| Головна |
| « Попередня | Наступна » | |
17. Що являє собою Лісабонський договір про реформу Європейського Союзу 2007? |
||
|
З настанням XXI століття, невдовзі після підписання 26 лютого 2001 Ніццького договору про внесення поправок до чинних установчі документи Європейського Союзу (див. питання N 10 та N 24), керівники всіх держав-членів на зустрічі в верхах в Лаакене (передмістя Брюсселя) погодилися з необхідністю більш масштабної, по суті всеосяжної реформи правових підвалин цієї інтеграційної організації. Намічена реформа переслідувала такі головні цілі: - спростити внутрішній устрій Європейського Союзу, тобто ліквідувати структуру трьох опор (див. питання N 14); - підвищити ефективність прийняття рішень на європейському рівні, головним чином, за рахунок скорочення кількості питань, по яких держави-члени ще розташовують правом вето; - демократизувати весь процес функціонування Європейського Союзу за допомогою розширення прерогатив Європейського парламенту і більш активного залучення до цього процесу парламентів держав-членів. Відповідно до схваленої на зустрічі в верхах Лаакенськая декларацією від 15 грудня 2001 р. (офіційна назва: "Декларація про майбутнє Європейського Союзу") було вирішено підготувати справді новий, єдиний конституційний договір Європейського Союзу, який замінює собою раніше підписані установчі документи. Включення в заголовок майбутнього договору терміна "конституція" свідчило про те, що Європейський Союз вже має елементи державності (див. питання N 31). Навпаки, договірна форма конституції Союзу вказувала на збереження у нього чорт міжнародної організації (див. питання N 30). Для підготовки конституційного договору на підставі Лаакенськая декларації було скликано спеціальне установчі збори - Європейський конвент під головуванням колишнього президента Франції Валері Жискар д'Естена. До складу Європейського конвенту увійшли представники законодавчої та виконавчої гілок влади всіх держав-членів та держав-кандидатів, а також представники відповідних інституцій Європейського Союзу в цілому (Європейський парламент і Європейська комісія). Протягом півтора років - з лютого 2002 р. по липень 2003 р. - Європейський конвент підготував проект конституційного договору, який після доопрацювання його тексту на міжурядовій конференції був офіційно підписаний всіма державами-членами в Римі 29 Жовтень 2004 Документ отримав офіційну назву "Договір, що встановлює Конституцію для Європи" (неофіційно: Європейська конституція або Конституція Європейського Союзу) * (35). Договір, що встановлює Конституцію для Європи, не набув чинності, оскільки був відхилений на референдумах у Франції та Нідерландах (травень-червень 2005 р.). Однією з причин негативного голосування більшості громадян цих країн служили побоювання з приводу перетворення Європейського Союзу в "наддержаву", про що могло свідчити використання в назві документа терміна "конституція". З іншого боку, Договір, що встановлює Конституцію для Європи, успішно пройшов ратифікацію в 18 державах-членах, тобто в 2/3 від їх загального числа (зокрема, в Іспанії та Люксембурзі на референдумах). Оскільки документ реально забезпечував вдосконалення інтеграційних механізмів на європейському рівні, після дворічного "періоду роздуми" було вирішено ввести в дію його основні положення в іншій формі, без слова "конституція". З цією метою текст Європейської конституції був трансформований в новий договір, підписаний державами-членами в Лісабоні 13 грудня 2007 Його офіційна назва: Лісабонський договір 2007 (повністю: "Лісабонський договір, що змінює Договір про Європейський Союз та Договір про заснування Європейського співтовариства "). Неофіційна назва: "Договір про реформу Європейського Союзу". Лісабонський договір 2007 підтвердив нововведення Європейської конституції, але представив їх у вигляді поправок до чинних установчі документи. Найбільш фундаментальні положення проекту Європейської конституції включені ним в Договір про Європейський Союз 1992 р. положення деталізуючого характеру включені в Договір про заснування Європейського співтовариства 1957 р., перейменований в Договір про функціонування Європейського Союзу. Деякі зміни також зазнав Договір про заснування Європейського співтовариства з атомної енергії 1957 Для набуття чинності Лісабонського договору 2007 р., як і попередніх йому ревізійних договорів (Амстердамського 1997 р., Ніццького 2001 та ін.), потрібна його ратифікація всіма державами-членами. На відміну від проекту Європейської конституції, майже в усіх державах-членах цей процес здійснювався парламентським шляхом. Єдиним винятком стала Ірландія, де перший референдум за Лісабонським договором, що відбулися 12 червня 2008 р., приніс негативний результат. Повторний референдум в цій країні був призначений на 2 жовтня 2009 р., і його результати на момент написання цієї книги були невідомі * (36). Ймовірне набуття чинності Лісабонського договору в 2010 р. фактично має призвести до виникнення "нового" Європейського Союзу, який матиме більш просте внутрішній устрій, функціонувати більш ефективно і демократично. Тим самим значною мірою будуть досягнуті головні цілі реформи, поставлені при підписанні Лаакенськая декларації та підготовці Європейської конституції. Основні досягнення Лісабонського договору полягають в наступному: 1. Спрощується внутрішній устрій Європейського Союзу. "Новий" Європейський Союз (Союз, реформований Лісабонським договором) не включатиме в себе ніяких опор (див. питання N 14). Він наділяється єдиної компетенцією і правосуб'єктністю, в тому числі на міжнародній арені. Ключовий елемент в структурі колишнього Союзу - Європейська спільнота (колишнє ЄЕС) - припиняє існування, а його установчий договір (Римський договір 1957 р.) з новим змістом стає одним з двох установчих документів "нового" Союзу (з новою назвою: "Договір про функціонування Європейського Союзу"). Єдину складність в розумінні пристрою "нового" Європейського Союзу представляє збереження Лісабонським договором Європейського співтовариства з атомної енергії (Євратому), що входить нині разом з Європейським співтовариством в першу опору. Євратом надалі продовжить функціонування як формально самостійна організація зі своїм установчим договором і з тим же, що й Союз, складом держав-членів (Договір про заснування Європейського співтовариства з атомної енергії 1957 р., чинний між 27 державами). У той же час поправки, внесені Лісабонським договором в Договір про Евратоме 1957 р., передбачають, що Європейське співтовариство з атомної енергії буде управлятися безпосередньо керівними органами (інститутами) Європейського Союзу. Фактично Євратом перетворюється на своєрідний "філія" Союзу, що має однаковий з ним складу держав-членів і керований одними і тими ж людьми. В подальшому не виключено проведення більш значною реформи правових засад Європейського співтовариства з атомної енергії, за результатами якої положення Договору про Евратоме можуть бути інкорпоровані в установчі документи "нового" Союзу, а сам Євратом, аналогічно Європейському співтовариству , - припинити існування. 2. Встановлюється більш чітке розмежування компетенції між Європейським Союзом і державами-членами за рахунок виділення всередині компетенції Союзу різних категорій, насамперед "виключної компетенції" (правові акти, як правило, можуть видаватися тільки Європейським Союзом) і "спільної компетенції" (правові акти можуть видаватися як Європейським Союзом, так і державами-членами, з переважною юридичною силою актів Союзу) * (37). 3. Посилюються механізми захисту основних прав людини і громадянина на європейському рівні. Насамперед Європейський Союз набуває право і навіть обов'язок приєднатися як окремої сторони до Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод, що є основним "Біллем про права" справді загальноєвропейського характеру, в якому бере участь і Росія (див. питання N 84). У разі такого приєднання дії та бездіяльність наднаціональних органів Союзу можна буде в кінцевому рахунку оскаржити в Європейському суді з прав людини (м. Страсбург) - так само, як наразі оскаржуються акти національних органів європейських країн (див. питання N 49). Крім того, підготовлена в 2000 р. Хартія Європейського Союзу про основні права (див. питання N 84-87) визнана Лісабонським договором в якості обов'язкового джерела права, що має рівну юридичну силу з установчими документами "нового "Союзу (тобто вищу юридичну силу в її правовій системі). Громадяни Європейського Союзу та інші уповноважені особи отримають можливість посилатися на положення цієї Хартії в судах самого Союзу, а також судах всіх його держав-членів (національних судах). 4. Підвищується ефективність і зміцнюються демократичні начала в функціонуванні системи інститутів, органів і установ ("організаційного механізму") Європейського Союзу: завдяки більш частого використання методу кваліфікованої більшості (замість одностайності) при прийнятті рішень в міжурядових інстанціях Союзу (Раді, Європейській раді), збільшенню прерогатив інституту Союзу, що обирається загальним прямим голосуванням його громадян, - Європейського парламенту, більш активному залученню до обговорення нових законопроектів на європейському рівні парламентів держав-членів та інших заходів (див. розділи VI та VII). В тексті Договору про Європейський Союз в редакції Лісабонського договору вперше з'являється спеціальний розділ під назвою "Положення про демократичні принципи": рівність громадян Союзу, "які користуються однаковою увагою з боку його інститутів, органів і установ" (ст. 9), принципи безпосередньої і представницької демократії (ст. 10), право громадян Союзу та громадських об'єднань брати участь в обговоренні нових заходів Союзу, підтримувати діалог з союзними владою (ст. 11), активне сприяння функціонуванню Союзу з боку національних парламентів (ст. 12). До числа демократичних принципів відноситься і "громадянська ініціатива", тобто право громадян Союзу безпосередньо ініціювати прийняття нових правових актів на європейському рівні (див. питання N 8). 5. Передбачається створення нових органів та посадових осіб Європейського Союзу, зокрема Європейської прокуратури (див. питання N 38), Верховного представника з закордонних справ і політики безпеки (див. питання N 35), постійного Голови Європейської ради (див. питання N 36). 6. Проведена модернізація правового режиму діяльності Європейського Союзу в різних сферах його компетенції. Найбільші удосконалення вносяться в механізми зовнішньополітичної діяльності Союзу, насамперед спільної зовнішньої політики і політики безпеки (див. розділ XXII). В рамках внутрішньої політики Союзу в максимальному ступені були вдосконалені положення, що закріплюють його компетенцію з питань створення єдиного "простору свободи, безпеки та правосуддя" (див. розділ XXI). У установчі документи Європейського Союзу Лісабонським договором вперше включені спеціальні статті, глави, розділи, які прямо наділяють його компетенцією приймати правові акти з питань енергії, освоєння космосу, спорту, туризму та ін (див. питання N 82). Лісабонський договір також спростив містяться положення про посиленій співпраці (див. питання N 15), що дозволить зацікавленим групам держав-членів у кількості не менше дев'яти більш ефективно розвивати за допомогою інститутів Союзу взаємну інтеграцію з різних питань внутрішньої і зовнішньої політики. 7. Вперше прямо передбачено право держав-членів на добровільний вихід з складу Європейського Союзу і встановлюється процедура такого виходу: подача заяви; укладення угоди про вихід; в іншому випадку (якщо угода про умови виходу між виходять державою та Європейським Союзом не було підписано) вихід може бути проведений через два роки з моменту подання відповідної заяви. 8. Також вперше в історії Європейського Союзу передбачено встановлення "привілейованих стосунків" з сусідніми державами, що не входять до його складу. До числа таких держав в першу чергу відноситься Росія. Згідно ст. 8 Договору про Європейський Союз в редакції Лісабонського договору "Союз розвиває з сусідніми йому країнами привілейовані відносини з метою створення простору процвітання та добросусідства, яке засноване на цінностях Союзу і характеризується тісними і мирними відносинами, що базуються на співпраці". У цих цілях Союз уповноважений укладати спеціальні угоди з зацікавленими країнами-сусідами, які "можуть передбачати взаємні права та обов'язки, а також можливість проведення спільних дій". Відповідно до Лісабонського договору кардинальні зміни має зазнати система установчих документів Європейського Союзу. Вона стане значно простіший і логічною в порівнянні з тією, яка існує в даний час (у 2009 р.) і охарактеризована вище (див. питання N 15). Як вже зазначалося, Лісабонський договір у формі поправок інкорпорує основні положення не набрала чинності, Європейської конституції 2004 Найбільш фундаментальні норми проекту Європейської конституції включені в Договір про Європейський Союз 1992 р., або "Маастрихтський договір ", який в даний час поступається за значенням" Римському договору "(Договору про заснування Європейського співтовариства 1957 р.). Навпаки, в "новому" Союзі саме Договір про Європейський Союз 1992 р. (в редакції Лісабонського договору 2007 року) стає базовим установчим документом організації. У ньому закріплені основні принципи пристрою Європейського Союзу, а також загальні правові початку його зовнішньої політики. Як наслідок, Договір про Європейський Союз в "лісабонської" редакції є досить невеликим за об'ємом (у доктрині його звідси нерідко називають "міні-договір"). Він включає преамбулу і 55 статей, розподілених в шести розділах. Розділ I "Загальні положення" (ст. 1-8) проголошує створення Європейського Союзу (ст. 1) і визначає його сутнісні характеристики: цінності (ст. 2), мети (ст. 3), принципи взаємин з державами-членами (ст . 4) та ін Розділ II "Положення про демократичні принципи" (ст. 9-12) фіксує основоположні гарантії демократичного устрою Союзу (див. вище). Розділ III "Положення про інститути" (ст. 13-19) визначає систему керівних та інших органів Європейського Союзу (Європейський парламент, Європейська рада тощо), найважливіші принципи їх правового статусу. Розділ IV "Положення про посиленій співпраці" (ст. 20) закріплює найбільш загальні правила щодо можливості груп держав-членів у кількості не менше дев'яти розвивати більш тісну взаємну інтеграцію в рамках Європейського Союзу. Норми цього розділу, що складається з однієї статті, деталізуються в другому установчому документі - Договорі про функціонування Європейського Союзу. Розділ V "Загальні положення про зовнішньополітичну діяльність Союзу та спеціальні положення про спільної зовнішньої політики і політики безпеки" (ст. 21-46) присвячений закріпленню правових засад політики Союзу щодо країн, що не входять до його складу (третіх країн). Тут же закладені основи військово-політичної інтеграції держав - членів Європейського Союзу ("спільна політика безпеки та оборони"). Розділ VI "Прикінцеві положення" (ст. 47-55) доповнює розділ I іншими нормами загального та заключного характеру, зокрема встановлює умови та порядок прийому нових держав-членів, право виходу діючих держав-членів і його процедуру (див. вище), процедури перегляду установчих документів Союзу (Договору про Європейський Союз та розглянутого нижче Договору про функціонування Європейського Союзу). Процедури перегляду є єдиними для обох установчих документів. При цьому в "новому" Європейському Союзі вони стають більш демократичними, ніж в даний час: право ініціювати поправки придбав Європейський парламент (нарівні з будь-якою державою-членом та Європейською комісією), а для нових великомасштабних реформ установчих документів передбачено скликання спеціального представницького органу - Конвенту - аналогічного тому, який розробляв проект Європейської конституції. Водночас кожна держава-член зберігає право абсолютного вето на перегляд будь-якої норми установчих документів, тобто і в "новому" Союзі вони повною мірою зберігають якість міжнародних договорів. Другий установчий документ "нового" Союзу - Договір про функціонування Європейського Союзу (в редакції Лісабонського договору). Таке найменування, як зазначалося вище, отримав "Римський договір" 1957 р., який спочатку називався Договором про заснування Європейського економічного співтовариства (Договором про ЄЕС), потім - Договором про заснування Європейського співтовариства (Договором про ЄС). Згаданий Договір в "лісабонської" редакції набуває нова юридична призначення: організувати "функціонування Союзу" і визначити "сфери, межі та порядок здійснення його компетенції" (ст. 1 Договору про функціонування Європейського Союзу). Як наслідок, Договір про функціонування Європейського Союзу має значно більший обсяг у порівнянні з Договором про Європейський Союз: преамбула і 338 статей, розподілених в семи частинах (всередині частин є розділи, далі глави та відділи). Частина перша "Принципи" (ст. 1-17) визначає предмет Договору (цитована ст. 1) і встановлює загальні положення про порядок реалізації та категоріях компетенції Союзу. Частина друга "Недискримінація і громадянство Союзу" (ст. 18-25) регулює принцип рівності в різних його проявах і встановлює основи правового статусу громадян Європейського Союзу, доповнюючи тим самим положення розділу II Договору про Європейський Союз "Положення про демократичні принципи". Частина третя "Внутрішня політика та діяльність Союзу" (ст. 26-197) встановлює повноваження Союзу з управління суспільними відносинами і процесами на його території, тобто на території всіх об'єднаних в нього держав-членів. Частина третя є найбільшою у структурі Договору про функціонування Європейського Союзу. Вона включає 24 розділу, присвячені конкретним сферам та напрямам внутрішньополітичної діяльності організації: внутрішній ринок, сільське господарство, простір свободи, безпеки та правосуддя і т.д. Частина четверта "Асоціація із заморськими країнами і територіями" (ст. 198-204) визначає правовий режим взаємин Європейського Союзу з окремими острівними територіями держав-членів, що не ввійшли разом з метрополіями до складу цієї організації. Зміст частини четвертої не зазнало істотних змін у порівнянні з попередніми редакціями Римського договору (див. питання N 15). Частина п'ята "Зовнішньополітична діяльність Союзу" (ст. 205-222) доповнює і деталізує норми розділу V Договору про Європейський Союз стосовно політиці Союзу щодо країн, що не входять до його складу, і міжнародних організацій. У нормах цієї частини, наприклад, закріплені правові основи економічних напрямів зовнішньої політики Союзу ("загальна торгова політика" та ін.) Частина шоста "Інституційні та фінансові положення" (ст. 223-334) доповнює собою положення розділу III Договору про Європейський Союз "Положення про інститути". У ній закріплені детальні правила функціонування інститутів та інших органів Союзу, а також положення про види видаваних ними правових актів і законодавчих процедурах. Тут же врегульовано порядок прийняття і виконання бюджету Європейського Союзу. Частина сьома "Загальні та прикінцеві положення" (ст. 335-338) доповнює і уточнює приписи останнього розділу Договору про Європейський Союз. Як і раніше, до текстів установчих документів Європейського Союзу в редакції Лісабонського договору є два додатки (список сільськогосподарських продуктів, що підпадають під дію загальної аграрної політики, і список "заморських країн і територій"). Складовою частиною установчих документів "нового" Союзу виступатимуть докладалися до них протоколи, de jure визнаються їх складовою частиною. Велика частина протоколів збереглася з нині діючої редакції установчих документів з відповідними змінами (наприклад, Протокол 1957 про Статут Європейського інвестиційного банку). Деякі старі протоколи були скасовані (наприклад, Протокол 1992 про перехід до третього етапу економічного та валютного союзу) або замінені новими текстами (наприклад, новий Протокол 2007 р. про застосування принципів субсидіарності та пропорційності, який замінює однойменний Протокол 1997 р.). Нарешті, Лісабонський договір доклав до установчих документів кілька нових протоколів, наприклад Протокол про Євро-групі, що встановлює порядок більш тісної співпраці в економічній політиці держав-членів, що перейшли на єдину валюту "євро". Обидва засновницьких документа "нового" Європейського Союзу - Договір про Європейський Союз та Договір про функціонування Європейського Союзу (включаючи протоколи і додатки) - офіційно позначаються терміном "Договори" (з великої літери). При цьому важливо мати на увазі, що, незважаючи на різну роль кожного з "Договорів", в праві Європейського Союзу вони разом наділені рівною і вищою юридичною силою, тобто фактично повинні виступати його "конституцією" (але без використання цього державно-правового терміна). За своєю юридичною силою до установчих документів ("Договорами") прирівнюється Хартія Європейського Союзу про основні права 2000 р., яка безпосередньо перед підписанням Лісабонського договору (12 грудня 2007) було затверджено в новій редакції. З повними текстами російською мовою Договору про Європейський Союз, Договору про функціонування Європейського Союзу та Хартії Європейського Союзу про основні права в редакції Лісабонського договору від 13 грудня 2007 зацікавлений читач може ознайомитися в кн.: Європейський Союз: Основоположні акти у редакції Лісабонського договору з коментарями / пер. А.О. Четверикова під ред. С.Ю. Кашкина. М.: ИНФРА-М, 2008). |
||
| « Попередня | Наступна » | |
|
|
||
Інформація, релевантна "17. Що являє собою Лісабонський договір про реформу Європейського Союзу 2007?" |
||
|
||