Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
« Попередня Наступна »
Кокоть О.М., Саломаткін А.С.. Муніципальне право Росії, 2007 - перейти до змісту підручника

§ 4. Муніципальне правотворчість

Підготовка муніципальних правових актів - складна і копітка робота, одна з найважливіших сторін діяльності муніципального освіти. В умовах інтенсивності і розширення обміну правотворчої (нормотворчої) діяльності органів місцевого самоврядування зростає значення якісної підготовки муніципальних правових актів, а також дотримання нормотворчої техніки при їх підготовці.
За своєю суттю муніципальне правотворчість є процес зведення волі населення муніципального освіти у відповідні муніципальні правові акти, процес надання містяться в них правилами поведінки загальнообов'язкового характеру. Муніципальне правотворчість охоплює безпосередню діяльність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування з вироблення, прийняттю (видання), зміни чи скасування муніципальних правових актів.
З питань підготовки проектів нормативних правових актів є відповідні публікації "*".
---
"*" Див: Як готувати закони. Науково-практичний посібник / За ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1993; Тихомиров Ю.А., Котелевська І.В. Правові акти. Навчально-практичний посібник. М., 1995.

Загальні принципи муніципального правотворчості. Муніципальне правотворчість має грунтуватися на принципах демократії, гласності, ефективності, використання раціональних, вироблених практикою правил підготовки проектів муніципальних актів стосовно конкретних муніципальних утворень, кваліфікованого забезпечення правотворчої діяльності (наукова експертиза проектів, аналітичне забезпечення правотворчої роботи); закріплення найбільш важливих правил підготовки проектів правових актів в регламентах органів місцевого самоврядування.
Проекти муніципальних правових актів повинні готуватися з метою: розвитку та конкретизації федеральних і регіональних законів, інших нормативних правових актів; забезпечення регламентації тих сторін економічної, політичної та соціальної сфер життя муніципального освіти, регулювання яких входить в межі ведення питань місцевого значення; сприяння громадянам у реалізації їхніх прав і законних інтересів на місцеве самоврядування.
Планування у правотворчості. Розробка проектів муніципальних правових актів здійснюється, як правило, на плановій основі. Поточні програми правотворчої діяльності розробляються строком на один - два роки. При необхідності розробляються перспективні програми діяльності на весь термін повноважень.
Характер і основний зміст програми правотворчості зумовлено насамперед завданнями розвитку правової основи конкретного муніципального освіти. З урахуванням складається практики можна виділити кілька цілей такої програми. По-перше, плановані акти повинні забезпечувати правовими засобами перетворення основних сфер соціально-економічного життя муніципального освіти, розвиток демократичних інститутів, захист прав особистості, боротьбу з правопорушеннями і т.д. По-друге, планований акт повинен відповідати компетенції органу, посадової особи місцевого самоврядування, його видає, відповідати потребам розвитку муніципального освіти.
Робота над проектами актів. З чого починається робота над проектом муніципального правового акту? Процес його "народження" починається з постановки питання, зародження ідеї про необхідність видання того чи іншого документа. Розробка проектів муніципальних правових актів можлива у вигляді підготовки нового акта, змін і доповнень чинних актів, а також у вигляді нової редакції (нового тексту) чинного правового акта, яка поліпшує зміст прийнятих раніше правових норм.
Важливе значення на цьому етапі має питання про встановлення "адекватного" сформованим умовам рівня правового регулювання. Необхідно з'ясувати, чи є справжня потреба у вирішенні тієї чи іншої задачі на рівні акта, або цілі регулювання питання можна домогтися за допомогою звичайних організаційно-управлінських заходів.
Для забезпечення ефективності застосування майбутнього акта доцільно вже на початковому етапі підготовки проекту визначити можливі наслідки дії муніципального правового акта: економічні, соціальні, політичні, правові, екологічні і т.д., а також можливі витрати ( матеріальні, фінансові тощо), необхідні для реалізації майбутнього акта, і пов'язані з прийняттям акта доходи, витрати, економію. Дуже важливим при цьому є питання: сумірні чи пропоновані витрати з очікуваними результатами? Тому головне завдання на початковому етапі - збір матеріалів для з'ясування необхідності прийняття відповідного муніципального правового акта, обгрунтування його мети і основного змісту.
Серйозний недолік підготовки проектів нормативних правових актів - невиправдана поспішність. Правотворчість не терпить суєти. При підготовці проектів потрібна розумна неквапливість, необхідно продумати питання, здійснити його всебічну опрацювання, врахувати думку населення, провести сходи (зборів) з обговоренням і т.д. Ось чому так важлива правильна, раціональна організація роботи з підготовки проектів муніципальних правових актів.
Організація роботи над проектом включає: визначення органу або посадової особи місцевого самоврядування з підготовки постанови або розпорядження (наказу), відповідального за підготовку проекту; визначення кола фахівців, які залучаються до участі в роботі над проектом; створення підготовчих комісій і робочих груп, проведення необхідних розрахунків, соціологічних досліджень; організацію інформаційного та аналітичного забезпечення процесу підготовки проекту; узгодження підготовленого тексту проекту із зацікавленими органами (структурами); обговорення проекту; проведення правової та іншої спеціалізованої експертизи проекту (для встановлення відповідності проекту чинному законодавству та вимогам з оформлення проектів).
До роботи комісій, груп слід залучати представників зацікавлених органів, організацій, вчених, фахівців з досвідом роботи в певній галузі, які можуть надати кваліфіковану допомогу у створенні і розвитку правової бази у тій чи іншій сфері муніципального будівництва .
Важливим елементом організації правотворчої роботи в органах місцевого самоврядування є створення умов, що забезпечують справді демократичну процедуру обговорення проектів правових актів: творчу, ділову обстановку в роботі, гласне, всебічне обговорення на основі аналізу різних точок зору на всіх етапах і в групах, які готують проект, і при винесенні його на широке обговорення, і в самому правотворческом органі. Не менш важливо і попереднє обговорення концепції проекту, його майбутніх принципових положень. Його можна було б організувати в місцевій пресі та на телебаченні, на науково-практичних конференціях, сходах і зборах. Такі форми обговорення дозволяють краще врахувати громадську думку, дають можливість отримати більш широкий спектр різних точок зору, а значить, і більше варіантів для вибору найкращого рішення.
Необхідно створити умови для вільного, конструктивного обговорення наявних альтернативних проектів. Для узгодження загальних концептуальних положень взаємопов'язаних проектів, що готуються різними групами і комісіями, вельми корисна практика спільного обговорення ними таких проектів. Результатом обговорення проекту нормативного акта може бути не тільки доробка змісту самого проекту, а й використання висловлених під час обговорення пропозицій при розробці проектів інших нормативних актів. Підготовлені проекти муніципальних правових актів узгоджуються із зацікавленими органами та організаціями. Таке узгодження, як правило, здійснюється у формі візування першого примірника тексту акту. Проекти всіх актів підлягають погодженню в юридичних відділах (службах) апарату представницького органу, місцевої адміністрації. Проекти постанов, розпоряджень глави муніципального освіти (голови місцевої адміністрації), що передбачають витрати з місцевого бюджету, підлягають узгодженню в фінансовому органі місцевої адміністрації.
За наявності розбіжностей щодо проекту керівник органу місцевого самоврядування, що вносить проект акта, повинен забезпечити його обговорення із зацікавленими органами та організаціями з метою пошуку взаємоприйнятного рішення. У разі, якщо таке рішення не знайдено, проект може бути представлений до компетентного органу для розгляду з обов'язковим додатком до нього протоколу погоджувальної наради, переліку розбіжностей з їх мотивуваннями і оригіналів зауважень, підписаних керівниками відповідних органів і організацій, з пропозицією про порядок подальшої роботи з ним.
Правотворческая техніка. Муніципальний правовий акт - це літературний твір особливого роду, що має свої характерні риси та особливості. Цим і визначається зміст основних принципів (вимог) муніципальної правотворчої техніки. Правила правотворчої техніки дуже численні і різноманітні. Тут не може бути спільного рецепта на всі випадки. Застосування цих правил може надати позитивний ефект лише за неодмінної обліку конкретних умов, що викликали необхідність прийняття того чи іншого акта, специфіки предмета регулювання та сфери його дії. У той же час всі конкретні правила правотворчої техніки об'єднуються загальною основною метою - створити найкращі умови і максимальні зручності для правильного застосування правових актів, досягти повноти, точності, доступності і компактності правових положень. Виходячи з цього можна запропонувати основні вимоги, які повинні бути покладені в основу роботи над готовящимися проектами.
1. Точність виразів, термінів. Досягнення найбільшої відповідності між ідеєю і втіленням цієї ідеї в юридичній формулі - вимога, безпосередньо виходить з специфіки права як регулятора суспільних відносин. Право містить обов'язкові правила поведінки, модель майбутніх вчинків людини. У ньому неприпустимі недомовки і двозначності. Неточність словесного втілення норми, розпливчастість і відсутність одноманітності понять може привести до неправильного розуміння і застосування норм права, до можливості відходу від їх буквального сенсу, а це може зробити прямий вплив на їх виконання.
Досить вказати на досить часто, на жаль, зустрічаються формулювання: "як правило", "звичайно" - дають можливість не виконувати той чи інший акт, довільно тлумачити його зміст.
2. Ясність, доступність мови. Муніципальний правовий акт повинен бути зрозумілий тим, кому він безпосередньо адресований. Простота і доступність мови конкретного акту залежать від того, на кого він розрахований, якої сфери відносин стосується. Якщо він регулює вузьку, спеціальну сферу і розрахований на фахівців, наприклад на муніципального службовця, то в такому акті можливе вживання спеціальних термінів і зворотів. Але акти, звернені до широких верств населення, колективам, об'єднанням (а таких актів більшість), повинні викладатися простою і доступною мовою. Вживання без пояснення складних і незрозумілих термінів і виразів, спеціальних понять неприпустимо. Якщо для виконання такого акта і просто його з'ясування багато хто буде змушений звертатися за роз'ясненнями до допомоги інших осіб, то цей акт навряд чи буде дієвий для населення.
3. Повнота, економічність, конкретність регулювання. Ефективним і дієвим інструментом перетворення відносин служить лише той акт, який повно, точно і конкретно визначає права, обов'язки суб'єктів, чітко формулює міри його забезпечення (правові санкції, способи заохочення та стимулювання, організаційні заходи). Лозунговий стиль перетворює акт в декларацію, нікого ні до чого не зобов'язує заклик, дає можливість довільно його тлумачити і застосовувати. Стислість у правотворчості - це оптимальна економічність викладу думки автором при збереженні повноти її змісту. Ці вимоги не повинні впливати на обсяг інформації, закладеної в нормативному акті. Вимога економічності в правових актах має й інший аспект - мінімум актів з одного питання в інтересах кращої видимості нормативного матеріалу, полегшення користування ним, а також його обліку та систематизації.
4. Единбурзі форми актів. Ця вимога припускає використання однакових реквізитів, структури, єдиної термінології, юридичних конструкцій і формулювань в актах одного виду.
Офіційний характер вираження народної волі в акті, її документальність, вимога точності і ясності формулювання юридичних приписів обумовлюють необхідність оформлення акта в суворо визначених, заздалегідь встановлених уніфікованих формах, наявність відповідних формальних реквізитів (заголовок, дата видання та т.д.), чітко визначених структурних частин.
У муніципальному правотворчості використовуються різні варіанти оформлення нормативного муніципального правового акта: це може бути і "суцільний текст", текст, що включає розділи, глави, статті, пункти. Думається, що на сучасному етапі становлення місцевого самоврядування допустимі обидва варіанти викладу правових приписів.
Мова і стиль муніципального правового акта, вимоги до створення і використання юридичної термінології - самостійні і дуже важливі проблеми правотворчої техніки. У цьому підручнику вони детально не розглядаються.
« Попередня Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 4. Муніципальне правотворчість"
  1.  § 2. Система муніципальних правових актів
      муніципальних правових актів входять: 1) статут муніципального освіти; 2) правові акти, прийняті на місцевому референдумі (сході громадян), нормативні та інші правові акти представницького органу муніципального освіти; 3) правові акти глави муніципального освіти, постанови та розпорядження голови місцевої адміністрації, інших органів і посадових осіб місцевого самоврядування,
  2.  § 6. Набуття чинності муніципальних правових актів. Скасування і зупинення їхньої дії.
      муніципальних правових актів встановлено у ст. 47 Федерального закону "Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації". Муніципальні правові акти вступають в силу в порядку, встановленому статутом муніципального освіти, за винятком нормативних правових актів представницьких органів місцевого самоврядування про податки і збори, які набирають чинності відповідно до
  3.  § 2. Законодавство про місцеве самоврядування: поняття і структура
      муніципальних утворень, акти органів місцевого самоврядування. Правові позиції конституційних (статутних) судів за своєю юридичною силою, мабуть, повинні прирівнюватися до норм конституцій, статутів, зміст яких в них розкривається. Чинне законодавство поки не містить чітких критеріїв визначення юридичної сили публічних нормативних договорів, що укладаються органами
  4.  § 1. Муніципальне право як наука і навчальна дисципліна
      муніципального права як галузі права. Муніципальне право як галузі наукового знання відноситься до сім'ї правознавчих дисциплін. Як і в будь-який інший галузі знань, в ній слід виділяти предмет, зміст, форму, методологію, ціннісні підстави. Предмет науки - те, на що спрямований науковий пошук (речі, інститути, процеси, явища та ін.) Зміст - саме знання (погляди, ідеї,
  5.  ЛІТЕРАТУРА для поглибленого вивчення курсу
      муніципальне право: Навчальний посібник. Владивосток, 1997. Кутафін О.Е., Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації: Підручник. М., 2004. Муніципальне право / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. Постовий Н.В. Муніципальне право: Підручник. М., 2000. Таболин В.В. Право муніципального управління. М., 1997. Чиркин В.Є. Державне та муніципальне управління. М., 2004. Шугріна Е.С.
  6.  § 1. Поняття муніципального права. Предмет і метод муніципального права
      муніципального права. Предметом муніципального права є коло суспільних відносин, що складаються у сфері місцевого самоврядування. При визначенні предмета муніципального права та особливостей його методу необхідно враховувати цілий ряд обставин. Насамперед, це комплексний характер галузі права. Місцеве самоврядування не ізольовано від інших суспільних відносин, на муніципальний
  7.  § 2. Основні форми реалізації повноважень органів місцевого самоврядування
      муніципального освіти, внесення до нього змін або доповнень, виданні муніципальних правових актів при встановленні офіційних символів муніципального освіти, при створенні муніципальних підприємств і установ, формування і розміщення муніципального замовлення, встановлення тарифів на послуги, що надаються муніципальними підприємствами і установами, і т.д. Правотворчість
  8.  § 1. Муніципальне право: ознаки, предмет і функції
      муніципальний "," місцевий "і словосполучення з ними застосовуються щодо органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, об'єктів власності та інших об'єктів, цільове призначення яких пов'язане із здійсненням функцій місцевого самоврядування, а також в інших випадках, пов'язаних із здійсненням населенням місцевого самоврядування, як рівнозначні. Тому можна було б
  9.  § 3. Муніципальні норми
      муніципальне будівництво, а також норми, покликані направляти норми інших галузей права, стосовно відносин місцевого самоврядування (норми-цілі, норми-принципи, дефініції і т.д.). Норми муніципального права поділяються залежно від того, які функції, цілі правового регулювання вони забезпечують. Оскільки базові для права в цілому функції позитивного регулювання та
  10.  § 4. Реформи місцевої влади кінця ХХ - початку XXI ст.
      муніципальних комітетів, зборів представників і т.д. Їх утворення було передбачено Указом Президента РФ від 26 жовтня 1993 р. "Про реформу місцевого самоврядування в Російській Федерації", яким було затверджено Положення про основи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації на період поетапної конституційної реформи. --- Див: Указ