| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 4. Порядок формування, структура та організація роботи органів місцевого самоврядування |
||
|
Муніципальні вибори. Органи місцевого самоврядування складаються з виборних муніципальних рад (або зборів) і виконавчого апарату. Порядок виборів у муніципальні ради регулюється спеціальними виборчими законами. У федеративних державах їх видання, як правило, належить до відання законодавчих органів суб'єктів федерації. У країнах з давніми демократичними традиціями при виборах в муніципальні ради встановлено принцип загального виборчого права. Однак цей принцип деколи порушується збереженням різних виборчих цензів (особливо цензу осілості). Пасивним виборчим правом зазвичай користуються особи, які досягли 21 - 25 років. Як правило, не допускається обрання до муніципальної ради його службовців, а також осіб, оголошених неспроможними боржниками. У великих масштабах спостерігається абсентеїзм виборців. Як правило, у муніципальних виборах в таких, наприклад, країнах, як США, Великобританія, беруть участь від 25 до 60% виборців. Порядок висування кандидатів, формування виборчих округів і визначення результатів голосування в різних країнах і навіть в межах однієї країни, наприклад в США, відрізняється великою різноманітністю. Поширеним способом висунення кандидатів є подання петиції, підписаній певним числом виборців. У США звичайним методом первинного відбору кандидатів тієї чи іншої партії служать місцеві первинні вибори (праймеріз). Існує три види виборчих округів з виборів в муніципальні ради: одномандатні, багатомандатні і, нарешті, територія муніципалітету може становити один багатомандатний виборчий округ. Найбільш поширені багатомандатні виборчі округи. У Великобританії, наприклад, члени рад графств обираються по одномандатних виборчих округах, а округів - по одномандатних або багатомандатних виборчих округах. Кандидати в муніципальні ради виступають на виборах як представники політичних партій та інших організацій або як незалежні. У США і в деяких інших країнах вибори в багато муніципалітети проводяться на непартійною основі: всі кандидати балотуються як незалежні, і партійні фракції в муніципальних радах формально відсутні. Для визначення підсумків виборів використовуються різні варіанти мажоритарної і пропорційної систем, причому помітно прагнення до мажоритарних системам. У Франції в комунах використовується два порядку обрання членів муніципальних рад залежно від чисельності населення комуни. У комунах з населенням менше 3500 жителів вибори проводяться за мажоритарною системою у два тури. У комунах з чисельністю населення 3500 і більше жителів поєднуються мажоритарна і пропорційна системи. Якщо в першому турі голосування за список кандидатів подано абсолютну більшість голосів, він отримує половину місць; друга половина місць розподіляється пропорційно числу отриманих голосів між усіма залишилися списками, включаючи список більшості. Якщо в першому турі не отримано абсолютної більшості голосів, проводиться другий тур голосування. У період між двома турами допускається об'єднання списків кандидатів. Список, що отримав цього випадку більшість голосів виборців (абсолютне або відносне), отримує половину місць. Друга половина місць розподіляється між усіма списками, як і в попередньому випадку. Генеральні ради департаментів обираються в межах свого виборчого округу - кантону за мажоритарною системою у два тури голосування. Регіональні ради обираються на основі загального і прямого виборчого права за списком в один тур за системою пропорційного представництва. Кожен департамент регіону виступає як самостійного виборчого округу, в якому виставляються списки кандидатів від різних партій. Кожен з цих списків отримує представництво в регіональному раді, якщо число поданих за список голосів перевищить 5% від загального числа голосуючих. Слід зазначити, що з принципу виборності муніципальних рад законодавство робить чимало виключень, особливо щодо формування регіональних органів. У США, наприклад, поради графств нерідко складаються з представників нижчестоящих муніципальних властей. Структура, компетенція та порядок діяльності муніципальних рад. Виконавчий апарат. Муніципальні ради обираються на різні терміни. Так, в США період їх повноважень становить 2, 3 або 4 роки, у Великобританії - 4 роки, причому в залежності від виду ради щорічно переобираються одна третина радників або ж раз на 4 роки проводиться переобрання всього складу муніципалітету. Муніципальні ради Лондона обираються на 3 роки. У Франції поради комун і генеральні ради департаментів обираються на 6 років, причому через кожні три роки переобирається половина складу генерального ради. В Італії термін повноважень муніципальних рад - 5 років, у ФРН - 4 або 5 років, зібрань в Японії - 4 роки. Для місцевого управління зазначених країн в цілому характерний невеликий чисельний склад муніципальних рад. Так, в США в ці ради обираються від 5 до 22 чоловік (в більшості міст від 5 до 9) і, як виняток, - до 50 осіб, у комунах Франції - зазвичай від 9 до 69 (у Парижі - 163, Марселі - 101 , Ліоні - 73); в Італії - від 15 до 80; в ФРН - від 5 до 80 чоловік; у Великобританії - до 70 - 75; в Японії - від 12 до 100, лише в муніципальні ради Токіо і префектур - до 120 радників . Законодавство найчастіше не встановлює принципу збереження заробітної плати за членами муніципальних органів на час виконання ними своїх функцій. Особи, обрані до складу муніципальних рад, ведуть роботу безкоштовно (наприклад, у Німеччині) або отримують винагороду від муніципальних рад. Оплата роботи муніципальних радників у вигляді щорічних виплат певної суми або плати за відвідування засідань ради передбачена в Японії, США і Великобританії. У Франції муніципальна рада може (але не зобов'язаний) встановити своїм членам певну плату. У більшості розглянутих країн муніципальні ради юридично очолюють муніципальний апарат управління. До їх відання належить прийняття місцевого бюджету, видання нормативних рішень з питань, віднесених до їх компетенції і не врегульованим вищестоящими органами, встановлення місцевих податків, вирішення питань про отримання позик та їх витрачання, про використання муніципальної власності, в більшості країн - формування керівних виконавчих органів муніципалітету та контроль за ними, призначення місцевих референдумів та деякі інші справи. Особливе становище займають муніципальні ради в США, де широко використовується принцип деконцентрації муніципальних функцій. Управління муніципальними школами, лікарнями, бібліотеками, санітарним справою, водопостачанням, парками, протипожежної службою у багатьох випадках вилучено там з відання муніципальних рад і здійснюється за спеціальними округах. Виборних та призначуваних органи спеціальних округів (управління, комітети і т.д.) тісно пов'язані з адміністрацією штатів, не підпорядковані муніципальним радам. Найчастіше відбувається присвоєння функцій муніципальних рад виконавчими органами. У деяких країнах (наприклад, у ФРН) ради правомочні делегувати свої повноваження виконавчим органам. Нерідко функції муніципальних рад зводяться до механічного схваленню проектів, підготовлених чиновниками. Багато хто дійсно важливі рішення виробляються та проводяться в життя навіть без відома муніципальних радників. Основною формою роботи муніципальних рад є засідання, що проводяться в сесійному порядку. У Франції та Японії муніципалітети збираються на чергові сесії 4 рази на рік, а генеральні ради французьких департаментів - двічі на рік. У Франції сесія муніципальної ради комуни, присвячена прийняттю бюджету, триває 6 тижнів, інші - до 30 днів; в Японії тривалість сесій - не більше тижня. В Італії муніципальні ради повинні збиратися не рідше двох разів на рік. У Великобританії муніципальні ради графств збираються на чергові засідання щоквартально, а інші поради - щомісяця. У США засідання рад скликаються щотижня, раз на два тижні або щомісяця. Ініціатива скликання позачергових засідань муніципальних рад, як правило, належить меру, групі радників (однієї п'ятої, однієї третини і більше), а в країнах, де нагляд за муніципалітетами здійснюють агенти центрального уряду, - префектам, губернаторам і чиновникам. Слід зазначити, що активність рядових членів муніципальних рад нерідко обмежується різними заборонами. Так, в Японії радники не вправі вносити до ради проекти фінансових актів; проект рішення може бути внесений радниками лише в тому випадку, якщо він підписаний не менше однієї восьмої членів ради. Засідання рад зазвичай носять відкритий характер, але муніципалітет може прийняти рішення про проведення закритого засідання. Як правило, муніципальні ради утворюють різні комісії або комітети - постійні і тимчасові. Так, у Великобританії дві третини світової графств має до дев'яти комітетів та одна третина - більше дев'яти. В обов'язковому порядку утворюються комітети з питань освіти, соціальних справ і фінансів. У США муніципальні ради можуть і не мати комісій. Комісії здійснюють головним чином підготовчо-дорадчі функції, хоча в Англії, а також у США (при комісійній формі організації виконавчого апарату) комісії володіють і розпорядчими правами. У Великобританії і деяких інших країнах рада може оголосити, що він засідає як комісії. У цьому випадку не застосовується формальна процедура ведення засідання, видаляється публіка. Тим самим створюються умови для обробки радників при закритих дверях, з тим щоб домогтися попереднього схвалення якого-небудь спірного проекту. Значну роль у муніципальному управлінні грає виконавчий апарат. Він складається з адміністративних органів загальної компетенції (колегіальні виконавчі органи, мери, керуючі) і органів галузевої та спеціальної компетенції (департаменти, комітети, бюро, інспектури і т.п.). Адміністративні органи загальної компетенції займають керівне становище щодо інших ланок виконавчого апарату. Особливо великий вплив у справах місцевого управління найчастіше мають мери. Нерідко вони одноосібно вирішують питання найму та звільнення муніципальних службовців, користуються правом накладати вето на рішення муніципальних рад, а також іншими правами, які фактично ставлять їх над муніципальними радами. У ряді країн, наприклад у Франції, Німеччині, Японії, мери офіційно розглядаються не тільки як вищі посадові особи органів місцевого управління, але і як представники центрального уряду, відповідальні за виконання доручених їм державних справ. Структура виконавчого апарату місцевого управління відзначена великою різноманітністю. Складність структури муніципальної адміністрації в США є результатом відмінностей у законодавстві штатів і відомої самостійності муніципальних рад у вирішенні питань влаштування виконавчих органів. Характерною рисою організації апарату місцевого управління в США є принцип стримувань і противаг, зміцнюючий вплив виконавчого апарату. Так, відповідальні муніципальні чиновники нерідко обираються безпосередньо населенням, що забезпечує їм відому свободу у відносинах з муніципальними радами (наприклад, у трьох чвертях міст з населенням понад 5 тис. осіб мер обирається населенням). Виконавчі органи загальної компетенції є в США в міському управлінні і в сільських громадах. У графствах подібні органи, як правило, відсутні. У містах США склалося три основних типи пристрою керівних виконавчих органів. По-перше, це так звана система "мер - рада", прийнята в трьох п'ятих міст з населенням понад 5 млн. осіб, у тому числі в найбільших містах. Розрізняються муніципалітети зі "слабким" і "сильним" мером. "Слабкий" мер обирається муніципальною радою. Він головує в муніципальній раді, здійснює представницькі та контрольні функції. Управління муніципальними справами рада зазвичай здійснює через систему галузевих комітетів, пропозиції яких приймаються без обговорення. Система з "сильним" мером більш характерна для міського управління США, ніж система зі "слабким" мером, типова для минулого століття. "Сильний" мер, як правило, обирається безпосередньо населенням. Він одноосібно призначає і зміщує провідних муніципальних чиновників, відає складанням і виконанням бюджету, має право накладати вето на акти муніципальної ради, причому воно може бути подолано лише кваліфікованою більшістю голосів членів ради при повторному розгляді питання. У деяких містах - Нью-Йорку, Філадельфії та ін - поряд з "сильним" мером призначається в якості голови адміністрації високооплачуваний керівник (менеджер). У більш ніж 44% міст з населенням понад 25 тис. чоловік прийнята система "рада - керуючий". При цій системі мер, що обирається радою, не користується реальною владою. Його повноваження зводяться до головування в раді, виконання церемоніальних функцій. Повнота виконавчої влади зосереджується в руках керуючого, призначуваного спеціальною комісією, яка для цієї мети формується радою. Керуючий зазвичай підбирається з числа осіб, які мають відповідну професійну підготовку. Він керує всією муніципальної адміністрацією, призначає і зміщує чиновників, дає раді рекомендації, як правило, отримують схвалення. Фактично рада позбавлений можливості спрямовувати та контролювати дії керуючого, зсув якого обставлено значними процедурними складнощами. У поширенні системи "рада - керуючий" особливо позначається прагнення до сильної виконавчої влади, через яку простіше впливати на сферу місцевого управління. Слід зазначити, що зазначену систему запозичили у США багато держав (наприклад, Швеція, Ірландія, ФРН). Найменш поширений тип міської адміністрації США - комісійна форма управління: населення обирає невеликий (звичайно в складі п'яти чоловік) рада комісіонерів, кожен з яких очолює певну галузь місцевого управління. Різнобій у керівництві муніципальними справами при цій формі управління призводить до поступового її згортання: від неї відмовився навіть місто Гальвестон, де вона вперше була прийнята. Органами управління в графствах є ради графств (ради піклувальників, поради комісіонерів). Населенням обираються також деякі службовці графства - шериф, скарбник та ін У тауншипах органами управління є ради, що обираються на зборах мешканців або по територіальних виборчих округах по звичайній виборчій процедурі. У тауна в якості органів управління діють збори всіх дорослих жителів або представників населення. Збори обирає рада з 3 - 5 чоловік, який діє у ролі виконавчого органу. Вибираються і деякі службовці адміністрації тауна (клерк, скарбник та ін.) Значною своєрідністю відрізняється муніципальна організація Великобританії. Тут муніципальні ради щорічно обирають своїх голів, а в адміністративних одиницях, що мають титул міста, - мерів або лорд-мерів, головуючих на засіданнях рад та здійснюють представницькі функції. Мери і голови не роблять серйозного впливу на роботу муніципального адміністративного апарату. Керівництво галузями муніципального управління зосереджено в руках комітетів, утворених радою. Рада делегує комітетам багато свої повноваження, причому лише найважливіші рішення комітетів потребують схвалення ради. Досить поширені комітети з питань політики і ресурсів, які здійснюють координаційні функції щодо інших комісій. Постійні комітети, створення яких є обов'язком ради (статутні), формуються з числа членів ради, кожен з яких може входити відразу в кілька комітетів. У складі інших комітетів може бути до 1/3 осіб, які не є радниками. Д. Харвей і К. Худ відзначають, що "місцеве управління в Англії при всіх його недоліках - це система комітетів, завдяки якій значне число виборних радників мають можливість безпосередньо брати участь у місцевому управлінні" <6>. Велику роль у роботі муніципалітету грає старший адміністратор (клерк) - призначений радою чиновник. Він спрямовує повсякденну діяльність комітетів і чиновницького апарату. Розпочата в 2000 р. реформа передбачає формування багатоваріантної організації роботи органів місцевого самоврядування (за прикладом різних форм міського управління в США). --- <6> Харвей Д., Худ К. Британська держава. М., 1961. С. 253. Для муніципальної адміністрації у Франції характерна відсутність в комунах колегіальних виконавчих органів. Мер і його заступники обираються муніціпалітетним радою з числа радників строком на 6 років. Мер очолює виконавчий апарат муніципалітету і, крім того, є представником загальнодержавної адміністрації. До його відання належить призначення і зсув муніципальних службовців, складання і виконання місцевого бюджету, проведення рішень муніципальної ради, головування на засіданнях ради. Як представник Уряду мер здійснює реєстрацію актів цивільного стану, відповідає за проведення в життя законів та інших загальнодержавних актів, за забезпечення безпеки і порядку в комуні, відає муніципальною поліцією. Виконання тих чи інших своїх функцій мер може доручати своїм помічникам, яких у нього може бути від одного до 12. Генеральна рада департаменту обирає зі свого складу бюро і голови ради строком на 3 роки. Главою департаментські адміністрації та виконавчим органом генеральної ради є голова. Він відає виконанням рішень генерального ради, здійснює управління Департаментські майном, розпоряджається доходами департаменту, керує департаментські поліцією. У регіонах виконавчими органами регіональних рад є голови регіональних рад, а також бюро, які обираються відповідними радами на 6 років. Специфічною особливістю місцевого управління в Італії є наявність у муніципальних рад колегіальних адміністративних органів загальної компетенції - виконавчих джунт. Джунти обираються радами комун, провінцій і областей з числа радників. Вони є керівними ланками місцевої адміністрації. Про свою діяльність джунта зобов'язана повідомляти на кожному засіданні ради. Обласні ради на своєму першому засіданні обирають голову джунти, який координує діяльність місцевих виконавчих органів, присутній на засіданнях джунти, представляє область зовні. Відповідно до Закону 1993 р. "Про прямих виборах синдика, голови провінції, провінційних і комунальних рад" голови провінцій і синдики комун обираються безпосередньо населенням і самостійно формують склад джунт, лише ставлячи до відома про це відповідну раду. У провінціях і комунах з населенням понад 15 тис. чоловік обласні радники не можуть бути членами джунти. Синдик є вищою посадовою особою комуни, а також представляє загальнодержавну адміністрацію. У комунах з населенням до 15 тис. жителів синдик одночасно виконує і функції голови ради. Для Німеччини, як і для США, характерне існування декількох типів муніципальної адміністрації. Система "рада - сильний бургомістр", прийнята в Баварії, Баден-Вюртемберзі та Рейланд-Пфальці, в основному схожа з відповідною системою США. Однак у Рейланд-Пфальці бургомістр обирається не населенням, а общинним радою. У Гамбурзі, Бремені і, як правило, Гессені і Шлезвіг-Гольштейні ради обирають колегіальні виконавчі органи - магістрати в складі 6 - 12 членів, включаючи бургомістра. Магістрат вправі скасовувати рішення ради, а бургомістр - рішення магістрату. Система "рада - керуючий" (общинний директор), особливо характерна для земель Нижня Саксонія і Північний Рейн - Вестфалія, повторює в основних рисах відповідну систему США. Керівник призначається радою на строк від 8 до 12 років. Він має право припиняти рішення ради. У повітах керівними адміністративними органами є обирані повітовими радами управи у складі 5 - 12 радників на чолі зі старостами. Іноді повітові ради призначають керуючих, а в окремих випадках керуючі обираються населенням. У Японії муніципалітети не мають колегіальних виконавчих органів загальної компетенції. Голова місцевої адміністрації (в префектурі - губернатор, в громаді - мер) володіє значною владою, що ставить його над муніципальним радою, і розглядається як представник Уряду. Губернатори і мери, що обираються населенням на чотирирічний термін, призначають і зміщують керівних чиновників державного апарату, відають складанням і виконанням бюджету, самостійно приймають рішення з поточних питань управління, вправі накладати вето на рішення зборів, для подолання якого необхідно більшість в 2/3 голосів членів зборів. Голова місцевої адміністрації, якщо визнає за необхідне, вправі взяти на себе функції зборів. У разі виникнення розбіжностей він може розпустити збори. Відсторонити губернатора або мера збори може лише більшістю в 3/4 голосів. Спори між місцевими зборами та їх виконавчими органами можуть вирішуватися як в адміністративному, так і в судовому порядку. Для постановки питання про відкликання губернатора або мера потрібно петиція, підписана 1/3 виборців. Найбільш стабільним і досить істотним елементом місцевого управління є чиновницький апарат - різні департаменти, бюро, комітети і т.п. Відповідальні чиновники місцевих органів призначаються і зміщуються головою муніципальної адміністрації (мером, керуючим, колегіальним виконавчим органом) або радою. У ряді країн окремі категорії посадових осіб муніципалітетів обираються населенням, що ставить їх в незалежне становище у відносинах з муніципальними радами. Ця система особливо поширена в США, де, наприклад, в графствах шляхом виборів заміщуються посади шерифа - керівника місцевої поліції, коронера, що виконує деякі слідчі функції, скарбника та ін Скарбник, клерк і деякі інші чиновники міського управління в США обираються населенням більш ніж в половині міст з населенням понад 5 тис. осіб. У ряді випадків встановлено конкурсний порядок заміщення посад в муніципальному апараті. У деяких країнах, наприклад у багатьох муніципалітетах США, прийнята система, при якій партія, що перемогла на виборах, роздає муніципальні пости своїм прихильникам. У багатьох країнах широко поширені різні асоціації службовців муніципальних органів. У сучасних умовах чисельність муніципальної бюрократії швидко зростає, посилюються її позиції в механізмі місцевого управління. Існуюче в небагатьох країнах (наприклад, в 26 штатах США, в Японії) право відкликання виборних посадових осіб муніципалітетів виборцями в якості засобу впливу населення на місцеві справи застосовується вкрай рідко. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 4. Порядок формування, структура та організація роботи органів місцевого самоврядування " |
||
|
||