Головна
ГоловнаКонституційне, муніципальне правоМуніципальне право → 
« Попередня Наступна »
Пешине Н.Л.. Державна влада і місцеве самоврядування в Росії: проблеми розвитку конституційно-правової моделі, 2007 - перейти до змісту підручника

§ 4. Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями

Можливість здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень передбачена в Конституції Російської Федерації. Згідно ч. 2 ст. 132 органи місцевого самоврядування можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів. Реалізація переданих повноважень підконтрольна державі. Нестабільність взаємин державної влади та місцевого самоврядування призвела до того, що модель, задумана як дуалістична, стала еволюціонувати у напрямку виключно координаційних відносин державної влади та місцевого самоврядування, що не могло "влаштувати" держава, оскільки така модель взаємин означає практично повну втрату контролю над одним з рівнів публічної влади.
Федеральний закон 1995 також встановлює можливість наділення органів місцевого самоврядування муніципальних утворень окремими державними повноваженнями. Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями досить часто має місце як на федеральному рівні, так і на рівні суб'єктів Російської Федерації. Наприклад, в Іркутській області був прийнятий і діє цілий ряд законів, якими органи місцевого самоврядування були наділені окремими державними повноваженнями. Так, Законом від 25 листопада 2005 р. N 86-ОЗ "Про наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями щодо здійснення ліцензування роздрібного продажу алкогольної продукції" "*" органи місцевого самоврядування були наділені обласними державними повноваженнями щодо здійснення ліцензування роздрібного продажу алкогольної продукції. А Законом від 10 жовтня 2005 р. N 62-ОЗ "Про наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями з регулювання тарифів на теплову енергію" органи місцевого самоврядування були наділені обласними державними повноваженнями з регулювання тарифів на теплову енергію на території відповідних муніципальних утворень.
---
"*" Східно-Сибірська правда. 30 листопада 2005
Східно-Сибірська правда. 20 жовтня 2005
Наділення органів місцевого самоврядування муніципальних утворень окремими державними повноваженнями без передачі необхідних і достатніх для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів не допускається. Не допускається наділення органів місцевого самоврядування муніципальних утворень окремими повноваженнями органів державної влади та посадових осіб державної влади, віднесеними до їх виключного відання Конституцією Російської Федерації, конституцією (статутом) суб'єкта Російської Федерації, Федеративним договором, договорами та угодами між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації про розмежування предметів ведення і повноважень.
З позицій теоретичних основ механізму делегування повноважень важливо пам'ятати про те, що "природа місцевого самоврядування така, що будь-яка діяльність її органів і посадових осіб, а також муніципальних підприємств, організацій та установ повинна розглядатися в кінцевому підсумку як вираження волі місцевого співтовариства, інтересів його більшості. З урахуванням цього, характер переданих державних повноважень, особливо при збереженні строгих державних рамок, характерних для публічної сфери, і способу позитивного зобов'язування, повинен бути адекватний інтересам населення муніципального освіти "" * ".
---
"*" Акмалова А.А. Методологія дослідження місцевого самоврядування в Російській Федерації. С. 61 - 62.
Органи державної влади Російської Федерації і органи державної влади суб'єктів Російської Федерації зобов'язані здійснювати контроль виконання органами місцевого самоврядування переданих їм окремих державних повноважень у порядку, встановленому законом. Органи місцевого самоврядування зобов'язані виконувати окремі державні повноваження, передані їм в установленому законом порядку. Окремими державними повноваженнями наділяються органи місцевого самоврядування всіх муніципальних утворень, певної категорії муніципальних утворень або групи муніципальних утворень, а також окремого муніципального освіти.
Федеральний Закон 2003 р. досить серйозно розвиває положення Федерального закону 1995 Насамперед, і це безумовне гідність нового Федерального закону, у ч. 1 ст. 19 абсолютно чітко зазначено: будь-які повноваження, не віднесені Федеральним законом "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування" до питань місцевого значення, є окремими державними повноваженнями, переданими для здійснення органам місцевого самоврядування. У разі якщо ця норма буде реалізована, можна розраховувати на те, що припиниться досі існуюча (насамперед на рівні суб'єктів Російської Федерації) протиправна практика наділення органів місцевого самоврядування невластивими їм функціями.
Порядок наділення залишився колишнім: згідно ч. 2 ст. 19 повинен бути прийнятий відповідний закон, причому, і це ще одна перевага нового Закону, чітко визначаються види законів в залежності від того, які повноваження передаються. Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями Російської Федерації здійснюється федеральними законами, окремими державними повноваженнями суб'єктів Російської Федерації - законами суб'єктів Російської Федерації. Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації законами суб'єктів Російської Федерації допускається, якщо це не суперечить федеральним законам. Федеральний закон, яким органи місцевого самоврядування наділяються окремими державними повноваженнями, повинен відповідати певним вимогам. Наприклад, вказувати на вид або найменування муніципального освіти, органи місцевого самоврядування якого наділяються відповідними повноваженнями, повний перелік прав та обов'язків органів місцевого самоврядування, а також прав та обов'язків органів державної влади при здійсненні відповідних повноважень. У цей же закон має включатися методика розрахунку нормативів для визначення загального обсягу субвенцій, що надаються місцевим бюджетам з федерального бюджету, бюджету суб'єкта Російської Федерації для здійснення відповідних повноважень, включаючи федеральні або регіональні державні мінімальні соціальні стандарти. Якщо делегування повноважень вимагає передачі яких матеріальних ресурсів, закон повинен містити їх перелік, а також вирішувати питання про те, передаються вони в користування або стають муніципальною власністю. Закон в обов'язковому порядку повинен визначити порядок звітності органів місцевого самоврядування про здійснення переданих їм окремих державних повноважень та порядок здійснення органами державної влади контролю за здійсненням окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування, і найменування органів, що здійснюють зазначений контроль.
Наділення окремими державними повноваженнями має щорічно "підтверджуватися" відповідними нормами бюджетного законодавства: федерального закону про федеральний бюджет або законом суб'єкта Російської Федерації про бюджет суб'єкта Російської Федерації з одночасним закріпленням відповідних субвенцій за місцевими бюджетами.
Органи місцевого самоврядування мають право додатково використовувати власні матеріальні ресурси і фінансові кошти для здійснення переданих їм окремих державних повноважень у випадках та порядку, передбачених статутом муніципального освіти.
Практика свідчить про те, що суди визнають і органи державної влади, та органи місцевого самоврядування елементами єдиної системи публічної влади, органи якої зобов'язані здійснювати взаємодію виходячи з закріпленої на федеральному рівні моделі взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування . Як приклад можна привести Визначення Судової колегії в цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації від 4 серпня 2004 р. N 16-Г04-14 "*".
---
"*" Архів Верховного Суду Російської Федерації.
Заяву до суду було подано першим заступником прокурора Волгоградської області в державних і суспільних інтересах про визнання суперечить федеральному законодавству Закону Волгоградської області від 18 жовтня 2002 р. N 742-ОД "Про вчинення нотаріальних дій органами місцевого самоврядування на території Волгоградської області "" * ". В обгрунтування своєї вимоги він послався на те, що оспорюваним Законом Волгоградська обласна Дума з перевищенням своєї компетенції передала органам місцевого самоврядування повноваження щодо вчинення нотаріальних дій. А оскільки нотаріальна дія є публічною процедурою, яку здійснюють від імені Російської Федерації, то, на думку заявника, передача органам місцевого самоврядування повноважень з виконання таких дій повинна здійснюватися тільки федеральним законом. У судовому засіданні прокурор зазначені вимоги підтримав у повному обсязі та просив Закон Волгоградської області "Про вчинення нотаріальних дій органами місцевого самоврядування на території Волгоградської області" від 18 жовтня 2002 року N 742-ОД визнати нечинним і не підлягає застосуванню. Представник Волгоградської обласної Думи вимоги прокурора не визнав і пояснив, що відповідно до п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституції Російської Федерації нотаріат перебуває у спільному віданні Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації. Основи законодавства про нотаріат прийняті 11 лютого 1993, а федеральний закон про вчинення окремих нотаріальних дій посадовими особами органів місцевого самоврядування не прийнятий до теперішнього часу. У зв'язку із зазначеними обставинами Волгоградська обласна Дума має право була прийняти оспорюваний прокурором Закон, який після прийняття відповідного федерального закону підлягає приведенню у відповідність з ним. Рішенням Волгоградського обласного суду від 21 квітня 2004 р. Заява прокурором вимоги були задоволені. У касаційній скарзі голова Волгоградської обласної думи просить скасувати зазначене рішення суду і винести нове рішення про відмову прокурору в задоволенні заявлених ним вимог, посилаючись на помилковість висновків суду щодо права посадових осіб органів місцевого самоврядування здійснювати окремі нотаріальні дії.
---
"*" Архів Волгоградської обласної Думи.
Судова колегія у цивільних справах Верховного Суду Російської Федерації вказала: відповідно до п. 2 ст. 253 Цивільного процесуального кодексу Російської Федерації "*", встановивши, що оспорюваний нормативний правовий акт або його частину суперечать федеральному закону або іншому нормативному правовому акту, що має більшу юридичну силу, суд визнає нормативний правовий акт нечинним повністю або в його частині з дня його прийняття або іншого вказаного судом часу.
---
"*" Збори законодавства Російської Федерації. 2002. N 46. Ст. 4532.
10 жовтня 2002 Волгоградської обласної Думою був прийнятий Закон Волгоградської області "Про вчинення нотаріальних дій органами місцевого самоврядування на території Волгоградської області" N 742-ОД. Зазначений обласної Закон був підписаний головою адміністрації Волгоградської області 18 жовтня 2002 Статтею 1 цього Закону передбачено, що у разі відсутності нотаріусів у населених пунктах Волгоградської області уповноважені посадові особи виконавчих органів місцевого самоврядування вчиняють такі нотаріальні дії: посвідчують заповіти; посвідчують довіреності; вживають заходів до охорони спадкового майна; засвідчують вірність копій документів і виписок з них; засвідчують справжність підпису на документах. У ст. 2 оспорюваного Закону зазначено, що нотаріальні дії вчиняються посадовими особами виконавчого органу місцевого самоврядування, перелік яких визначається правовим актом глави адміністрації муніципального освіти Волгоградської області.
Задовольняючи заявлену прокурором вимога, суд першої інстанції правильно взяв до уваги, що регульовані оспорюваним Законом правовідносини відносяться до числа відносин, регульованих нормами цивільного законодавства (ст. ст. 2, 3 Цивільного кодексу Російської Федерації "* "). Судом в цьому зв'язку правильно звернуто увагу на те, що в силу п. "о" ст. 71 Конституції Російської Федерації цивільне законодавство знаходиться у веденні Російської Федерації, і, таким чином, надання уповноваженим посадовим особам виконавчих органів місцевого самоврядування прав по здійсненню певних нотаріальних дій можливе тільки шляхом вказівки на це у федеральному законодавстві.
---
"*" Збори законодавства Російської Федерації. 1994. N 32. Ст. 3301.
В силу ст. 1 Основ законодавства Російської Федерації про нотаріат від 11 лютого 1993 р. N 4462-1 "*" (із змінами від 23 грудня 2003 р.) у разі відсутності в населеному пункті нотаріуса нотаріальні дії вчиняють посадові особи органів виконавчої влади, уповноважені на вчинення цих дій. Згідно ч. 1 ст. 5 Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. N 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" до повноважень федеральних органів державної влади в галузі місцевого самоврядування належить правове регулювання прав, обов'язків і відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування при здійсненні окремих державних повноважень, якими органи місцевого самоврядування наділені федеральними законами в порядку, встановленому Федеральним законом. У ст. 19 цього ж Закону зазначено, що наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями іншими нормативними правовими актами не допускається.
  ---
  "*" Відомості з'їзду народних депутатів Російської Федерації і Верховної Ради Російської Федерації. 1993. N 10. Ст. 357.
  Статтею 7 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" вчинення нотаріальних дій не віднесено до відання місцевого самоврядування. Частина 2 ст. 132 Конституції Російської Федерації, а також п. 4 ст. 6 вищевказаного Федерального закону передбачають можливість наділення органів місцевого самоврядування законами Російської Федерації та суб'єкта Російської Федерації окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їх здійснення матеріальних і фінансових коштів.
  Таким чином, зазначив Верховний Суд Російської Федерації, органи державної влади суб'єктів Російської Федерації можуть наділяти органи місцевого самоврядування своїм законом тільки тими повноваженнями, які належать їм самим. Отже, в даному випадку передані посадовим особам органів виконавчої влади окремі повноваження по вчиненню нотаріальних дій не можуть бути передані суб'єктом Російської Федерації, в свою чергу, органам місцевого самоврядування.
  Дуже важливо відзначити при цьому ще одну позицію Верховного Суду Російської Федерації: він визнав помилковим вказівку суду першої інстанції на те, що "хоча в даний час органи місцевого самоврядування і не входять до системи органів державної влади, це не свідчить про відсутність у посадових осіб органів місцевого самоврядування права на вчинення окремих нотаріальних дій, які вони вправі були здійснювати, оскільки у зв'язку із змінами законодавства про місцеве самоврядування федерального закону з даного питання до теперішнього часу не прийнято "" * ".
  ---
  "*" Архів Верховного Суду Російської Федерації.
  З точки зору Верховного Суду Російської Федерації, аргумент про те, що якщо в законі не вказано, який конкретно орган виконавчої влади наділений повноваженнями, то ним може бути і виконавчий орган місцевого самоврядування, не можна визнати правильним, оскільки відповідно до ст. 2 Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" місцеве самоврядування в Російській Федерації - визнається і гарантується Конституцією Російської Федерації самостійна і під свою відповідальність діяльність населення за рішенням безпосередньо або через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, виходячи з інтересів населення, його історичних та інших місцевих традицій. А згідно зі ст. 12 Конституції Російської Федерації, ст. ст. 6 і 8 вищевказаного Федерального закону органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади, їх структура визначається населенням самостійно.
  Ці положення свідчать про те, що держава як і раніше відноситься до місцевого самоврядування як до особливої, відокремленої від державної, формі публічної влади. Разом з тим, як видається, Верховний Суд Російської Федерації в даній справі не цілком обгрунтовано застосував норми Федерального закону "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" 2003 Згідно з перехідними положеннями даного Закону ст. 5, застосована в даній справі, набирає чинності з 1 січня 2009 р., а суд визначав повноваження органів місцевого самоврядування, грунтуючись на неї як на діючій нормі. Така ситуація ще раз підкреслює висновок про те, що оптимальна модель взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування може бути сформована лише за умови повного, детального, послідовного розмежування повноважень між різними рівнями публічної влади.
  Новий Федеральний закон встановив право видання федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації з метою реалізації органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень обов'язкових для виконання нормативних правових актів та право здійснення контролю за їх виконанням.
  У новому Федеральному законі відсутня пряма норма, але аналіз ст. 20 показує, що органи місцевого самоврядування в усіх випадках зобов'язані прийняти і виконувати державні повноваження, навіть якщо вони делегуються з порушенням закону. Підставою для відмови від виконання даних повноважень є виключно судове рішення, що визнає закон, яким органи місцевого самоврядування наділяються окремими державними повноваженнями, не відповідним вимогам ст. 19 Федерального закону 2003
  Проте регулювання питань делегування повноважень органам місцевого самоврядування залишилося неповним. У Федеральний Закон 2003 р. слід додатково включити положення, що дозволяють визначити процедуру здійснення органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, порядок припинення виконання повноважень, порядок повернення матеріальних ресурсів. Особливо важливо чітко врегулювати форми і порядок здійснення державного контролю за виконанням повноважень з метою запобігання порушення прав органів місцевого самоврядування. 
 « Попередня  Наступна »
 = Перейти до змісту підручника =
 Інформація, релевантна "§ 4. Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями "
  1.  Глава 19. КОНТРОЛЬ І НАГЛЯД ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ ОРГАНІВ І ПОСАДОВИХ ОСІБ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
      наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями (про що докладніше йдеться в главі 25 цього підручника). У разі виявлення порушень вимог законів з питань здійснення органами або посадовими особами місцевого самоврядування окремих державних повноважень уповноважені державні органи мають право давати письмові приписи щодо їх
  2.  § 1. Форми передачі органам місцевого самоврядування державних та інших повноважень.
      наділення і делегування. Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями здійснюється тільки законом. Таку вимогу встановлено ч. 2 ст. 132 Конституції РФ. Делегування деяких державних повноважень органам місцевого самоврядування може здійснюватися в особливих випадках нормативним правовим актом органу державної влади Російської
  3.  § 2. Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями.
      наділення державними повноваженнями законом - форма правової регламентації; передача необхідних коштів для виконання державних повноважень як гарантія державного забезпечення виконання цих повноважень, що може бути затребуване органами місцевого самоврядування, в тому числі і в судовому порядку. Ці ж положення продубльовані іншими федеральними законами. Наділення
  4.  § 1. Муніципальне право: ознаки, предмет і функції
      наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями. Компетенція муніципальних утворень, органів місцевого самоврядування носить міжгалузевий характер. Вона виступає в якості "майданчика" з'єднання приписів різних галузей, що закріплюють компетенцію суб'єктів муніципального права. По-четверте, шляхом встановлення колізійних правил, що визначають пріоритет
  5.  § 3. Окремі джерела муніципального права
      наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями, судовий захист місцевого самоврядування, обов'язковість компенсації додаткових витрат місцевого самоврядування, що виникли у зв'язку з рішеннями державних органів, заборона обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених самою Конституцією і федеральними законами. Міжнародні договори РФ.
  6.  § 3. Напрями сучасних досліджень у вітчизняній науці муніципального права
      наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями виконано М.Ю. Дитятковським. --- Див: Дитятковський М.Ю. Проблеми наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями. Автореф. дис ... канд. юрид. наук. Єкатеринбург, 2001. Інтенсивно вивчаються фінансово-економічні основи місцевого самоврядування. Виділимо
  7.  § 3. Децентралізація та місцеве самоврядування
      наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями здійснюється з одночасною передачею на місця необхідних матеріальних і фінансових коштів, що місцевому самоврядуванню компенсуються додаткові витрати, що виникли внаслідок рішень органів державної влади. Однак сьогодні саме незавидне фінансово-економічне становище багатьох місцевих
  8.  § 4. Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями
      наділення є будь публічно-владні повноваження, що не відносяться до питань місцевого значення і до виключних повноважень Російської Федерації, суб'єктів Федерації. Наділення можливо тільки в законодавчій формі. Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями іншими нормативними правовими актами не допускається. Не можна наділити органи місцевого
  9.  ЛІТЕРАТУРА для поглибленого вивчення курсу
      організації місцевого самоврядування в Російській Федерації "/ / Чіновнік'. 2003. N 2. Кокоть О.М., Романов А.Н. Деякі аспекти систематизації законодавства про місцеве самоврядування / / Правова політика та правове життя. 2002. N 4. Марков Е. Значення Хартії місцевого самоврядування для малих міст Росії / / Малі міста: Діловий вісник місцевого самоврядування. 1996. N 3 - 4.
  10.  § 1. Поняття і принципи місцевого самоврядування. Моделі взаємовідносин державної влади та місцевого самоврядування
      наділена "особливими", невідчужуваними правами (за аналогією з "природними" правами людини). Практика швидко показала неповноту даної теорії, неможливість її послідовної реалізації. У всі періоди становлення місцевого самоврядування в Російській Федерації за ним закріплювалися державні повноваження, причому повноваження цих органів місцевого самоврядування були зобов'язані виконувати (інша