| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Стаття 191. Порядок розгляду справ про оскарження нормативних правових актів |
||
|
Можливість оскарження нормативних правових актів у судовому порядку в цілому була встановлена в гол. 24.1 ЦПК РРФСР в рамках виробництва за скаргами на дії державних органів, громадських організацій і посадових осіб, які порушують права і свободи громадян. Більша увага правозастосовна практика приділяла перевірці відповідності нормативних правових актів федеральним законам за заявою прокурора, чому раніше було присвячене спеціальне Постанова Пленуму Верховного Суду РФ від 27 квітня 1993 р. N 5 "Про деякі питання, що виникають при розгляді справ за заявами прокурорів про визнання правових актів суперечать закону "(1). Відповідно до Постанови Пленуму ВС РФ від 20 січня 2003 р. N 2 "Про деякі питання, що виникли у зв'язку з прийняттям і введенням в дію Цивільного процесуального кодексу Російської Федерації" ця Постанова втратила чинність. --- (1) Див: Збірник постанов Пленуму Верховного Суду Російської Федерації. М.: Юрид. літ., 1997. Віднесення зазначеної категорії справ до підвідомчості арбітражних судів пов'язано з розглядом арбітражними судами всіх категорій справ, що відносяться до економічної, в тому числі підприємницької, діяльності. Однак, як зазначає В.М. Жуйков, "справи про оскарження зазначених нормативних правових актів, незважаючи на те що вони мають відношення до підприємницької діяльності осіб, які звернулися до суду, не носять економічного характеру, оскільки питання, пов'язані з цією діяльністю позивачів, суд не досліджує і рішення по них не приймає ... Справи про оскарження нормативних правових актів розглядаються в порядку так званого нормоконтролю, в них дозволяються тільки питання абстрактного права (відповідності оспорюваного нормативного правового акта нормативному правовому акту більшої юридичної сили). Правовідносини, які виникли у зв'язку з застосуванням цього акта щодо позивача, і пов'язані з цим питання його суб'єктивного права предметом судового розгляду не є "(1), що слід враховувати при розгляді даної категорії справ. --- (1) Жуйков В.М. Судова реформа: проблеми доступу до правосуддя. М.: Статут, 2006 / / УПС "КонсультантПлюс". Важливе значення при розгляді даної категорії справ має інформаційний лист Президії ВАС РФ від 13 серпня 2004 р. N 80 "Про деякі питання, що виникають у судовій практиці при розгляді арбітражними судами справ про оскарження нормативних правових актів" (1). --- (1) Вісник ВАС РФ. 2004. N 10. 2. Справи про оскарження нормативних правових актів підвідомчі не тільки арбітражним судам, а й судам загальної юрисдикції, у зв'язку з чим важливе значення має розмежування компетенції судів по розглянутій категорії справ. Крім того, необхідно враховувати компетенцію Конституційного Суду РФ у даному питанні. Згідно п. 1 ст. 29 АПК РФ справи про оскарження нормативних правових актів, які зачіпають права і законні інтереси заявника в сфері підприємницької та іншої економічної діяльності, підвідомчі арбітражним судам за умови, що федеральним законом їх розгляд віднесено до компетенції арбітражного суду. Наприклад, згідно з ч. 2 ст. 138 НК РФ судове оскарження актів (у тому числі нормативних) податкових органів організаціями та індивідуальними підприємцями проводиться шляхом подання позовної заяви до арбітражного суду згідно з арбітражним процесуальним законодавством. Як наголошується в п. 8 інформаційного листа Президії ВАС РФ від 13 серпня 2004 р. N 80, згідно з п. 3 ст. 9 НК РФ податковими органами є федеральний орган виконавчої влади, уповноважений з контролю і нагляду у сфері податків і зборів, і його територіальні органи. Тому заяви про визнання нечинними регулюючих податкові відносини нормативних правових актів, прийнятих іншими органами, можуть розглядатися арбітражними судами лише в тих випадках, коли можливість розгляду саме таких заяв передбачена іншими федеральними законами. Пункт 4 ст. 5 ТМК РФ встановлює, що нормативні правові акти федерального органу виконавчої влади, уповноваженого в галузі митної справи, і федерального органу виконавчої влади, уповноваженого в галузі фінансів, що зачіпають права і законні інтереси осіб у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності, можуть бути оскаржені до арбітражного суд відповідно до законодавства Російської Федерації про судочинство в арбітражних судах. У згаданій статті ТМК РФ відсутня вказівка на суб'єктний склад учасників правовідносин, з яких виник спір, як критерій визначення підвідомчості. Отже, розгляд справ, пов'язаних з оскарженням нормативних правових актів названого Міністерства, належить до виключної компетенції арбітражних судів незалежно від складу учасників таких спорів у тих випадках, коли ці акти зачіпають їх права та законні інтереси у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності (1) . --- (1) Пункт 12 інформаційного листа Президії ВАС РФ від 13 серпня 2004 р. N 80. Згідно ст. 7.1 Федерального закону від 14 квітня 1995 р. N 41-ФЗ "Про державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації" (1) спори, пов'язані із здійсненням державного регулювання тарифів на електричну та теплову енергію, підлягають розгляду в арбітражному суді. Як наголошується в п. 11 інформаційного листа Президії ВАС РФ від 13 серпня 2004 р. N 80, згідно з названим Законом підвідомчість таких суперечок арбітражному суду не ставиться в залежність від суб'єктного складу учасників суперечок. Крім того, державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію у всіх випадках належить до сфери економічної діяльності і спрямоване на регламентацію підприємницької діяльності енергопостачальних організацій. Тому розгляд зазначених спорів, в тому числі і у випадку, коли заявником є фізична особа, яка не має статусу індивідуального підприємця, відповідно до ч. 3 ст. 27, п. 5 ст. 29 Кодексу та ст. 7.1 Федерального закону "Про державне регулювання тарифів на електричну та теплову енергію в Російській Федерації" відноситься до виключної компетенції арбітражних судів. --- (1) СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316. Стаття 36 Федерального закону від 8 грудня 2003 р. N 165-ФЗ "Про спеціальні захисні, антидемпінгові і компенсаційні заходи при імпорті товарів" (1) передбачає, що економічні суперечки і інші справи, пов'язані з регулюванням цим Законом відносин (у тому числі справи про оскарження нормативних правових актів та ненормативних правових актів, рішень і дій (бездіяльності) державних органів і посадових осіб), розглядаються арбітражними судами. --- (1) СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4851. Відповідно до ст. 46 Федерального закону від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (1) громадяни, які проживають на території муніципального освіти, органи місцевого самоврядування та посадові особи місцевого самоврядування мають право пред'являти в суд або до арбітражного суду позови про визнання недійсними що порушують права місцевого самоврядування актів органів державної влади та державних посадових осіб, органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, а також громадських об'єднань. Аналогічна норма міститься в ст. 78 Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (2). Незважаючи на те що зазначені Закони чітко не передбачають у названих нормах підвідомчість справ арбітражним судам, а Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ був прийнятий до набрання чинності АПК 2002 р., коли у арбітражних судів не було повноважень на розгляд справ про оскарження нормативних актів, арбітражні суди в даний час розглядають справи про оскарження нормативних правових актів органів місцевого самоврядування, що порушують права підприємств, організацій та підприємців у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності. Однак мають місце і такі рішення арбітражних судів, які відмовляють за названою підставою у розгляді справи у зв'язку з непідвідомчістю спору. Так, Постановою ФАС Волго-Вятського округу від 13 жовтня 2004 р. N А28-7869/2004-344/27 було відмовлено в розгляді заяви Управління Федеральної антимонопольної служби по Кіровській області про визнання нечинними абз. 6 п. 2.5.4, п. 8 Правил користування автобусами і тролейбусами в місті Кірові, затверджених рішенням Кіровської міської Думи 28 квітня 2004 N 26/8, зміні п. 2.3, 2.5, 3.4.3, абз. 2 і 4 п. 2.6 Положення про організацію обслуговування населення пасажирським транспортом в місті Кірові, затвердженого рішенням Кіровської міської Думи 28 квітня 2004 N 26/7, з посиланням на те, що суперечки про оскарження нормативних правових актів розглядаються в арбітражних судах РФ тільки в тих випадках, коли арбітражний суд прямо названий у федеральному законі в якості суду, компетентного розглядати ці справи. В обгрунтування наведені такі аргументи: виходячи з норм, встановлених ст. 52 Федерального закону від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", ст. 29, 191, ч. 2 ст. 192 АПК РФ, п. 3 Постанови Пленуму ВАС РФ від 9 грудня 2002 р. N 11 "Про деякі питання, пов'язані з введенням в дію Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації", п. 11 Постанови Пленуму ВС РФ від 20 січня 2003 р. N 2 "Про деякі питання, що виникли у зв'язку з прийняттям і введенням в дію Цивільного процесуального кодексу Російської Федерації", не випливає, що рішення міської Думи може бути оскаржене виключно до арбітражного суду. Закон визначив альтернативну підсудність. Оспорювані нормативні акти за суб'єктним складом поширюються як на підприємців, так і на фізичних осіб. У вимозі Управління названий п. 8.12 Правил користування автобусами і тролейбусами в місті Кірові, який відноситься безпосередньо до діяльності фізичної особи. За таких обставин заявлені вимоги не підлягали розгляду в арбітражному суді, у зв'язку з чим суд правомірно припинив провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ. --- (1) СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506. (2) СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. У зв'язку з вищевикладеним важливе значення має роз'яснення Президії ВАС РФ, дане в інформаційному листі від 13 серпня 2004 р. N 80 "Про деякі питання, що виникають у судовій практиці при розгляді арбітражними судами справ про оскарження нормативних правових актів ", згідно з п. 9 якого, по суті, Федеральний закон від 28 серпня 1995 р. N 154-ФЗ" Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації ", а також Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. N 131 - ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" встановили, що до компетенції арбітражних судів віднесено розгляд заяв про визнання нечинними правових актів, прийнятих органами місцевого самоврядування, в тому числі і нормативних правових актів, якщо таку заяву подано організацією або громадянином, які вважають, що оспорюваний нормативний правовий акт порушує їхні права та законні інтереси у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності. 3. У п. 5 ст. 27 Федерального закону від 6 жовтня 1999 р. N 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" передбачено, що закони суб'єктів РФ, правові акти законодавчого (представницького) органу державної влади, правові акти органів виконавчої влади суб'єктів РФ і правові акти їх посадових осіб можуть бути оскаржені в судовому порядку. Арбітражні суди в цьому Федеральному законі не вказані в якості судів, компетентних розглядати такі заяви. Отже, заяви про визнання нечинними нормативних правових актів суб'єктів РФ не підлягають розгляду арбітражними судами (окрім заяв про визнання нечинними зазначених у подп. "А" п. 6 ст. 23 Федерального закону від 26 липня 2006 р. N 135-ФЗ "Про захист конкуренції "актів органів державної влади суб'єктів РФ, що суперечать антимонопольному законодавству). Не передбачають можливості оскарження в арбітражному суді нормативних правових актів, зокрема, Земельний кодекс РФ, Бюджетний кодекс РФ, Федеральні закони "Про ліцензування окремих видів діяльності", "Про державне регулювання виробництва і обігу етилового спирту, алкогольної і спиртовмісної продукції", на що звертається увага в п. 14, 15 інформаційного листа Президії ВАС РФ від 13 серпня 2004 р. N 80 "Про деякі питання, що виникають у судовій практиці при розгляді арбітражними судами справ про оскарження нормативних правових актів". 4. Під нормативним правовим актом розуміється виданий у встановленому порядку акт уповноваженої на те органу державної влади, органу місцевого самоврядування або посадової особи, що встановлює правові норми (правила поведінки), обов'язкові для невизначеного кола осіб, розраховані на неодноразове застосування і діючі незалежно від того, виникли або припинилися конкретні правовідносини, передбачені актом. Підставами для оскарження нормативного правового акта є протиріччя оспорюваного нормативного правового акта закону або нормативного правового акту, що має більшу юридичну силу, а також порушення оспорюваним нормативним правовим актом або його окремими положеннями прав і законних інтересів у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності, гарантованих Конституцією РФ, федеральними законами та іншими нормативними правовими актами. Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 193 АПК РФ в заяві про оскарження нормативного правового акта має бути зазначено, зокрема, які права і свободи громадянина чи юридичної особи порушуються цим актом або його окремими положеннями. 5. Громадяни та організації можуть звертатися до суду лише за захистом своїх прав і свобод відповідно до ст. 4 АПК РФ (ст. 4 і коментар до неї). Виняток становлять випадки, коли заявники має право відповідно до федеральним законом звертатися до суду на захист прав, свобод і законних інтересів інших осіб. Виходячи з цієї заяви громадян і організацій, що оспорюють нормативні правові акти, що не торкаються їх права, тобто не регулюють відносини з їх участю (наприклад, заяви громадян, що не мають статусу індивідуального підприємця, про оскарження нормативних правових актів, що регулюють відносини за участю організацій і індивідуальних підприємців), не повинні прийматися до виробництва арбітражних судів, за винятком випадків, передбачених ч. 2 ст. 192 АПК РФ. У прийнятті таких заяв як що не підлягають розгляду та вирішенню в рамках арбітражного процесу слід відмовляти (повернення заяви) на підставі п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ: повернення позовної заяви, коли справа непідсудна арбітражному суду. Якщо названі обставини будуть встановлені в судовому засіданні, провадження у справі підлягає припиненню на підставі п. 1 ч. 1 ст. 150 Кодексу. 6. Арбітражні суди не розглядають справи про оскарження нормативних правових актів, перевірка конституційності яких віднесена до виключної компетенції Конституційного Суду РФ. Відповідно до ст. 3 Федерального конституційного закону "Про Конституційний Суд Російської Федерації" з метою захисту основ конституційного ладу, основних прав і свобод людини і громадянина, забезпечення верховенства і прямої дії Конституції РФ на всій території Російської Федерації Конституційний Суд РФ вирішує справи про відповідність Конституції РФ: а) федеральних законів, нормативних актів Президента РФ, Ради Федерації, Державної Думи, Уряду РФ; б) конституцій республік, статутів, а також законів та інших нормативних актів суб'єктів РФ, виданих з питань, що належать до відання органів державної влади РФ і спільному ведення органів державної влади РФ і органів державної влади суб'єктів РФ; в) договорів між органами державної влади РФ і органами державної влади суб'єктів РФ, договорів між органами державної влади суб'єктів РФ; г) не вступили в силу міжнародних договорів РФ. 7. Відповідно до Постанови Конституційного Суду РФ від 27 січня 2004 р. N 1-П, а також з Постановами цього ж Суду від 16 червня 1998 р. по справі про тлумачення окремих положень ст. 125, 126 і 127 Конституції РФ, від 11 квітня 2000 р. по справі про перевірку конституційності окремих положень ст. 1, 21 і 22 Федерального закону "Про прокуратуру Російської Федерації", від 18 липня 2003 р. у справі про перевірку конституційності положень ст. 115 і 231 ЦПК РРФСР, ст. 26, 251 і 253 ЦПК України, ст. 1, 21 і 22 Федерального закону "Про прокуратуру Російської Федерації" Конституційний Суд РФ підтвердив неприпустимість розгляду у Верховному Суді РФ справ про оскарження нормативних правових актів, виданих з питань, що належать до відання органів державної влади РФ і спільному ведення органів державної влади РФ і органів державної влади суб'єктів РФ, що входить до компетенції Конституційного Суду РФ. Верховний Суд РФ розглядає справи про оскарження нормативних правових актів, тільки якщо при цьому не порушується питання про їх конституційність чи про конституційність федерального закону, на якому вони засновані. Дане Постанову було прийнято до набрання чинності АПК РФ (в той час, коли справи у сфері нормоконтролю були віднесені лише до підвідомчості судів загальної юрисдикції), у зв'язку з чим його положення в даний час поширюються не тільки на суди загальної юрисдикції, у тому числі Верховний Суд РФ, але також і на арбітражні суди відповідно до їх компетенції. 8. Стаття, що поряд зі ст. 192, 193 АПК РФ була предметом розгляду Конституційним Судом РФ. Підставою для подання скарги в даний Суд стала Постанова ФАС Уральського округу від 2 березня 2004 р. по справі N Ф09-468/04-ГК, яким було припинено провадження у справі про визнання недійсним листа федерального державного установи "Уральський центр стандартизації, метрології та сертифікації "на тій підставі, що лист не може бути визнано ні нормативним, ні ненормативних актом, носить інформаційний (общераз'яснітельний) характер, а тому не підлягає оскарженню в арбітражному суді. Як зазначив Конституційний Суд РФ в Визначенні від 20 грудня 2005 р. N 518-О "Про відмову в прийнятті до розгляду скарг ТОВ" Нафто-Стандарт "на порушення конституційних прав і свобод положеннями глав 23 і 24, статей 153, 191, 192, 193, 197, 198, 199, 287, 292, 299, 301, 305 і 306 Арбітражного процесуального кодексу Російської Федерації ", оспорювані заявником законоположення не перешкоджають оскарженню в судовому порядку актів державних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів, посадових осіб, в тому числі листів центрів стандартизації, метрології та сертифікації, якщо за своїм змістом вони зачіпають права і законні інтереси громадян і юридичних осіб при здійсненні підприємницької діяльності в тій чи іншій сфері економіки. При розгляді подібних справ суди не вправі обмежуватися формальним встановленням того, який характер носить оспорюваний акт, а зобов'язані з'ясувати, чи зачіпає він права юридичних осіб і підприємців, чи відповідає законам, і повинні в кожному конкретному випадку реально забезпечувати ефективне поновлення порушених прав - інше означало б необгрунтована відмова в судовому захисту, що суперечить ст. 46 Конституції РФ. Таку правову позицію сформулював Конституційний Суд РФ у своєму офіційно опублікованому Визначенні від 5 листопада 2002 р. по скарзі некомерційної організації - установи з управління персоналом "Персона". Дана позиція зберігає свою силу і застосовна при вирішенні питання, поставленого заявником. Вирішення питань про те, який характер - нормативний або ненормативний - носять листи федерального державного установи "Уральський центр стандартизації, метрології та сертифікації", а також про можливість їх оскарження в арбітражному суді до компетенції Конституційного Суду РФ не відноситься. 9. Оскільки справи про оскарження нормативних правових актів, які зачіпають права і законні інтереси осіб у сфері підприємницької та іншої економічної діяльності, розглядаються арбітражним судом за загальними правилами позовного провадження, то їх підсудність визначається відповідно до ст. 34 АПК РФ. Вищий Арбітражний Суд РФ розглядає як суд першої інстанції справи про оскарження нормативних правових актів Президента РФ, Уряду РФ, федеральних органів виконавчої влади, які зачіпають права і законні інтереси заявника в сфері підприємницької та іншої економічної діяльності. Справи про оскарження інших нормативних правових актів, які зачіпають права і законні інтереси заявника в сфері підприємницької та іншої економічної діяльності, розглядаються в першій інстанції арбітражними судами республік, країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Стаття 191. Порядок розгляду справ про оскарження нормативних правових актів" |
||
|
||