.
Акти делегованого законодавства у Великобританії за своєю чисельністю набагато перевершують парламентські закони. Парламентський і судовий контроль над делегованим законодавством, юридично існуючий у Великобританії, на практиці застосовується слабо.
У США делеговане законодавство здійснюється як Президентом, так і главами виконавчих департаментів, численних федеральних агентств. Видаються в цьому порядку укази, накази, прокламації, військові накази, директиви, регламенти і т.д. володіють такою ж юридичною силою, як і акти Конгресу. Межі делегованого законодавства не встановлені.
У V Французькій Республіці основними суб'єктами делегованого законодавства є Президент, прем'єр-міністр і міністри, які видають ордонанси, декрети, рішення, постанови, циркуляри, інструкції, регламенти і т.д. Делеговане законодавство у Франції не тільки за своїм обсягом і значущості перевершує нормотворча діяльність парламенту, а й важко контрольовано.
Складання і виконання бюджету - чисто урядове повноваження, оскільки роль парламенту в цьому процесі фактично номінальна. Складання дохідної та видаткової частин бюджету здійснюється різними адміністративними відомствами, а остаточний проект подається на затвердження уряду міністерством фінансів. Проходження проекту бюджету через парламент іноді являє собою чисто формальну процедуру, тому що прийняття поправок і доповнень до нього явище досить рідкісне. Парламент лише затверджує бюджет, складений урядом. Після затвердження бюджет повністю виходить за сферу діяльності парламенту, його виконання цілком зосереджено в руках уряду і підлеглого йому адміністративного апарату. Формально належить парламенту право контролю за виконанням бюджету не завжди ефективно.
Здійснення зовнішньої політики входить насамперед у компетенцію уряду. Глава держави в парламентарних країнах у сфері міжнародних відносин помітної ролі не грає. Що стосується парламенту, то на його частку залишаються лише деякі контрольні функції, оскільки він не має можливості впливати на зовнішньополітичний апарат, повністю підлеглий уряду. Навіть найсильніші парламенти можуть надавати певний вплив лише на розробку зовнішньополітичних доктрин, але не на їх практичне застосування.
Уряд контролює і направляє діяльність всіх органів і інститутів, за допомогою яких здійснюються зовнішньополітичні функції держави. Воно комплектує дипломатичний і консульський апарат, визначає контингенти збройних сил, керує діяльністю органів зовнішньої розвідки, веде міжнародні переговори та укладає міжнародні договори та угоди.
Повноваження уряду вельми великі, та їх здійснення навіть у звичайних умовах мало схильне законодавчої регламентації. В умовах же надзвичайного стану, яке вводиться прокламацією або наказом глави держави, ці повноваження набувають жорсткий характер.
Надзвичайний стан має своїм наслідком призупинення дії конституційних прав і свобод, конституційних і процесуальних гарантій. Приводом для введення надзвичайного стану є війни, страйки, внутрішні безлади і т.д. Наведемо перелік обставин, при яких американські президенти вдавалися до використання надзвичайних повноважень: Г. Клівленд під час паніки 1892 і страйки чиказьких залізничників в 1894 р.; Ф. Рузвельт під час страйку вугільників в 1902 р.; В. Вільсон в роки Першої світової війни; Г. Гувер і Ф. Рузвельт під час Великої депресії 30-х років; Ф. Рузвельт в роки Другої світової війни; Г. Трумен і Д. Ейзенхауер під час "холодної війни".
Умови застосування урядом надзвичайних повноважень детально регламентуються. Наприклад, за Конституцією Індії Президент Індійської Республіки може ввести надзвичайний стан в наступних випадках: якщо безпеки Індії або частини її території загрожують війна, зовнішня агресія або внутрішні заворушення; якщо він отримав від влади штату повідомлення про те, що управління цим штатом не може здійснюватися в відповідно до Конституції. Уряд Індії неодноразово вдавався до використання надзвичайних повноважень у локальних масштабах. У загальнонаціональних масштабах надзвичайний стан було введено після виникнення індокитайського прикордонного конфлікту, під час військових дій на індо-пакистанському кордоні в 1965 р., а також в 1971 - 1972 рр..
  Надзвичайними повноваженнями наділяє Президента Франції ст. 16 Конституції 1958 р. У багатьох країнах (Великобританія, ФРН, США та ін) діє спеціальне законодавство про надзвичайний стан.
  Уряду країн, що розвиваються, очолювані залежно від форми правління чи президентами, або прем'єр-міністрами, мають великими повноваженнями в усіх сферах здійснення державної влади. Влада уряду особливо значна у тих країнах, де існують однопартійні системи, апарат яких, як було зазначено, безпосередньо замикається з державним апаратом або навіть стоїть над ним.
  Управління національним державним апаратом є найважливішою функцією урядів країн, що розвиваються. Під безпосереднім керівництвом уряду діють численні центральні виконавчі органи, керуючі окремими галузями промисловості, сільським господарством, освітою, охороною здоров'я і різними соціальними службами. Уряд в країнах, що розвиваються здійснює керівництво місцевою адміністрацією.
  Повноваження уряду щодо виконання законів, прийнятих парламентом, організаційно не осібно, тому що уряд часто є автором та ініціатором всіх законів. Поділу праці законодавчого та виконавчого у багатьох державах, що розвиваються (це перш за все відноситься до країн Тропічної Африки) практично не існує. Нормотворча діяльність уряду в цих країнах досить значна.
  Уряду країн, що розвиваються зосереджують у своїх руках повноваження щодо здійснення бюджету. Довгострокове перспективне планування здійснюється спеціальними органами, і потім, як правило, відповідні проекти затверджуються представницькими установами.
  Здійснення всіх зовнішньополітичних функцій в країнах, що розвиваються повністю зосереджено в руках уряду і підлеглого йому апарату.
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 3. Компетенція уряду і його функції"
  1.  Контрольні запитання до розділу 11
      уряду в системі державних органів. 2. Основні способи формування уряду. 3. Внутрішня структура уряду. 4. Що являє собою Кабінет Великобританії? 5. Структура виконавчого апарату при Президентові США. 6. Компетенція уряду і його функції. 7. Нормотворча діяльність уряду. 8. Уряду розвиваються
  2.  § 3. Джерела муніципального права.
      компетенції і не перебуває у віданні якого іншого органу влади; здійснення державних повноважень, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Передача чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимог ефективності та економії;
  3.  § 2. Зарубіжні муніципальні системи.
      компетенцію органів місцевого самоврядування є: керування поліцією, соціальними службами, пожежна охорона, місцеві дороги, будівництво та експлуатація житла, спортивні споруди, громадський транспорт та ін Друга основна муніципальна система отримала назву французької (континентальної). Головна відмінність французької системи місцевого самоврядування від англосаксонської полягає в
  4.  § 4. Організація місцевої влади в радянський період. Місцеве самоврядування в пострадянський період
      компетенцію виборного представницького органу місцевого самоврядування входило: затвердження місцевого бюджету та звіту про його виконання, а також встановлення місцевих податків і зборів (за поданням і погодженням з головою місцевого самоврядування), затвердження програми розвитку територій, прийняття положення (статуту) про місцеве самоврядування, здійснення контролю за діяльністю глави
  5.  § 2. Організація місцевого самоврядування в закритих адміністративно-територіальних утвореннях.
      компетенція органів місцевого самоврядування закритого адміністративно-територіального утворення залежать від режиму секретності території, на якій створено ЗАТО. В даний час в Російській Федерації створено 43 закритих адміністративно-територіальних освіти. У зв'язку з вищеназваними особливостями на органи місцевого самоврядування ЗАТО, як правило, покладаються додаткові
  6.  § 2. Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері економіки.
      компетенції можуть надавати іноземним інвесторам пільги та гарантії, здійснювати фінансування і надавати інші форми підтримки інвестиційного проекту, що здійснюється іноземним інвестором, за рахунок коштів місцевих бюджетів, а також позабюджетних коштів. У муніципальному освіті може проводитися муніципальна лотерея, організатором якої буде уповноважений орган
  7.  § 2. Реформи самоврядування земств (1864, 1890 рр..) Та міст (1870, 1892 рр..)
      компетенції. Губернатор або Міністр внутрішніх справ вправі були припиняти виконання актів земських, міських органів, якщо ті суперечили закону або "загальним державним користі". Організаційне супідрядність між губернськими і повітовими земськими органами було відсутнє. Водночас земські органи повітів зобов'язані були виконувати рішення губернських земських органів, прийняті в межах
  8.  § 3. Політико-правові засади організації місцевої влади в УРСР
      компетенції, обов'язковості рішень вищестоящих органів для органів нижчестоящих. По-п'яте, в умовах сформованої в кінці кінців однопартійної політичної системи владу Рад перетворилася на прикриття влади партійною. Вони стали розглядатися знаряддями соціалістичного будівництва. По-шосте, вводився інститут імперативного депутатського мандата, головним елементом якого було право
  9.  § 1. Територіальна організація місцевого самоврядування.
      компетенції повноваження обох рівнів. Проте об'єднання міських і сільських поселень в муніципальні райони не означає підпорядкування перших другим. Всі муніципальні освіти в межах своєї компетенції самостійні. Об'єднання міських і сільських поселень в муніципальні райони переслідує, по-перше, мета посилення їх взаємодії, співпраці. Так, органи місцевого самоврядування
  10.  § 2. Місцевий бюджет
      компетенції органів місцевого самоврядування; 9) добровільні пожертвування; 10) інші надходження відповідно до федеральними законами, законами суб'єктів РФ і рішеннями органів місцевого самоврядування. Склад власних доходів місцевих бюджетів може бути змінений федеральним законом тільки у разі зміни переліку питань місцевого значення та (або) зміни системи податків і зборів РФ.