| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 2. Порядок формування та структура уряду |
||
|
У сучасних країнах залежно від форми правління уряди формуються двома основними способами, специфічні риси яких визначаються ступенем участі парламентів у цьому процесі. Позапарламентських спосіб формування уряду застосовується в президентських республіках. Уповноваження на формування уряду в цих країнах юридично має своїм джерелом не парламент, а виборчий корпус, т.к. уряд формується президентом, що обирається за допомогою непарламентських виборів. Роль парламентів навіть юридично невелика. У США призначення глав виконавчих департаментів здійснюється Президентом за порадою і за згодою Сенату, але фактично являє собою його особисту прерогативу. Сенат, який відповідно до Конституції схвалює призначення Президента на вищі державні посади більшістю у дві третини голосів, рідко відмовляє йому в своїй санкції. У Новітньої історії США мали місце окремі випадки, коли деякі пропозиції Президента, що стосуються заміщення вищих державних постів, зустрічали заперечення в Сенаті, але це зазвичай пояснювалося чисто партійними протиріччями або навіть особистими відносинами. За час свого восьмирічного перебування на посаді (1981 - 1989) Президент Р. Рейган неодноразово реорганізовував і перетрушував свій Кабінет і завжди отримував пораду і згоду Сенату. Він зіткнувся з опором верхньої палати лише при заповненні вакансій у Верховному суді. Позапарламентських спосіб формування уряду застосовується і в країнах, що мають змішану форму правління, найбільш типовим прикладом яких є V Республіка Франції. Хоча Конституція 1958 р. і говорить про відповідальність Уряду перед Парламентом (ст. 20), уряд формується позапарламентським шляхом і не з членів Парламенту. У статті 8 Конституції сказано: "Президент Республіки призначає Прем'єр-міністра. Він припиняє виконання функцій Прем'єр-міністра з поданні ним заяви про відставку Уряду. За поданням Прем'єр-міністра Президент призначає інших членів Уряду і припиняє виконання їх функцій". Таким чином, Президент особисто визначає кандидатуру прем'єр-міністра, однак у відповідності зі сформованою практикою він повинен враховувати розстановку політичних сил у Національних зборах. У Франції відмовилися від обов'язкової парламентської інвеститури, що існувала в IV Республіці. Відповідно до чинної доктриною Уряд самостійно вирішує, чи потрібно ознайомити депутатів з загальнополітичних заявою чи програмою сформованого Уряду, а в разі подання заяви або програми - чи слід поставити перед Національними зборами питання про схвалення даного документа. Так, загальнополітичне заяву Уряду Л.Жоспена, сформованого 4 червня 1997, було схвалено Національним зборах 17 червня (297 депутатів висловилися за даний документ, 252 - проти). Парламентський спосіб формування уряду застосовується в країнах з парламентарними формами правління. Повноваження на формування уряду в цих країнах отримує та партія чи партійна коаліція, яка перемогла на виборах і отримала більшість місць в парламенті (точніше, в нижній палаті). У конституціях багатьох країн це положення або відсутня, або викладено у вкрай розпливчатою формі. Наприклад, ч. 2 ст. 92 італійської Конституції містить положення, згідно з яким "Президент Республіки призначає Голову Ради міністрів і, за його пропозицією, міністрів". Буквальне тлумачення цієї норми може створити зовсім неправильне уявлення про те, що вибір Голови Ради міністрів і визначення складу Уряду здійснюються Президентом і призначеним ним главою Уряду крім Парламенту. На практиці підбір кандидатур міністрів і голови Ради міністрів здійснюють політичні партії, які перемогли на виборах. На відміну від інших країн з парламентською формою правління, в Італії обидві палати парламенту повинні схвалити не тільки кандидатуру голови Ради міністрів, а й весь склад Уряду (ч. 1 ст. 94 Конституції). У Великобританії глава держави має право призначення прем'єр-міністра, але це право суто номінально і не може бути витлумачено як дискреційне повноваження Корони, вибір якої завжди детермінований партійним складом Палати громад. Корона позбавлена можливості вибору навіть у межах вузького кола партійних лідерів, тому що небажане партійному керівництву обличчя ніколи не зможе сформувати Уряд. Тільки розкол в керівництві партії може надати Короні обмежену можливість вибору Прем'єр-міністра, але такі випадки вкрай рідкісні. У ФРН кандидатура глави Уряду - Федерального канцлера - пропонується бундестагу Президентом, який вирішує це питання тільки після консультації з лідерами найбільших партійних фракцій. Роль Президента в підборі кандидатури абсолютно пасивна. Запропонована кандидатура канцлера обирається без обговорення бундестагом, після чого він призначається на посаду Президентом. Якщо протягом двох турів кандидатура Федерального канцлера не збере більшості голосів членів бундестагу, то Президент може призначити на цю посаду кандидата, який отримав відносну більшість голосів, або розпустити парламент. Процедура призначення прем'єр-міністра в Індії представляє собою республіканський варіант англійської системи. Згідно з Конституцією (ст. 75) глава Уряду призначається Президентом, але в силу чинного конституційної угоди Президент може призначити на цю посаду тільки лідера партії, котра володіє більшістю місць у Народній палаті. Нова тенденція в країнах з парламентською формою правління - прямі вибори прем'єр-міністра. З 1992 по 2000 р. така практика існувала в Ізраїлі, де виборці одночасно вибирали членів парламенту та Прем'єр-міністра. Отримавши підтримку виборців, прем'єр-міністр сам, без будь-якої участі Президента країни, призначав міністрів, однак Кнесет повинен був схвалити ці пропозиції. Вираз вотуму недовіри автоматично тягло дострокове припинення повноважень парламенту і нові вибори в Кнесет. В даний час аналогічну реформу пропонує новий Прем'єр-міністр Японії, обраний в квітні 2001 р. Внутрішня структура урядів дуже різноманітна, але її можна звести до двох основних систем - континентальної та англосаксонської. В основу пропонованої систематизації покладений принцип визначення складу уряду, а також спосіб утворення допоміжних установ, його обслуговують. Континентальна система характеризується тим, що до складу уряду входять усі глави центральних відомств із загальнонаціональною територіальної юрисдикцією. Міністри, голови департаментів, державні секретарі, очолювані прем'єр-міністром, складають єдиний колегіальний орган. При континентальній системі організації уряду поза його рамками не залишається будь-яких вищих посадових осіб, які очолюють загальнодержавні виконавчі відомства. Подібний порядок організації уряду неминуче призводить до збільшення його чисельності, що знижує його працездатність. Тому в багатьох країнах, що мають цю систему, створюється більш вузький орган, що складається з керівників найважливіших відомств і міністерств. Найбільш типовим прикладом у цьому відношенні є італійське Уряд. В Італії не існує законів, що обмежують чисельний склад Уряду або визначають номенклатуру міністерств, але ст. 95 Конституції наказує створення Бюро Ради міністрів, яке є внутрішньоурядова органом. Крім того, відповідно до Закону про діяльність Уряду та організації Бюро Ради міністрів від 23 серпня 1988 голова Ради міністрів з урахуванням думки Уряду може створювати Раду кабінету в складі визначених ним міністрів. Головне завдання цього органу - реалізація в діяльності Уряду узгоджених позицій пакту про коаліцію, відповідно до якого представники різних політичних сил увійшли до складу Ради міністрів. На практиці голова Уряду не вільний у виборі кандидатів, оскільки члени Ради кабінету виступають в якості "політичних уповноважених" власних партій. Установа подібного органу, фактично підміняє Уряд, являє собою певний крок до англосаксонської кабінетної системи. У ФРН Уряд у власному розумінні слова являє собою колегію, що складається з Федерального канцлера і федеральних міністрів. Один з міністрів призначається Федеральним канцлером на посаду віце-канцлера, який замінює главу Уряду під час його хвороби або тимчасової відсутності. У роботі федерального Уряду зазвичай беруть участь деякі інші вищі посадові особи - начальник канцелярії Президента Республіки, начальник відомства друку та інформації, особистий референт канцлера. Для обговорення і вирішення важливих державних питань на засідання федерального Уряду запрошуються прем'єр-міністри земель, що передбачено Регламентом федерального Уряду, прийнятою 11 травня 1951 Західнонімецька державна практика не знає особливої внутрішньоурядової колегії, що можна пояснити двома обставинами: 1) елемент колегіальності в роботі федерального Уряду мінімальний, оскільки всі важливі питання вирішуються одноосібно канцлером; 2) чисельний склад уряду порівняно невеликий (майже дорівнює британському Кабінету). У Конституції V Французької Республіки мало говориться про Уряд. Питання про його склад взагалі не врегульоване. До складу французького Уряду (як Ради міністрів, так і Ради кабінету) входять міністри, очолюють центральні виконавчі відомства (міністерства), і державні секретарі, тобто глави департаментів, які вважаються молодшими міністрами. У тих випадках, коли президент і прем'єр-міністр належать до партій парламентської більшості, урядом у власному розумінні слова (Радою міністрів) є колегія, очолювана Президентом. Прем'єр-міністр згідно ст. 21 Конституції може головувати на засіданнях Ради міністрів замість Президента лише у виняткових випадках, за прямим дорученням Президента і з певною порядком денним. Та ж колегія, але очолювана не президент, а прем'єр-міністром, являє собою Рада кабінету, основна роль якого зводиться до підготовки рішень для Ради міністрів. В умовах співіснування, коли Президент представляє партію парламентської меншості, а Уряд - партію парламентської більшості, роль прем'єр-міністра істотно зростає: він самостійно визначає структуру Уряду, здійснює підбір кандидатур на посади міністрів, а також керує діяльністю Уряду. Кабінет США з точки зору його внутрішньої структури відноситься також до континентальної системи. Американська Конституція нічого не говорить про Кабінет. Проте до кінця дворазового президентства Д. Вашингтона Кабінет ввійшов у звичайний державний ужиток і набув рис Уряду, хоча не мав жодних законних підстав для свого існування. Чисельний склад Кабінету в США неодноразово змінювався: в 1789 р. до нього входило 5 міністрів, в 1840 р. - 7, в 1901 р. - 9, у 1913 р. - 10; до 1945 число членів Кабінету досягло 11, а з 1953 р. знову скоротилося до 10. До складу Кабінету, який приступив до виконання обов'язків 20 січня 1997, входили 14 міністрів: державний секретар, міністр фінансів, міністр оборони, генеральний атторней (глава міністерства юстиції), міністр внутрішніх справ, міністр сільського господарства, міністр праці, міністр торгівлі, міністр освіти, міністр охорони здоров'я і соціального забезпечення, міністр житлового будівництва і міського розвитку, міністр транспорту, міністр енергетики, міністр у справах ветеранів. Крім глав виконавчих департаментів, членами Кабінету, природно, є Президент і віце-президент. Президент може надавати ранг члена Кабінету та деяких інших вищим федеральним чиновникам. Американський Кабінет є суто дорадчим органом, тому що всі рішення в межах повноважень виконавчої приймаються тільки одноосібно Президентом. У цьому відношенні американський Кабінет вельми схожий на британський і різко відрізняється від європейських континентальних урядів. За останній час у зв'язку із зростанням впливу канцелярії Білого дому і виконавчого апарату при Президентові значення Кабінету істотно знизилося. Слід мати на увазі, що фактично процес прийняття рішень може здійснюватися Президентом і без участі Кабінету в повному складі. Для цієї мети Президент часто створює більш вузькі дорадчі колегії, які з найбільш довірених людей, які в США іменуються "кухонними кабінетами". Англосаксонська система зобов'язана своїм походженням державній практиці Великобританії, звідки вона потім поширилася в інші країни (Канада, Австралія, Індія та ін.) Ця система урядової структури відрізняється двома істотними особливостями. По-перше, реально існуючий вищий виконавчий орган державної влади конституцією не передбачений. У всіх країнах, які дотримуються цієї системи, кабінет існує на основі конституційної угоди. Англійські юристи Уейд і Філліпс пишуть: "Незважаючи на те що існування Кабінету визнано одним з положень Закону про міністрів Корони 1937 р., що передбачають виплату платні міністра членам Кабінету, Кабінет є таким органом правління, в основі існування якого лежить конституційний звичай. Ні статути, ні загальне право не визначають її складу та не формулюють його повноваження. Кабінет - це всього лише позначення певної групи королівських службовців, яких прем'єр-міністр запрошує для того, щоб вони разом з ним давали поради королю з питань управління країною "<2>. --- <2> Уейд і Філліпс. Конституційне право. М., 1950. С. 182. У Великобританії, Канаді, Австралії досі конституційна догма на перший план ставить таємний рада (в Австралії та Новій Зеландії він називається виконавчою радою), реальне значення якого в практичному здійсненні державного керівництва суспільством дорівнює нулю. По-друге, до складу уряду у власному розумінні слова, тобто кабінету, входять не всі глави центральних виконавчих відомств, а лише найважливіші з них. Міністри в ранзі членів кабінету займають привілейоване становище стосовно тих членів уряду, які в кабінет не входять. Таким чином, при англосаксонської системи поняття "уряд" і "кабінет" не збігаються. Для того щоб проілюструвати обидві характерні риси англосаксонської системи, зупинимося на її прабатьків - британському Кабінеті. Як вже було сказано, поняття "кабінет" і "уряд" у Великобританії не збігаються. Під Урядом розуміється сукупність всіх вищих посадових осіб в рамках системи виконавчої влади, які поділяються на кілька рангів, і далеко не всі з них очолюють ті або інші департаменти. Так, Уряд Маргарет Тетчер в кінці 80-х років складалося з 30 міністрів, або державних секретарів, 24 державних міністрів і 45 парламентських секретарів та заступників секретарів. Чисельний склад Уряду змінюється в залежності від його реорганізацій (злиття департаментів або їх розділення), але в обмежених межах. Кабінет являє собою вузьку колегію, що складається з найбільш важливих міністрів і державних секретарів (кабинетских міністрів і старших кабинетских міністрів). Вважається, що Кабінет остаточно оформився на початку XVIII в. при королі Георге I (1660 - 1727) і з тих пір увійшов у державну практику. Кабінет не має ніякої статутної основи, т.к. його існування не спирається на парламентські закони. Він існує на основі конституційної угоди. Сучасний британський вчений Р.М. Паннета так пише про це полновластном органі: "Кабінет є комітетом Уряду, що складається з двадцяти або близько цього старших членів Уряду, які збираються разом для того, щоб наглядати і координувати роботу всієї урядової машини" <3>. Число членів Кабінету не є стабільним. У період між Першою і Другою світовими війнами до його складу входило від 6 до 10 членів, в даний час чисельність Кабінету - 23 людини. В останні роки прем'єр-міністри проводять і засідання так званого внутрішнього кабінету - неформальні зустрічі без протоколу з найбільш близькими членами Кабінету, з якими глава Уряду проводить регулярні консультації. --- <3> Punnet R.M. British Government and Politics. Chicago, 1988. P. 221. У 1918 р. Комітет Холдейна так визначив функції Кабінету: остаточне визначення політики, яка повинна бути представлена Парламенту; верховний контроль за виконавчою владою відповідно до приписів Парламенту; постійна координація і розмежування діяльності всіх державних департаментів (так в Британії називаються міністерства). Кабінету не видає ніяких нормативних актів, але він визначає і спрямовує всю урядову політику, його рішення носять характер політичної директиви, які перетворюються на нормативні акти через Парламент і відповідних міністрів. Тільки в цьому випадку вони знаходять юридичну силу. Кабінет очолюється прем'єр-міністром - лідером перемогла на виборах партії. Він грає вирішальну роль як у формуванні Кабінету, так і в керівництві його діяльністю. Індійський варіант англосаксонської системи дуже близький до британським зразком. Конституція Індії говорить лише про Раду міністрів, наділяючи його дуже скромними повноваженнями. Однак на практиці, закріпленій конституційною угодою, склався Кабінет, який значно вже за своїм складом, ніж Рада міністрів. До складу очолюваного прем'єр-міністром Кабінету входять лише найважливіші міністри: закордонних справ, внутрішніх справ, оборони, продовольства і сільського господарства, громадських робіт, житлового будівництва та постачання, освіти і наукових досліджень, фінансів, праці, планування та енергетики, торгівлі і промисловості, залізниць. За межами Кабінету залишаються значне число міністрів та інших вищих посадових осіб, які входять до складу Ради міністрів. Континентальна і англосаксонська система є найбільш поширеними, але аж ніяк не універсальними урядовими структурами. Існує ряд різновидів урядової організації, які або поєднують в собі риси названих систем, або мають свою власну специфікою. Так, у Новій Зеландії юридично вищим виконавчим органом державної влади є Виконавча рада, що представляє собою копію Британського таємної ради. На практиці ж всі повноваження з управління країною зосереджені в руках Кабінету, який існує на основі звичаю. Виконавча рада складається з міністрів і очолюється генерал-губернатором, який формально вважається главою виконавчої влади. Насправді виконавча рада лише оформляє рішення Кабінету. Конституція ж проте ігнорує існування повновладного Кабінету. Аналогічна система застосовується в Австралії. У сучасну епоху в багатьох країнах спостерігається тенденція до звуження складу уряду. В даний час чисельний склад урядів коливається зазвичай від 6 до 20 членів. У цьому знаходять своє вираження процеси економічної централізації, неминуче породжують те, що государствоведение називає концентрацією керівництва. Суттєвим доповненням кожного уряду є допоміжний апарат. Первісною формою допоміжного апарату були різного роду комітети і комісії, які створювалися при уряді. В міру ускладнення державних функцій і розширення сфери їх дії ріс і ускладнювався допоміжний апарат. У Великобританії допоміжний урядовий апарат має яскраво виражену специфіку. Англійські урядові комітети поділяються на дві основні групи: 1) постійні комітети, які засновуються Кабінетом з найбільш важливих питань і очолюються зазвичай провідними міністрами; 2) тимчасові комітети, які створюються Кабінетом у міру потреби з найрізноманітніших питань. Очолюються вони також членами Кабінету. Склад постійних і тимчасових комітетів визначається прем'єр-міністром. Особливість їх правового статусу в тому, що вони виступають від імені Кабінету, який делегує їм відповідні повноваження. Комітети не тільки готують для Кабінету проекти постанов, а й самі приймають важливі рішення. Всі комітети працюють під керівництвом Кабінету, але кожен з них курирує певну групу міністерств. Число постійних і тимчасових комітетів зростає, але вони в силу звичаю вважаються неофіційними допоміжними органами Кабінету, а їх структура і діяльність тримаються в таємниці. Треба мати на увазі, що британський Кабінет є не нормотворчих, а директивним органом. Нормативні акти видають тільки міністри. Американська система організації урядового допоміжного апарату є до певної міри логічним завершенням англійської системи. Державна практика США прийшла до необхідності стабілізації тимчасових і постійних допоміжних установ, які на підставі Акта про реорганізацію 1939 р. було об'єднано в певну систему органів, іменовану Виконавчим апаратом при Президенті (ІАП). Правові основи діяльності органів, що входять в ІАП, ті ж самі, що і в Англії, так як вони наділяються делегованими повноваженнями Президента. В даний час після реорганізації 1982 р. у склад ІАП входять наступні відомства: Канцелярія Білого дому, Канцелярія віце-президента, Адміністративно-бюджетне управління, Управління по якості навколишнього середовища, Рада економічних консультантів, Управління з політики в галузі науки і технології, Управління торгового представництва США, Національна рада безпеки, Управління з політики розвитку та Управління у справах адміністрації. Ці відомства діють в шести функціональних сферах у відповідності з тими пріоритетами, які встановлює Президент: 1) національна безпека та іноземні справи, 2) внутрішня політика; 3) економічні справи; 4) адміністрація та апарат управління; 5) відносини з Конгресом і 6) суспільні відносини. Фактичне значення різного роду відомств, що входять до Кабінету і ІАП, залежить від розсуду Президента. Чималу роль грають при цьому вельми впливові радники Президента з різного роду питань зовнішньої і внутрішньої політики. Глава уряду (прем'єр-міністр, канцлер, голова ради міністрів, а в президентських республіках - президент) в сучасних країнах є центральною політичною фігурою і володіє величезними повноваженнями. Прем'єр-міністр з'єднує в своїх руках функції лідера партії і глави наймогутнішого органу державної влади. Він призначає і зміщує членів уряду. Міністри, хоча це не записано ні в одній конституції, зобов'язані беззаперечно підкорятися главі уряду. Якщо який-небудь міністр не згоден з думкою прем'єра, то він має або відмовитися від своєї думки, або піти у відставку. Будь-яка заява прем'єр-міністра вважається офіційним і не може піддаватися критиці членами уряду. Водночас публічні висловлювання міністра не можуть розходитися з офіційною політикою уряду. При прийнятті рішень думка прем'єра є визначальним. Він грає головну роль у розробці політичної лінії уряду, своєму розпорядженні право одноосібно приймати рішення з найважливіших державних питань. У президентських республіках глава уряду - президент - розташовує не меншими, а часом і більшими повноваженнями, ніж парламентарний прем'єр-міністр. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 2. Порядок формування та структура уряду" |
||
|
||