Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоКонституційне право → 
« Попередня Наступна »
А.А. МІШИН. Конституційне (державне) право зарубіжних країн, 2008 - перейти до змісту підручника

§ 1. Поняття і сутність муніципального управління


Управління на місцях здійснюється двома видами органів: органами державної адміністрації та органами місцевого самоврядування.
Органи державної адміністрації призначаються зверху і повністю підпорядковані центральному уряду. Вони діють як агенти державної адміністрації, представляють уряд, міністерства, департаменти і т.п.
Управління державними справами в адміністративно-територіальних одиницях, здійснюване представниками центральної адміністрації, зазвичай іменується місцевим управлінням (1). У всіх країнах в адміністративно-територіальних одиницях діють периферійні органи центральних міністерств і відомств - департаменти, відділи, управління. У країнах континентальної правової сім'ї, як правило, на місця призначаються також представники уряду (префекти, супрефекти, бургомістри), покликані забезпечувати виконання державних функцій і наглядати за законністю в діяльності органів місцевої влади.
---
(1) Поняття місцевого управління може трактуватися й інакше - як діяльність місцевих органів з управління територіальним розвитком, що цілком відповідає концепції комплексного вивчення територіальної адміністрації, розробленої в ООН.
Бюрократичний централізм служить визначальною рисою побудови та діяльності органів місцевого самоврядування. Будучи інструментом центральної влади, вони грають важливу роль у здійсненні на місцях функцій держави.
У науковій та навчальній літературі, а також у законодавстві багатьох країн поряд з поняттям "місцеве управління" використовується поняття "місцеве самоврядування" (2).
---
(2) Такий підхід відображений в назві книги Г.В. Барабашева "Місцеве самоврядування", що вийшла в 1996 р.
Місцевим самоврядуванням називається управління справами переважно місцевого значення, здійснюване самим населенням територіальної одиниці, його виборними органами та їх адміністративним апаратом.
Місцеве самоврядування - це відносно децентралізована форма управління на місцях. Головними ознаками цих органів є їх виборність і порівняльна самостійність у керівництві справами місцевого значення (наявність власного виконавчого апарату, матеріальної бази у вигляді муніципальної власності, права встановлювати і стягувати місцеві податки, видавати нормативні акти).
До 80-х рр.. XX в. поняття місцевого самоврядування було пов'язано насамперед з децентралізованим управлінням на місцях, сформованим в країнах англосаксонської правової сім'ї і в першу чергу у Великобританії і США. Але в останні десятиліття XX в. у всіх розвинених західних країнах виборні місцеві органи отримали певну самостійність при вирішенні питань місцевого значення. У 1985 р. поняття місцевого самоврядування було визначено в ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування як "право і спроможність місцевих властей в рамках закону регулювати і управляти значною частиною публічних справ, діючи під свою власну відповідальність і в інтересах місцевого населення".
Слід визнати, що слово "самоврядування" неточно передає дійсну природу і положення муніципалітетів в сучасній державі, оскільки вони в даний час включені, поряд з державними органами, в єдиний апарат публічного управління. Органи місцевого самоврядування (3) з їх апаратом стали до теперішнього часу одним з найбільших ланок організації публічної влади розвинених країн. Так, в США на муніципальній службі знаходиться більше 55% від загального числа службовців.
---
(3) В даний час поняття "муніципальне управління" та "місцеве самоврядування" часто використовуються як синоніми. У ряді країн муніципальним іменується лише міське управління (наприклад, в США, Великобританії). Проте у спеціальній літературі термін "муніципальне" нерідко застосовується і щодо інших видів місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування становлять елемент державної організації. Однак серед місцевих органів вони не займають верховного положення, оскільки багато функцій управління територіями вилучені з їх ведення, доручені агентам уряду, різних міністерств і пр. Місцеве самоврядування є особливим ланкою в державному механізмі, прилеглим у функціональному відношенні до апарату державної адміністрації.
Органи місцевого самоврядування в силу їх виборності та офіційної ролі представників місцевого населення складають частину представницької системи. Їх діяльність в економічній і соціальній сферах має чимале значення для населення. В організації муніципальних органів бюрократичні початку виявляються не так різко, як в інших ланках державного апарату. Всі ці якості роблять виборне місцеве управління одним з підвалин демократії.
Теоретичні основи місцевого управління вперше були розроблені ідеологами буржуазної революції, зв'язували його природу і роль з ідеями виборності місцевої влади та самоврядування громад. Принцип виборності місцевої влади відповідав ідеї представницького правління, висунутої на противагу феодальному абсолютизму. Концепція самостійності виборних муніципальних органів, їх незалежності від центру в керівництві справами міських і сільських громад відображала функції буржуазного місцевого самоврядування і відповідно визнання цих органів предметом самоврядування місць, що знаходяться поза сферою державних інтересів.
Теорія місцевого самоврядування, що обгрунтувала природне право громад на самоврядування, історично відображала досвід міського самоврядування феодальної Європи. В умовах феодальної роздробленості міста, де йшло формування класу буржуазії, купували і відвойовували у феодальних володарів економічні та політичні привілеї, вільності, закріплювалися королівськими хартіями, договорами з феодалами.
Розвиток місцевого самоврядування при класичному капіталізмі (XIX - початок XX в.) Розпочалося під знаком відступу від проголошених демократичних гасел свободи і рівності. По-перше, при формуванні муніципальних органів виборчий корпус був обмежений лише имущей частиною населення, власниками нерухомості. По-друге, муніципальні органи з метою підпорядкування місцевих і групових інтересів загальнодержавним ставилися під урядовий нагляд. Централістські тенденції поступово ставали переважаючими в муніципальній політиці партій та урядів. Втручання центру в місцеві справи посилювалося в міру того як розширювалися функції органів місцевого самоврядування у сфері освіти, комунального господарства та в інших областях. У XX столітті під тиском держави муніципальне управління частково втрачало риси дійсно місцевого самоврядування, вільного від втручання бюрократичного апарату центральної влади. При фашистському режимі в Німеччині та Італії виборне місцеве самоврядування, розділивши долю інших демократичних інститутів, взагалі було ліквідовано. Загальною тенденцією стало прагнення центральної влади скорочувати повноваження муніципального управління, посилювати його залежність від бюрократичного апарату.
Разом з тим посилення вимог демократизації місцевого управління, підпорядкування діяльності муніципальних органів інтересам населення стало зворотною реакцією на надмірну роль централізованого бюрократичного апарату, обмеження прав і свобод громадян. Співвідношення централізму і децентралізації в управлінні на місцях, ступінь демократизму в пристрої місцевих установ все більшою мірою визначалися спроможністю громадян примусити центральну владу до поступок.
Розгром фашизму, що викликав величезний зростання авторитету і впливу демократичних сил, спричинив за собою прогресивні зміни в положенні муніципальних органів. Так, деякі демократичні принципи місцевого самоврядування були закріплені в післявоєнних конституціях Франції, Італії, Японії.
У 70 - 80-х рр.. в ряді країн були зроблені реформи місцевого управління (Великобританія, Франція, ФРН та ін.) Вони відбили загальний курс на модернізацію державного апарату з метою пристосування до науково-технічної революції. Ці реформи усунули, хоча і не повністю, архаїзми в організації місцевого управління. Разом з тим вони в цілому зміцнили позиції чиновницького апарату муніципальних органів, скоротили функції виборних органів місцевого управління. Відбулося скорочення асигнувань центральної влади на потреби місцевих органів, пов'язані з утриманням різних соціальних служб, зниження активності місцевих властей у сфері охорони здоров'я, житлового господарства тощо
Еволюція місцевого управління і муніципальна політика держав знаходять відображення в теоріях місцевого управління, що набули поширення в сучасному государствоведении.
Існують різні теорії, що відображають підпорядкування муніципалітетів державної адміністрації. Для цього напрямку вельми характерна концепція дуалізму місцевого управління. Вторгнення центральної адміністрації в місцеве життя дана концепція пояснює тим, що ряд місцевих справ (наприклад, просвітництво, дорожнє будівництво) придбав загальнодержавне значення. Відповідно до цієї теорії, муніципалітет, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходить за рамки місцевих інтересів і, отже, повинен діяти як інструмент державної адміністрації. Разом з тим муніципалітети зберігають самостійність в чисто місцевих справах.
Теорія дуалізму муніципального управління не розкриває соціальних причин, що породили наступ центральної влади на самостійність і права муніципалітетів. Так, причиною втручання центру в муніципальні справи оголошується необхідність забезпечити однакові високі стандарти в управлінні галузями, які отримали загальнодержавне значення. На ділі контроль центральної влади над муніципалітетами служить насамперед забезпечення її інтересів в галузі освіти, комунального господарства та в інших галузях місцевого життя.
Позбавлений достатніх підстав і погляд, згідно з яким самостійність муніципалітетів обмежується лише в галузях, що мають загальнодержавне значення, і зберігається в чисто місцевих справах. У сучасних умовах не тільки контроль, але і пряме распорядительство центральних органів поширюється на всю сферу муніципального управління.
Як відзначають деякі автори, все більше число суттєвих рішень приймається центром, який залишає на частку місцевих представницьких органів обов'язок беззастережно виконувати їх. Це означає, що місцеві представницькі органи перетворюються на механізм виконання директив центрального уряду, в придаток загальнодержавної адміністрації (4).
---
(4) Див: Humes S. and Martin E. The Structure of Local Government throughout the World. The Hague. 1961. P. 168.
З'явилися муніципальні концепції, пов'язані з теорією держави загального благоденства. Муніципалітети оголошуються інструментом соціального обслуговування, що забезпечує і охороняє в рівній мірі інтереси всіх класів і верств суспільства.
Теорія соціального обслуговування трактує функції муніципалітетів як один із проявів сутності держави загального благоденства. Однак державна влада веде лінію на підтримку і розвиток головним чином тих муніципальних служб, які відповідають інтересам великого підприємця. Посилюється протиріччя між потребами громадян у житлі, освіті, соціальному забезпеченні і прагненням влади лімітувати сферу муніципальної активності переважно тим, що вигідно приватному підприємництву. За рахунок розширення приватного підприємництва згортаються муніципальні соціальні програми - житлові, охорони здоров'я та ін Відповідно скорочується матеріальна база соціальних функцій органів місцевого управління.
У багатьох країнах має ходіння концепція позаполітичного місцевого управління, яка проголошує, що муніципалітети повинні стояти осторонь від політики, бути службовим апаратом, спеціалізованим на наданні суспільству певних послуг. Іноді концепція "муніципалітети - поза політикою" служить обгрунтуванню заборони страйків муніципальних службовців. Доводиться необхідність насадження в муніципалітетах форм і методів діяльності, властивих приватним корпораціям. Оскільки муніципальні радники відчувають певний вплив виборців, вони оголошуються поганими адміністраторами. Сенс призову тримати муніципалітети поза політикою полягає не в ізоляції цих органів від політичного життя (це й неможливо), а в тому, щоб зробити місцеве управління слухняним інструментом проведення урядової політики.
Таким чином, муніципальні органи сучасної держави не можуть трактуватися як дійсне місцеве самоврядування. У соціально-політичному плані вони ніколи не були самоврядуванням всього населення. З іншого боку, місцеве самоврядування як визначальне політико-правова якість цих установ - уже пройдений етап муніціпалізма. Якщо виборність місцевих чиновників, відсутність зверху призначуваних влади були достатніми критеріями місцевого самоврядування в XIX в., Коли місцеві органи вирішували вузьке коло другорядних справ при мінімальному втручанні центру, то до середини XX в. положення круто змінилося. Виборність і відсутність на місцях агентів центральної влади, хоча і зберігають своє значення як елементи муніципальної демократії, вже не перешкоджають регулювання муніципальної діяльності з боку центру.
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 1. Поняття і сутність муніципального управління"
  1.  § 1. Поняття комерційного права
      поняттю підприємницької діяльності, це юридичний (формальний, зовнішній) ознака, вимога, що пред'являється до підприємництва з боку законодавця. Розглянемо докладніше кожен із зазначених ознак підприємницької діяльності. По-перше, підприємницька діяльність - це діяльність самостійна. Ця ознака вказує на вольовий джерело підприємницької
  2.  § 4. Акціонерні товариства
      поняття, основні риси і встановлюючи основні гарантії прав акціонерів і кредиторів товариства. Більш детальна регламентація статусу акціонерних товариств є предметом спеціального законодавства, де центральне місце займає Закон РФ від 26 грудня 1995 р. № 208-ФЗ «Про акціонерні товариства» [1]. Цей закон визначає правове становище всіх акціонерних товариств, як створених, так і
  3.  § 4. Правовий режим цінних паперів
      поняття цінного паперу міститься в нормі ч. 1 ст. 142 ПС. У відповідності з даним визначенням цінним папером визнається документ, що засвідчує з дотриманням встановленої форми і обов'язкових реквізитів майнові права, здійснення або передача яких можливі тільки при його пред'явленні. З наведеної дефініції з очевидністю випливає цілий ряд характерних рис цінного паперу.
  4.  § 2. Розрахунки і кредитування
      поняттям для ряду однотипних договорів, якими опосередковуються позикові або, що те ж саме, кредитні зобов'язання. Якими б специфічними або ускладненими не були умови різних варіантів позикових зобов'язань, всі вони вписуються в універсальну формулу договору позики: отримані в борг кошти повинні бути повернені позичальником позикодавцеві. Настільки ж універсальними є багато правових
  5.  § 1. Загальні положення
      поняття підприємницької діяльності, законодавець у ч. 3 п. 1 ст. 2 ГК підкреслив, що підприємницька діяльність здійснюється на свій ризик. [1] У контексті визначення підприємницької діяльності, закріпленому в Законі, ризик підприємця - це не тільки можливість настання несприятливих наслідків внаслідок стихійних лих, випадкового Комерційне право. Ч. I.
  6.  § 3. Активні операції комерційних банків
      поняттю власних коштів (капіталу) стосовно кредитної організації »[3]. Цілям контролю за діяльністю комерційних банків служить певна система бухгалтерського обліку активних банківських операцій. У балансі банку їх активи групуються залежно від рівня ризику та ліквідності активів. Виділяються основні шість груп розміщених коштів в активі балансу комерційного банку:
  7.  § 1. Поняття і принципи місцевого самоврядування. Моделі взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування
      поняття місцевого самоврядування можна розкривати як мінімум у двох аспектах: як право громадян, місцевого співтовариства на самостійне завідування місцевими справами і як одна з основ конституційного ладу, основний принцип організації влади, який разом з принципом поділу влади (поділ влади по горизонталі) визначає систему управління (розподіл влади по вертикалі). Під
  8.  § 3. Теоретичні основи побудови моделі взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування
      понять "децентралізація" і "самоврядування". На думку А.Д. Градовський, ніяких особливих місцевих справ, місцевих завдань, що відрізняються по суті своїй від державних завдань, не існує. Тому немає у місцевих органів і своєї особливої ??компетенції. Усі повноваження вони отримують від держави, тобто ці повноваження є державними, і, таким чином, органи місцевого самоврядування мають
  9.  § 2. Регулювання компетенції органів місцевого самоврядування
      понятті, структурі компетенції цілком застосовні і до органів місцевого самоврядування, оскільки, незважаючи на те що останні згідно з Конституцією Російської Федерації не входять до системи органів державної влади, вони залишаються публічними, владними органами, і в цьому їх схожість з органами державної влади. Компетенція органу місцевого самоврядування є складною правовою
  10.  § 1. Поняття територіальної основи місцевого самоврядування, види муніципальних утворень і їх особливості
      поняття - "муніципальне утворення", яке було визначено як міське, сільське поселення, кілька поселень, об'єднаних загальною територією, частина поселення, інша населена територія, передбачена Федеральним законом, у межах яких здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи місцевого самоврядування. Закон 2003