| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
§ 2. Правове становище публічних утворень |
||
|
Рівні початку участі публічних утворень у цивільному обороті проявляються в наступному. По-перше, встановлено заборону на здійснення властивих публічним утворень владних повноважень. Наприклад, публічна освіта не може зобов'язати іншого учасника цивільного обороту вступити з ним у договірні відносини, оскільки свобода договору (абз. 1 п. 1 ст. 421 ЦК) передбачає виражену добровільно взаємну волю сторін. Вбачати примусовість, засновану на владних повноваженнях у передбачених законом випадках укладення договору в обов'язковому порядку (абз. 2 п. 1 ст. 421 ЦК), невірно, так як дане виняток із загального правила про свободу договорів встановлено рівним чином для всіх учасників цивільного обороту. По-друге, неможливе використання яких би то не було переваг, що випливають з притаманних публічним утворень владних повноважень. Так, публічна освіта не вправі диктувати контрагенту конкретні умови договору, що не вигідні для останнього і не відповідають його інтересам, оскільки загальним для всіх учасників цивільного обороту є визначення змісту договору по взаємоузгоджених розсуд (абз. 1 п. 4 ст. 421 ЦК). Рівним чином публічна освіта не має будь-яких переваг при укладенні цивільно-правових договорів у порівнянні з іншими учасниками обороту. Говорячи про рівні засадах виступи публічних утворень у цивільних правовідносинах, важливо не змішувати різні поняття. Участь публічних утворень у цивільному обороті необхідно остільки, оскільки цього вимагає реалізація завдань публічної влади. Однак сама по собі подібна функціональна спрямованість діяльності не замінює і не відміняє юридичної рівності всіх суб'єктів цивільного права. Інакше кажучи, втрата владних повноважень у цивільних правовідносинах який суперечить природі публічних утворень як носіїв публічної влади. З урахуванням сказаного важко погодитися із судженнями про те, що владні повноваження публічних утворень так чи інакше проявляються у цивільних правовідносинах * (353). Наприклад, такі судження підкріплюються посиланням на ст. 279 ГК про примусове вилучення земельної ділянки для державних потреб. Представляється, проте, що рішення про вилучення земельної ділянки шляхом його викупу приймається публічним утворенням саме як публічно-правовим суб'єктом, що перебуває у відносинах влади - підпорядкування з третіми особами. Та обставина, що вказане рішення носить характер адміністративного, публічно-владного акта, не впливає на цивільно-правову природу відносин з викупу, які складаються між відповідним власником і публічним утворенням, оскільки цивільні правовідносини можуть виникати на основі складних юридичних складів, що включають владне розпорядження (ст. 8 ЦК). Тому в науковій літературі справедливо звертається увага на те, що якщо регулювання відносин за участю публічних утворень побудовано на засадах верховенства останніх, то не може йти мови про цивільно-правову природу таких відносин * (354). Так само, якщо публічна освіта намагається привнести в майновий оборот владно-правові початку, це свідчить лише про допущені публічним утворенням порушеннях принципу юридичної рівності суб'єктів цивільного права. Інша справа, що норму ЦК про рівних засадах участі публічних утворень не варто ідеалізувати. Законодавець досить непослідовний і часто, в іншому галузевому законодавстві, встановлює фактичні переваги для публічних утворень. Особливо це характерно для бюджетного законодавства, яким практично закріплений імунітет публічних утворень від фактичної реалізації заходів майнової відповідальності в рамках внутрішніх (національних) цивільних правовідносин (докладніше див нижче) * (355). Таким чином, незважаючи на формальне закріплення в п. 1 ст. 124 ГК принципу юридичної рівності публічних утворень з усіма іншими учасниками цивільного обороту, проблема практичної реалізації даного положення досі законодавцем послідовно не вирішена. Правовий режим діяльності публічних утворень. За загальним правилом до публічним утворень застосовуються норми, що визначають участь юридичних осіб у цивільних правовідносинах (п. 2 ст. 124 ЦК). По суті, це означає, що публічні освіти, не будучи юридичними особами, прирівнюються до останніх з позицій володіння майном, виступи в цивільному обороті і т.п. * (356) Зі змісту зазначеного правового режиму діяльності публічних утворень треба важливий для правозастосування висновок. Дія багатьох норм цивільного законодавства, що стосуються юридичних осіб, поширюється і на публічні освіти (наприклад, норми про порядок вступу в договірні відносини і їх оформленні і т.п.) * (357). Спеціальної вказівки на те чи інше публічне освіта не потрібна, оскільки общеправовой основою застосування відповідних законодавчих положень служить правило п. 2 ст. 124 ГК. Однак особливості публічних утворень як суб'єктів цивільного права з неминучістю обумовлюють наявність численних винятків із загального правила про поширення на діяльність публічних утворень правового режиму юридичних осіб. Причому вказані вилучення можуть слідувати виключно із закону, або з особливостей публічних утворень (п. 2 ст. 124 ЦК). Отже, імперативний характер зазначеної норми ЦК виключає можливість зміни правового режиму діяльності публічних утворень за довільним розсудом останніх. Що стосується характеру винятків, що випливають із закону, то він може передбачати: 1) норми, які застосовуються лише до публічним утворень, тобто норми, що регулюють участь даних суб'єктів у цивільних правовідносинах (див., наприклад, ст. 214, 215, 306 ЦК тощо) * (358); 2) норми, так чи інакше встановлюють обмеження в правовому режимі публічних утворень у порівнянні з юридичними особами (див., наприклад, ст. 1063 ЦК, абз. 2 ст. 2 ФЗ "Про простому і перекладному векселі" від 11 березня 1997 г. * (359), згідно з яким публічні освіти має право зобов'язуватися за переказним і простим векселем лише у випадках, спеціально передбачених федеральним законом) * (360). Питання про зміст другої групи винятків, що випливають з особливостей публічних утворень, далеко не однозначний. Відсутність законодавчого визначення таких особливостей необгрунтовано розширює межі судового розсуду і тим самим створює грунт для спотворення дійсного змісту закону. Так, досить поширена практика, коли з посиланням на "особливості публічних утворень" суди звільняють їх від відповідальності за заподіяну шкоду через відсутність в бюджеті коштів, необхідних для його відшкодування. Задоволення в цих умовах вимог потерпілих, по думку судових інстанцій, призвело б до фактичного перегляду бюджету і нанесення шкоди необмеженому колу осіб * (361). Інакше кажучи, положення про особливості публічних утворень трактуються судами як допускають звільнення публічних утворень від несення відповідальності за своїми зобов'язаннями, якщо в бюджеті відсутні на це кошти. Не кажучи вже про те, що суди явно виходять за межі своїх повноважень, приймаючи функції законодавця і скасовуючи положення ЦК про відповідальність публічних утворень (ст. 126 ЦК), сам по собі висновок про пріоритетну захист прав та інтересів однієї категорії суб'єктів цивільного права в порівнянні з правами інших рівних за статусом суб'єктів цивільного права суперечить основним засадам цивільного законодавства (п. 1 ст. 1 ЦК). Очевидно, що питання про наявність тих чи інших особливостей, які не дозволяють застосувати конкретну норму цивільного законодавства, повинен оцінюватися в кожному конкретному випадку. Однак критерій такої оцінки повинен бути обмежений функціональною спрямованістю діяльності публічних утворень як учасників цивільних відносин, що виявляється в реалізації завдань публічної влади. Винятки із загального порядку цивільно-правового регулювання, що випливають з особливостей публічних утворень, не можуть тлумачитися в сенсі підстав для пріоритетного захисту прав та інтересів окремої категорії суб'єктів і для безпідставного перекладання негативних майнових наслідків неналежній діяльності зазначених суб'єктів на інших учасників цивільного обороту. Прикладом винятків з режиму діяльності юридичних осіб, обумовлених особливостями публічних утворень і насправді мають місце, можуть служити норми, що відносяться до утворення юридичної особи, її установчих документів, філіям та представництвам, реорганізації та ліквідації і т . д. (Ст. 50-61 ЦК; див. також абз. 1 п. 2 ухвали Конституційного Суду РФ N 297-О). Правоздатність публічних утворень. Питання про характер правоздатності публічних утворень порівняно активно обговорюється на сторінках навчальної літератури * (362). Зокрема, всі висловлені думки можна розділити на дві діаметрально протилежні позиції. Згідно з першою і найменш поширеною з них правоздатність публічних утворень є спільною (універсальної) * (363). Аргументом зазвичай служить твердження про те, що держава, будучи носієм публічної влади і здійснюючи законодавчі функції, в принципі може здійснювати будь-які права та обов'язки. Погодитися з подібною думкою не можна. Очевидно, що, здійснюючи регулювання цивільних відносин, держава виступає як суб'єкт публічного права. Проте відповідно до прямою вказівкою п. 1 ст. 124 ДК як учасника цивільних правовідносин держава не має права здійснювати свої владні повноваження. Отже, здійснення державою законотворчої діяльності не може враховуватися при вирішенні питання про характер правоздатності, зміст якої залежить від того, чи здатний суб'єкт у принципі набувати будь-які права і нести обов'язки без будь-яких законодавчих обмежень або ж, навпаки, обсяг прав і обов'язків обмежений (наприклад, цілями діяльності) * (364). Згідно другій позиції, яка представляється більш обгрунтованою, правоздатність публічних утворень носить спеціальний характер * (365), тобто обсяг можливих прав і обов'язків публічних утворень спочатку обмежений, зокрема цілями діяльності і публічними інтересами. Крім того, поряд з наведеної точкою зору висловлюються думки про цільове * (366) (оскільки зміст правоздатності випливає з функції носія публічної влади), спеціально функціональному * (367) (так як зміст правоздатності, детерміноване функціями держави, обумовлює її цільову спрямованість, в кінцевому рахунку, на задоволення суспільних потреб) характері правоздатності. Неважко помітити, що, по суті, аргументи прихильників спеціальної, цільової або спеціально функціональної правоздатності спираються на загальну ідею: правоздатність публічних утворень завжди обмежена саме через особливості останніх як учасників цивільного обороту, діяльність яких має спеціальну функціональну спрямованість - реалізацію завдань публічної влади. Інакше кажучи, змістовне збіг формально різних позицій свідчить про те, що суперечка багато в чому носить термінологічний характер. Отже, незалежно від назви характеру правоздатності (спеціальна, цільова, спеціально функціональна або навіть спеціально-цільова), загальним залишається одне: громадянська правоспобность публічних утворень носить виключно спеціальний характер, обумовлений особливостями публічних утворень як учасників цивільних відносин. Тому публічні утворення можуть мати лише ті права і нести обов'язки, які необхідні для реалізації ними завдань публічної влади. Форми участі публічних утворень у цивільних правовідносинах. Питання про форми участі публічних утворень у цивільних правовідносинах традиційно вирішується таким чином * (368). Публічні освіти наділені можливістю брати участь у цивільному обороті в двох формах: 1) у формі безпосередньої участі - самостійно за допомогою відповідних органів (п. 1, 2 ст. 125 ЦК), тобто в порядку, аналогічному встановленому в ст. 53 ГК для юридичних осіб; 2) у формі опосередкованої участі - через представників (п. 3 ст. 125 ЦК), тобто допомогою встановлення відносин представництва (гл. 10 ЦК). Крім того, іноді в науковій літературі до видів опосередкованої форми участі публічних утворень у цивільному обороті відносять виступ останніх за допомогою засновуваних юридичних осіб - унітарних підприємств та установ * (369). Якщо відволіктися від юридичної складової, можна погодитися з тим, що публічні освіти, залишаючись власниками майна, переданого таким юридичним особам на основі обмежених речових прав, так чи інакше беруть участь в цивільному обороті. Однак формально-юридично погодитися з цією позицією не можна, оскільки вказані юридичні особи визнаються самостійними учасниками цивільного обороту поряд з публічними утвореннями (ст. 113, 120 ЦК). Безпосереднє підтвердження цей висновок знаходить в правилах про самостійну відповідальності публічних утворень і засновуваних ними юридичних осіб (ст. 126 ЦК). Що стосується самостійної участі публічних утворень у цивільному обороті, то необхідно враховувати, що на відміну від органів юридичних осіб, повноваження яких визначаються установчими документами, повноваження державних і муніципальних органів визначаються рамками компетенції * (370), встановленої виключно Конституцією РФ, федеральними та регіональними законами та підзаконними актами, а також актами муніципальних утворень. Вказівка на те, що державні та муніципальні органи виступають від імені публічних утворень, не повинно вводити в оману. У подібних випадках ніяких відносин представництва не виникає, оскільки публічні освіти в силу особливостей своєї природи (колективні суб'єкти) не можуть самостійно набувати права і обов'язки інакше, ніж через дії своїх органів. Інша річ, що виступ публічних утворень як самостійних суб'єктів у цивільному обороті через своїх органів необхідно відрізняти від випадків самостійного господарювання останніх, коли окремі органи як юридичних осіб набувають права і обов'язки для себе (наприклад, при придбанні яким відомством канцелярського приладдя для власних потреб). Зазвичай публічні освіти беруть участь в цивільному обороті через органів виконавчої влади (формально-юридично навряд чи є які-небудь перешкоди до виступу в обороті і за допомогою законодавчих органів, хоча це не типово). У науковій літературі немає єдності думок щодо того, чи можуть вищі органи публічної влади виступати безпосередньо від імені публічних утворень у цивільному обороті * (371). Видається, що теоретично вищі органи публічної влади таки можуть бути наділені відповідними повноваженнями в особливих випадках. Інша справа, що в даний час законодавством дійсно не встановлені випадки подібного участі. До виконавчих органів належать: 1) на федеральному рівні - Уряд РФ, федеральні міністерства, агентства, служби та інші відомства, включаючи територіальні органи (див., наприклад, гл. 6 Конституції РФ; ФКЗ "Про Уряді Російської Федерації" від 17 грудня 1997 р. N 2-ФКЗ * (372), Указ Президента РФ "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади" від 9 березня 2004 р. N 314 * (373)), 2) на рівні суб'єктів РФ - мерії, адміністрації та т . п. (Див., наприклад, ст. 2, 17, 18 ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ) * (374), 3) на муніципальному рівні - адміністрації, префектури і т.п. (Див., наприклад, гл. 6 ФЗ про місцеве самоврядування). Що стосується виступу публічних утворень у цивільному обороті через представників, то необхідно враховувати наступне. По-перше, органи державної і муніципальної влади, юридичні особи та громадяни можуть представляти інтереси публічних утворень лише у випадках і порядку, передбачених законами, указами Президента РФ і постановами Уряду РФ, нормативними актами суб'єктів РФ і муніципальних утворень (див., наприклад, ст. 6, 38, 39 ФЗ "Про приватизацію державного та муніципального майна" від 21 грудня 2001 р. N 178-ФЗ * (375); постанову Уряду РФ "Про управління знаходяться у федеральній власності акціями відкритих акціонерних товариств та використання спеціального права на участь Російської Федерації в управлінні відкритими акціонерними товариствами ("золотої акції") "від 3 грудня 2004 р. N 738 * (376)). З цього, зокрема, випливає, що до органів, які представляють інтереси публічних утворень, відносяться лише ті, які не наділені спеціальними повноваженнями згідно п. 1, 2 ст. 125 ЦК (для реалізації публічними утвореннями самостійної участі в цивільному обороті). По-друге, необхідно спеціальне доручення, що виходить від того чи іншого публічного освіти. По суті, мова йде про належне оформлення відносин представництва, яке може грунтуватися на акті уповноваженого органу або на договорі. Отже, особливості придбання публічними утвореннями прав і обов'язків за допомогою представників виключають наявність у останніх повноважень, наступних з обстановки, в якій діє представник (абз. 2 п. 1 ст. 182 ЦК). Види цивільних відносин, в яких беруть участь публічні освіти. Визнання публічних утворень повноправними учасниками цивільного обороту і поширення на режим їх діяльності принципу юридичної рівності свідчить про існуючу у публічних утворень рівній можливості (поряд з іншими учасниками цивільного обороту) бути суб'єктами відносин, що складають предмет цивільно-правового регулювання. Як випливає з попередніх глав цього підручника, ці відносини поділяються: 1) на майнові відносини, включаючи речові, зобов'язальні (договірні та позадоговірні), спадкові та пов'язані з використанням та розпорядженням об'єктами інтелектуальної діяльності відносини; 2) особисті немайнові відносини; 3) організаційні відносини * (377). Вкажемо на основні особливості участі публічних утворень в даних відносинах. Виступ у цивільному обороті, що опосередковують переміщення товарів, робіт, послуг, неможливе без участі, в першу чергу, у майнових відносинах. Так, публічні освіти, будучи власниками (ст. 214, 215 ЦК; див. подр. Гл. 22 підручника), є суб'єктами речових відносин. Правовий режим управління і розпорядження державною і муніципальною власністю має свої особливості, які проявляються: 1) в існуючих поряд із загальними (абз. 1 п. 2 ст. 218 ЦК) спеціальних способах придбання (наприклад, абз. 2 п. 3 ст. 225, ст. 228, 231, п. 2 ст. 233 ЦК) і припинення (наприклад, ст. 238-243 ЦК) права власності; 2) порядку управління власністю, функції щодо здійснення якого від імені Російської Федерації і її суб'єктів покладені на органи та особи, зазначені у п. 1 ст. 125 ГК, а від імені муніципальних утворень - на органи місцевого самоврядування та особи, зазначені у п. 2 ст. 125 ГК (абз. 1 п. 5 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із захистом права власності та інших речових прав" від 25 лютого 1998 р. N 8 * (378)). Наприклад, до таких органів та особам, якщо мова не йде про спеціальні видах майна (скажімо, про об'єкти культурної спадщини), відносяться Федеральне агентство з управління федеральним майном (далі - Росимущество) і його територіальні органи та підвідомчі організації, а також спеціалізована державна установа при Уряді РФ "Російський фонд федерального майна" (далі - РФФД). До числа повноважень Росимущества віднесено, зокрема, здійснення повноважень власника щодо майна унітарних підприємств та установ, акцій (часток) акціонерних (господарських) товариств та іншого майна, в тому числі що становить державну скарбницю РФ, а також повноважень власника по передачі федерального майна юридичним і фізичним особам, приватизації (відчуженню) федерального майна; здійснення контролю за управлінням, розпорядженням, використанням за призначенням і збереженням земельних ділянок, що перебувають у федеральній власності та у державній власності і т.д. (Див. розд. II постанови Уряду РФ "Про федеральний агентстві з управління федеральним майном" від 27 листопада 2004 р. N 691 * (379); п. 1 постанови Уряду РФ "Питання реалізації федерального майна" від 20 грудня 2006 р. N 782 * (380)). РФФД, в свою чергу, здійснює функції з організації продажу приватизованого федерального майна, реалізації майна, арештованого на виконання судових рішень або актів органів, яким надано право приймати рішення про звернення стягнення на майно, а також функції з реалізації конфіскованого, рухомого безхазяйного, вилученого та іншого майна, зверненого у власність держави (див. підр. розд. II постанови Уряду РФ "Про Російському фонді федерального майна" від 25 грудня 2002 р. N 925 * (381); п. 2 постанови Уряду РФ N 782). Міністерство фінансів РФ (далі - Мінфін Росії) забезпечує надання бюджетних позик та бюджетних кредитів в межах ліміту коштів, здійснює організацію формування та використання цінностей Державного фонду дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння РФ (п. 5.3.18, 5.3.20 постанови Уряду РФ "Про Міністерстві фінансів Російської Федерації "від 30 червня 2004 р. N 329 * (382)). Міністерство культури і масових комунікацій РФ визначає умови охоронних зобов'язань щодо об'єктів культурної спадщини (пам'яток історії та культури) федерального значення при їх приватизації (п. 5.11.1 постанови Уряду РФ "Про Міністерство культури і масових комунікацій Російської Федерації" від 17 червня 2004 р . N 289 * (383)). Органи державної влади суб'єкта Федерації (органи місцевого самоврядування) самостійно управляють і розпоряджаються майном, що перебуває у власності суб'єкта Федерації (у власності муніципального освіти). Зокрема, вони мають право передавати його в тимчасове користування фізичним та юридичним особам, федеральним органам державної влади та органам місцевого самоврядування (органам державної влади суб'єкта РФ і органам місцевого самоврядування інших муніципальних утворень), відчужувати це майно, здійснювати інші операції відповідно до законодавства (пп. 1, 2 ст. 26.12 ФЗ про загальні принципи організації органів державної влади суб'єктів Федерації, п. 2 ст. 51 ФЗ про місцеве самоврядування). Крім участі у відносинах власності, публічні утворення можуть бути суб'єктами деяких речових відносин, зокрема пов'язаних з сервитутами (абз. 4 п. 1 ст. 216, ст. 274, 277 ЦК). Здійснення прав власника та інших речових прав від імені публічних утворень означає і наявність повноважень щодо застосування речове-правових та інших засобів захисту. Тому позовні вимоги відповідних державних і муніципальних органів по захисту права власності та інших речових прав на майно, щодо якого вони здійснюють права власника, підлягають розгляду судами по суті як заявлені на захист права федеральної власності, власності суб'єкта Федерації або муніципальній власності (абз. 2 п. 5 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 8). Публічні освіти є також повноправними учасниками зобов'язальних відносин, причому як договірного, так і позадоговірного характеру. Договірні зобов'язання, в яких беруть участь публічні освіти, поділяються на два види. Перший з них утворюють ті договірні зобов'язання, в яких публічні освіти виступають нарівні з іншими учасниками цивільного обороту (наприклад, довірче управління майном (гл. 53 ЦК), агентський договір (гл. 52 ЦК) і т.п.). Другий вид складають договірні зобов'язання, в яких публічні освіти є винятковими суб'єктами. Зокрема, окремими видами визнаються такі зобов'язання, як поставка, підряд і науково-дослідні, дослідно-конструкторські та технологічні роботи, що виконуються для державних і муніципальних потреб (§ 4 гл. 30, § 5 гл. 37, гл. 38 ЦК); державний займ, в якому публічні утворення можуть виступати не тільки в ролі позичальника (наприклад, шляхом випуску державних (муніципальних) цінних паперів - ст. 817 ЦК), а й позикодавця. Особливості суб'єктного складу другого виду зобов'язань позначаються на порядку їх укладення, виконання та припинення. Так, обов'язковою умовою для укладення договору для державних (муніципальних) потреб є розміщення відповідних замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних і муніципальних потреб у порядку, встановленому ФЗ "Про розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних і муніципальних потреб "від 21 липня 2005 р. N 94-ФЗ * (384) (далі - Закон про розміщення замовлень). Причому функції замовників можуть здійснюватися різними органами в залежності від змісту і мети замовлення (наприклад, функції замовника з будівництва митниць, митних пунктів пропуску та інших об'єктів, необхідних для розвитку митної інфраструктури, здійснюються Федеральною митною службою * (385)). Що стосується виступу публічних утворень в якості позикодавця, то особливості таких відносин позики виявляються в наступному. Крім норм ГК, БК встановлені спеціальні правила регулювання зазначених відносин, що полягають у наданні публічно-правової освіти права на безспірне стягнення відсотків (плати) за користування кредитом і пені, а також позикових коштів при їх нецільовому використанні або порушенні терміну повернення (п. 2 ст . 854 ЦК, ст. 284, 284.1, 289, 290, 291 БК). Крім того, повернення даних коштів та плата за користування ними прирівнюються до платежів до бюджету (п. 11 ст. 76 БК), що є підставою для віднесення цих платежів при визначенні черговості списання грошових коштів з рахунку боржника до третьої черги (ст. 855 ГК РФ). Позадоговірні зобов'язання за участю публічних утворень можуть виникати з односторонніх угод і в результаті правопорушень. До першої групи відносяться, наприклад, зобов'язання з публічної обіцянки нагороди (гл. 56 ЦК) і публічного конкурсу (гл. 57 ЦК); до другої - деліктні зобов'язання (гл. 59 ЦК) і зобов'язання з безпідставного збагачення і заощадження (гл. 60 ЦК). При цьому публічні освіти в таких зобов'язаннях можуть бути не тільки боржниками (наприклад, при заподіянні шкоди актами влади), а й кредиторами (наприклад, при заподіянні шкоди об'єктам природи) (докладніше про несення публічними утвореннями відповідальності див. нижче). Публічні утворення виступають суб'єктами спадкових відносин, набуваючи майно в якості спадкоємців за заповітом або, якщо майно є відумерлою, в силу закону (ст. 1151 ЦК). Зокрема, особливості участі публічних утворень у зазначених відносинах проявляються, по-перше, в необхідності наявності встановлених законом умов успадкування, а саме: майно є відумерлою, якщо відсутні інші спадкоємці, або ніхто з них не має права успадковувати або всі спадкоємці усунені від спадкування , або ніхто із спадкоємців не прийняв спадщини, або всі спадкоємці відмовилися від спадщини і при цьому ніхто з них не вказав, що відмовляється на користь іншого спадкоємця (п. 1 ст. 1151 ЦК). По-друге, у публічних утворень відсутні деякі права, наприклад право заповісти своє майно (оскільки розпорядження майном на випадок смерті надано тільки фізичним особам (п. 1 ст. 1118 ЦК), внаслідок чого відкриття спадщини пов'язане зі смертю громадянина (ст. 1113 ЦК)), право на відмову від спадщини (абз. 1 п. 1 ст. 1157 ЦК). Публічні освіти беруть участь у майнових відносинах, пов'язаних із здійсненням та розпорядженням винятковими правами. Наприклад, об'єкти інтелектуальної власності можуть бути створені в результаті виконання державного або муніципального замовлення. Відповідно, здійснення зазначених прав та розпорядження ними може полягати у використанні результатів інтелектуальної діяльності для власних потреб, видачі ліцензій третім особам. Інша справа, що питома вага публічних утворень у сфері відносин, пов'язаних з інтелектуальною власністю, набагато менше в порівнянні з іншими учасниками цивільного обороту. Що стосується особистих немайнових відносин, то на перший погляд може здатися, що публічні освіти через особливості своєї природи не можуть бути суб'єктами зазначених відносин, причому як пов'язаних з майновими відносинами, так і не пов'язаних з ними. Дійсно, досить складно уявити собі відносини за участю публічних утворень, що виникають, наприклад, з приводу таких нематеріальних благ, як життя, здоров'я, недоторканність приватного життя і проч. Однак істота деяких особистих немайнових відносин не виключає можливість визнання публічних утворень їх учасниками. Наприклад, публічного освіті може належати таке особисте немайнове право, як право на оприлюднення твору науки, літератури і мистецтва (особисте немайнове право, пов'язане з майновими). Цивільно-правову природу мають відносини, пов'язані з використанням найменувань "Росія", "Російська Федерація" і утворених на їх основі слів і словосполучень у назвах державних і недержавних установ, організацій та інших структур у своїх фірмових найменуваннях деяких слів (особисті немайнові права, не пов'язані з майновими). Подібне використання до прийняття ФЗ "Про державну символіку" допускається тільки за згодою Уряду РФ (за винятком загальноросійських громадських та деяких релігійних об'єднань, які вправі використовувати ці найменування без спеціального дозволу) * (386)). Відповідно, особисті немайнові відносини виникають при використанні іншої символіки, що належить публічним утворень. Беручи участь у майнових відносинах, публічні освіти не можуть не вступати у відносини організаційного характеру. Наприклад, подібні відносини виникають у разі організації та проведення торгів у формі конкурсу на право укласти державний (муніципальний) контракт, які є одним із способів розміщення замовлення (подп. 1 п. 1 ст. 10, гл. 2, 3 ФЗ про розміщення замовлень). Істотою організаційних відносин охоплюються не тільки дії з підготовки торгів (повідомлення про їх проведення, розробка відповідної документації тощо), а й порядок їх проведення. Представляється, що організаційні відносини за участю публічних утворень складаються і в разі укладення останніми попередніх договорів, створення господарських товариств і товариств, а також інших юридичних осіб, і, відповідно, участі в діяльності цих осіб, наприклад за допомогою прийняття рішень (іноді ці відносини відносять до різновиди майнових відносин). Відповідальність публічних утворень. Виступ у цивільному обороті передбачає не тільки придбання прав, але й несення на рівних з іншими учасниками цивільного обороту засадах обов'язків, у тому числі пов'язаних з тягарем відповідальності. Цивільним законодавством на публічні освіти поширений принцип самостійної відповідальності суб'єктів цивільного права (пп. 2-5 ст. 126 ЦК). Це означає, що Російська Федерація, її суб'єкти, муніципальні освіти та створені ними юридичні особи (унітарні підприємства та установи) не відповідають за зобов'язаннями один одного. Даний принцип рівною мірою застосуємо, по-перше, до випадків несення договірної відповідальності, тобто відповідальності за невиконання або неналежне виконання прийнятих муніципальними утвореннями обов'язків за договорами * (387), і, по-друге, до випадків несення позадоговірної відповідальності, яка може наступити за невиконання або неналежне виконання обов'язків, що виникли з односторонніх дій, або за шкоду, заподіяну особистості або майну фізичної особи та майну юридичної особи (зокрема, спеціальним деликтом є заподіяння шкоди внаслідок незаконних дій (бездіяльності) державних (муніципальних) органів або посадових осіб цих органів, у тому числі в результаті видання не відповідному закону чи іншому правовому акту акта державного органу або органу місцевого самоврядування - ст. 1069 ЦК), а також внаслідок безпідставного збагачення * (388). Разом з тим з правила про самостійну відповідальності існують винятки двох видів: 1) прямо встановлені законом: публічні освіти несуть субсидіарну відповідальність за зобов'язаннями казенних підприємств (п. 5 ст. 115 ЦК) та бюджетних установ * (389) (абз. 4 п. 2 ст. 120 ЦК) при недостатності майна останніх. Причому зазначена відповідальність публічних утворень є особливим видом субсидіарної відповідальності, на який загальні норми про субсидіарну відповідальність, встановлені ст. 399 ГК, поширюються з особливостями, встановленими ст. 120 ЦК (власник майна установи несе субсидіарну відповідальність за його зобов'язаннями тільки при недостатності у установи перебувають у його розпорядженні коштів). Отже, особливість такої відповідальності полягає в тому, що власник майна установи не може бути притягнутий до відповідальності без пред'явлення до суду позовної вимоги до основного боржника. Тому в разі пред'явлення кредитором позову про стягнення заборгованості установи безпосередньо до субсидиарному боржнику без пред'явлення позову до установи суду на підставі п. 2 ст. 46 АПК слід запропонувати кредитору залучити основного боржника до участі у справі в якості іншого відповідача, а при незгоді позивача - за своєю ініціативою залучає основного боржника до участі у справі в якості іншого відповідача (абз. 2 ч. 2 ст. 46 АПК) (абз . 3-7 п. 4 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ "Про деякі питання практики розгляду арбітражними судами спорів за участю державних і муніципальних установ, пов'язаних із застосуванням статті 120 Цивільного кодексу Російської Федерації" від 22 червня 2006 р. N 21 * (390), далі - постанова Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 21) * (391); 2) в силу прийнятих зобов'язань. Зокрема, публічні освіти має право приймати на себе гарантії за зобов'язаннями інших публічних утворень і окремих юридичних осіб (п. 6 ст. 126 ЦК). Незважаючи на назву, прийняття на себе публічною освітою або юридичною особою подібної гарантії означає не що інше, як вступ у відносини поручительства, оскільки суб'єктом гарантії може бути лише банк, інша кредитна установа або страхова організація (ст. 368 ЦК). Інша справа, що зважаючи особливостей, властивих публічним утворень, зазначені відносини поручительства регулюються насамперед спеціальним законодавством (наприклад, ст. 115-117 БК), а також нормами § 5 гл. 23 ГК * (392). Причому публічна освіта може зобов'язуватися за виконання зобов'язань іншою особою тільки шляхом надання такої державної (муніципальної) гарантії, зобов'язання за якою в силу положень ст. 98-100 БК включаються до складу державного (муніципального) боргу (абз. 1 п. 5 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23). Відповідальність гаранта носить субсидіарний характер (п. 5 ст. 115 БК). Тому умова державної (муніципальної) гарантії про солідарну відповідальність гаранта і боржника є нікчемним (за винятком випадку встановлення солідарної відповідальності за гарантіями, наданими на забезпечення зобов'язань, що становлять державний зовнішній борг Російської Федерації), що, однак, не тягне недійсності всієї угоди про надання гарантії (ст. 180 ЦК, п. 6 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23). Що стосується умов залучення публічних утворень до відповідальності, до яких відносяться: 1) протиправність дії (бездіяльності), 2) вина, 3) шкода і 4) причинний зв'язок між дією (бездіяльністю) і шкодою, то необхідно враховувати наступне. По-перше, до порядку участі публічних утворень у цивільному обороті застосовуються, за загальним правилом, норми, що визначають участь юридичних осіб у цивільних правовідносинах. Отже, публічні освіти повинні притягуватися до відповідальності на тих же підставах, що і юридичні особи. Однак цей висновок потребує уточнення * (393). Згідно з чинним законодавством комерційні особи за договірними зобов'язаннями у вигляді винятку несуть відповідальність на засадах ризику, тобто без вини (п. 3 ст. 401 ЦК). Навпаки, до деліктної відповідальності комерційні та некомерційні юридичні особи, як правило, залучаються тільки на засадах провини (п. 2 ст. 1064 ЦК). Проте участь публічних утворень у цивільному обороті необхідно остільки, оскільки цього вимагає реалізація завдань публічної влади. Отже, діяльність публічних утворень не може мати своєю метою систематичне отримання прибутку. Це, в свою чергу, означає, що публічні освіти несуть як договірну, так і деліктну відповідальність тільки за умови провини. Інша справа, що законом з цього правила можуть встановлюватися винятки, що, наприклад, має місце при відповідальності публічних утворень за шкоду, завдану незаконними актами правоохоронних органів (ст. 1070 ЦК). По-друге, особливості публічних утворень як учасників цивільного права позначаються на тому, яким майном вони відповідають за своїми зобов'язаннями. Зокрема, із загального правила про те, що будь-який господарюючий суб'єкт відповідає за своїми зобов'язаннями належним йому майном, законом встановлено два винятки: 1) публічні освіти несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями тільки за рахунок скарбниці (п. 1 ст. 126 ЦК), яка являє собою сукупність грошових коштів бюджету та іншого майна, що не закріпленого на обмеженому речовому праві за унітарними підприємствами та установами (абз. 2 п . 4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ЦК) * (394). Інакше кажучи, кожне публічне освіту за своїми зобов'язаннями відповідає, за загальним правилом, таким майном, яке становить скарбницю відповідного рівня - федерального (Російська Федерація), регіонального (суб'єкти Федерації) або місцевого (муніципальні освіти) * (395). Першочергове стягнення здійснюється у відношенні грошових коштів бюджету, і лише за відсутності останніх стягнення може бути звернено на інше майно, що становить скарбницю (абз. 3 п. 12 постанови Пленуму Верховного Суду РФ і Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ "Про деякі питання, пов'язані із застосуванням частини першої Цивільного кодексу Російської Федерації "від 1 липня 1996 р. N 6/8 * (396)). Правило про першочерговість звернення стягнення саме на грошові кошти підтверджується нормою п. 5 ст. 46 ФЗ "Про виконавче провадження" від 21 липня 1997 р. N 119-ФЗ * (397) про те, що звернення стягнення на майно боржника здійснюється за відсутності у нього коштів, достатніх для задоволення вимог стягувача. Тому в разі видачі виконавчого документа судовий пристав-виконавець має право здійснити виконавчі дії з арешту і реалізації належного публічно-правової освіти на праві власності майна, що не закріпленого за створеними ним юридичними особами на праві господарського відання або оперативного управління, на яке може бути звернено стягнення, тільки після встановлення неможливості виконання рішення суду за рахунок коштів бюджету (абз. 1, 2 п. 3 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23). Інакше кажучи, правило про першочерговість звернення стягнення на грошові кошти не може бути витлумачено як встановлює обмеження джерел стягнення тільки грошовими коштами бюджету, оскільки таке обмеження суперечить ст. 126, 214, 215 ЦК (абз. 3 п. 2 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23). За зобов'язаннями публічних утворень стягнення не може бути звернено на майно, закріплене за унітарними підприємствами та установами на праві господарського відання чи праві оперативного управління. В цілому таке законодавче рішення виправдано, оскільки узгоджується із загальним положеннями про майновій самостійності суб'єктів цивільних правовідносин (абз. 1 п. 1 ст. 2 ЦК) і самостійної відповідальності (п. 2-5 ст. 126 ЦК); 2) стягнення за зобов'язаннями публічних утворень може бути звернено не на всі види майна, що становить скарбницю. Зокрема, від стягнення заброньовано те майно, яке може перебувати лише у державній або муніципальній власності (абз. 2 п. 3 ст. 212 ЦК), тобто, по суті, об'єкти, вилучені з цивільного обороту (абз. 1 п . 2 ст. 129 ЦК). Нині практично заброньовані від стягнення земля та інші природні ресурси, які знаходяться в державній або муніципальній власності, тому що закон, що допускає інше (абз. 2 п. 1 ст. 126 ЦК), поки не прийнятий. Рівним чином відповідні норми відсутні в земельному та природоресурсного законодавства. Оскільки будь-які винятки тлумачаться тільки буквально, остільки зазначені вилучення поширюються лише на випадки звернення стягнення на майно публічних утворень за зобов'язаннями перед приватними особами - фізичним і юридичними. Інакше кажучи, обмеження звернення стягнення на майно не діє повною мірою (з урахуванням чинного розмежування власності на федеральну, власність суб'єктів Російської Федерації і муніципальну * (398)) у разі цивільно-правового спору між різними громадськими утвореннями, наприклад між двома суб'єктами Федерації. Необхідно враховувати, що саме по собі обмеження видів майна, на яке може бути звернено стягнення, не впливає на загальний принцип відшкодування шкоди в повному обсязі (ст. 15, п. 1 ст. 1064 ЦК). Інша справа, що законом можуть встановлюватися винятки з цього принципу. В даний час судова практика обгрунтовано виходить з того, що боржниками за вимогами про несення відповідальності є Російська Федерація, відповідний суб'єкт Федерації чи муніципальне освіту. Інакше кажучи, за позовами, пред'явленими кредитором в порядку субсидіарної відповідальності (наприклад, абз. 4 п. 2 ст. 120 ЦК, п. 1 ст. 161 БК), вимог про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок незаконних дій (бездіяльності) державних органів , органів місцевого самоврядування або посадових осіб цих органів, у тому числі в результаті видання не відповідному закону чи іншому правовому акту акта державного (муніципального) органу (ст. 16, 1069 ЦК), а одно за іншими вимогами належним відповідачем є відповідне публічно-правове освіту, а не його державні (муніципальні) органи або посадові особи (абз. 1 п. 12 постанови пленумів Верховного Суду РФ і Вищого Арбітражного Суду РФ N 6/8, абз. 1, 2 п. 2 постанови Пленуму ВАС РФ N 23) * (399). Однак публічні освіти беруть участь у цивільних відносинах допомогою своїх органів (п. 1, 2 ст. 126 ЦК). Питання про те, в особі яких органів публічні утворення виступають у відносинах відповідальності, викликає суперечки через неузгодженість з цивільним законодавством норм іншої галузевої приналежності. Крім цього, як випливає з бюджетного законодавства, необхідно розрізняти органи, які представляють інтереси публічних утворень у суді, і органи, які здійснюють реалізацію судових рішень. В даний час зазначені питання вирішуються наступним чином. Судова практика виходить із загального положення про те, що належним відповідачем по пред'явленим вимогам є публічна освіта в особі відповідного фінансового чи іншого уповноваженої органу (абз. 1 п. 12 постанови пленумів Верховного Суду РФ і Вищого Арбітражного Суду РФ N 6/8). Зокрема, за вимогами про відшкодування шкоди, заподіяної фізичній або юридичній особі в результаті незаконних дій (бездіяльності) державних (муніципальних) органів чи посадових осіб цих органів, за відомчою приналежності, в тому числі в результаті видання актів органів державної (муніципальної) влади, які не відповідають закону або іншого нормативного правового акту, а також за вимогами, що пред'являються в порядку субсидіарної відповідальності за грошовими зобов'язаннями підвідомчих бюджетних установ зазначеним уповноваженим органом виступає головний розпорядник коштів відповідного бюджету (п. 10 ст. 158 БК, абз. 1 п. 1 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23). Останніми визнаються різні міністерства, відомства, окремі державні організації та установи (п. 1 ст. 158 БК). Якщо ж у складі виділяються головним розпорядникам коштів видатків з відшкодування шкоди не передбачено, то в цьому випадку виплата відшкодування повинна виробляється Мінфіном Росії як фінансовим органом (територіальними органами), оскільки сам факт відсутності виділених коштів у розпорядженні того чи іншого головного розпорядника не означає відсутність необхідного майна у самого відповідача і тим більше не може вважатися підставою звільнення публічних утворень від відповідальності * (400). Рівним чином, якщо державний (муніципальний) орган, який був головним розпорядником бюджетних коштів на момент виникнення спірних правовідносин, втратив відповідний статус (у зв'язку з передачею відповідних повноважень іншому органу або у зв'язку з ліквідацією), в якості представника публічно-правової освіти повинен залучатися орган , що володіє необхідними повноваженнями на момент розгляду справи в суді, а за відсутності такого (у разі якщо відповідні повноваження не передані іншому органу) - відповідний фінансовий орган публічно-правового утворення (абз. 3 п. 1 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23) . Таким чином, негативні наслідки неточного вказівки органу, який представляє в суді відповідача, або відсутності у такого органу виділених бюджетних коштів не повинні покладатися на потерпілого. Пред'явлення громадянином або юридичною особою позову до порушників - державному (муніципальному) органу (їх посадовим особам) або безпосередньо до Російської Федерації, її суб'єкту, муніципального утворення або до відповідної скарбниці - не може служити підставою для відмови у прийнятті позовної заяви, а також до його поверненню без розгляду. У цьому випадку суд повинен залучити як відповідача у справі належний орган (абз. 2 п. 12 постанови пленумів Верховного Суду РФ і Вищого Арбітражного Суду РФ N 6/8, абз. 2 п. 1 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23) . Подібне тлумачення законодавства слід вважати правильним, враховуючи норми про порядок виступи від імені публічних утворень і вкрай неоднорідну судову практику 90-х років, коли в якості відповідачів залучалися Мінфін Росії, Управління Федерального казначейства РФ і т.п. Виконання судових актів з позовами до Російської Федерації (її суб'єкту, муніципального утворення) про відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями (бездіяльністю) державних органів Російської Федерації або їх посадових осіб, у тому числі в результаті видання державними органами Російської Федерації актів, які не відповідають закону або іншого нормативного правового акту, а також судових актів з іншим позовами про стягнення грошових коштів за рахунок відповідної скарбниці (за винятком судових актів про стягнення грошових коштів в порядку субсидіарної відповідальності головних розпорядників коштів федерального бюджету) здійснюється Мінфіном Росії (відповідними фінансовими органами) протягом трьох місяців з дня надходження зазначеному органу виконавчого листа на виконання (п. 1, 6 ст. 242.2 БК, абз. 3 п. 3 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23) * (401). У разі задоволення судом заяви стягувача про стягнення коштів з головного розпорядника коштів у порядку субсидіарної відповідальності на підставі повністю або частково невиконаного виконавчого документа за грошовими зобов'язаннями перебуває у його віданні одержувача коштів федерального бюджету виконавчий документ про стягнення коштів з головного розпорядника направляється в орган Федерального казначейства (територіальні органи) за місцем відкриття головному розпоряднику особового рахунку як одержувачу бюджетних коштів для виконання в порядку, встановленому БК (п. 10 ст. 242.3, п. 9 ст. 242.4, п. 9 ст. 242.5 БК) * (402). На думку Вищого Арбітражного Суду РФ, положення ст. 242.2 БК (про виконання судових актів фінансовими органами) підлягають застосуванню при вирішенні спорів, що виникають в процесі виконання судових актів про стягнення грошових коштів з публічно-правових утворень, винесених не тільки за вимогами про відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями та діями (бездіяльністю) державних (муніципальних) органів або посадових осіб цих органів, а й по іншим вимогам (абз. 4 п. 3 постанови Пленуму Вищого Арбітражного Суду РФ N 23). Отже, при неможливості виконання головним розпорядником відповідного акта про стягнення таке виконання має бути здійснене фінансовим органом. Підсумовуючи сказане щодо несення публічними утвореннями тягаря відповідальності у внутрішніх (національних) цивільних відносинах, можна відзначити наступне. Публічні освіти несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями самостійно за рахунок грошових коштів і майна, що становить скарбницю того чи іншого рівня (федерального, регіонального або муніципального), за винятком майна, заброньованого від стягнення. Представлення інтересів публічних утворень у суді та виконання судових актів здійснюється уповноваженими органами та особами, проте неправильне вказівку позивачем того чи іншого органу, так само відсутність спеціально виділених органу або особі грошових коштів для задоволення вимог не є підставою для звільнення від несення відповідальності. Крім того, в законодавстві закладена можливість встановлення додаткових особливостей несення відповідальності такими публічними утвореннями, як Російська Федерація та її суб'єкти * (403), у цивільних відносинах за участю іноземних фізичних та юридичних осіб, а також іноземних публічних утворень (ст. 127 ЦК). Разом з тим закон про імунітет держави та її власності досі не прийнятий. Отже, за відсутності даного закону регулювання зазначених відносин відповідальності має здійснюватися на основі положень чинного законодавства. Зокрема, крім положень гл. 5 ГК необхідно враховувати норми інших законів, в тому числі іншої галузевої приналежності. В даний час чинне процесуальне законодавство виходить з принципу абсолютного судового імунітету держави (ст. 401 ЦПК, ст. 251 АПК), зміст якого зводиться до можливості пред'явлення позову до публічного утворення, застосування забезпечувальних заходів і зверненню стягнення на майно лише за його згодою. Інакше кажучи, одна держава не підкоряється юрисдикції іншої * (404). З одного боку, таке законодавче рішення забезпечує суверенітет публічних утворень ("par in parem non habet imperium seu jurisdictionem" - "рівний над рівними не має влади або юрисдикції" * (405)). Але, з іншого боку, це правило явно не узгоджується із загальним положенням про рівних засадах участі всіх суб'єктів цивільного права (не випадково тому в багатьох країнах поширена концепція відносного (функціонального) імунітету, відповідно до якої участь публічного освіти в міжнародному майновому обороті передбачає відмову від судового імунітету). Разом з тим у певних випадках законом допускається добровільна відмова держави від свого імунітету у відносинах, ускладнених іноземним елементом (див., наприклад, ст. 23 ФЗ "Про угоди про розподіл продукції" від 31 грудня 1995 р. N 225-ФЗ * (406); двосторонні угоди Уряду РФ з урядами іноземних держав про заохочення і взаємний захист капіталовкладень * (407)). |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "§ 2. Правове становище публічних утворень" |
||
|
||