Головна
ГоловнаПриродоресурсове, аграрне, екологічне правоЕкологічне право → 
« Попередня Наступна »
С. А. Боголюбов. Екологічне право. Підручник для ВНЗ, 2001 - перейти до змісту підручника

§ 3. Правове забезпечення екологічних відносин

(правова реформа в Росії і вдосконалення екологічного законодавства; дотримання вимог законодавства та роль правової служби; судова реформа)
Одним з основних принципів охорони навколишнього середовища є її належне правове забезпечення. Воно й обумовлює виникнення екологічного права, необхідність його розробки і вивчення.
Правова реформа в Росії і вдосконалення екологічного законодавства
Необхідність здійснення правової реформи в країні обумовлюється глибокими змінами економічної системи, конституційного ладу Російської Федерації, демократичними перетвореннями державного і суспільного життя. Проголошення Росії правовою державою, верховенства закону, принципу поділу влади передбачає серйозні правові зміни по самих різних напрямах, у тому числі в галузі охорони навколишнього природного середовища, забезпечення сприятливих природних умов проживання громадян.
Масштабна правова реформа передбачається Указом Президента Росії "Про розробку концепції правової реформи в Російській Федерації" від 6 липня 1995 р., іншими актами Президента, а також Уряду РФ, які включають елементи і питання правового забезпечення російської державності та розвитку повноцінного громадянського суспільства.
Для розгляду проблем правової реформи в галузі екології актуальними видаються такі питання: 1) формування законодавчої бази екології; 2) функціонування державного управління; 3) організація і діяльність судової системи, правоохоронних органів, спрямовані на забезпечення невідворотності відповідальності.
З формування законодавчої бази не може не починатися будь-яка реформа, не становить винятку і охорона навколишнього середовища (правда, для Росії проблема полягає ще й у тому, щоб реформа на цьому не закінчувалася, а забезпечувалася реалізація прийнятого законодавства).
У 90-х рр.. прийняті основоположні акти, покликані служити базою охорони навколишнього середовища. У 1991 р. прийнято Закон РФ про охорону навколишнього природного середовища. У 1995 р. - Закони про екологічну експертизу, про радіаційну безпеку населення, про тваринний світ, про особливо охоронюваних природних територіях, про природні лікувальні ресурси, лікувально-оздоровчих місцевостях і курортах. Застосовуються ЛК РФ 1997 р., Закони РФ про надра в редакції 1995 р., про використання атомної енергії 1995 р. і інших законодавчих актів з питань охорони навколишнього середовища.
Концепцією розвитку екологічного законодавства передбачаються оновлення (внесення змін і доповнень, прийняття нової редакції) Закону про охорону навколишнього середовища, приведення у відповідність з реаліями природоресурсного законодавства, екологізація інших галузей законодавства Росії.
Контури вдосконалення законодавства про охорону навколишнього середовища в основному визначаються. Розпочато роботу над проектом нового Закону РФ про охорону навколишнього середовища. Основні зміни цього Закону бачаться в наступному:
в посиленні екологічних прав громадян з розширенням їх можливостей контролю за екологічною обстановкою і екологічною діяльністю державних органів і посадових осіб;
в розширенні сфери свободи екологічної та іншої інформації;
у створенні стрункої системи державного управління якістю навколишнього середовища на чолі з координуючим органом;
в посиленні економічних механізмів впливу на забруднювачів;
у введенні в текст Закону нового для Росії явища і правового інституту у вигляді оцінки впливу на навколишнє середовище (ОВНС);
в розширенні екологічних функцій самоврядування.
По аналогічному шляху повинні розвиватися та інші акти власне екологічного законодавства - інші закони, а також укази Президента, постанови Уряду, акти міністерств і відомств.
Поряд з продовженням екологізації природоресурсного законодавства має здійснюватися поєднання специфіки природокористування з цивільно-правовими законами, передбаченими Цивільним кодексом.
Перехід до визнання рівності учасників регульованих відносин, недоторканності власності та свободі договору, забезпечення відновлення порушених прав та їх судового захисту означає корінний перегляд усталених поглядів на екологічне благополуччя суспільства і методи його забезпечення, що обумовлює необхідність внесення доповнень в природоресурсне законодавство при збереженні історичних традицій і менталітету російського природопользователя.
Аналогічно перебудовуються інші галузі законодавства. Зокрема, Кодекс України про адміністративні правопорушення може бути доповнений:
а) поруч нових складів екологічних проступків;
б) посиленням адміністративних, насамперед штрафних, санкцій, здатних надати вплив на забруднювача;
в) встановленням в Кодексі порядку стягнення штрафу з юридичних осіб.
Все більше можливостей у суб'єктів Російської Федерації відповідно до норм Конституції і насамперед до ст. 73. Але найголовніші резерви вдосконалення правової системи знаходяться у сфері органів місцевого самоврядування. Строго кажучи, їх діяльність виходить за рамки створення, вдосконалення законодавства. Однак якщо мати на увазі регулювання екологічних відносин, встановлення місцевих правил навколо них, реалізацію екологічного законодавства, підвищення його ефективності, то роль місцевого самоврядування важко переоцінити.
Активізується правотворча діяльність суб'єктів Російської Федерації, які беруть в даний час статути та інші основоположні закони про свою діяльність і покликані заповнювати прогалини у федеративній екологічному законодавстві з питань спільної компетенції, конкретизувати федеральні і свої власні акти з питань навколишнього середовища, розвивати власну правову екологічну систему відповідно до законодавства Російської Федерації.
Підходи до вдосконалення природоресурсного законодавства формулюються таким чином:
зрівняння в правах різних форм власності на природні ресурси - відповідно до Конституції РФ;
більшу додання природоресурсних відносинам характеру цивільно-правових при збереженні специфіки природокористування та ресурсоспоживання;
відкриття або розкриття природоресурсних відносин, тобто залучення в їх обговорення, контроль, охорону, використання громадян, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації;
усунення монополізму в експлуатації природоохоронних споруд, залучення антимонопольних засобів впливу;
підвищення ролі судів у розгляді спорів у зв'язку з природними ресурсами;
облік і використання регіонального, екосистемного принципу в управлінні і контролі;
першочерговість використання природних ресурсів для рекреаційних та інших гуманітарних цілей.
Важливо вивчення досвіду інших країн, його творче осмислення, переймання з урахуванням національної специфіки. Можна констатувати, що і в інших країнах, наприклад в США, вельми диференційовано здійснюється користування природними ресурсами - від сходу до заходу в залежності від часу освоєння, входження штатів у федерацію, заселеності, обводнення, посушливості територій і т. п.
У природоресурсного законодавства, може бути, як ні в якому іншому, важлива роль суб'єктів Російської Федерації, що володіють широкими правотворческими функціями як самостійно, так і разом з Російською Федерацією. Останнє не менш важливо, ніж інше, так як Росія систематично консультується зі своїми суб'єктами: всі проекти законодавчих актів Російської Федерації направляються до прийняття в суб'єкти Російської Федерації, проходять там експертизу, отримують оцінку, яка враховується при обговоренні та прийнятті акту. Крім того, представники суб'єктів Російської Федерації - по два від кожного - присутні в Раді Федерації - верхній палаті російського парламенту і мають вирішальне слово при визначенні долі того чи іншого проекту.
Головним у налагодженні ефективного, раціонального та цивілізованого використання природних ресурсів є не тільки вдосконалення федерального, масштабного регулювання природокористування, хоча і це з урахуванням сказаного необхідно, а й організація належного застосування законодавства, реалізація можливостей, наявних у суб'єкта Російської Федерації, в органу місцевого самоврядування. Перенесення центру ваги в подібному ракурсі становить суть правової реформи в Росії взагалі і в екології зокрема.
Загальні принципи реформування екологічних норм російського законодавства зводяться до наступного:
до визнання пріоритетності екології перед економікою (хоча це і важко в період економічної кризи);
до повного відкриття екологічної інформації, причому не тільки формальному: необхідний комплекс заходів по її доведення до громадян, навчанню їх поводженню з нею;
до створення економічного механізму охорони навколишнього природного середовища (збереження в той же час державних заходів впливу на забруднювачів, як це практикується і достатньою мірою в інших країнах, наприклад, в США);
до комплектування системи державних органів, уповноважених на охорону навколишнього середовища, на чолі з координуючим органом;
до з'єднання всіх ланок організації, контролю та накладання стягнень без будь-яких прогалин у цьому механізмі охорони навколишнього середовища;
до публічності здійснення основних владних і контрольних повноважень;
до визнання реалій, наприклад, різних видів власності на природні ресурси, що породжує відомі правові наслідки у здійсненні управління і контролю в галузі охорони навколишнього середовища;
до законодавчого розмежування виконавчої та судової влади, забезпечення їх самостійності та незалежності.
Немаловажні проблеми організації законодавчого процесу, які мають досить загальний (не тільки екологічний) характер.
Коротко перерахуємо їх, це:
недостатня опрацьованість законопроектів, що виносяться для обговорення в російському парламенті - Федеральному Зборах РФ;
ведомственность і лобіювання законопроектів, що є саме по собі нормальним явищем, поширеним і в інших країнах, але накладається на відсутність тривалих парламентських традицій, усталених звичаїв і процедур;
множинність суперечливих проектів і точок зору з одного і того ж питання;
відсутність, як правило, кваліфікованих правових експертиз законопроектів, інших способів отримання компетентних висновків;
гонитва за множинністю прийняття законів на шкоду їх якості.
Звідси поява протиріч, прогалин, нестиковок в законодавстві.
Дотримання вимог законодавства та роль правової служби
Особливо актуальним є питання про реформування блоку природоохоронних органів - спеціально уповноважених на те державних органів у галузі охорони навколишнього середовища. Указом Президента Росії від 14 серпня 1996 р. проведена їх часткова реорганізація: скасовано Мінприроди - створено федеральний Комітет РФ з охорони навколишнього середовища (Госкомекологіі); скасовані Роскомвод і Роскомнедра - на їх базі утворено федеральне Міністерство природних ресурсів (МПР); Держсанепіднагляду включений в систему Міністерства охорони здоров'я РФ.
За Госкомекологіі залишені основні функції і штатний розклад колишнього Мінприроди. Але що далі? Регулювання лісових, земельних, рибних, мисливських ресурсів залишилося за самостійними відомствами, що не входять в систему нового Міністерства природних ресурсів, воно увібрало в себе лише управління двома природними ресурсами - надрами і водами.
Колишнє Міністерство охорони навколишнього середовища та природних ресурсів активно використовувало свої координаційні повноваження в галузі охорони навколишнього середовища, з підготовки та прийняття підзаконних нормативних актів. Оскільки більшість актів Міністерства стосувалося екологічних прав і обов'язків громадян, акти підлягали обов'язковому офіційному опублікуванню для загального відома відповідно до ч. 3 ст. 15 Конституції РФ та реєстрації в Міністерстві юстиції Росії.
З метою забезпечення законності та дотримання вимог законодавства у міністерствах, відомствах, а потім і в Мін'юсті повинна здійснюватися постійна робота по кожному проекту акта, що зачіпає свободи людини і громадянина, що включає розгляд питань:
чи приймається акт в рамках повноважень міністерства, відомства;
чи не є регульований питання предметом ведення іншого державного органу;
не врегульовано чи дане питання іншим актом, якщо так, то яка його сила, чи є можливість і необхідність його зміни або скасування, повної або часткової;
чи відповідає проект акта законодавству та іншим нормативним правовим актам більшої сили, міжнародним договорам Росії, загальновизнаним міжнародним принципам;
  які форми доведення змісту акта до загального відома.
  В силу негативних відповідей на деякі з зазначених питань ряд актів не був зареєстрований в Мін'юсті РФ, що вимагало додаткових проробок, зміни Положення про Мінприроди, додаткових погоджень. Деякі акти Мінприроди здобули лише рекомендаційний, методичний характер, стали застосовуватися лише всередині Міністерства (наприклад, наказ Мінприроди про затвердження тимчасового порядку оголошення території зоною надзвичайної екологічної ситуації від 6 лютого 1995 р.).
  Чимало зроблено для опублікування нормативних актів з питань екології: в журналах і газетах міністерств, відомств і екологічних громадських об'єднань, шляхом випуску спеціалізованих збірників, забезпечення споживачів інформації електронною поштою. Позитивну роль відігравало створення і функціонування Російського екологічного федерального інформаційного агентства, зміцнення зв'язків з екологічною громадськістю, обговорення з нею проектів готуються актів, ознайомлення на прес-конференціях і семінарах з прийнятими актами.
  У справі правового забезпечення екологічних відносин важко переоцінити роль правової служби установ, організацій, підприємств. Активно займаючись власною правотворчої діяльністю і беручи участь у розробці проектів екологічних законів, міністерства і відомства зосереджують свою увагу на правозастосуванні, що має передбачати:
  ретельну інвентаризацію наявних нормативних правових актів і питань, ними регульованих;
  аналіз практики їх застосування органами міністерства, іншими спеціально уповноваженими державними органами, а також установами, організаціями, громадянами;
  виявлення прогалин і суперечностей у нормативно-правовій екологічній системі;
  повну реалізацію власних правозастосовних функцій.
  Багато з недоліків в здійсненні правової реформи в природоохоронному управлінні пов'язані з недооцінкою правової служби в природоохоронних органах. Завдання полягає у створенні авторитетною і повноважною юридичної служби в міністерстві і відомстві: правове реформування суспільства передбачає активізацію правової роботи, надання їй ваги і престижу в міністерстві і його підрозділи, звільнення від невластивих функцій, покладання на правову службу візування документів міністерства, містять питання права, розробку стратегічних напрямків правозастосування, проведення занять з правового та екологічному всеобучу з усіма працівниками міністерства.
  Правова реформа в організації застосування екологічного законодавства, у діяльності виконавчих органів представляє актуальну проблему. Для іноземних спостерігачів справа найчастіше зводиться лише до прийняття нового законодавства: у країнах з багатовіковими правовими вимогами, парламентським режимом і контролем, свободою інформації головне, дійсно, полягає лише у встановленні нової норми, нової вимоги держави до своїх громадян-платникам податків. Коли ж повагу до закону, до права Герасимчука повсякденною нормою поведінки, коли громадяни систематично зустрічалися і продовжують зустрічатися з безкарними грубими порушеннями правових вимог, в тому числі з боку посадових осіб, покликаних стояти на сторожі закону, а то і приймаючих обов'язкові до виконання правові акти, в цих обставинах прийняття закону стає необхідною, але не головною стадією функціонування правового механізму.
  Правова реформа виконавської діяльності в галузі екології може означати:
  дотримання виконавчими органами екологічних вимог законів, постанов самої виконавчої влади (наприклад, обов'язковість проведення державної екологічної експертизи всіх передпроектних і проектних матеріалів);
  забезпечення зацікавлених посадових осіб текстами нормативних актів;
  попит з чиновників за дотримання вимог екологічного законодавства;
  навчання посадових осіб і громадян застосуванню та дотриманню правових актів у галузі екології;
  стимулювання, нагородження сумлінних природокористувачів, так само як і відповідне вини і нанесеному збитку покарання забруднювачів;
  здійснення повсякденного і безперервного контролю за застосуванням екологічного законодавства;
  урядове субсидування засобів масової інформації, які сприяють просуванню правової реформи в екології;
  масовий випуск літератури з зазначених питань для широкого читача;
  реформування природоохоронних органів у бік зосередження уваги на вузлових питаннях, підвищенні компетентності та професіоналізму апарату, його правовому вихованні (що знаходиться в даний час на рівні, близькому до нульового).
  Судова реформа
  Найбільше за останні роки зроблено в галузі судової реформи. Але саме в галузі екології вона виявилася найменш ефективною: суди та арбітражні суди не повернулися обличчям до екологічних справах, мало проводиться їх узагальнень, не здійснюється належна екологічна спеціалізація суддів, екологічні справи вельми неохоче приймаються до виробництва, рідко розглядаються по суті, екологічні позови громадян роками пригальмовуються в судових інстанціях. Тут чимало об'єктивних причин: завантаженість суддів, відсутність кваліфікації, актуальність багатьох інших неекологічних справ (про корупцію, про організовану злочинність, про вибори, про честь і гідність), громадське недостатня увага до питань екології,. економічна криза в країні.
  Ліквідація цих недоліків означатиме просування правової реформи в екології. Це може бути досягнуто шляхом:
  дачі судам з боку вищестоящих судів керівних роз'яснень з питань екології (досить багато нагромадилися);
  організації навчання суддів екологічним прийомам, спеціалізації суддів;
  залучення суспільної уваги до судової практики, формування громадської думки навколо цієї категорії справ;
  організації показових виїзних судових процесів з екологічних справах;
  посилення контактів і взаємодії судових та природоохоронних органів в сенсі обміну інформацією, нормативними актами і т. д. при збереженні незалежності і самостійності властей.
  Зрозуміло, більша частина судово-правової реформи лежить поза екології - забезпечення суддів матеріальною базою, комп'ютерною технікою аж до забезпечення виконання рішень, прийнятих судом (про це проблема також стоїть в даний час).
  Як би не удосконалювалися гілки й органи влади, ключ правової реформи знаходиться у громадян, у населення, особливо це відноситься до проблем екології. Законодавство надало громадянам великі права в галузі захисту навколишнього середовища: вимагати призначення екологічної експертизи, екологічної інформації, в судовому або адміністративному порядку скасування рішень про розміщення, будівництві, експлуатації екологічно шкідливих об'єктів, відшкодування заподіяної здоров'ю та майну шкоди, закриття чи призупинення екологічно шкідливих виробництв. Однак таких вимог пред'являється трохи, незважаючи на ситуацію, що погіршується навколишнє середовище, зниження її якості.
  Основні причини бачаться в наступному:
  В не усвідомленні громадянами того, що їх екологічні права не даровані їм кимось, а належать їм від народження;
  в боязні вступати в конфлікт з державою, відчуженим від громадянина;
  в слабкості структур громадянського суспільства, пригніченого споконвіку Російською державою;
  у відсутності професійних і громадських масових утворень на підтримку екологічних прав громадян;
  в зневазі закону; звичкою підпорядкування начальнику, а не праву;
  в небажанні витрачати час, нерви, кошти на судові та адміністративні тяжби;
  у відсутності власності, яка страждає від забруднення навколишнього середовища;
  в наявності більше актуальних економічних і життєвих проблем;
  в нестачі екологічної освіти та виховання, глобального, планетарного мислення;
  в стані правової свідомості.
  Усунення цих причин означатиме просування реформи і на цьому, головному напрямку. Важко сказати, скільки для цього знадобиться часу, але перспективи повинні бути намічені і рух розпочато; правова реформа в екології повинна бути здійснена. 
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 3. Правове забезпечення екологічних відносин"
  1.  § 5. Об'єкти охорони навколишнього середовища
      (Природні системи; природні ресурси та інші об'єкти охорони; особливо охоронювані території та об'єкти) Під об'єктами охорони навколишнього середовища розуміються її складові частини, що знаходяться в екологічній взаємозв'язку, відносини щодо використання та охорони яких врегульовані правом, оскільки являють економічний, екологічний, рекреаційний та іншої інтерес. Об'єкти класифікуються за трьома
  2.  § 2. Організація місцевого самоврядування в закритих адміністративно-територіальних утвореннях.
      У закритих адміністративно-територіальних утвореннях (ЗАТО) муніципальні освіти можуть створюватися тільки в статусі міських округів. Така вимога законодавства обумовлено тим, що ЗАТО утворюються за рішенням Президента Російської Федерації, режим управління і організації забезпечення жителів необхідними публічними послугами регулюється спеціальним законом Російської Федерації про
  3.  § 4. Організація місцевого самоврядування на прикордонних територіях.
      Особливості здійснення місцевого самоврядування на прикордонних територіях мають визначатися спеціальним законом. В даний час таким законом є Закон Російської Федерації від 1 квітня 1993 р. N 4730-1 "Про Державну кордоні Російської Федерації". Це обумовлено тим, що захист Державного кордону Російської Федерації повинна бути заснована на узгодженої діяльності
  4.  § 4. Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері охорони навколишнього середовища, екології, природокористування, землекористування та надрокористування
      У розглянутих сферах управління у органів місцевого самоврядування повноваження мають міжгалузевий характер. Це обумовлено тим, що органи місцевого самоврядування чи можуть бути суб'єктами тих чи інших суспільних відносин у сферах охорони навколишнього середовища, екології, природокористування, землекористування та надрокористування, або вони вправі, маючи об'єкти управління у власності,
  5.  § 2. Місцева адміністрація
      Термін "місцева адміністрація" рівнозначний терміну "виконавчо-розпорядчий орган муніципального освіти". Виконавчо-розпорядчий орган є постійно діючим органом місцевого самоврядування. Законодавство не містить норм про можливість і порядок припинення повноважень місцевої адміністрації. Інститут припинення повноважень передбачений лише для посадових осіб
  6.  § 4. Муніципальне правотворчість
      Підготовка муніципальних правових актів - складна і копітка робота, одна з найважливіших сторін діяльності муніципального освіти. В умовах інтенсивності і розширення обміну правотворчої (нормотворчої) діяльності органів місцевого самоврядування зростає значення якісної підготовки муніципальних правових актів, а також дотримання нормотворчої техніки при їх підготовці.
  7.  § 1. Муніципальна власність
      Муніципальна власність визнається і захищається державою нарівні з іншими формами власності. Вона являє собою вид публічної власності поряд з державною власністю. Цільовий характер муніципальної власності. У власності муніципальних утворень може перебувати майно, призначене, по-перше, для вирішення питань місцевого значення, по-друге, для
  8.  § 1. Підряд
      Договори підряду представлені в загальногромадянський законодавстві такими різновидами, як будівельний і побутової поспіль, підряд на виконання проектних та вишукувальних робіт та підрядні роботи для державних потреб. До всіх цих видів договорів підряду застосовуються норми ст. 702-729 ГК, утворюють як би спільну частину законодавства, що регулює відносини у сфері виробництва робіт і
  9.  § 3. Правові форми інноваційної діяльності
      Загальна характеристика. Розглядаючи ознаки інноваційної діяльності та аналізуючи її особливості, ми мали можливість переконатися в тому, що створення, виробництво і реалізація інноваційного продукту вимагають участі широкого кола суб'єктів: від винахідників, конструкторів і технологів до професійних підприємців і спеціалізованих організацій. Всі вони є учасниками єдиного
  10.  § 1. Поняття інвестиційної діяльності та інвестиційне законодавство
      Поняття інвестиційної діяльності. Сучасна економіка являє собою органічне з'єднання цілого ряду ринків, таких, наприклад, як товарний, капіталів, ринок праці та послуг і т.д. Всі вони тісно взаємопов'язані і зумовлені один одним. Будь-яке порушення в балансі цих явищ неодмінно призводить до економічних втрат, збоїв в економіці в цілому. Саме тому в багатьох випадках завданням