| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 5. Законодавчий процес |
||
|
Процес прийняття законів не обмежений стінами парламенту. На частку парламенту доводиться в основному лише юридичне оформлення законопроектів, в той час як їх розробка здійснюється за межами загальнонаціонального представницького установи. У цьому сенсі власне законодавча процедура може розглядатися як одна зі стадій законодавчого процесу. Законодавчий процес найретельнішим чином регламентований і строго формалізований. Це стосується як самої процедури, так і форми законодавчих актів. Законодавчий процес можна поділити на кілька основних стадій. 1. Виявлення потреби в ухваленні закону і здійснення законодавчої ініціативи. Ці стадії законодавчого процесу організаційно дуже близькі. Потреба у прийнятті певного закону зазвичай встановлюється відповідними ланками державного апарату або на основі одержуваної ним інформації, або в результаті впливу на нього різного роду груп тиску. Суб'єктами права законодавчої ініціативи є депутати парламенту, комітети палат, глава держави, уряд і центральні виконавчі відомства. Існуючий в деяких країнах (Італія, Швейцарія, США та ін.) інститут народної ініціативи застосовується дуже рідко. Народна ініціатива полягає в тому, що парламент зобов'язаний розглянути законопроект, під яким підписалися встановлене число виборців. Здійснення законодавчої ініціативи у парламентарнихкраїнах практично цілком зосереджено в руках уряду, хоча юридично нею насамперед володіють депутати. У парламентській практиці законопроекти вносить тільки уряд, а депутати - законодавчі пропозиції. У президентських республіках право внесення законопроектів формально розосереджено між депутатами і парламентськими комітетами. Виконавча влада за буквою закону не володіє правом законодавчої ініціативи. Однак і в цих країнах основним джерелом законодавчих пропозицій є президентська влада. Загальною закономірністю, властивою всім країнам, є те, що парламент завжди працює відповідно до законодавчої програмою уряду. По суб'єкту законодавчої ініціативи законопроекти поділяються на урядові та депутатські. Законопроект, внесений окремим депутатом від свого імені, має мало шансів стати законом, якщо тільки він не буде підтриманий урядом. За змістом законопроекти поділяються на такі основні види: публічні, які встановлюють загальні норми поведінки; фінансові, що стосуються будь-яких фінансових питань (асигнування, податки, позики і т.д.); приватні, які стосуються окремих фізичних чи юридичних осіб і носять характер адміністративних актів (майнові претензії до уряду, правовий статус корпорацій, імміграційні справи і т.д.). У Парламенті Великобританії внесення публічних і фінансових биллей здійснюється трьома способами: 1) внесення білля з попереднього дозволу палати; 2) внесення білля після попереднього повідомлення; 3) внесення білля шляхом передачі його з Палати лордів в Палату громад. У Конгресі США процедура внесення законопроектів вкрай проста: в Палаті представників білль опускається в спеціальний ящик, в Сенаті акт внесення супроводжується короткою промовою автора білля. В індійському Парламенті внесення білля також лише в рідкісних випадках супроводжується короткими дебатами. 2. Обговорення законопроекту на пленарних засіданнях. Незважаючи на значність процедури, ця стадія законодавчого процесу надає далеко не вирішальний вплив на долю законопроекту. Залежно від особливостей регламенту загальні дебати проводяться або до розгляду законопроекту в комітеті (див. далі), або після доповіді комітету. У багатьох країнах палати на цій стадії перетворюють себе в "комітети всієї палати", що робиться для спрощення процедури і скорочення дебатів. У всіх країнах застосовуються різного роду правила та прийоми, різко обмежують парламентську свободу слова. Так, у Великобританії депутат для отримання права на виступ повинен "зловити очей спікера". Це досить важка справа, і тому "задньолавочників" рідко вдається виступити. Дебати обмежуються самими різними способами: закриття дебатів застосовується як в палаті, так і в комітетах. Будь-який депутат може внести пропозицію про негайне голосуванні з обговорюваного питання - в разі прийняття такої пропозиції дебати припиняються; ефективним методом обмеження дебатів є так звана гільйотина (за рішенням палати на обговорення законопроекту встановлюється певний час, після закінчення якого дебати автоматично припиняються); згідно процедурного правилом "кенгуру" спікер сам вирішує питання про те, які з запропонованих поправок будуть поставлені на обговорення і голосування. У США також застосовується цілий ряд способів обмеження дебатів і прискорення проходження законопроекту. Згідно діючій практиці загальні дебати починаються після того, як палата перетворює себе в "комітет всієї палати по положенню всього Союзу". Час на проведення дебатів, встановлене одностайним згодою палати, за пропозицією голови може тривати від однієї години до декількох днів. Рядовому депутату рідко вдається висловити свою думку, тому що в комітеті всієї палати, навіть отримавши слово, оратор обмежений п'ятихвилинним регламентом. Але й на пленарних засіданнях дебати зжужмленість. Формально депутат може говорити протягом години, але трапляється це вкрай рідко. Час для виступу розподіляє голова відповідного комітету. Звичайний регламент - 5 - 10 хвилин. Обмежується не тільки час для виступів, але й тривалість самих дебатів. Комітет правил своїм наказом може скоротити дебати по всіх биллям, за винятком фінансових, може припинити дебати і зажадати негайного голосування. Спікер має право відхилити будь-яку пропозицію як затягує голосування, він може вказати палаті на те, що вона відхиляється від розгляду справ. У Палаті представників часто застосовується запозичений з англійської практики попередній питання (закриття дебатів). На відміну від Палати представників, дебати в Сенаті не обмежені. Вони можуть бути закриті на вимогу 3/5 сенаторів (це правило застосовується дуже рідко). Завдяки цій особливості Регламенту в Сенаті процвітає флібустьерства. Противники білля, використовуючи діючий в Конгресі принцип дісконтінуітета (уривчастість сесій Парламенту; в силу цього принципу незавершений білль не може бути перенесений з однієї сесії на іншу), можуть провалити законопроект, виступаючи з непомірно довгими промовами. Цим прийомом зазвичай користуються діксикрати <5> для провалу прогресивних законопроектів. Так, сенатор Аллен з Небраски говорив 14 годин поспіль, сенатор Більбо в 1944 р. - протягом двох днів. У 1960 р. сенатори-діксикрати влаштували обструкцію, яка тривала близько місяця. Аналогічна практика застосовується в японському Парламенті. --- <5> Сенатори - представники південних штатів. В Індії дебати щодо законопроекту, проводяться після доповіді комітету, обмежені змістом доповіді та основними принципами білля. Тривалість дебатів, а також розподіл часу між фракціями встановлюються дорадчим комітетом з парламентських справ, рішення якого затверджується палатою. Під час дебатів кожна партія отримує певну кількість часу, пропорційне чисельності відповідної фракції. Обмеження дебатів в парламентській практиці Індії - звичайне явище. Їх форма запозичена у британського Парламенту. В Італії закриття дебатів можуть зажадати групи депутатів або в Палаті депутатів, або в Сенаті. У разі прийняття подібної пропозиції дебати відразу припиняються. Застосовується також відбір поправок для обговорення і голосування. Аналогічна процедура має місце в парламентах Франції, Данії, Бельгії, Голландії та ряду інших країн. Значення парламентських дебатів в сучасну епоху придбало особливий характер, тому що в багатьох країнах вони транслюються по телебаченню. 3. Розгляд законопроекту в парламентських комітетах - найважливіша стадія законодавчого процесу. Перенесення центру ваги в законодавчій діяльності з пленарних засідань в комітети пояснюється насамперед зміною характеру діяльності парламентів. Фактична роль парламентських комітетів залежить поряд з іншими обставинами від форми правління. У парламентарних країнах, як правило, комітети відіграють меншу роль, тут основна робота по складанню законопроектів здійснюється безпосередньо урядом і підпорядкованими йому адміністративними відомствами. У президентських же республіках парламентські комітети фактично вирішують долі законодавства, але працюють вони в тісному контакті з виконавчим апаратом влади. Найбільш типовою в цьому відношенні є комітетська система США, де основна діяльність Конгресу здійснюється не їм самим, а численними постійними комітетами, формованими як Палатою представників, так і Сенатом. Кожну сесію в Конгрес надходить в середньому близько 12 - 13 тис. биллей і резолюцій, 90% яких назавжди залишається в архівах відповідних комітетів. Робота комітетів над прийнятими до виробництва біллями розпадається на дві стадії. На першій стадії білль досліджується для того, щоб з'ясувати, які економічні, політичні та інші наслідки він може викликати. При цьому заслуховуються думки урядових установ, представників різних організацій, свідків і експертів. Зібравши потрібну інформацію, комітет приступає до головної частини своєї роботи, яка називається "виконавча сесія" і на відміну від першої стадії, що проводиться публічно, носить конфіденційний характер. Саме на цьому етапі роботи комітет вирішує головне питання: чи буде зроблений палаті доповідь по біллю і якщо так, то який характер носитиме цей доповідь. Комітет може доповісти білль палаті, нічого в ньому не змінюючи, може викинути окремі статті, внести нові, змінити назву і редакцію білля; він може скласти абсолютно новий білль, нічого спільного не має зі старим. Комітет, таким чином, володіє відносно білля дискреційними повноваженнями і не пов'язаний ніяким дорученням або вказівкою палати. Подібні повноваження комітетів перетворюють їх в самостійні законодавчі колегії, вирішення яких санкціонуються палатами. Комітети Палати представників і Сенату є автономними органами, які діють цілком незалежно і не схильні до зовнішнього впливу з боку партійних лідерів, фракції більшості і президента. В американській літературі їх називають "маленькими законодавчими зборами". Отже, американські законодавчі комітети відрізняються наступними особливостями: а) кожен комітет має певної предметної компетенцією, тобто є спеціалізованим; б) всі законодавчі комітети - постійно діючі органи, вони створюються палатами на весь термін повноважень; в) щодо биллей, що надійшли на їх розгляд, вони володіють необмеженими повноваженнями. Значними повноваженнями мають постійні спеціалізовані комісії італійського Парламенту, яким палати відповідно до ст. 72 Конституції можуть передати право остаточного затвердження законопроектів. Однак законопроект до його остаточного затвердження може бути повернутий у палату, якщо Уряд, або 1/10 частина членів палати, або 1/5 частина комітету зажадають його обговорення і голосування в самій палаті або передачі законопроекту на його остаточне затвердження голосуванням без обговорення. Система законодавчих комітетів Великобританії володіє рядом індивідуальних особливостей. Палата громад має в даний час кілька постійних комітетів, з яких спеціалізовані два - комітет у справах Шотландії і комітет з депутатським биллям. Решта комітети не мають певної предметної компетенції, що підкреслюється найменуванням їх за початковими літерами латинського алфавіту - A, B, C і т.д. Крім названих, є ще два постійні комітети - Великий комітет у справах Шотландії та Великий комітет у справах Уельсу. Розподіл всіх биллей по комітетах (за винятком фінансових) проводиться спікером Палати громад. Англійські законодавчі комітети не володіють дискреційними повноваженнями. Палата, направляючи білль в постійний комітет, супроводжує його своїми рекомендаціями, які носять обов'язковий характер. Ці рекомендації виробляються палатою на стадії другого читання, так що комітет отримує білль, який в принципі вже схвалений палатою (у Конгресі США комітет розглядає білль до стадії другого читання, а саме друге читання являє собою формальне обговорення і схвалення лише тих биллей, які вже схвалені комітетом). Англійська законодавчий комітет на відміну від американського розглядає білль відповідно до рекомендацій палати. Він може вносити до нього поправки, доповнення і зміни, але він не може самостійно відхилити білль. Палата зберігає за собою право перевірки результатів роботи комітету. Якщо комітет не вніс жодних поправок і доповнень, то доповіді не заслуховується і білль відразу ж передається на стадію третього читання. Якщо поправки і доповнення мали місце, то доповідь комітету палаті обов'язковий. Англійські законодавчі комітети вигідно відрізняються від американських. Вони не узурпують законодавчі повноваження Палати громад, а в значній мірі грають роль допоміжних органів. Вельми своєрідний характер носить система законодавчих комітетів Парламенту Індії. До прийняття Конституції 1950 р. у Законодавчих зборах Індії існували постійні дорадчі комітети, які створювалися у відповідності з номенклатурою міністерств і фактично їх обслуговували. В даний час діє нова система комітетів, які створюються на основі правил процедури, розроблених після прийняття Конституції. Білль, що надійшов в індійський Парламент, або направляється в спеціальний або об'єднаний (який складається з членів обох палат) комітет, або публікується до передачі в комітет для з'ясування громадської думки. У разі прийняття пропозиції про опублікування білля секретаріат відповідної палати звертається до урядів штатів з проханням опублікувати білль в місцевій пресі, запитати думку державних і громадських організацій і т.д. Після отримання інформації від урядів штатів секретаріат відповідної палати знайомить з нею депутатів. Потім депутат, відповідальний за білль, вносить пропозицію про передачу його в спеціальний або об'єднаний комітет. У виняткових випадках голова відповідної палати може поставити білль на обговорення, що не направляючи його в комітет. Коли вноситься пропозиція про передачу білля в спеціальний комітет, депутат, відповідальний за білль, повинен запропонувати персональний склад комітету, а також вказати, до якого терміну спеціальний комітет повинен представити палаті свою доповідь по біллю. При напрямку білля в об'єднаний комітет депутат - автор законопроекту - також повинен назвати імена його членів. В об'єднаному комітеті число членів від Народної палати відноситься до числа членів від Ради штатів як 2:1. Це означає, що в кожному разі, тобто при напрямку білля як в спеціальний, так і в об'єднаний комітет, доля його вирішується нижньою палатою Парламенту. Направляючи білль до комітету, палата не тільки постачає його своїми рекомендаціями, а й вказує, відповідно з якими правилами процедури він повинен працювати. Основне завдання комітету - привести білль у відповідність до рекомендацій палати. Доповідь комітету публікується, поширюється серед депутатів, після чого проводяться загальні дебати. Отже, законодавчі комітети індійського Парламенту володіють наступними особливостями: а) вони є тимчасовими, тобто створюються для кожного конкретного білля; б) їх компетенція і процедура визначаються рішеннями відповідної палати, в) ніякими дискреційними повноваженнями вони не володіють. Законодавчі комітети індійського Парламенту є допоміжними органами палат і діють строго відповідно до їх рекомендаціями. Жоден парламент в сучасних країнах не може працювати без законодавчих комітетів, які повинні грати роль допоміжних органів. Однак іноді на практиці ці комітети перетворюються на нормоустанавлівающей органи. Приблизно таку роль відіграють законодавчі комітети в США, ФРН, Італії, Франції та багатьох інших країнах. 4. Прийняття законопроекту палатою, в яку він був внесений, є заключною стадією перед передачею його в іншу палату (в однопалатному парламенті законопроект після прийняття надсилається главі держави для отримання санкції та промульгації). Ця стадія - третє читання - складається з постатейного голосування і прийняття законопроекту в цілому. У парламентській практиці застосовуються різні способи голосування, причому деякі з них сягають глибокої давнини. У англосаксонських і деяких інших країнах застосовується голосування "криком" і "ногами", яке існувало ще в Спарті. У першому випадку прихильники і противники поставленого на голосування пропозиції по черзі кричать відповідно "так" і "ні", а головуючий на слух визначає, хто кричить голосніше. Якщо депутати висловлюють сумнів у справедливості судження головуючого, то проводиться голосування вставанням. У США, Великобританії, Індії та низці інших країн застосовується "голосування діленням": прихильники і противники пропозиції проходять в різні двері повз лічильників, які й визначають результати голосування. У важливих випадках використовується поіменне голосування із занесенням його результатів у протокол палати. Проводяться голосування з викликом на трибуну, бюлетенями, підняттям рук і т.д. В даний час в парламентах ряду країн (Палата представників США, Фінляндія, Швеція) для підрахунку голосів застосовуються електронні машини. Законопроект, схвалений тієї палатою, в яку він був внесений, направляється разом із супровідними документами в іншу палату. 5. Проходження законопроекту в іншій палаті є стадією, яка, природно, властива тільки бікамерального парламентам. У другій палаті законопроект проходить ті ж стадії, що і в тій палаті, в яку він був внесений. Слід мати на увазі, що в багатьох країнах (США, Великобританія, Канада, Аргентина, Індія) фінансові законопроекти можуть бути внесені тільки в нижню палату. Для остаточного прийняття ідентичний текст законопроекту має бути схвалений обома палатами. У разі виникнення розбіжностей застосовується процедура вироблення узгодженого рішення. Процедура примирення має місце в тих бікамерального парламентах, де обидві палати мають однакові права і угоду між ними може бути досягнуто тільки на основі компромісу. Якщо одна з палат остаточно відкидає законопроект і не йде на поступки, то такий законопроект вважається знехтуваним і в силу принципу дісконтінуітета не може бути внесений знову на тій же сесії парламенту. Вироблення і прийняття узгодженого тексту законопроекту здійснюються різними методами. Метод човника полягає в тому, що спірний законопроект пересилається з однієї палати в іншу до тих пір, поки одна з них не погодиться з пропозиціями іншої або поки законопроект не буде відкинутий остаточно. Процедура човника вельми складна і громіздка. Примирення досягається самими палатами на пленарних засіданнях, що відволікає палати від їх повсякденних справ і затягує законодавчий процес. Метод погоджувальних комітетів полягає в тому, що процедура примирення здійснюється не самими палатами, а за їх дорученням особливими органами, які наділяються для цього відповідними повноваженнями. Подібний спосіб застосовується в Конгресі США. У разі прийняття білля Палатою представників і Сенатом в різних версіях голови обох палат призначають на паритетних засадах погоджувальну комітет. Цей орган, не пов'язаний ніякими рекомендаціями (до 1974 р. він працював негласно), має на меті добитися прийняття компромісного рішення з біллю. Про прийняте рішення погоджувальна комітет доповідає палатам, які можуть або прийняти його пропозицію, або відхилити цілком. За палатами зберігається право повернути білль погоджувальної комітету для повторного розгляду. Процедура подолання заперечень вірніше палати застосовується в тих бікамерального парламентах, де верхній палаті надана роль стримуючого початку. Заперечення верхніх палат в цих парламентах можуть бути подолані нижніми палатами відповідно до встановлених процедурними правилами. Існує два основних способи подолання заперечень верхніх палат. Заперечення верхньої палати долається самої нижньою палатою допомогою повторного прийняття спірного законопроекту. Ця система застосовується в переважній більшості двопалатних парламентів. Найбільш типовими є англійська та французька варіанти. У Великобританії право Палати лордів остаточно відкидати прийняті Палатою громад біллі було вперше обмежено Актом про парламент 1911 р. Згідно з цим Законом лорди були позбавлені права вносити поправки до фінансових биллям. Що стосується опротестованих Палатою лордів нефінансових публічних биллей, то вони направляються монарху для отримання королівської санкції, якщо Палата громад на трьох послідовних сесіях схвалить спірний законопроект, з тим, однак, щоб між днем другого читання на першій сесії і днем прийняття його на третій сесії минуло не більше одного року (до 1949 р. - не більше двох років). Англійська метод подолання заперечень верхньої палати досить громіздкий, але він виключає втручання уряду в цю процедуру. У V Французькій Республіці подолання розбіжностей між Національними зборами і Сенатом регламентується ст. 45 Конституції, згідно з якою будь-який законопроект або законодавча пропозиція послідовно розглядаються в обох палатах Парламенту для ухвалення ідентичною редакції. Якщо в результаті розбіжностей між двома палатами законопроект або законодавча пропозиція після двох читань у кожній палаті або після одного читання в кожній з них не приймається, а Уряд заявляє про необхідність терміново його розглянути, прем'єр-міністр має право скликати засідання змішаної паритетної комісії, зобов'язаною запропонувати новий текст зі спірних питань. Текст, підготовлений змішаної комісією, Уряд представляє на схвалення обох палат. Жодна поправка не може бути прийнята без згоди Уряду. Якщо змішаної комісії не вдається прийняти узгоджений текст або цей текст не буде прийнятий на умовах, передбачених попереднім абзацом, Уряд може після нового читання в Національних зборах і Сенаті зажадати від Національних зборів прийняти остаточне рішення. У цьому випадку Національні збори повертається до тексту, виробленому змішаної комісією, або до останнього прийнятого ним тексту, зміненому у разі потреби однією або декількома поправками, прийнятими сенатом. Таким чином, хоча формально право остаточного рішення законодавчого конфлікту залишається за Національними зборами, фактично це робить Уряд, яке підпорядковане Президенту. Подолання заперечень верхньої палати допомогою скликання спільного засідання палат для прийняття остаточного рішення щодо спірного питання. Ця процедура детально регламентується індійської Конституцією. Якщо законопроект, прийнятий однією з палат індійського Парламенту, відкидається інший палатою цілком, то вступає в силу процедура, передбачена ст. 108 Конституції. Прийнятий одній з палат білль може зустріти в іншій палаті окремі заперечення. Якщо палата, в яку білль був внесений, погодиться з ними, то білль вважається прийнятим і направляється Президентові. Якщо ж заперечення відхиляються, то палати намагаються домогтися угоди шляхом переговорів. Якщо угода не досягнуто, то колізія долається відповідно до положень ст. 108. Нарешті, палата, яка отримала білль, може взагалі залишити його без уваги, в цьому випадку також діє ст. 108. У тому випадку, якщо прийнятий одній з палат законопроект цілком відкидається інший палатою, або палати не приходять до угоди щодо поправок, або білль знаходиться в іншій палаті більше шести місяців без розгляду, застосовується наступна процедура, передбачена подп. "C" п. 1 ст. 108 Конституції: "Президент може, якщо білль не відпала з причини розпуску Народної палати, оголосити палатам або посланням, якщо вони засідають, або публічною заявою, якщо вони не засідають, про свій намір закликати їх зустрітися на спільному засіданні з метою обговорення та прийняття такого білля ". На спільному засіданні обох палат, яке проводиться згідно з правилами процедури Народної палати, приймається остаточне рішення щодо спірного біллю. Голосування проводиться не по палатах, а персонально, що ставить Народну палату в привілейоване становище, оскільки вона за своїм складом більш ніж удвічі перевершує Рада штатів. Таким чином, навіть щодо нефінансовихбіллей Рада штатів не може прийняти остаточного рішення, бо будь-яке його заперечення перекидається Народної палатою. Японська Конституція, не виключаючи можливості скликання спільного засідання палат для подолання заперечення Палати радників, передбачає повторне схвалення спірного законопроекту Палатою представників більшістю в 2/3 голосів. У всіх названих парламентах верхні палати наділені меншими правами в законодавчому процесі, тому мова в даному випадку йде не про процедуру примирення, а про подолання заперечення верхніх палат. 6. Санкціонування і промульгация законопроектів, схвалених парламентами, являє собою заключну стадію законодавчого процесу. Питання про санкціонування законопроектів та застосуванні права вето було розглянуто в главі 8 Підручника. Що стосується промульгации, тобто опублікування закону в офіційному органі, то вона здійснюється главою держави у встановлені законом терміни, але може бути і прискорена, якщо парламент визнає закон терміновим. Стаття 73 Конституції Італійської Республіки містить з цього питання наступне типове для більшості країн положення: "Закони промульгірует Президентом Республіки протягом місяця з дня їх затвердження. Якщо палати, кожна абсолютною більшістю своїх членів, оголошують закон терміновим, то він промульгірует в термін, зазначений у цьому законі. Закони публікуються негайно після промульгації і набирають чинності на п'ятнадцятий день після їх опублікування, якщо в самому законі не встановлено інший термін ". Згідно з Конституцією Франції 1958 закон має бути промульгірован протягом 15 днів з моменту його передачі Уряду. Це положення не діє в тому випадку, якщо Президент використовує своє право вето або якщо порушується справа про неконституційність закону перед Конституційною радою. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 5. Законодавчий процес" |
||
|
||