| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 4. Повноваження парламенту |
||
|
Визначення фактичної ролі парламенту в здійсненні державної влади являє собою досить складну проблему, оскільки між юридичним і реальним статусом цього політичного установи існує величезний розрив. Конституційна догма і теорія наділяють парламент такими якостями, як законодавче верховенство і незалежність, розглядають парламент як носія народного суверенітету. Однак на практиці в деяких країнах парламент зведений до положення допоміжного установи. Структурні зміни держави в XX столітті викликали, природно, і відповідні функціональні зміни. Утретє парламентом центрального місця в системі вищих органів державної влади зумовила зміна його функціональної і предметної компетенції, хоча ці процеси майже не знайшли відображення в конституційному праві. Занепад ролі парламентів у системі поділу влади в XX сторіччі в кожній країні відбувався по-різному. В одних слабкість парламенту конституційно оформлена (V Французька Республіка). В інших країнах, а їх переважна більшість, занепад ролі парламенту юридично не оформлений. Перенісши центр ваги в державному керівництві суспільством з парламенту на уряди, політична еліта майже не торкнулася самої конституційної системи. Це призвело до різкого розриву між юридичною і фактичною конституціями. Подібний дуалізм властивий для всього конституціоналізму, але у випадку з парламентом він проявляється особливо яскраво. У той же час в XXI в. можливе підвищення ролі парламентів у зв'язку з подальшим розвитком і зміцненням інститутів громадянського суспільства. Для більш точного встановлення справжньої ролі парламенту слід визначити його функції, тобто головні напрями його діяльності. В основу класифікації та індивідуалізації функцій парламенту мають бути покладені основні критерії: місце парламенту в системі державної влади та його взаємовідносини з іншими державними органами; компетенція парламенту; фактична роль парламенту у здійсненні державного керівництва суспільством. З названих критеріїв тільки другий (компетенція) відносно стабільний, тому що формальна зміна компетенції проводиться порівняно рідко. Що стосується двох інших критеріїв, то вони дуже рухливі, мінливі, бо перебувають у прямій залежності від співвідношення політичних сил та рівня розвитку суспільства. Всі конституції наділяють парламент законодавчими повноваженнями. Прийняття законів є головним завданням парламенту. Теоретично лише парламент має суверенне право приймати закони. Законодавча діяльність парламенту вельми серйозно еволюціонувала. У сучасних державах парламент продовжує законодательствовать, але ця його діяльність втратила суверенний характер. Хоча разом з ускладненням функцій держави збільшився обсяг законодавчої діяльності парламенту, центром нормотворчості стало уряд. У зарубіжній літературі це явище намагаються пояснити тим, що обсяг державної роботи настільки зріс, законодавча техніка настільки ускладнилася, а саме законодавство настільки спеціалізувалося, що парламенту мимоволі довелося відмовитися від значної частини своїх суверенних повноважень на користь уряду, тому що сам впоратися з цим завданням він не міг. Однак причина заміни парламентаризму міністеріалізму полягає не в цьому. В умовах, коли економічна і політична влада зосереджена в руках еліти, законодавчу діяльність не довіряють громіздкому парламенту, склад якого в якійсь мірі залежить від волі і настрою виборчого корпусу. Чимале значення має також всі усложняющийся характер правового регулювання. Процес занепаду законодавчої діяльності парламенту протікає за такими основними напрямками. По-перше, сучасний парламент майже цілком втратив право законодавчої ініціативи. Прийняті ним акти розробляються і вносяться головним чином урядом в широкому сенсі слова, тобто міністерствами, відомствами, департаментами та іншими центральними адміністративними органами. В результаті парламент із законодавчого органу фактично часом перетворюється в законоутверждающій орган. Парламент перестав бути самодостатньою політичною системою, об'ектівізіруется волю пануючих в економіці і політиці сил, і часто багато в чому виявився зведеним до положення органу, що реєструє і оформляє законопредложенія уряду. "Всесильний министериализм", - зазначають російські вчені, - примат урядової влади в її відносинах з парламентом, знаходить своє вираження і в таких явищах, як все більша монополізація урядом законодавчої ініціативи, подальше розширення практики делегованого законодавства "<4>. --- <4> Політичний механізм диктатури монополій. М., 1974. С. 213. Перехід законодавчої ініціативи в руки уряду в різного ступеня відбувся у всіх країнах. У парламентарних країнах, де існує інститут відповідального уряду, останнє здійснює законодавчу ініціативу або через міністрів, або через депутатів правлячої партії. Законопроекти складаються в адміністративному апараті, і парламент отримує їх вже в готовому вигляді. У президентських республіках, які не знають парламентської відповідальності, уряд здійснює законодавчу ініціативу не в настільки відвертою формою, але не менш ефективно. По-друге, послаблення ролі парламенту в законодавчій діяльності проявляється в безперервному зростанні частки делегованого законодавства та інших видів адміністративної нормотворчості. Певною мірою втрачено не тільки суверенний характер парламентського законодавства, а й сама законодавча прерогатива певною міру перейшла до адміністративному апарату. Питома вага парламентських актів у системі правових норм різко скоротився, а їх застосування і тлумачення знаходяться в прямій залежності від адміністрації. По-третє, парламентська більшість, яка приймає закони, певною ступеня позбавлене самостійності і голосує за вказівкою своїх партійних лідерів. У парламентарнихкраїнах партійна дисципліна зазвичай настільки сильна, що фракція більшості фактично підпорядкована уряду. Вся діяльність депутатів строго контролюється. Ця система особливо ефективна в тих країнах, де існують однопартійні уряду (наприклад, Великобританія). У президентських республіках партійна дисципліна значно слабше і партійні фракції більш вільні. Відсутність інституту відповідального уряду виводить сам процес формування виконавчого органу влади за стіни парламенту. Однак і в цих країнах вільне голосування аж ніяк не є загальним правилом. Таким чином, законодавча діяльність певною мірою лише формально здійснюється парламентом. Певною мірою вона спрямовується і контролюється урядом. Ця загальна закономірність не завжди проявляється в повному обсязі . Можливі такі політичні ситуації, коли парламент отримує можливість активізувати свої повноваження. Так сталося в США в період Уотергейтського справи, що призвів до різкого падіння престижу президентської влади. Це співвідношення сил збереглося і після вступу на посаду Президента Д.Р. Форда. Подібна ж ситуація склалася наприкінці президентури Р. Рейгана, а також у Франції після виборів 1986 Прийняття бюджету та інші фінансові повноваження є найстарішою прерогативою парламенту. Однак у міру того, як виконавча влада зміцнювалася, фінансові повноваження під все зростаючій мірі переходили від парламенту до уряду. У сучасних індустріально розвинених державах підготовка та виконання бюджету і всі інші фінансові повноваження майже повністю перейшли в руки уряду. Фінансова діяльність сучасної держави дуже складна, і нею займаються багато ланки центрального урядового апарату; парламенту ж у цій сфері належить здебільшого пасивна роль. Складання бюджету здійснюється урядом. Наприклад, Конгрес США ніякої участі у підготовці федерального бюджету не приймає (це завдання покладено на адміністративно-бюджетне управління, підпорядковане Президенту), він лише стверджує фінансові пропозиції Уряду. Більше того, Конгрес, як правило, навіть не має уявлення про бюджет в цілому, звичайно вотіруя лише окремі фінансові біллі. Завдяки цій системі Конгрес аж до майбутнього року не знає, що собою представляє федеральний бюджет, а Президент може виробляти додаткові витрати, ставлячи Конгрес перед доконаним фактом. Однак ситуація змінюється, коли Президент і більшість в обох палатах Конгресу належать до різних політичних партій. У Великобританії Палата громад також має справу з уже підготовленими Кабінетом Корони фінансовими пропозиціями, які затверджуються нею без істотних змін. Розгляд як доходної, так і видаткової частини бюджету, здійснюване комітетом шляхів і засобів і комітетом асигнувань, носить формальний характер, а будь-які пропозиції опозиції відкидаються урядовою більшістю. Подібне положення характерно для всіх без винятку країн. Юридично все фінансове законодавство виходить від парламенту, практично ж він у цій області грає чисто номінальну роль. Парламент не може грати більш активної ролі у сфері бюджетних відносин (як і в інших сферах) хоча б тому, що він не володіє належним інформаційним забезпеченням. Повним господарем будь-якої інформації є лише уряд. Контроль над діяльністю уряду - один з найбільш важливих повноважень парламенту. Парламентський контроль над діяльністю уряду притаманний лише демократичного режиму. Конкретне вираження його залежить від форми правління: у президентських республіках контрольні повноваження парламентів менш різноманітні, але ефективність їх підвищується в зв'язку з відсутністю в уряду повноважень з розпуску парламенту; в парламентарних країнах, навпаки, великі контрольні повноваження парламенту в значній мірі нейтралізуються що належить уряду правом розпуску парламенту. Сучасній парламентській практиці відомі наступні основні методи здійснення контролю над діяльністю уряду. 1. Постановка урядом питання про довіру, застосовувана лише в парламентарнихкраїнах, де уряд несе відповідальність перед парламентом (зазвичай перед нижньою палатою) за свою діяльність. Використання цього контрольного кошти фактично зводиться нанівець у зв'язку з тим, що, по-перше, питання про довіру, як правило , ставиться урядом у його ж інтересах, по-друге, в разі винесення вотуму недовіри уряд може розпустити парламент і призначити нові вибори. Практика показує, що уряд часто використовує постановку питання про довіру для шантажу парламенту, ставлячи його тим самим під загрозу розпуску. У сучасній парламентській практиці відхід уряду у відставку в результаті винесення йому вотуму недовіри являє собою досить рідкісне явище, і найчастіше його жертвою стають коаліційні уряди (Італія). Провал в парламенті важливого урядового законопроекту може викликати відхід уряду у відставку, якщо воно саме цього забажає або якщо воно буде змушене зробити це унаслідок особливої важливості відхиленого законопроекту. Винесення вотуму недовіри окремому міністру застосовується в сучасній парламентської практиці досить рідко. Такі випадки мали місце в Японії, Індії та деяких інших країнах. 2. Резолюція осуду, яка на відміну від вотуму недовіри вноситься не з ініціативи уряду, а за пропозицією палати. Правові наслідки прийняття резолюції осуду ті ж, що при винесенні вотуму недовіри. Цей вид парламентського контролю особливо ретельно регламентується у Франції. Частина 2 ст. 49 Конституції 1958 р. містить таке положення: "Національні збори ставить питання про відповідальність Уряду шляхом голосування по резолюції осуду. Така резолюція є допустимою, якщо вона підписана щонайменше десятою частиною членів Національних зборів. Голосування може відбутися тільки через 48 годин з моменту внесення резолюції. Підраховуються лише голоси, подані за резолюцію осуду, яка може бути прийнята тільки більшістю членів, складових Збори. За винятком випадку, передбаченого в наступне абзаці, депутат не може підписувати більше трьох резолюцій осуду протягом однієї і тієї ж чергової сесії і більше однієї резолюції - протягом однієї і тієї ж позачергової сесії ". Таким чином, прийняття резолюції осуду обставлено цілою низкою конституційних рогаток, основна мета яких - захистити уряд від цієї форми парламентського контролю. В інших парламентарнихкраїнах процес прийняття резолюцій осуду щонайменше складний. 3. Інтерпеляція, тобто звернене до уряду вимогу дати пояснення по приводу проведеної ним внутрішньої чи зовнішньої політики або з якого-небудь конкретного питання. інтерпеляції застосовуються в парламентській практиці багатьох країн (Італія, Бельгія, Данія, Фінляндія, Нідерланди, Норвегія, Японія). Характерно, що ні у Великобританії, ні в країнах, що сприйняли британську правову систему, інтерпеляції не застосовуються. Внесення інтерпеляцій практикується, як правило, тільки в нижніх палатах, і ця процедура розпадається на наступні основні стадії: внесення в палату меморандуму про причини інтерпеляції і самого тексту інтерпеляції; повідомлення уряду про надійшла інтерпеляції і встановлення дати відповіді; відповідь уряду на інтерпеляції; внесення додаткових питань та відкриття загальних дебатів; постановка питання про схвалення або несхвалення діяльності уряду. Інтерпеляція може викликати відставку уряду, якщо його діяльність в ході обговорення і подальшого голосування буде визнана незадовільною. 4. Питання усні та письмові. Ця форма широко застосовується в парламентарнихкраїнах і служить не стільки для контролю уряду, скільки для його критики. Парламентські питання носять самий різний характер - від суто інформаційних до відверто антиурядових. Парламентська практика знає безліч способів, за допомогою яких уряд нейтралізує дієвість питань. Внесення парламентських питань завжди обставляється різного роду процедурними обмеженнями. В якості ілюстрації наведемо 39-е правило Регламенту канадської Палати громад: "Питання, що стосуються отримання інформації з публічних питань від міністрів Корони, можуть бути внесені в порядок дня; туди ж вносяться питання, що надійшли від інших депутатів, що мають відношення до якого-небудь біллю , пропозицією або іншого публічного питання, пов'язаного зі справами Палати, в якому такі депутати можуть бути зацікавлені; однак при постановці таких питань або у відповідях на них жодні аргументи або думки не повинні бути запропоновані, ніякі факти не повинні бути оголошені, за винятком тих, які можуть бути необхідні для пояснення суті питання; при відповіді на таке питання істота справи, до якого він належить, не повинно бути піддано обговоренню ". Незважаючи на суворі правила про допустимість питань, що встановлюються парламентськими регламентами, цей спосіб критики уряду вельми ефективний. У Великобританії та країнах, що сприйняли її парламентські процедури, майже кожне засідання парламенту починається з "години питань". Міністри та інші члени уряду відповідають на депутатські запитання в усній або письмовій формі. Відповідна інформація стає надбанням громадської думки. 5. Діяльність расследовательскіх комітетів і комісій, які створюються парламентами всіх країн, незалежно від форми правління. Ці органи використовуються не тільки для ревізії діяльності адміністративного апарату, а й поширюють свою активність на роботу політичних партій, профспілок, громадських організацій. Расследовательскіе комітети наділяються значними повноваженнями: вони мають право зажадати інформацію та документацію від будь-яких державних органів, політичних і громадських організацій, викликати для дачі показань посадових осіб, експертів та окремих громадян. Згідно широко поширеною правовій доктрині подібні повноваження надаються парламентським расследовательскіе комітетам для того, щоб допомогти законодавчої діяльності; крім того, вчені вважають, що саме ці органи є найбільш ефективним засобом здійснення контрольних функцій парламенту - часто діяльність расследовательскіх комітетів призводить до скандальних викриттів бюрократизму, хабарництва та некомпетентності тих чи інших органів державної адміністрації. Діяльність комітетів в багатьох країнах публічна, їх слухання транслюються по радіо і телебаченню. Особливо активні в цьому відношенні постійні комітети і підкомітети Сенату і Палати представників Конгресу США. Іноді расследовательские комітети домагаються істотних результатів. Так, розслідувальний комітет сенатора Сема Ервіна багато зробив у розкритті Уотергейтського справи і виникла потім відставку Президента Річарда Ніксона. Чималу роль у викритті афери "Іран-Контрас" зіграли спеціальні комітети Сенату і Палати представників Конгресу США в 1987 р. Правовою базою для створення расследовательскіх комітетів служать різного роду акти. Так, у ФРН установа расследовательскіх комітетів передбачено Основним Законом (ст. 44.1). У багатьох країнах ці комітети створюються на основі конституційних, органічних і звичайних законів, регламентів палат. У США подібне уполномочие міститься в Акті про реорганізацію 1946 р., який надав особливим комітетам право здійснювати "постійне спостереження за виконанням адміністративними органами законів". Аналогічні положення містяться в Законі про контроль над бюджетом 1974 Тимчасові расследовательские комітети створюються на основі спільних або роздільних парламентських резолюцій. Нарешті, в ряді країн (Великобританія, Нова Зеландія і т.д.) расследовательские комітети можуть створюватися на основі звичаїв і прецедентів. 6. Своєрідною формою здійснення парламентського контролю над діяльністю уряду і підпорядкованої йому адміністрації є інститут омбудсменів. Цей інститут зародився у Швеції в самому початку XIX в. і отримав згодом широке поширення у ряді країн (Данія, Фінляндія, Норвегія, Великобританія, ФРН, Нова Зеландія та ін.) Омбудсмени призначаються на посаду парламентами і є їх посадовими особами. Вони наділяються парламентами досить широкими контрольними повноваженнями. Наприклад, парламентський комісар з контролю над адміністрацією у Великобританії виробляє розслідування за скаргами на погане управління, які виборці направляють своїм депутатам у Палаті громад. Його повноваження поширюються на всю діяльність центральних департаментів, за винятком політичних рішень. Поза сфери його юрисдикції залишаються зовнішня політика та діяльність британських посадових осіб за межами Сполученого Королівства. Він має доступ до всіх Департаментські паперів та про результати свого розслідування доповідає Палаті громад. Для розгляду пропозицій парламентського комісара зазвичай призначається розслідувальний комітет. Результати розслідувань, вироблених омбудсменами, зазвичай публікуються в пресі. Парламенти в ряді випадків приймають законодавчі заходи для усунення виявлених зловживань. Інститут омбудсменів певною мірою доповнює традиційні форми парламентського контролю. Його досить високо оцінюють в зарубіжній правовій літературі, однак висуваються і аргументи проти цього методу контролю. Після введення омбудсменів в деяких штатах США висловлювалися побоювання, що вони фактично привласнюють собі функції мерів, окружних атторнеев та інших виборних посадових осіб. Судові (квазісудові) повноваження парламентів обмежені, і їх реалізація не займає помітного місця в звичайній парламентської діяльності. Повноваженнями суду першої інстанції парламенти наділяються рідко. Найбільш типовим прикладом у цьому плані є британська Палата лордів, яка за традицією є судом першої інстанції у справах перів, обвинувачених у скоєнні тяжких державних або кримінальних злочинів. Наділення парламентів апеляційної юрисдикцією також представляє виняток. Такими повноваженнями володіє Палата лордів у Великобританії. Дані повноваження здійснюють одинадцять суддів-перів по апеляції. Вони як довічні пери займають місця в Палаті лордів і після припинення здійснення суддівських повноважень. Відповідно до конституційного угодою пери по апеляції не беруть участі в політичних дебатах, але виступають в ході обговорення питань, пов'язаних з правовою реформою. У ряді країн парламентам надано право здійснення особливої судової процедури (імпічмент) у справах певної категорії посадових осіб. Імпічмент вперше був застосований в Англії ще тоді, коли не існувало інституту парламентської відповідальності міністрів. Юридично і зараз Палата громад може притягнути до відповідальності будь-якого міністра або іншого чиновника, який вчинив кримінальне або політичний злочин. У цьому випадку вирок був би винесений Палатою лордів відповідно з обвинуваченням, сформульованим Палатою громад. Востаннє імпічмент у Великобританії застосовувався в 1805 р. Конституція США також передбачає можливість притягнення до відповідальності в порядку імпічменту щодо ряду федеральних посадових осіб, включаючи Президента. Згідно з Конституцією Палата представників, яка грає роль камери додання суді, становить звинувачення у формі статей імпічменту, яка направляється Сенату для винесення вироку. Особа, визнана винною в порядку імпічменту, відсторонюється від посади, але надалі може бути притягнуто до кримінальної відповідальності у звичайному порядку. За весь час існування США процедура імпічменту застосовувалася шістнадцять разів (щодо двох Президентів, одного сенатора, одного міністра, дванадцяти федеральних суддів) і тільки в семи випадках Сенат виніс рішення про винність посадової особи. Останній раз в 1936 р. суду імпічменту був підданий і визнаний винним федеральний суддя Х. Ріттер. У семи випадках процедура імпічменту збуджувалася, але з різних причин була перервана. У 1970 р. в Палату представників були внесені дві резолюції про притягнення до суду імпічменту члена Верховного суду США У. Дугласа, але спеціальний судовий підкомітет палати не побачив у його діях підстав для імпічменту. У 1974 р. процедура імпічменту була перервана відставкою Президента Р. Ніксона (попереднє опитування конгресменів і сенаторів показав, що він, безумовно, був би визнаний винним). У період скандалу "Іран-Контрас" проект Резолюції про імпічмент щодо Президента Рональда Рейгана був внесений до Палати представників. У жовтні 1998 р. Палата представників проголосувала за початок процедури імпічменту щодо Президента Б. Клінтона, якому було пред'явлено звинувачення в дачі помилкових свідчень під присягою і перешкоджанні здійсненню правосуддя, проте в лютому 1999 р. Сенат не визнав його винним. Процедура імпічменту з певними доповненнями та змінами сприйнята парламентами багатьох країн. Так, згідно з Конституцією Франції 1958 Президент може бути притягнутий до відповідальності за вчинення державної зради. У цьому випадку обвинувачення пред'являється Парламентом, а справу по суті розглядається Високої палатою правосуддя (ст. 67, 68 Конституції Франції). Аналогічна процедура передбачена італійської Конституцією 1947 р., згідно з якою Президент може бути притягнутий до відповідальності за державну зраду або посягання на Конституцію. Звинувачення в цьому випадку пред'являється Парламентом, а вирок виноситься Конституційним судом. Індійська Конституція 1950 р., передбачаючи процедуру імпічменту, вносить при цьому істотне нововведення - звинувачення може бути пред'явлено будь-якою палатою, а вирок виноситься інший. До судових повноважень парламенту може бути віднесено належне йому право вирішувати суперечки про правомірність депутатського мандата і законності виборів. Зовнішньополітичні повноваження парламентів носять обмежений характер. Парламент практично майже позбавлений можливості чинити вирішальний вплив на формування і здійснення зовнішньої політики. Він може висловлювати свою думку і здійснювати в доступних для нього формах контроль за зовнішньою політикою уряду. Ці функції зазвичай покладаються на комісії з закордонних справ відповідних палат. Чисто формальними є права парламенту оголошувати війну і укладати мир, оскільки ці повноваження фактично повністю зосереджені в руках уряду. Що стосується належить деяким парламентам права ратифікацію та денонсацію міжнародних договорів, то і це повноваження, як правило, позбавлене дієвого характеру: часто уряд має право укладати міжнародні угоди, які не потребують ратифікації їх парламентом. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 4. Повноваження парламенту" |
||
|
||