Головна
ГоловнаЦивільне, підприємницьке, сімейне, міжнародне приватне правоЦивільне право → 
« Попередня Наступна »
Є. Н. Абрамова, Н. Н. Аверченко, Ю. В. Байгушева. Цивільне право: підручник: у 3-х томах
Том 1, частина 2, 2010 - перейти до змісту підручника

§ 1. Загальні положення про публічної власності

Економічне значення публічної власності. Одна з найважливіших функцій держави - забезпечення задоволення суспільних потреб. Дана обставина усвідомлювалася вже в давнину. Так, давньогрецький філософ Сократ вважав спонукальною причиною створення держави різноманіття матеріальних потреб людини і неможливість задовольняти їх поодинці. А оскільки задоволення суспільних потреб вимагає усуспільнення частини національного багатства у виробництві та споживанні, то публічна власність є об'єктивно необхідним елементом структури будь-якого суспільства. Публічна власність - це база формування державних доходів, без яких неможливо здійснення публічно-правовими утвореннями їх публічних функцій.
Публічна власність тісно пов'язана з роллю держави в економіці, наявністю потреб, задоволення яких не може забезпечити приватне підприємництво. Публічна власність і публічний сектор служать чинниками економічного зростання, запорукою стабільності та сталого розвитку, гарантом збереження національного багатства. Ось чому в більшості країн публічний сектор представлений досить широко.
Процес становлення і розвитку державного сектора економіки специфічний в кожній країні і в кожний історичний часовий період. Обсяг публічної власності визначається виходячи з публічного інтересу - визнаного державою і забезпеченого правом інтересу соціальної спільності, задоволення якого є умовою і гарантією її існування * (916). Саме для забезпечення публічного інтересу публічно-правові утворення вступають у майнові відносини у сфері цивільного обороту. Його задоволення неможливо, в тому числі без реалізації права власності.
В даний час у нашій країні здійснюється широкомасштабне перерозподіл майнових прав і поки до кінця не ясно, яке місце займатиме державний сектор в після реформенной економіці Росії. Більшість дослідників відзначає, що офіційна політика по відношенню до публічного сектору, його кордонів, сферам додатка до цих пір не вироблена. Йде процес руйнування публічної власності і самоусунення публічно-правових утворень від виконання функцій власника. Співвідношення приватної та публічної власності наблизилося до визнаним нормальними показниками, економіка вже не страждає надлишком державної власності, але рівень її управління ще не відповідає потребам сучасного суспільства.
Таке положення багато в чому обумовлено все ще широко поширеним уявленням про неефективність публічної власності в тому її вигляді, в якому вона існувала за часів СРСР. Крім того, сучасні вітчизняні економічна і юридична науки страждають відсутністю скільки комплексного дослідження питань публічної власності, а самі публічно-правові утворення не володіють достатнім досвідом усвідомленого користування і розпорядження в умовах ринку тією частиною національного багатства, яка знаходиться в їх руках * (917 ).
Публічна власність як економічна категорія більшістю дослідників-економістів ототожнюється з її матеріально-речовим змістом, розуміється як всі матеріальне і нематеріальне майно, що перебуває в розпорядженні публічно-правових утворень. Деякі автори бачать в ній складне явище, що являє собою сукупність суспільних відносин, що складаються в процесі володіння, користування і розпорядження майном * (918).
Економічний зміст публічної власності розкривається через ряд принципових характеристик:
1. Публічна власність служить для здійснення функції з реалізації загальнодержавних (загальнонаціональних) інтересів. Ця функція проявляється за допомогою акумулювання і розподілу тієї чи іншої частини національного доходу.
2. Публічна власність охоплює ті сфери ринку, які не цікаві суб'єктам приватної власності за високих витрат, низькою прибутку, значних ризиків тощо; або в яких вони не можуть забезпечити ефективне виробництво товарів; або діяльність на яких пов'язана з нанесенням істотних втрат і загроз для існування суспільства (наприклад, виробництво так званих суспільних товарів, національна оборона і т.п.).
3. Інтересом публічно-правової освіти є публічний інтерес, тому й управління об'єктами публічної власності має будуватися з урахуванням реалізації основоположних соціальних та економічних інтересів суспільства і держави.
4. Природа публічної власності в умовах ринкової економіки є двоїстої, що поєднує в собі два начала - ринкове і неринкове. Тому оцінка ефективності використання об'єктів публічної власності повинна спиратися не на економічні, а на соціально-економічні критерії.
Таким чином, публічна власність являє собою складну комплексну і ієрархічну систему відносин. Тому в економічній літературі публічна власність характеризується як найскладніший за своєю структурою вид власності. Складна організаційна будова, особлива політична природа власника зумовлюють специфіку та значення права публічної власності.
Поняття права публічної власності в об'єктивному сенсі. Чинне законодавство не містить легальної дефініції поняття "публічна власність". У ст. 214, 215 ЦК використовуються терміни "державна власність" і "муніципальна власність". У літературі прийнято сукупність цих явищ називати публічною власністю. Публічна власність - це майно, що належить на праві власності публічно-правовим утворенням.
Аналогічно загальному поняттю права власності розрізняють право публічної власності в об'єктивному і суб'єктивному значеннях. Право публічної власності в об'єктивному сенсі - сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження державним майном.
Право публічної власності є складовою частиною (подинститут) інституту громадянського права "право власності". У той же час у науці відсутній єдиний підхід до визначення місця даної сукупності норм в системі права.
Дискусії йдуть у зв'язку з відмінностями у публічно-правової та приватно-правової трактуванні права власності. Особливе призначення публічної власності та специфіка правового режиму деяких її об'єктів викликали в літературі суперечка щодо того, чим регулюється публічна власність: державним правом, цивільним правом або сукупністю комплексних норм. Безсумнівно, що право публічної власності має велику практичну значимість не тільки для цивільного, а й для інших галузей права. Але це не робить його комплексним або державно-правовим. Багатогалузеве використання суб'єктивного цивільного права не є рідкістю для правової дійсності, але це не перетворює регулюючі його норми в комплексну сукупність норм. Дії по реалізації даного права і правомочності публічного власника, як би не були вони широкі, завжди обов'язково виражаються у цивільно-правових формах і, за великим рахунком, не відрізняються від дій інших власників (які також зобов'язані не порушувати прав і свобод третіх осіб, вести облік свого майна і т.д., а адміністративний акт для них також є однією з підстав виникнення цивільних правовідносин).
Публічна власність не може бути відірвана від права власності взагалі. Оскільки право власності - інститут цивільного права, то і право публічної власності має розглядати в рамках цивільно-правових категорій.
Поняття права публічної власності в суб'єктивному сенсі. У суб'єктивному сенсі право публічної власності - це право народу Російської Федерації та населення певної території, безпосередньо або через уповноважені ними органи володіти, користуватися і розпоряджатися громадським майном з метою задоволення публічних інтересів.
Зміст права публічної власності виражається через традиційну тріаду правомочностей власника: володіння, користування і розпорядження. У радянський період в літературі робилися спроби відокремити державну власність від інших форм власності через виділення специфічних правомочностей публічного власника. Так, деякі вчені говорили про те, що зміст права публічної власності становить лише одне вихідне правомочність - управління; інші доповнювали традиційну тріаду правомочностей ще одним - управлінням або двома правомочностями - управлінням і контролем; треті - в традиційній тріаді правомочностей володіння замінювали правом керування. Сучасні дослідники не схильні поділяти подібні погляди.
Чинне законодавство пов'язує форму власності виключно з приналежністю майна різним суб'єктам, і обсяг правомочностей для них передбачений однаковий, тому адміністративні повноваження не слід включати у зміст права публічної власності. Всі дії власника реалізуються в межах трьох правомочностей незалежно від суб'єкта. Крім того, законодавство під управлінням державним майном розуміє здійснення повноважень власника щодо федерального майна і керування перебувають у федеральній власності акціями ВАТ * (919).
Роль права публічної власності в літературі оцінюється неоднозначно. У цивільному обороті публічно-правові утворення діють на тих же засадах, що й інші суб'єкти цивільного права. Спираючись на дану обставину, деякі дослідники стверджують, що розмежування форм і видів права власності втратило цивільно-правовий зміст, і тепер право приватної та публічної власності слід розглядати як узагальнене позначення відмінностей у правовому режимі окремих об'єктів права власності * (920). Однак не можна заперечувати того, що речове-правовий статус публічно-правових утворень має ряд особливостей, які обумовлені особливими функціями даних суб'єктів (представлення та захист громадських інтересів). Чинне законодавство говорить не про рівноправність форм власності, як нерідко трактується п. 4 ст. 212 ЦК, а про рівний їх захист, що зовсім не одне і те ж.
На противагу цьому деякі автори відзначають, що рівності форм власності взагалі не може бути. Зокрема, серед фахівців у сфері конституційного та державного права популярна концепція "публічній і приватній власності держави", згідно з якою участь державного майна в цивільно-правовому обороті має бути винятком, а не правилом, інакше державна власність набуває зовсім іншого, не властиве її природі , якість * (921). Тому правове регулювання публічної власності має отримати абсолютно відмінні від приватної власності властивості. "Публічність" такої власності проявляється в її особливому статусі, направленому на пряме здійснення публічних функцій * (922).
Однак прихильники даної концепції, по-перше, не враховують, що законодавство і без того вже виділяє так звану виняткову власність, яка не підлягає відчуженню та вилучену з обороту. По-друге, розглядаючи державу, яка бере участь у цивільно-правових відносинах, як якогось "приватника", вони ігнорують обставина, що подібних характеристик ні у держави, ні у інших публічних утворень бути не може. Їхні дії завжди спрямовані на задоволення публічного інтересу. Роль власника вони виконують виключно для цих цілей: інакше отримання доходів, а значить, гарантування прав і інтересів суспільства і його членів було б неможливо. Особистих інтересів у держави бути не може апріорі. Всі його майно, як і майно будь-якого публічного освіти, є публічним.
Таким чином, не можна говорити ні про повне злиття приватної та публічної власності, ні про докорінну їх відмінності.
Особливості права публічної власності. Відповідно до п. 3 ст. 212 ЦК законом можуть встановлюватися особливості набуття та припинення права власності на майно, володіння, користування і розпорядження ним в залежності від того, знаходиться майно у приватній або публічної власності. Чинне законодавство дозволяє виділити наступні особливості права публічної власності.
1. Для публічної власності характерний принцип загальності, що означає, що в публічній власності може бути будь-яке майно, в тому числі вилучене з обігу і обмежене в обороті. Приватна власність, хоча і визнається основною формою власності, встановлюється в нашій країні, як і в більшості товариств з розвиненою ринковою економікою, за залишковим принципом - її об'єктами може бути будь-яке майно, не стосувалися публічної власності.
2. Окремі види майна можуть перебувати лише у державній або муніципальній власності (абз. 2 п. 3 ст. 212 ЦК). У російській правовій традиції таке майно прийнято називати виключною власністю. У пострадянський час даний термін законодавством не використовується, а в деяких актах, за прикладом європейського права, таке майно називається національним надбанням народів Російської Федерації * (923). Здійснення права власності на таке майно має забезпечувати не стільки інтереси публічно-правової освіти, скільки громадян, що проживають на території відповідного публічного освіти. Таке майно, як правило, вилучено з обігу, не підлягає ні відчуженню у приватну власність, ні передачі іноземним державам або міжнародним організаціям.
  Перелік об'єктів, які можуть перебувати у виключній власності публічно-правових утворень, визначається законом. Але єдиного нормативного акту, що містить вичерпний перелік такого майна, в російському праві поки немає. Окремі види даного майна названі в законах про природні ресурси та приватизації. Така ситуація визнається більшістю дослідників що не відповідає потребам суспільства. Віднесення майна до виключної власності покликане забезпечити економічну та іншу безпеку Російської Федерації, її суб'єктів і муніципальних утворень, в силу чого необхідний уніфікований перелік такого майна. При цьому в законодавстві простежується тенденція до скорочення переліку об'єктів виключної власності.
  3. Оскільки публічно-правові утворення не можуть безпосередньо здійснювати права власника, від їх імені у цивільному обороті виступають особливі органи та особи, зазначені у ст. 125 ГК. Іншими словами, Російська Федерація, її суб'єкти та муніципальні освіти беруть участь у цивільних правовідносинах допомогою своїх органів або спеціально призначуваних представників.
  За загальним правилом від імені Російської Федерації і її суб'єктів виступають органи державної влади в межах їх компетенції, а від імені муніципальних утворень - органи місцевого самоврядування.
  Федеральними органами державної влади, що здійснюють права власника від імені Російської Федерації, відповідно до Указу Президента РФ від 9 березня 2004 р. N 314 "Про систему і структуру федеральних органів виконавчій владі" є федеральні служби, не пов'язані із здійсненням контролю і нагляду, а також федеральні агентства * (924).
  Система законодавчих і виконавчих органів державної влади суб'єктів Федерації встановлюється ними самостійно відповідно до основами конституційного ладу Російської Федерації і виданими з цих питань законами Російської Федерації. Структура органів місцевого самоврядування визначається самостійно населенням (ст. 131 Конституції РФ).
  Права і компетенція названих органів на виступ від імені Російської Федерації, її суб'єктів або муніципального освіти визначаються положенням про відповідному органі та іншими нормативними актами.
  Крім органів представляти інтереси публічно-правових утворень можуть інші юридичні особи та громадяни. Таке представництво допускається у випадках, передбачених нормативними актами Російської Федерації, її суб'єктів або муніципального освіти, лише за наявності спеціального доручення від відповідного публічно-правового утворення * (925).
  4. Право публічної власності може виникати на тих же підставах, що і право приватної власності. Але, крім того, Цивільним кодексом передбачені особливі підстави набуття публічної власності, які не можуть спричинити виникнення приватної власності:
  надходження в державну власність виявленого скарбу, що містить речі, які відносяться до пам'ятників історії та культури (п. 2 ст. 233);
  надходження в муніципальну власність безхазяйне нерухомості, знахідки і бездоглядних тварин (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231);
  відчуження у приватного власника речей, вилучених з обороту або обмежених в обігу (п. 2 ст. 238);
  вилучення нерухомості для державних або муніципальних потреб (ст. 239);
  викуп безгосподарно вмістом культурних цінностей (ст. 240);
  реквізиція, конфіскація і націоналізація приватного майна (ст. 242, 243, 306).
  Цивільним законодавством передбачено також особливий випадок припинення права публічної власності, а саме приватизація, в результаті якої публічна власність перетворюється на приватну.
  5. Відома специфіка є у публічно-правових утворень як власників майна. Так, вони практично не можуть бути оголошені банкрутами. Крім того, на відміну від інших власників вони відповідають за своїми зобов'язаннями не всім своїм майном, оскільки від стягнень звільнені закріплене за унітарними підприємствами та установами майно та об'єкти виключної власності. 
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 1. Загальні положення про публічної власності"
  1.  § 3. Джерела муніципального права.
      загальні правові, територіальні, організаційні та економічні засади місцевого самоврядування та визначає державні гарантії його здійснення. Цей Федеральний закон визначив правову основу місцевого самоврядування, яку складають: Конституція Російської Федерації, федеральні конституційні закони, федеральні закони і прийняті відповідно до них інші нормативні
  2.  § 1. Муніципальне право: ознаки, предмет і функції
      загальні норми та інститути (загальну частину). --- Див: Алексєєв С.С. Структура радянського права. М., 1975. С. 52 - 54; 161 - 184; він же. Загальні дозволу і загальні заборони в радянському праві. М., 1989. С. 190 - 193. Предмет правового регулювання - сукупність суспільних відносин (діяльнісних проявів), упорядковуваних правовими нормами. Своєрідність тих чи
  3.  § 1. Муніципальні вибори, виборче право і виборча система
      загальні вибори відрізняє їх надзвичайний характер, необхідність у найкоротші терміни відновити муніципальну владу. Повторні вибори проводяться тоді, коли чергові, дострокові вибори визнаються такими, що чи недійсними, або кандидат, обраний по одномандатному або багатомандатному округу, не склав з себе повноваження, несумісні зі статусом депутата, вибраного посадової
  4.  § 1. Муніципальна власність
      загальні правила цивільного законодавства. Так, п. 1 ст. 215 ГК РФ в якості первинного суб'єкта права муніципальної власності визначає муніципальні освіти, а значить - місцеві спільноти жителів, чию юридичну особу і персоніфікують муніципальні освіти. Місцеве населення в сфері відносин муніципальної власності виступає первинним власником. Органи місцевого
  5.  § 1. Поняття комерційного права
      загальні (родові), властиві будь-якій вільній (приватної) діяльності, у тому числі підприємницької (це її самостійний і ризиковий характер), і специфічні ознаки підприємницької діяльності (це її спрямованість на систематичне отримання прибутку і необхідність державної реєстрації). Слід підкреслити, що ознака державної реєстрації не є внутрішньо
  6.  § 2. Джерела комерційного права
      загальні норми приватного права і спеціальні норми, що регулюють підприємницьку діяльність. Цивільний кодекс займає центральне місце серед джерел комерційного права як найбільш стабільний акт, який гарантує підприємцю найбільш стабільні умови діяльності, навколо якого групуються спеціальні закони та підзаконні акти, що регулюють підприємницьку діяльність. Це в
  7.  § 4. Акціонерні товариства
      загальні норми про статус АТ містить Цивільний кодекс, визначаючи в гол. 4 його поняття, основні риси і встановлюючи основні гарантії прав акціонерів і кредиторів товариства. Більш детальна регламентація статусу акціонерних товариств є предметом спеціального законодавства, де центральне місце займає Закон РФ від 26 грудня 1995 р. № 208-ФЗ «Про акціонерні товариства» [1]. Цей закон
  8.  § 4. Забезпечення виконання зобов'язань
      положення кредитора більш стійким, йому надається можливість різними способами захищати порушене право (ст. 12 ЦК). Ряд цих способів, таких, як стягнення збитків, носить загальний характер, інші, такі, як неустойка, заставу, застосовуються лише у випадках, спеціально обумовлених законом або договором. Заходи, що мають спеціальний, додатковий характер, стимулюючі боржника до
  9.  § 1. Купівля-продаж. Мена. Рента
      загальні положення про договір купівлі-продажу. Сторонами договору контрактації є виробник сільськогосподарської продукції та її заготівельник. Виробником може бути комерційна організація, яка виробляє сільськогосподарську продукцію, громадянин, який займається цим видом Ц підприємницької діяльності, у тому числі селянське (фермерське) господарство. Заготівельником також є
  10.  § 1. Підряд
      загальні положення про підряд поширюють свою дію на відносини, учасниками яких можуть бути не тільки підприємці, але й інші суб'єкти цивільного права. Важливе значення у регулюванні відносин підряду мають спеціальні нормативні акти, розвиваючі норми ЦК про окремі види договорів підряду та спрямовані на врегулювання тих видів зобов'язань, які не знайшли відображення в