| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 7. Розмежування компетенції Російської федерації і суб'єктів у її складі в сфері законодавства про адміністративну відповідальність |
||
|
Конституція РФ передбачає три різновиди державно-владних повноважень: федеральних, спільного ведення Російської Федерації (далі - РФ, Федерація) та суб'єктів у її складі, суб'єктів Федерації. Крім згаданих груп державно-владних повноважень виділяються і повноваження муніципальних органів (ч. 1 ст. 132 Конституції РФ). Російська Федерація, суб'єкти в її складі і муніципальні освіти не наділені правомочностями юридичної особи, їх права та обов'язки здійснюються державними органами та органами місцевого самоврядування (п. 1 ст. 124, ст. 125 ЦК). Відповідно до ч. 1 ст. 72 Конституції РФ адміністративне і адміністративно-процесуальне законодавство віднесено до предметів спільного ведення, що означає виділення двох груп прав і обов'язків - повноважень Російської Федерації і суб'єктів у її складі (ст. 73 Конституції РФ). На відміну від Конституції РФ КпАП передбачено чотири групи повноважень у галузі законодавства про адміністративні правопорушення, віднесені до відання Союзу РСР, РРФСР, АРСР та місцевих державних органів (ст. 3-6 КпАП). Незважаючи на явний анахронізм приписів КпАП, вони не скасовані, навіть незважаючи на припинення діяльності держав, державних та інших утворень, згаданих у Кодексі: останні зміни в ст. 3 КпАП «Компетенція Союзу РСР у галузі законодавства про адміністративні правопорушення» були внесені Федеральним законом від 2 лютого 1995 р. № 12-ФЗ, при цьому в тексті статті було збережено назву держави - СРСР. Співвідношення конституційних приписів та застарілих норм КоАП про розмежування компетенції в області законодавства про адміністративні правопорушень дозволяє зробити висновок про наявність повноважень Російської Федерації і суб'єктів Федерації з розробки та здійснення законодавства і повноважень муніципальних органів, що реалізують зазначені приписи. У процесі реалізації законодавства про адміністративні правопорушення органи місцевого самоврядування мають право приймати нормативні акти, що деталізують порядок застосування адміністративних санкцій, встановлених федеральними законами і законами суб'єктів Федерації. В узагальнюючому вигляді повноваження Російської Федерації, суб'єктів Федерації і муніципальних утворень у сфері розробки та реалізації законодавства про адміністративні правопорушення представлені в наступній таблиці: Повноваження Російської Федерації з предметів спільного ведення Повноваження суб'єктів Російської Федерації з предметів спільного ведення Повноваження муніципальних органів Повноваження, зазначені в ст. 3 КпАП. Повноваження, зазначені в ст. 4, 5 КпАП. Повноваження, зазначені в ст. 6 КпАП. Порядок реалізації повноважень, віднесених до предметів спільного ведення, визначено ч. 2 ст. 76 Конституції РФ і деталізований Федеральним законом від 24 червня 1999 р. № 119-ФЗ «Про принципи та порядок розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації» 1. У даній сфері передбачено прийняття двох видів федеральних законів: а) визначають загальні принципи правового регулювання та б) регламентують реалізацію повноважень федеральних органів державної влади. Перший різновид федеральних законів рег- 'СЗРФ. 1999. № 26. Ст. 3176. Регламентуються основи розробки і здійснення повноважень Федерації і суб'єктів у її складі, а також загальні принципи здійснення муніципальними органами законодавства про адміністративні правопорушення. Друга група федеральних законів визначає порядок реалізації федеральними державними органами повноважень Російської Федерації з предметів спільного ведення. Зазначені вище різновиди федеральних законів поки ще не прийняті. До набрання чинності федеральних законів з питань, віднесених до спільного ведення, суб'єкти Федерації вправі здійснювати власне правове регулювання. Після вступу в силу федеральних законів закони та інші нормативні акти суб'єктів Федерації повинні бути приведені у відповідність з ними. Слід звернути увагу на тлумачення гл. II згаданого Закону від 24 червня 1999 р., ст. 12 якої визначає два різновиди законодавчих дій: 1) до прийняття федеральних законів і 2) після їх прийняття. Проте абсолютно очевидно, що прийняття Державною Думою федерального закону не означає дієвості його приписів, реальні правові наслідки настають після підписання главою держави закону і його подальшим вступом в силу. З прийняттям федерального закону Державною Думою пов'язані тільки особливості законотворчості: передача закону для схвалення до Ради Федерації, а також подальші дії учасників законодавчого процесу (відхилення закону Радою Федерації, подолання «вето» при повторному голосуванні в Державній Думі та ін.) Деталізація муніципальними органами федеральних законів і законів суб'єктів Федерації означає прийняття наступних різновидів нормативних актів, що встановлюють правила, за порушення яких настає адміністративна відповідальність. До них відносяться правила користування тваринним світом (у тому числі правила полювання та рибальства); ветеринарно-санітарні правила (наприклад, правила щодо карантину тварин); правила благоустрою міст та інших населених пунктів; правила торгівлі на ринках та експлуатації суден на внутрішніх водних шляхах. Таким чином, розробка переважної більшості бланкетну приписів, передбачених КпАП, здійснюється федеральними державними органами та державними органами суб'єктів Федерації. Розробка муніципальними органами правил, за порушення яких застосовуються адміністративні санкції, являє собою виключення. КпАП передбачає адміністративну відповідальність за протиправні діяння, що виражаються в порушенні вимог або приписів державних органів (див., наприклад, ст. 602, 605, 76, 82 КпАП), а також в інших діях. Особливості подібних проступків в тому, що правила, інструкції та інші види відсильні приписів є різновиду підзаконних нормативних актів, однак в окремих випадках правила визначаються федеральними законами (наприклад, санітарно-протиепідемічні правила) і законами суб'єктів Федерації. Органи місцевого самоврядування приймають нормативні акти, що встановлюють адміністративну відповідальність за проступки у сферах охорони громадського порядку, запобігання та ліквідації наслідків епідемій, стихійних лих, а також за порушення ветеринарно-санітарних правил. Муніципальне регулювання здійснюється на основі законодавчих актів Російської Федерації або суб'єктів Федерації. Як правило, органи місцевого самоврядування передбачають адміністративні санкції за діяння, не передбачені КпАП (наприклад, приймають рішення, що передбачають адміністративну відповідальність за порушення громадського порядку в тих випадках, коли відповідні проступки КпАП не визначені). Повноваження Російської Федерації у сфері законодавства про адміністративну відповідальність в узагальнюючому вигляді вказані в абз. 3 ст. 3 КпАП. До них відносять встановлення адміністративної відповідальності за порушення правил прикордонного режиму, експлуатації федеральних енергетичних систем, федеральних об'єктів транспорту тощо Правила, розробка яких нині віднесена до відання федеральних органів, обумовлені повноваженнями Російської Федерації, зазначеними в ст. 71 Конституції РФ, серед них: правила військового обліку; правила обігу зброї, боєприпасів, військової техніки; правила валютного, митного регулювання та ін (пор. ст. 3 КпАП та ст. 71 Конституції РФ). Повноваження суб'єктів Федерації в даній сфері складаються з трьох основних груп: а) самостійне визначення видів проступків за повноваженнями, не зазначених у ст. 71, 72 Конституції РФ, б) визначення видів проступків, що посягають на регіональні повноваження (у разі їх визначення в договорах про розмежування предметів ведення і повноважень), в) визначення засад компетенції муніципальних органів у сфері адміністративної відповідальності. Деякі повноваження, здійснювані регіональними органами, збігаються з повноваженнями муніципальних органів. Серед них-визначення видів проступків, що посягають на громадський порядок, в тих випадках, коли вони не визначені КпАП. Дана обставина обумовлена специфікою діяльності органів внутрішніх справ (ОВС), насамперед міліції, громадської безпеки, відповідальних за охорону громадського порядку. Входить до їх складу муніципальна міліція фінансується за рахунок коштів різних джерел, у тому числі регіональних і муніципальних бюджетів. Очевидно, що попередження і припинення проступків, що посягають на громадський порядок, неможливо без узгоджених дій регіональних і муніципальних ОВС. До спільних повноважень регіональних і муніципальних органів належить встановлення правил, за порушення яких настає адміністративна відповідальність за ст. 85, 101, 1112, ПІ4, 112і, 144 і 149 КпАП. Збіг повноважень в даних сферах зумовлює і розмежування прав і обов'язків регіонів і муніципальних утворень: до ведення суб'єктів Федерації віднесено встановлення порядку введення адміністративної відповідальності органами місцевого самоврядування. Запобігання та припинення злочинів можливе на засадах жорсткої централізації: на відміну від законодавства про адміністративні правопорушення, що складається з федеральних і регіональних актів (крім того приймаються і муніципальні акти), розробка кримінального законодавства віднесена до виключного відання Федерації. Перерозподіл повноважень у сфері адміністративної відповідальності не допускається: дані повноваження віднесені Конституцією РФ до предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів у її складі і не підлягають передачі або виключенню в повному обсязі. Легітимною можливістю перерозподілу повноважень є делегування окремих прав та обов'язків у формі угоди між органами виконавчої влади чи розмежування повноважень. Предметом делегування можуть бути тільки повноваження, віднесені до спільного ведення, прийняття відповідної угоди можливо, тільки якщо це передбачено федеральним законом або договором. Відмінності договорів і угод обумовлені суб'єктами і предметом договірних відносин: наприклад, делегування частини повноважень, а також їх матеріально-фінансове забезпечення можуть бути регламентовані договором, але не угодою. Суб'єктами договорів можуть бути будь-які державні органи, учасниками угод є тільки федеральні і регіональні органи виконавчої влади. Таким чином, сторони договорів і угод повинні бути представлені різними видами держорганів, передача частини повноважень одного федерального органу іншому федеральному органу виключається, то ж відноситься і до органів суб'єктів Федерації. Участь державних органів у процесі розробки та прийняття договорів і угод відрізняється від процедури промульгації: ці акти підписуються уповноваженими посадовими особами (від Російської Федерації договір підписує тільки глава держави, від суб'єкта Федерації договір може бути підписаний кількома уповноваженими особами, наприклад, президентом республіки і головою уряду, вищими посадовими особами виконавчої влади інших суб'єктів Федерації і т.п.). Федеральні органи виконавчої влади представляють свої зауваження щодо проекту договору / угоди. Превентивна стадія договірних відносин укладена в забезпеченні необхідних процесуальних дій, що передують підписанню договору / угоди. У узагальнюючому вигляді вона представлена в наступній таблиці: Договір про розмежування предметів ведення і повноважень Угода про делегування частини повноважень спільного ведення 1. Прийняття Президентом РФ указу, що визначає порядок підготовки, попереднього розгляду і узгодження проектів договору. 1. Прийняття Президентом РФ указу, що визначає порядок підготовки, попереднього розгляду і узгодження проектів угоди. 2. Попередня експертиза договору федеральними та регіональними державними органами. 2. Попередня експертиза угоди федеральним і регіональними державними органами. 3. Попередній розгляд договору законодавчим (представницьким) органом державної влади суб'єктів Російської Федерації і Радою Федерації. 3. Схвалення або відхилення Урядом РФ проекту угоди. 4. Схвалення або відхилення договору зазначеними державними органами. Як це випливає з наведеної вище таблиці, процесуальні дії, що передують підписанню договору, багато в чому збігаються, відмінності полягають в юридичних наслідках схвалення або відхилення договору / угоди уповноваженими державними органами. Правовий акт Ради Федерації або законодавчого (представницького) регіонального органу має рекомендаційний характер і може бути врахований главою держави при вирішенні питання про підписання договору. Схвалення або відхилення проекту угоди федеральним Урядом є остаточним і може бути оскаржене лише Президентом Росії: глава держави має право скасувати відповідну постанову Уряду РФ у разі його протиріччя Конституції РФ, федеральним законам і указам Президента РФ. Це рішення глави держави може бути скасовано лише в разі його визнання таким, що суперечить Конституції РФ Конституційним Судом РФ. Розгляду в Конституційному Суді підлягають набрали чинності угоди або постанови федерального Уряду про відхилення відповідного проекта1. Форму правових актів, що приймаються Президентом РФ і Урядом РФ, у вищевказаних випадках можна встановити при тлумаченні Федерального закону від 24 червня 1999 р. Проект відхиляється або схвалюється Урядом РФ як колегіальним органом виконавчої влади, відповідне рішення є нормативним актом і може бути прийнято тільки у формі постанови. Юридична сила указів глави держави на відміну від постанов Уряду РФ точно не визначена, проте прогностичні особливості рішення Президента РФ про скасування постанови Уряду РФ свідчать про доцільність прийняття саме указу. Процедурна стадія договірних відносин виявляє особливості процесуальних дій державних органів або уповноважених посадових осіб на етапі від промульгації договору / угоди до його вступу в силу. Це представлено в наступній таблиці: 1 Угода прямо або побічно регламентує тільки суспільні відносини, зумовлені делегуванням частини повноважень. На відміну від цього предметом договору є розмежування предметів спільного ведення на федеральні і регіональні повноваження (див. ст. 6,7, 17, 18 Федерального закону від 24іюня1999г. № 119-ФЗ). Договір про розмежування предметів ведення і повноважень Угода про делегування частини повноважень 1. Підписання договору главою держави і посадовою особою (особами), уповноваженим (уповноваженими) суб'єктом Російської Федерації на підписання договору. 1. Підписання керівником відповідного федерального органу виконавчої влади та уповноваженою посадовою особою суб'єкта Російської Федерації угоди, проект якої був схвалений федеральним Урядом. 2. Офіційне опублікування договору. 2. Офіційне опублікування угоди. 3. Набуття чинності договору після закінчення десяти днів після його офіційного опублікування. 3. Вступ угоди в силу після закінчення десяти днів після його офіційного опублікування. Абсолютна ідентичність процесуальних дій властива тільки процедурної стадії. Федеральним законом від 24 червня 1999 р. № 119-ФЗ визначені тільки терміни вступу в силу договору / угоди, але не офіційного опублікування. Стаття 26 Федерального закону від 24 червня 1999 р. не вказує статус посадової особи, уповноваженої суб'єктом Федерації на підписання договору, однак особливості правового положення угоди свідчать про приналежність такої особи до виконавчої влади. Виконавча стадія зачіпає всі наступні стадії договірного процесу після набуття чинності договору / угоди. До них відносяться: 1) колізійне регулювання; 2) внесення змін та доповнень до договору / угоду; 3) припинення дії договору / угоди. Порядок припинення дії договору / угоди не визначений Федеральним законом від 24 червня 1999 г.: він може бути вказаний в тексті підписаного акта. Зобов'язання договору / угоди припиняються після закінчення термінів дії акта (зазвичай вони вказані в тексті) або на основі рішення суду. Колізійне регулювання охоплює наступні послідовні етапи розгляду спорів: а) погоджувальні процедури, що представляють собою первинну стадію вирішення колізій. У досудовому розгляді беруть участь представники державних органів, уповноважені сторонами; б) дозвіл розбіжностей Президентом РФ, що представляє собою наступну стадію досудового розгляду. При недосягненні узгодженого рішення суперечки з приводу виконання договоров/согла- шений вирішуються Конституційним Судом РФ, судами обший юрисдикції або арбітражними судами. Таким чином, частину повноважень федеральних органів виконавчої влади може бути передана відповідним регіональним органам на основі угоди, однак до його вступу в силу у Федеральному законі або договорі має бути визначено зміст федеральних і регіональних повноважень. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 7. Розмежування компетенції Російської федерації і суб'єктів у її складі в сфері законодавства про адміністративну відповідальність" |
||
|
||