| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
Глава 22 Державні реформи першої чверті XVIII в. |
||
|
Правовий статус дворянства був суттєво змінений прийняттям Указу про єдиноспадкування 1714 Цей акт мав декілька наслідків: 1) юридичне злиття таких форм земельної власності як вотчина і помістя, призвело до виникнення єдиного поняття "нерухомості". На її основі відбулась консолідація стану. Поява цього поняття призвела до формування більш точної юридичної техніки, розробки правових повноважень власника, стабілізації зобов'язальних відносин; 2) встановлення інституту майорату (успадкування нерухомості тільки одним старшим сином), не властивого російському праву. Його метою було збереження від роздроблення земельної дворянської власності. Реалізація нового принципу призводила, однак, до появи значних груп безземельного дворянства, змушеного влаштовуватись на службу по військової або по цивільній лінії. Це положення Указу викликало найбільше невдоволення з боку дворян (воно було скасовано вже в 1731 р.); 3) перетворивши маєток в спадкове землеволодіння, Указ разом з тим знайшов новий спосіб прив'язати дворянство до державної служби - обмеження успадкування змушувало його представників служити за платню. Дуже швидко стали формуватися численний бюрократичний апарат і професійний офіцерський корпус. Логічним продовженням Указу про єдиноспадкування стала Табель про ранги (1722 р.). Її прийняття свідчило про цілий ряд нових обставин: 1) бюрократичне початок у формуванні державного апарату безсумнівно перемігпочаток аристократичне (пов'язане з принципом місництва). Професійні якості, особиста відданість і вислуга стають визначальними критеріями для просування по службі. Ознакоюбюрократії як системи управління є: вписанность кожного чиновника в чітку ієрархічну структуру влади (по вертикалі) і керівництво ним у своїй діяльності суворими і точними приписами закону, регламенту, інструкції. Позитивними рисами нового бюрократичного апарату стали професіоналізм, спеціалізація, нормативність. Негативними - його складність, дорожнеча, робота на себе, негнучкість; 2) сформульована табелем про ранги нова система чинів і посад, юридично оформила статус правлячого класу. Були підкреслені його службові якості: будь-який вищий чин міг бути присвоєний тільки після проходження через весь ланцюжок нижчих чинів. Встановлювалися строки служби в певних чинах. З досягненням чинів восьмого класу чиновнику присвоювалося звання спадкового дворянина і він міг передавати титул у спадщину, з чотирнадцятого по сьомий клас чиновник отримував особисте дворянство. Принцип вислуги тим самим підпорядковував принцип аристократичний; 3) Табель про ранги урівнювала службу військову зі службою цивільної: чини і звання присвоювалися в обох сферах, принципи просування по службі були аналогічними. Практика виробила спосіб проходження сходи службових чинів прискореним чином (в основному це стосувалося тільки дворян): вже після народження діти дворян-аристократів записувалися на посаду і після досягнення ними п'ятнадцятирічного віку мали достатньо важливий чин. Така юридична фікція була, безсумнівно, обумовлена пережитками старих принципів служби і грунтувалася на фактичному пануванні в апараті дворянської аристократії; 4) підготовка кадрів для нового державного апарату стала здійснюватися в спеціальних школах і академіях в Росії і за кордоном. Ступінь кваліфікацій визначалася не тільки чином, але й освітою, спеціальною підготовкою. Навчання дворянських недоростків здійснювалося часто в примусовому порядку (за ухилення від навчання накладалися стягнення). Діти дворян за рознарядкою направлялися на вчення, від рівня їх підготовки залежали багато особисті права (наприклад, право на вступ до шлюбу). Бюрократизація державного апарату проходила на різних рівнях і протягом тривалого періоду. Об'єктивно вона збіглася з процесами подальшої централізації владних структур. Вже в другій половині XVII в. зникають залишки іммунітетних феодальних привілеїв і останні приватновласницькі міста. Центральні органи управління, такі як Боярська дума і накази, перш ніж трансформуватися в нові структури, виконали значну еволюцію. Боярська дума з органу, вершить разом з царем всі найважливіші справи в державі, до кінця XVII ст. перетворюється в періодично скликаються нарада приказних суддів. Вона перетворювалася на контрольний орган, який спостерігав за діяльністю виконавчих органів (наказів) та органів місцевого управління. Чисельність Боярської думи постійно зростала і її внутрішня структура почала диференціюватися: уже наприкінці XVII в. зі складу Думи офіційно виділилася "Ближня дума" - прототип кабінету міністрів. У 1681 виділяється ще одна структура - Расправная палата, що проіснувала до 1694 Боярська дума перетворювалася з політичної ради в судово-управлінський орган. У 1701 р. функції Боярської думи переходять до Ближньої канцелярії, котра координує роботу центральних органів управління. Чиновники, котрі входили до канцелярії, об'єднувалися в Раду, що отримав назву Конзіліі міністрів (8-14 осіб). У 1711 р. з утворенням Сенату припинилися подальші трансформації Боярської думи. Аристократичний орган, заснований на принципі місництва, зникає остаточно. Його замінює на вершині владної піраміди новий бюрократичний орган. Принципи його формування (вислуга, призначення) та діяльності (спеціалізація, дотримання інструкцій і регламентів) істотно відрізнялися від принципів (традиція, спонтанність) Боярської думи. Настільки ж складний шлях пройшла система центральних галузевих органів управління - наказів. У 1677 р. налічувалося 60, в 1682 - 53, в 1684-38 наказів. При скороченні числа центральних наказів, зростала чисельність наказових губ, місцевих органів наказного управління - до 1682 вона досягла трьохсот. Наприкінці XVII в. було вироблено укрупнення, об'єднання галузевих і територіальних наказів. На чолі кожного з них став один з видних бояр - аристократів, це посилило авторитет і впливовість органу. Паралельно відбувалося створення спеціальних наказів, які здійснювали контрольну діяльність по відношенню до великої групи інших наказів (наприклад, Лічильний наказ), супідрядно їх єдиному направленням державної діяльності, що безсумнівно сприяло подальшій централізації управління. Число наказів зменшувалася в ході цього процесу, але загальна чисельність штату чиновників зростала: якщо в сорокові роки XVII в. наказним апарат становив близько тисячі шестисот осіб, то вже в дев'яності роки він зростає до чотирьох тисяч шестисот чоловік. У штаті центрального московського апарату в цей час було задіяно близько трьох тисяч чоловік. При цьому значно зростала число молодших чиновників, що було пов'язано з подальшою спеціалізацією в діяльності наказів та їх відомчим розмежуванням. Складалася нова система чинів, єдиних для галузей державного управління, армії і місцевого управління. Таким універсальним чином ставали стольники. Скасування місництва постановою 1682 змінила принципи підбору керівних кадрів, нові принципи їх формування закріпила Табель про ранги 1722 Процес централізації торкнувся і систему місцевих органів: з 1626 р. по всій території держави поряд з органами місцевого самоврядування (губні, земські хати, городові прикажчики) стали з'являтися воєводи. До кінця XVII в. їх число зросло до двохсот п'ятдесяти, вони зосередили всю адміністративну, судову і військову владу на місцях, підкоряючись центру. Воєводи вже до 80-х років XVII ст. витіснили по всій території країни виборні місцеві органи. Воєводи керували довіреними їм територіальними округами-повітами, а наприкінці XVII в. деякі з них піднялися на вищий рівень: були утворені більші адміністративні одиниці - розряди (попередники майбутніх губерній). Спеціалізація привела до створення деяких адміністративних органів, підлеглих безпосередньо царю, а отже є загальнодержавними органами. До них ставився Наказ таємних справ (1654-1676 рр..), Що виконував ряд різноманітних функцій: господарсько-управлінських, контрольних (за місцевими органами та воєводами), наглядових (за посольствами). В особі цього наказу було створено установа, вставшее над усіма центральними галузевими органами управління. Посилення адміністративної централізації виразилося в ряді заходів організаційного та фінансового характеру. У 1678 р. була проведена нова перепис земель і дворів, в 1679 р. було введено подвірне оподаткування та впорядковано стягнення прямих податків (їх з'єднання і централізація). З 1680 р. оподаткування було зосереджено в Наказі великої скарбниці, очолив систему фінансових наказів. У 1680-1681 рр.. було проведено перепис розрядів (військових округів), що послужило базою для створення системи військово-адміністративної організації, пізніше використаної Петром I для організації рекрутських наборів і полкових дворів (військово-адміністративних органів). Реформи вищих органів влади та управління, що відбулися в першій чверті XVIII в. прийнято поділяти на три етапи: 1) 1699-1710 рр.. Для цього етапу характерні лише часткові перетворення в системі вищих державних органів, в структурі місцевого самоврядування, військова реформа; 2) 1710-1719 рр.. Ліквідація колишніх центральних органів влади та управління, створення нової столиці, Сенату, проведення першої обласної реформи; 3) 1719-1725 рр.. відбувається утворення нових органів галузевого управління для колегій, проводиться другий обласна реформа, реформа церковного управління, фінансово-податкова реформа, створюється правова основа для всіх установ і нового порядку проходження служби. З 1699 припинилися нові пожалування в члени Боярської думи і в думні чини, замість Расправной палати було засновано Близька канцелярія - орган адміністративно-фінансового контролю за діяльністю всіх державних установ (до 1705 у засіданнях цього органу брало участь не більше двадцяти осіб). Ближня канцелярія реєструвала всі царські укази і розпорядження. Після утворення Сенату Ближня канцелярія (в 1719 р.) і Конзілія міністрів (в 1711 р.) припиняють своє існування. Сенат був утворений в 1711 р. як надзвичайний орган під час знаходження Петра I у військовому поході. За Указом Сенат повинен був, грунтуючись на існуючому законодавстві, тимчасово заміщати царя. Статус нового органу не був деталізований, це сталося дещо пізніше допомогою двох додатково прийнятих указів, з яких стало ясно, що Сенат стає постійно діючим органом. До компетенції Сенату ставилися: судова та організаційно-судова діяльність, фінансовий і податковий контроль, зовнішньоторговельні і кредитні повноваження. Про законодавчі повноваження Сенату нічого не говорилося. Організаційна структура Сенату включала присутність, де виносилися рішення, і канцелярію на чолі з обер-секретарем, яка здійснювала діловодство. Рішення приймалися колегіально і тільки одноголосно. У 1712 р. при Сенаті була відновлена Расправная палата, що розглядала справи місцевих судів та адміністрації як апеляційної інстанції. У 1718 р. до складу Сенату, крім призначених царем членів увійшли всі президенти новостворених установ-колегій. У 1722 р. Сенат був реформований трьома указами імператора. По-перше було змінено склад Сенату: у нього могли входити вищі сановники (по Табелі про ранги - дійсні таємні і таємні радники), не які були керівниками конкретних відомств. Президенти колегій не входили до його складу і Сенат перетворювався на надвідомчий контрольний орган. Для контролю за діяльністю самого Сенату в 1715 р. була заснована посада генерал-ревізора, якого дещо пізніше змінив обер-секретар Сенату. Для посилення контролю з боку імператора при Сенаті засновувалися посади генерал-прокурора і обер-прокурора. Їм були підпорядковані прокурори при колегіях. Крім того при Сенаті утворювалися посади рекетмейстера (прийняття скарг та апеляцій) і герольдмейстера (облік службовців дворяни). Указом "Про посаду Сенату" цей орган отримує право видавати власні укази. Встановлювався регламент його роботи: обговорення і прийняття рішень, реєстрація та протоколювання. Коло питань, які розглядав Сенат, був досить широким: аналіз матеріалів, що представляються государю, найважливіші справи, що надходили з місць (про війну, бунтах, епідеміях), питання призначення і виборів вищих державних чинів. Генерал-прокурор одночасно керував засіданнями Сенату і здійснював контроль за його діяльністю. Генерал-прокурор і обер-прокурор могли бути призначені і відсторонені тільки монархом. Реформа 1722 перетворила Сенат у вищий орган центрального управління, що встав над усім державним апаратом (колегіями і канцеляріями). У системі цих органів відбувалися істотні зміни. У 1689 р. був створений особливий, що не вписувався в систему інших наказів, Преображенський наказ. З 1697 р. ньому виявилися зосередженими розшук і суд з найважливіших політичних і військовим справах, він перетворився на центральний орган політичного розшуку і був пізніше підпорядкований Сенату поряд з іншими колегіями. У 1699 р. була заснована Бурмистерская палата або Ратуша, за допомогою якої передбачалося поліпшити справу надходження до скарбниці прямих податків і виробити загальні умови промисловості і торгівлі в містах. У своїй роботі Бурмистерская палата спиралася на систему місцевих органів (земських губ). До 1708 Ратуша перетворилася на центральне казначейство, замінивши Наказ великої скарбниці. До неї увійшли дванадцять старих фінансових наказів. У кінці 1717 р. почала складатися система колегій: призначені Сенатом президенти і віце-президенти, визначені штати і порядок роботи. Окрім керівників до складу колегій входили чотири радника, чотири асесора (засідателя), секретар, актуаріус, реєстратор, перекладач і піддячі. Спеціальним указом пропонувалося з 1720 р. почати виробництво справ "новим порядком". Вже в грудні 1718 був прийнятий реєстр колегій: 1) Закордонних справ; 2) Казенних зборів; 3) Юстиції; 4) Ревізійна (бюджетна), 5) Військова; 6) Адміралтейська; 7) Комерц (торгівля); 8) Штатс-контора (ведення державних витрат); 9) Берг -колегії та Мануфактур-колегії (промислова та гірничодобувна). У 1721 р. була заснована Вотчина колегія, що замінила Помісний наказ, в 1722 р. з єдиної Берг-мануфактур-колегії виділилася Мануфактур-колегія, на яку, крім функцій управління промисловістю, були покладені завдання економічної політики та фінансування. За Берг-колегією залишилися функції гірничого видобутку і монетної справи. Діяльність колегій визначав Генеральний регламент (1720 р.), який об'єднав велику кількість норм і правил, детально розписують порядок роботи установи. Створення системи колегій завершило процес централізації і бюрократизації державного апарату. Чіткий розподіл відомчих функцій, розмежування сфер державного управління і компетенції, єдині норми діяльності, зосередження управління фінансами в єдиній установі - все це істотно відрізняло новий апарат від наказовій системи. З установою нової столиці (1713) центральний апарат перемістився в Санкт-Петербург: Сенат і колегії створювалися вже там. Перетворення системи державних органів змінило характер державної служби та бюрократії. Зі скасуванням розрядного наказу в 1712 р. останній раз були складені списки думних чинів, стільникові, стряпчих та інших чинів. У ході створення нових управлінських органів, з'явилися нові титули: канцлер, дійсний таємний і таємний радники, радники, асесори та ін Всі посади (цивільні та придворні) були прирівняні до офіцерських рангах. Служба ставала професійної, а чиновництво - привілейованим станом. Місцеве управління на початку XVIII в. здійснювалося на основі старої моделі: воєводське управління і система обласних наказів. У процесі петровських перетворень в цю систему стали вноситися зміни. У 1702 р. вводиться інститут воєводських товаришів, виборних від місцевого дворянства. У 1705 р. цей порядок стає обов'язковим і повсюдним, що повинно було посилити контроль за старою адміністрацією. У 1708 р. вводиться новий територіальний поділ держави: засновувалися вісім губерній, по яких були розписані всі повіти і міста. У 1713-1714 рр.. число губерній зросла до одинадцяти. На чолі губернії був поставлений губернатор чи генерал-губернатор (Петербурзька і Азовська губернії), що об'єднали в своїх руках всю адміністративну, судову і військову владу. Їм підпорядковувалися чотири помічника за галузями управління. У ході реформи (до 1715) склалася трехзвенная система місцевого управління та адміністрації: повіт - провінція - губернія. Провінцію очолював обер-комендант, якому підпорядковувалися коменданти повітів. Контролювати нижчестоящі адміністративні ланки допомагали ландратние комісії, обрані з місцевого дворянства. Друга обласна реформа була проведена в 1719 р. Суть її полягала в наступному: одинадцять губерній були розділені на сорок п'ять провінцій. На чолі цих одиниць було поставлено також губернатори, віце-губернатори чи воєводи. Ділилися провінції на округи-дистрикти. Адміністрація провінцій підпорядковувалася безпосередньо колегіям. Чотири колегії (Камер, Штатс-контора Юстиції, Вотчинная) мали на місцях власним розгалуженим апаратом з камериров, комендантів, скарбників. Важливу роль виконували такі місцеві контори, як камерирских справ (розкладка і збір податей) і Рентерію-казначейства (прийом і витрачання грошових сум за указами воєводи і камериров). У 1719 р. воєводам поручилися спостереження "за зберіганням державного інтересу", вжиття заходів державної безпеки, зміцнення церкви, оборона території, нагляд за місцевою адміністрацією, торгами, ремеслами і за дотриманням царських указів. У 1718-1720 рр.. пройшла реорганізація органів міського самоврядування, створених в 1699 р. разом з Ратушею - земських хат і земських бурмистрів. Були створені нові органи - магістрати, підлеглі губернаторам. Загальне керівництво здійснював Головний магістрат. Система управління стала більш бюрократичної та централізованої. У 1727 р. магістрати були перетворені в ратуші. Централізація державного апарату при абсолютизму вимагала створення спеціальних контрольних органів. На початку XVIII в. склалося дві контрольних системи: прокуратура (на чолі з генерал-прокурором Сенату) і Фіскалітет. Вже при формуванні Сенату в 1711 р. при ньому був заснований фіскал. Аналогічні посади встановлювалися в губерніях, містах і центральних установах. Вершину піраміди зайняв обер-фіскал Сенату. Більш чітка правова регламентація інституту була здійснена в 1714 р. фіскали ставилося в обов'язок доносити про всякі державних, посадових та інших тяжких злочинах і порушення законності в установах. У їх обов'язок входило виступ у суді як обвинувачів (завдання, пізніше прийняті на себе прокурорськими органами). Військова реформа була одним з найважливіших ланок в ланцюзі державних перетворень початку XVIII в. Після невдалих походів на Азов (1695-1696 рр..) Припинило своє існування дворянське кінне ополчення. Зразком для перетворення військових частин стали полки особистої охорони Петра I - Преображенський, Семенівський і Бутирський. Стрілецьке повстання 1698 прискорило ліквідацію старих стрілецьких підрозділів та їх розформування. (Проте їх окремі частини брали участь ще у взятті Нарви в 1704 р. і Полтавській битві 1709 р.) У 1713 р. припинили своє існування полиці московських стрільців, городові ж патрульно-постові частини проіснували до 1740 З 1699 р. починається формування рекрутської системи набору в армію. З числа власницьких селян, дворових і посадского населення були сформовані два полки. До 1705 було зібрано вже двадцять сім полків, набір здійснювався за встановленими рекрутським округах. З 1723 р. на основі перепису була введена, система подушної розкладки рекрутів (до 1725 р. було проведено п'ятдесят і три рекрутських набору, що дали двісті вісімдесят чотири тисячі солдатів). Закріплений порядок дозволив сформувати численну, хоча і погано навчену армію. Управління армією здійснювали на початку XVIII в. Розрядний наказ і Наказ військових справ, створений для керівництва полками "нового ладу". Були скасовані Іноземскій і Рейтарській накази. Забезпеченням армії відали Наказ генерал-комісара, Наказ артилерії (1700 р.) і Провіанскій наказ (1700 р.). Стрільцями відав Наказ земських справ. Після створення Сенату частина військового управління переходить до нього, частина - Військової канцелярії, створеної з злилися військових наказів. Централізація військового управління завершилася створенням Військової колегії (1719 р.) і Адміралтейства (1718). У 1719 р. вводиться виданий в 1716 р. "Статут військовий", що регламентував склад і організацію армії, щодо командирів і підлеглих, обов'язки армійських чинів. У 1720 р. був прийнятий Морський статут. У жовтні 1721 у зв'язку з перемогою в Північній війні Сенат і Святійший Синод присвоюють Петру I титул "Батька Вітчизни, Імператора Всеросійського" і Росія стає імперією. Ще в ст.20 "Військових артикулів" (1715 р.) становище государя визначалося наступним чином: "Його величність є самовладний монарх, який нікому на світі про свої справи відповіді дати не має; але силу і владу має свої держави й землі, яко християнський государ по своїй волі і благомнению управляти ". Аналогічні визначення містилися в Морському Статуті (1720 р.) і Духовному регламенті (1720 р.). Таким чином правовий статус абсолютного монарха був визначений ще до проголошення імперії. Що стався розрив зі старими правовими традиціями самодержавства позначився на зміну порядку престолонаслідування. В силу політичних мотивів законний престолонаслідник (царевич Олексій) був позбавлений права спадкування. У 1722 р. видається "Указ про спадщину престолу", яким схвалено право монарха з власної волі призначати спадкоємця престолу. Відбувся розрив з принципом божественної благодаті, низхідній на монарха, її змінила воля імператора. Ідеологічне обгрунтування цієї трансформації було зроблено у виданій у формі офіційного акта "Правді волі монаршої" (написаної за дорученням Петра I Феофаном Прокоповичем). Воля монарха визнавалася єдиним юридичним джерелом закону. Законодавчі акти видавалися або самим монархом, або від його імені Сенатом. Монарх був джерелом всієї виконавчої влади і главою всіх державних установ. Присутність монарха в певному місці припиняло дію всієї адміністрації і влада автоматично переходила до монарху. Всі установи імперії повинні виконувати укази і постанови монарха, публічні державні справи отримували пріоритет перед справами приватними. Монарх стверджував всі основні посади, здійснював виробництво в чини (відповідно до табелем про ранги), стояв на чолі орденської та нагородної системи імперії. Монарх був верховним суддею і джерелом всієї судової влади. Він міг вирішувати будь-які справи, незалежно від рішення будь-яких судових органів. Його рішення скасовували будь-які інші. Монарху належало право помилування і право затвердження смертних вироків (справи, що проходили по Преображенському наказом і Таємної канцелярії). Монарх міг вирішувати справи, не врегульовані законодавством і судовою практикою - достатньо було його волі. Цар був верховним головнокомандувачем армії, відав формуванням полків, призначенням офіцерів, встановлював порядок і план бойових дій. Зі смертю патріарха Адріана в 1700 р. рішенням Петра I було скасовано російське патріаршество. Замість патріарха церковну організацію очолив "місцеблюститель". Церковними справами відали Духовна колегія та Монастирський наказ - цілком бюрократичні установи. У 1721 р. був утворений Святійший Синод, який став найвищим органом церковного управління. Синод очолював світський - обер-прокурор, що спирався на штат церковних фіскалів. Управління церковними землями став здійснювати Монастирський наказ, який увійшов в Синод в якості складової структури. Монарх перетворився в юридичного главу церкви. Він вирішував питання організації церковного життя, призначення ієрархів. Церква втратила свою роль ідеологічної опозиції світським властям: будь-які рішення монарха не піддавались обговоренню. |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "Глава 22 Державні реформи першої чверті XVIII в. " |
||
|
||